Regla fiscal en colombia teoria y praxis cesar huertas

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Regla fiscal en colombia teoria y praxis cesar huertas

  1. 1. REGLA FISCAL EN COLOMBIA: TEORÍA Y PRAXIS César Huertas†MARCO TEORICO1Las reglas fiscales en un sentido amplio, se pueden definir como el conjunto de normas yregulaciones con las que se elabora, aprueba e implementa el presupuesto (Alesina, A.; Perotti,R., 1999). Pero a nivel más estricto, y de acuerdo a la caracterización internacional, se suelendefinir las reglas fiscales, como aquella restricción constitucional o legislativa en la políticafiscal que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como saldopresupuestario, deuda, gasto o impuestos, y que se aprueba normalmente junto a unaregulación del procedimiento de elaboración, discusión parlamentaria, ejecución y control delpresupuesto (Kennedy, S; Robbins, J. and Delorme, F., 2001), ésta última, definiciónrepresenta de forma directa la situación de la actual Ley de Regla Fiscal en Colombia.Así mismo, los gobiernos, entre las cuatro políticas económicas consistente para afectar laeconomía2, buscan aumentar la demanda agregada y emplear la mano de obra parada y losrecursos de capital no utilizados, los gobiernos, intentan evitar que las variaciones de la tasa decrecimiento provoquen fuertes desequilibrios, para lo cual, fomentan la baja de los tipos deinterés, aumentar el gasto público y reducir los impuestos, con miras a evitar las recesioneslargas, y aplicando políticas totalmente contrarias en una fase de expansión duradera ysostenida.De lo anterior, la política fiscal y monetaria, son dos estrategias que buscan conseguir losobjetivos generalmente aceptados en un contrato social: estabilidad de precios, crecimientoeconómico y pleno empleo. La política fiscal utiliza fundamentalmente dos instrumentos: elgasto público y los impuestos. Estos instrumentos los puede aplicar de dos formas distintas:Funcionamiento de los estabilizadores automáticos y Medidas discrecionales. La primera, son aquelloscambios automáticos en la recaudación fiscal o componentes de los presupuestos públicos, seproducen debido a la variación de los impuestos progresivos3, que responden autónomamente† Economista de la Universidad de los Llanos. Email: cesar.huertas@economistas.com1 Basado en el trabajo, García Serrador, Agustín., ―Teoría General sobre reglas fiscales‖, Quaderns de PolíticaEconòmica. Revista electrònica. 2ª época. Vol. 8, Sept.- Dic. 2004.En: <http://www.uv.es/poleco/revista/num8/garcia8.pdf>2 Las Políticas fundamentales son: Fiscal, Monetaria, Cambiaria y Precios y Salarios.3 Los impuestos progresivos son impuestos directos y estos se calculan principalmente sobre la renta (ingresos) oenriquecimiento de una persona, o las ganancias de una firma. Con este tipo de impuestos los pobres paganmenos cantidad de dinero que las personas adineradas; es decir, a medida que la capacidad económica de unapersona o empresa aumenta, la cantidad de dinero que ésta debe pagar por el impuesto también aumenta. Losimpuestos progresivos buscan que tanto un pobre como una persona adinerada paguen una cantidad proporcional
  2. 2. a las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, suavizándolas o atenuándolas, sin quemedie ninguna decisión discrecional por parte de la autoridad fiscal. Algunos casos específicosson; el seguro de desempleo, la asistencia social y otras transferencias. Los trabajadores, tanpronto son suspendidos del trabajo, empiezan a percibir el seguro de paro forzoso. Losalumnos de determinado tipo de escuelas reciben becas alimenticias. En fin, los estabilizadoresautomáticos reducen parte de las fluctuaciones de la economía, pero no pueden eliminartotalmente la perturbación. Por ello, es necesario aplicar al mismo tiempo la política monetariay fiscal discrecional.La segunda, discrecional, es cuando las autoridades económicas vigilan de cerca las tendencias,predicen los futuros acontecimientos y modifican la política cuando la economía no estáfuncionando satisfactoriamente. Se considera política fiscal discrecional los cambios en losimpuestos o en la política de gastos que requieren una acción legislativa o administrativa por parte del presidenteo del Congreso4. Los principales instrumentos son: Los programas de obras públicas y otrosprogramas de gasto, los proyectos públicos de empleo y los tipos impositivos (regresivos).Del mismo modo, García, A. (2004), plantea que las reglas fiscales facilitan el papelestabilizador de la política monetaria, por lo que estas reglas se incluyen en modelosmacroeconómicos monetarios en los que los precios vienen determinados por la políticamonetaria5.Otro argumento para la utilización de reglas fiscales, se basa en los efectos desbordamientoque se pueden originar en una área monetaria, en un estado federal o en un estado muydescentralizado, ya que la adopción de dichas reglas condicionan las medidas fiscales de lospaíses miembros del área o de un determinado nivel de gobierno, y previene la transmisión delos efectos que las política fiscales llevadas a cabo por parte de alguno de ellos, tendría sobre elresto6. Además, este problema se puede agudizar como consecuencia del denominado ―riesgoa su ingreso. Con esto, los gobiernos buscan redistribuir la riqueza y aportar un mayor beneficio a los menosfavorecidos.4 Taylor John. "Glosario de economía" Publicación digital en la página web de la Biblioteca Luis Ángel Arango delBanco de la República. < http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/glos/indice.htm> Búsquedarealizada el 5 de enero de 20115 De acuerdo con la ―Teoría Fiscal del Nivel de Precios‖, las autoridades monetarias no serían capaces decontrolar el nivel de precios si las decisiones fiscales no respetan la restricción presupuestaria del Gobierno. VerBRUNILLA, A.; BUTI, M.; IN´T VELD, J. (2002). El autor cita el ejemplo de los países miembros de la UEM,donde además de tener una política monetaria única ejecutada por el Banco Central Europeo (BCE), se haestablecido una regla fiscal acordada bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) para que las actuacionesfiscales discrecionales de las autoridades no interfieran en el objetivo de estabilidad de precios del BCE6 Por ejemplo, el incremento del déficit en un país miembro del área monetaria / estado federal, incrementaría lademanda (sobre todo en ese país / estado, aunque también en el resto) y, por otro lado, repercutiría en unincremento del tipo de interés (por ejemplo, a través de una actuación compensatoria del Banco Central ante unavariación de la demanda global que suponga riesgos inflacionistas, o por el efecto directo sobre los mercadosfinancieros de la emisión de deuda por parte de un gobierno para financiar un posible déficit público, incluyendoeste último caso una posible elevación de la prima de riesgo en caso de que se produzca un problema deinsolvencia en un país, que se transmitiese también a las emisiones de deuda de los demás gobiernos) y del tipo decambio.
  3. 3. moral‖7 que puede tener lugar en un área monetaria, en un estado federal o en un estado muydescentralizado.Igualmente, en un proceso de equivalencia ricardiana, el establecimiento de reglas fiscales,permite enfatizar la equidad intergeneracional, de manera que las reglas sirvan para contener elgasto corriente8 y no financiarlo mediante deuda, cuyo pago tendrían que efectuar lasgeneraciones futuras. Esto justifica la existencia de normas como la ―regla de oro‖, que sólopermite financiar gastos en inversión, ya que también tendrán efectos positivos en lasgeneraciones futuras.En cuarto lugar, se considera que el uso de las reglas reduce el grado de discrecionalidad de losgobiernos. En este caso, la regla puede resultar más eficiente en aquellos casos en los que lasautoridades fiscales carecen de reputación en cuanto a disciplina fiscal9, cuando el gobiernopueda actuar de forma incoherente planteándose un problema de inconsistencia temporal10,cuando los responsables de la política fiscal puedan estar influidos por grupos de presión,capturadores de rentas o, por último, cuando puedan alterar sus decisiones fiscales por motivoselectorales. En estas situaciones, el que los gobiernos estén sometidos a una regla fiscal influyeen las expectativas de los agentes económicos, de forma que éstos puedan predecir de maneramás acertada la evolución de la política económica gubernamental y adoptar, en consecuencia,sus propias decisiones de ahorro, inversión o empleo, redundando en un mayor crecimientoeconómico, mayor empleo y estabilidad económica.7 El riesgo moral tiene lugar cuando un agente, consciente de que ante cualquier contratiempo puede recibir ayudade otro agente, los esfuerzos y el compromiso de alcanzar ciertos objetivos puede ser menor si los beneficios queobtiene no cumpliendo el acuerdo son mayores que los costes, sabiendo además que en última instancia acudiráen su rescate un organismo superior. Evidentemente este problema se plantea en aquellos países con un altogrado de descentralización.8 Erogación que realiza el sector público y que no tiene como contrapartida la creación de un activo, sino queconstituye un acto de consumo; esto es, los gastos que se destinan a la contratación de los recursos humanos y a lacompra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas.9 Se pueden destacar tres causas principales de ineficiencia en los procesos presupuestarios que se materializan enla escasa disciplina y en unos niveles de gasto excesivo. En primer lugar, la existencia de metas personales opolíticas de algunos participantes en el proceso que promueven el uso de los fondos públicos para estos fines y nose dedican al cumplimiento del interés colectivo. En segundo lugar, la denominada ―ilusión fiscal‖, que representala posibilidad de poder alcanzar un nivel de gasto excesivo cuando el agente decisor no tiene en cuenta el costeque supone financiarlo, ya que dicho coste se desplaza a otros agentes o bien queda diluido en el conjunto de loscontribuyentes. Y en tercer y último lugar, la propensión al déficit, que se produce cuando los intereses de losfuturos contribuyentes no están adecuadamente representados en las decisiones de gasto adoptadas en el presente.Véase GONZÁLEZ-PÁRAMO, J.M. (1995).10 El problema de la inconsistencia temporal se produce cuando en algún momento del tiempo el decisor políticoanuncia los programas que considera óptimos de política económica y, si fuera posible, le gustaría ceñirse alcompromiso que adquiere con dichos programas; sin embargo, una vez que los agentes económicos se comportande una determinada manera dependiendo del mencionado anuncio, aquel tiene un incentivo para instrumentar unapolítica diferente a la considerada primeramente. En consecuencia, si no hay costes asociados al incumplimientodel programa anunciado, entonces la política económica será inconsistente desde una perspectiva temporal. Seintenta solucionar mediante la adopción de reglas fiscales, de manera que éstas incrementen la credibilidad.FERNÁNDEZ DÍAZ, A.; RODRÍGUEZ SÁIZ, L.; PAREJO GÁMIR, J.A.; GALINDO MARTÍN, M.A. yCALVO BERNARDINO, A. (2000).
  4. 4. Asimismo, la experiencia mostrada por un amplio conjunto de países, en su mayoríaindustrializados, durante la década de los ochenta, ha sido una tendencia a acumular altosdéficit públicos no como consecuencia de variaciones cíclicas que pudieran sufrir los paísessino por motivos discrecionales o por otras variables no puramente económicas, como lasderivadas del comportamiento de las instituciones presupuestarias11.En este sentido, Kopits (2001) señala que, en muchos países desarrollados, la política fiscaldiscrecional ha seguido un comportamiento procíclico y ha contribuido al incremento deldéficit. Por este motivo, muchos países decidieron establecer programas de consolidación fiscala medio plazo para conseguir la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, y reglasfiscales que aseguren su mantenimiento.CLASIFICACIÓN DE LAS REGLAS FISCALESLas reglas fiscales pueden clasificarse atendiendo a dos posibles criterios: 1. En función del tipo de límite que se imponga a las autoridades fiscales 2. Indicador fiscal consideradoAtendiendo al primer criterio, se pueden distinguir entre reglas cuantitativas y reglas deprocedimiento. Las primeras hacen referencia a todas aquellas restricciones que especifican algúnlímite cuantitativo al indicador fiscal elegido, como por ejemplo el límite que se impone elsobre el déficit o el nivel de deuda. Por otra parte, las reglas de procedimiento son aquellas queestablecen cómo llevar a cabo determinados procesos, como por ejemplo aquellas quedeterminan cuál es el procedimiento a seguir en el proceso presupuestario, aquellas querefuerzan la transparencia, o las que regulan la aplicación de la política presupuestaria.El segundo de los criterios, es decir, la elección del indicador fiscal, permite diferenciar entrereglas sobre el déficit, reglas sobre el nivel de deuda y reglas sobre el gasto público (Hemming, R.; Kell, M.,2001), independientemente que las mismas establezcan límites cuantitativos o cualitativos.Reglas sobre el déficit (aplicadas en la Unión Europea con el PEC, Nueva Zelanda,Australia, Estados Unidos y Canadá), Estas reglas presentan la doble ventaja de que son fácilesde aplicar y de explicar a los agentes económicos, pero también presentan inconvenientescomo los siguientes. En primer lugar, este tipo de reglas no corrige las tendencias de gastoexcesivo que se pueden llevar a cabo en un determinado país (ya que los mayores gastospueden ser cubiertos con un incremento de los ingresos impositivos). En segundo lugar, la11En muchas ocasiones, los déficit excesivos no responden únicamente a cuestiones económicas, por lo que haypaíses que articulan reglas de política fiscal para impedir que se produzcan los déficit por razones institucionales ode procedimiento. Para ello, se pueden tener en cuenta las prácticas sobre la preparación, elaboración y ejecuciónpresupuestaria, y a partir de ellas estipular las reglas oportunas que impidan que se produzcan esos déficitexcesivos. Según GONZÁLEZ-PÁRAMO (2002) las instituciones presupuestarias son las que contienen el sesgohacia el déficit y el gasto excesivo. Este tema se trata también en STRAUCH, R.; VON HAGEN, J. (2002).
  5. 5. falta de flexibilidad (Alesina, A.; Perotti, R., 1999) puede hacer que sean inconsistentes con lautilización de la política fiscal para estabilizar la economía, debido a que tienden a serprocíclicas12. Por este motivo, recientemente muchos países aplican estas reglas a lo largo delciclo económico, de manera que permiten el funcionamiento de los estabilizadoresautomáticos. Este incremento en la flexibilidad puede repercutir en que las reglas sean menosclaras (hay que definir el ciclo e identificar en qué fase se encuentra la economía), reduciendo lacredibilidad y la aplicabilidad de las mismas. El trade-off entre flexibilidad y credibilidad se puedecorregir incrementando la transparencia y haciendo estimaciones prudentes del crecimientopotencialLas reglas sobre el nivel de deuda, el ejemplo más claro es el de la Unión Europea, queestableció el objetivo de la deuda pública en el 60% del PIB, o el Reino Unido con la regla dela inversión sostenible, que requiere que la deuda neta se mantenga estable y en un nivelprudente a lo largo del ciclo, definiendo este nivel prudente como el 40% del PIB. El problemade estas reglas consiste, lógicamente, en determinar el nivel óptimo de deuda. Por lo tanto, lareducción de la deuda no responde tanto al objetivo de alcanzar el nivel óptimo como arazones de sostenibilidad de la deuda y a la necesidad de conseguir una menor prima de riesgosobre los tipos de interés (Hemming, R.; Kell, M., 2001).La elección de la medida de la deuda es otro de los problemas que se presentan, dado queaunque la deuda bruta tiene la ventaja de que es una medida que se entiende mejor y es útilpara comparar los niveles de deuda entre los distintos países, además de ser el conceptorelevante desde el punto de vista de la financiación, puede ser un mal indicador desostenibilidad. La deuda neta aportaría más información respecto a este último hecho, aunquecuantificarla es más difícil.El tercer tipo de reglas, las reglas sobre el gasto público, establecen límites sobredeterminadas partidas del gasto público o sobre el gasto que llevan a cabo determinadosniveles de gobierno. Entre los casos más destacados se cita el de Estados Unidos, Suecia,Holanda, Finlandia, Francia, Italia y España. Una ventaja de dichas reglas es que atajan elproblema de la tendencia deficitaria en su origen y frenan el posible incremento del gastopúblico en los periodos expansivos. Al estar claramente definidas las partidas de gastosometidas a la regla, también es más fácil determinar la responsabilidad del gobierno en laaplicación de la misma, lo cual no es tan explícito en el caso de las reglas sobre el déficit, ya queéste también depende de la evolución cíclica de la economía.Por lo tanto, conceptualmente son más simples y más fáciles de aplicar y pueden mantener ladisciplina fiscal a la vez que permiten el funcionamiento de los estabilizadores automáticos,tanto por el lado de los ingresos, al dejarlos operar libremente, como por el lado de los gastos,si se establece un margen dentro del límite del gasto para hacer frente a aquellos gastos máselevados que se deriven de una recesión o excluyendo aquellos gastos que sean sensibles al12Por ejemplo, si los ingresos disminuyen y los gastos aumentan en una recesión, el cumplimiento de la reglapuede provocar una política fiscal restrictiva cuando debería, por la evolución del ciclo, ser expansiva.
  6. 6. ciclo económico. No obstante, también presentan inconvenientes, destacando que no corrigennecesariamente la tendencia a registrar déficit excesivo, ya que, por ejemplo, las autoridadespueden disminuir los impuestos o sobreestimar de forma sistemática los ingresos. Sin embargo,se puede paliar si junto a la regla de gasto se establece un objetivo a medio plazo, o bien depresupuesto equilibrado, o bien de nivel de deuda sobre el PIB.EXPERIENCIA INTERNACIONALES CON REGLAS FISCALESEn los últimos años, una gran cantidad de países han adoptado reglas fiscales para el manejo desus finanzas públicas. Según el Fondo Monetario Internacional, cerca de 80 países en el mundoutilizan actualmente una o más reglas basadas en metas numéricas13. La mayoría hanestablecido metas cuantitativas sobre el balance fiscal, sobre la deuda pública, o alguna formacombinada de estos dos indicadores. Otros países han fijado topes sobre el nivel del gastopúblico, o el nivel de la recaudación tributaria, como mecanismos para definir el tamañoapropiado del Estado y para orientar la política fiscal. Para el caso de los países que poseencuantiosos recursos naturales, la regla fiscal ha permitido un uso más racional de los ingresospercibidos por su explotación.En América Latina, el referente más conocido de regla fiscal es Chile, en donde se adoptó unaregla desde comienzos de esta década, lo que le ha permitido beneficiarse significativamente desu riqueza minera. En el año 2008 Chile llegó ahorrar más de 10% del PIB en el fondo deahorro y estabilización, parte de los cuales pudo utilizar para atender la crisis económica y elterremoto del presente año. Así, de acuerdo con algunos estudios, la regla ha contribuido conla estabilización macroeconómica de dicho país14. Países como Brasil, Perú y México, entreotros, también acogieron reglas para conducir el manejo de sus finanzas públicas, y al igual queChile disfrutan hoy en día del grado de inversión otorgado por las calificadoras de riesgointernacionales.Dentro de las economías emergentes, cabe destacar el caso de Turquía, que recientementeincorporó la implementación de una regla fiscal estructural a su política económica. Tambiénes importante mencionar a Noruega como un ejemplo del éxito de la regla fiscal en laconsolidación de la sostenibilidad fiscal del país y la reducción de su deuda, así como en lacreación de un Fondo de Estabilización de sus recursos minero-energéticos.En Chile, tenía como objetivo la estabilización de los ingresos del gobierno, en el marco de unapolítica de sostenibilidad fiscal. Dichos recursos eran administrados en su conjunto por la13 Fiscal Monitor, Navigating the Fiscal Challenges Ahead, Fiscal Affairs Department, FMI, 2010. Citado En:Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. República de Colombia.(2010).14 Larraín, Felipe. Parro, Franciso. Chile menos volátil. Instituto de Economía, Universidad Católica de Chile,mayo 2006. Citado En: Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.República de Colombia. (2010).
  7. 7. compañía estatal de cobre (CODELCO), el Banco Central de Chile y el Ministerio deHacienda.Un rasgo característico del FEES es que sus recursos son invertidos de manera íntegra en losmercados financieros internacionales, de los cuales una mayor proporción se invierte enmoneda extranjera (principalmente en dólares, seguidos de inversiones en euros, y en yenesjaponeses).Esta política de inversión tiene como consecuencia no solo la estabilización de los ingresosfiscales, sino también del tipo de cambio.EXPERIENCIA COLOMBIANA CON REGLAS FISCALESEn Colombia existen principios generales de manejo fiscal y reglas cuantitativas y cualitativasque provienen de la propia Constitución Política, o que están aprobadas mediante leyes ydecretos. La normatividad vigente es aplicable a las finanzas del Gobierno Nacional Central15 –GNC- y de las entidades territoriales (ET)16.En Colombia, se distinguen una serie de reglas de tipo procedimental que fortalecen lasinstituciones (Banco de la República, 2010) entre ellas están, Las reglas fiscales de carácter constitucional (…) relacionadas con el presupuesto general de la nación (PGN), el sistema general de participaciones (SGP) y con la relación entre el ejecutivo y el banco central, a través del mandato que prohíbe otorgar crédito al Gobierno con recursos de emisión monetaria, (…). Las normas sobre el presupuesto corresponden a principios generales que se recogen y desarrollan en el Estatuto orgánico del presupuesto. Las normas sobre el SGP anunciadas en la Constitución de 1991 se han venido ajustando para atender, en condiciones sostenibles, la prestación de los servicios de educación, salud y saneamiento básico de las regiones.A partir de lo anterior, las reglas se han establecido de tipo procedimental, con miras aresponder de una manera más eficiente en lo relacionado con las vigencias y partidaspresupuestales de gasto y apropiación.15 Comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, laOrganización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los Establecimientos Públicos,las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, el Fondo Nacional deRegalías y el sector de la Seguridad Social.16 Se entiende como una entidad territorial las personas jurídicas, de derecho público, que componen la divisiónpolítico-administrativa del Estado, gozando de autonomía en la gestión de sus intereses. Son entidades territorialeslos departamentos, municipios, distritos y los territorios indígenas y eventualmente, las regiones y provincias. En:http://brc.com.co/archivos/METODOLOGIA%20ENTIDADES%20TERRI.pdf
  8. 8. Las principales reglas fiscales aplicadas en Colombia, se relacionan con cuestiones de tipocuantitativo y cualitativo, De acuerdo con Lozano, Rincón, Sarmiento y Ramos (2008), citadoen Banco de la Republica –BR-(2010)17,Entre las principales reglas se encuentran18:Ley 358 de 1997: (Ley de semáforos): introduce límites cuantitativos al endeudamiento de lasentidades territoriales (ET) a través de la aplicación de indicadores de liquidez financiera ysolvencia. El indicador de liquidez señala que la razón pago de intereses sobre ahorrooperacional no puede exceder el 40%, y el de solvencia indica que la razón deuda sobreingresos corrientes debe ser inferior al 80%. Mediante estas reglas se restringe el acceso alcrédito de las ET hasta no existir una clara posición de solvencia que les permita el pagooportuno de sus obligaciones financieras. Cuando estos indicadores adquieren valores críticos,la contratación de nuevo crédito queda sujeta a la autorización del Ministerio de Hacienda yCrédito Público.Ley 617 de 2000: (Ley de responsabilidad fiscal territorial): en primer lugar, impuso límites alcrecimiento del gasto corriente de las entidades del Sector Público No Financiero –SPNF-19,teniendo como medida la meta de inflación anual establecida por el BR. En efecto, la reglaindica que el aumento de los gastos generales entre un período y otro debe ser inferior al 50%de la meta de inflación y los gastos de personal al 90% durante el período 2000-2005, y a partirde 2006 no pueden crecer en términos reales. En segundo lugar, la ley establece límitescuantitativos al gasto corriente de las ET, de acuerdo con sus ingresos propios y lacategorización que señala la norma para los departamentos y municipios del país. En particular,los gastos de funcionamiento de las ET no pueden superar cierta proporción de los ingresoscorrientes de libre destinación, según el tamaño de cada entidad. Para que el ajuste no fueratraumático en el corto plazo, la ley concedió a las ET un período de transición de cuatro años,durante el cual deberían alcanzar la proporción exigida. En general, el objetivo de la ley erasanear los fiscos territoriales cuya situación se había deteriorado por el desborde del gasto afinales de los años noventa.Ley 819 de 2003: (Ley de responsabilidad fiscal): norma dirigida al desarrollo de prácticas detransparencia y responsabilidad fiscal, que fuerza al Gobierno a presentar al Congreso cada añoel Marco Fiscal Mediano Plazo –MFMP-. Dicho marco debe contener, como mínimo, el Planfinanciero, el programa macroeconómico plurianual, la meta de superávit primario para elSPNF, lo cual permita hacer sostenible la deuda; un análisis de las principales actividadescuasifiscales; el estimativo del costo fiscal de las exenciones tributarias; el costo fiscal de lasLeyes sancionadas en la vigencia anterior; la relación de los pasivos contingentes que pudieran17 COLOMBIA, Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional dePlaneación. Regla Fiscal para Colombia. Comité Técnico Interinstitucional, Bogotá, D. C., 7 de julio de 2010.18 Ver en Lozano, Rincón, Sarmiento y Ramos (2008).19 Comprende el Gobierno Nacional Central y el Sector Descentralizado (Comprende las cuentas del Sector deSeguridad Social, Gobiernos y Entidades Regionales y Locales, y Empresas Industriales y Comerciales del Estadodel orden Nacional y Local)
  9. 9. afectar la situación financiera de la nación; e indicadores de gestión presupuestal. En general,dicha ley persigue la consolidación de las instituciones fiscales y la sostenibilidad de las finanzasdel Estado. En últimas, por medio de esta norma se buscó establecer los instrumentos paraque el Gobierno Nacional y las ET tuvieran una visión de mediano plazo sobre su manejofiscal. Finalmente, la ley refuerza los controles al nivel de endeudamiento de las entidadesterritoriales fijados por la Ley 358 de 1997.Decreto 4730 de 2005: Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto, además,la elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. El proyecto de Presupuesto General dela Nación coincidirá con las metas del primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Lasestimaciones definidas para los años siguientes del Marco de Gasto de Mediano Plazo son decarácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en lamedida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en lacoyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes.Del mismo modo, se plantean los objetivos de Gasto, para vigencias futuras, donde seestablezca el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que autorizaron la creación derentas de destinación específica. Si los objetivos se han cumplido, se propondrá un proyecto deley en el que se proponga derogar la ley que creó la renta de destinación específica.ACTO LEGISLATIVO DE “REGLA FISCAL” “por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones”El proyecto de ley tiene por objeto el establecimiento de una Regla Fiscal como uninstrumento de política que afianza la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica, en lamedida en que compromete a la autoridad con un manejo disciplinado de las finanzas públicas.El propósito es el de asegurar un nivel sostenible de deuda pública; permitir un manejo contracíclico de la política fiscal; y facilitar la coordinación fiscal y monetaria en el diseño de lapolítica económica. Del mismo modo, espera contribuir a aliviar los efectos de la volatilidadcambiaria sobre diferentes actividades de la economía en especial el sector transable,especialmente ante un posible auge-minero energético.En efecto, incrementar significativamente los niveles de gasto en relación con el tamaño de laeconomía (como porcentaje del PIB) puede llevar a aumentos drásticos en las tasas de interés.Lo anterior por el hecho, que tanto el sector público como privado compiten por recursos anivel local e internacional, siendo estos limitados, presionando un incremento en el tipo deinterés por parte del sector público, logrando los recursos para financiar sus gastos.La adopción de una regla fiscal cobra relevancia en el marco de una expansión de la actividadminero-energética, toda vez que ayuda a evitar las distorsiones que un aumento significativo delos ingresos de estas actividades pueda generar en los demás sectores de la economía.
  10. 10. La acción contracíclica de la regla fiscal también apoya las decisiones de la autoridad monetaria,al moderar las fluctuaciones de la tasa de cambio, derivadas de variaciones fuertes y/otemporales de los precios internacionales de las materias primas, en particular del petróleo. Elahorro de las bonanzas evita la monetización masiva de divisas y una revaluación del peso. Dela misma forma, el desahorro en una caída del precio del petróleo evita una devaluación delpeso.Adicionalmente, la implementación de una regla fiscal permitirá suavizar el comportamientodel ciclo económico colombiano, teniendo en cuenta que las bonanzas de recursos en elpasado han estado relacionadas con posteriores recesiones acentuadas, caracterizadas pormayor desempleo, quiebra de empresas, y deterioro de los indicadores sociales. La regla fiscalcontribuirá a la estabilidad macroeconómica, minimizará la volatilidad del ciclo económico ypermitirá seguir una senda de crecimiento sostenido. Figura 1. Comportamiento del Ciclo EconómicoFuente: Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoDe acuerdo a la figura 1. El ciclo económico, desde la teoría económica, son consideradosfluctuaciones cíclicas de la actividad económica o periodos que se repiten una y otra vez, confases de recesión (el PNB baja) y de prosperidad (el PNB sube), cuyos efectos se sienten entodo el país. Del mismo modo, hay que distinguirlos de las variaciones estacionales (carenciade ventas de abrigos en el verano) y tendencias seculares a largo plazo (en las que los aspectosdemográficos deben tomarse en cuenta, por ejemplo la explosión de la tasa de natalidad en losaños 60). Las fases de un ciclo económico son auge, contracción, recesión, depresión,recuperación, y expansión. El ciclo típico Colombiano, tiene a presentar una fuerte volatilidaden lo relacionado a su nivel de crecimiento económico. Lo que se pretende con la regla fiscal,es ajustar un horizonte de crecimiento sostenido, donde la política fiscal contracíclica,responda de manera más eficiente a las variaciones de la economía.De acuerdo con la Figura 2. Durante la última década, los indicadores fiscales de Colombiaregistraron un mejoramiento sustancial. El balance fiscal del Sector Público No Financiero(SPNF) pasó de un déficit de 5,3% del PIB en 1999 a una situación de equilibrio en 2008. Este
  11. 11. resultado incluye los balances del Gobierno Nacional Central (GNC), de los GobiernosTerritoriales, las Entidades Descentralizadas y las Empresas Públicas. Durante este período, eldéficit del GNC se redujo de 6,4% a 2,3% del PIB.El ajuste fiscal logrado durante los últimos años es más evidente cuando se observan las cifrasdel balance primario20. Entre 2004 y 2008, el SPNF registró un superávit que osciló entre 3,0%y 3,5% del PIB. Por su parte, el GNC obtuvo superávit cercanos al 1,0% del PIB en 2007 y2008, luego de registrar balances deficitarios en los años previos. En el año 2009 se produjo unmarcado deterioro del balance primario por los efectos asociados a la crisis global. Losresultados acumulados en el balance primario se reflejaron en la reducción del nivel de la deudapública. Figura 2. Balance total del sector público colombiano (Porcentajes del PIB)Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. py: proyectadoLa regla cuantitativa se aplica a las operaciones fiscales del Gobierno Nacional Central. Estenivel de gobierno es el componente fundamental del SPNF, tanto por la magnitud de susoperaciones como porque su balance refleja la verdadera posición de la autoridad fiscal. Entrelas razones que motivaron la selección del Gobierno Central, se destacan las siguientes:• Su desbalance financiero explica el desequilibrio fiscal del SPNF y su deuda representaalrededor del 87% de la deuda pública consolidada.• Tiene relativa discreción sobre sus ingresos y gastos.20 Excluye los intereses por deuda.
  12. 12. • Si bien el MFMP contempla unas metas indicativas para el SPNF de balance primario, que esaprobada por el Confis, no existe un compromiso explícito de balance primario en el medianoplazo para el GNC. Es precisamente sobre las finanzas del Gobierno Central que se debeaplicar una política de consolidación y blindaje hacia el futuro.• Las finanzas del GNC reciben muchas presiones de gasto provenientes de las entidadesdescentralizadas y, en particular, de las ET, de modo que anclar el presupuesto por medio de laregla induce una consolidación del ajuste del sector descentralizado y motiva un mayoresfuerzo para su propio financiamiento.• Las ET ya cuentan con la normatividad que les ha permitido sanear y equilibrar sus finanzasy, seguramente, evitarán desbordar sus gastos.• La regla no se convierte en un obstáculo para la descentralización fiscal del país, ya que nolimita el manejo discrecional de las finanzas de las ET.• Por la oportunidad y calidad de las estadísticas requeridas para la operatividad de la regla.La regla se aplica sobre el balance primario del GNC como porcentaje del PIB. El balanceprimario se define como el balance fiscal neto del pago de intereses sobre la deuda. Entre lasrazones que justifican escoger este indicador se subrayan los siguientes:• Mide la capacidad del Gobierno para honrar su deuda presente y futura. En este sentido, elbalance primario mide la capacidad intertemporal del Gobierno para repagar su deuda.• Es un indicador relativamente más controlable por la autoridad fiscal. Guarda una relaciónmás estable entre los instrumentos (ingresos y gastos primarios) y el objetivo de balanceprimario, ya que está menos expuesto a los choques de las tasas de interés y de la tasa decambio. En efecto, la evidencia internacional indica que estas dos variables presentan altavolatilidad, especialmente en las economías emergentes.• Refleja las decisiones presentes de la autoridad, ya que excluye el pago de intereses sobre ladeuda, los cuales son consecuencia de decisiones tomadas en el pasado.En contraste con el indicador de balance primario, las reglas que fijan límites al gasto, o aalgunos de sus componentes, no guardan relación directa con el nivel de la deuda y se prestanpara un manejo contable de las operaciones fiscales (contabilidad creativa), lo que desvirtúa larealidad financiera del Estado —como lo indica la literatura y la experiencia internacional—.En el mismo sentido, las reglas que excluyen rubros de gasto (por ejemplo, la inversión)pueden resultar en aumentos indeseados en el nivel de la deuda, en manejos contables noortodoxos (reclasificación de partidas de funcionamiento a inversión) y en la inclusión deproyectos de inversión que no aumentan la productividad y el crecimiento.
  13. 13. DEFINICIÓN DE LA REGLADe manera similar a una regla de política monetaria, la regla de política fiscal se puede plantearen términos de una función de reacción tipo Taylor21, según la cual la autoridad fiscal reaccionaa una meta deseada de mediano plazo, al ciclo económico y a otras desviaciones. La reglaasume que la autoridad fiscal tiene como objetivos fundamentales la estabilidadmacroeconómica, el crecimiento y el bienestar general.Así, la regla fiscal se plantea como: { }donde B es el balance fiscal, es decir, el instrumento de la autoridad; B* es la meta o balancefiscal deseado de mediano plazo, el cual es el ancla de las expectativas sobre la sostenibilidad desus decisiones; C es una medida del ciclo económico, y O representa otras desviacionesmacroeconómicas o sectoriales a las que la autoridad reacciona dependiendo de lasparticularidades del país.En particular, la regla propuesta para el GNC a partir del año 2011, la cual seguirá y cumplirá laautoridad fiscal ex ante y ex post, en cada momento del tiempo t, está dada por la siguienteexpresión (las variables son definidas en porcentajes del PIB):donde b es el balance fiscal primario del GNC; b* es la meta de balance fiscal primario delGNC, que hace sostenible su deuda en el mediano plazo; y es la brecha del producto, y ccip esel componente cíclico de los ingresos petroleros que recibe el GNC. Por su parte, el parámetroα (α> 0) mide el grado de sensibilidad de la autoridad fiscal con respecto a la brecha delproducto.Una consideración general que se tiene en cuenta en la definición de los parámetros y variablesde la regla es que, si el valor escogido para el parámetro b* es poco restrictivo, la senda delbalance fiscal b se puede alejar de su nivel deseable, con lo cual la trayectoria de la deuda seaparta de su valor sostenible. Por el contrario, si b* es muy restrictivo, la regla se vuelveinviable y puede ser fácilmente abandonada.Así mismo, entre mayor sea el valor del parámetro α, o en otras palabras, entre más se aleje delvalor del estabilizador automático, más amplio será el espacio para la política fiscal discrecional.Esta propiedad, que parecería ser deseable en momentos de caída de la actividad económica,tendrá como contrapartida un aumento del nivel de la deuda, lo cual debe ser evaluado. Lasanteriores consideraciones hacen que la escogencia del valor de los parámetros se convierta enun elemento central para la viabilidad y éxito de la regla.21La regla original de Taylor (Taylor, 1993) sugiere que la tasa de interés nominal ajusta en respuesta a loscambios de la tasa de inflación y del producto con respecto al objetivo o a su tendencia (Taylor, 1999a,Rotemberg and Woodford, 1999 and Clarida, Galí and Gertler, 1999)
  14. 14. La regla puede interpretarse de dos maneras equivalentes. Desde el punto de vista de lasdecisiones de política, es decir, como una función de reacción, señala que ante desviaciones delPIB de su valor potencial y ante desviaciones de los ingresos petroleros de su senda demediano plazo, la autoridad fiscal reacciona ajustando sus ingresos y/o gastos con el fin delograr su meta de mediano plazo b*.Desde el punto de vista operativo, la regla establece el nivel del balance fiscal primario quedebe lograr la autoridad fiscal en cada momento del tiempo, una vez descontados los efectosdel ciclo económico y de los ingresos petroleros sobre sus finanzas.Así, se requerirá un mayor superávit/menor déficit cuando la economía se ubique por encimade su nivel potencial y los ingresos petroleros estén por encima de su senda de largo plazo y,por el contrario, se permitirá un menor superávit/mayor déficit cuando la economía se ubiquepor debajo de su nivel potencial y los ingresos petroleros estén por debajo de su senda de largoplazo.PROPIEDADES DE LA REGLALa regla cuenta, entre otras, con las siguientes virtudes:• Permite asegurar un nivel menor de la deuda en el mediano plazo.• Hace explícito el objetivo de la política fiscal, con lo cual se promueve la estabilidad,disciplina y blindaje del manejo fiscal en el mediano plazo.• Independiza el objetivo fiscal y las decisiones de política de movimientos cíclicos de laeconomía, en particular del producto y de los ingresos petroleros, por lo que la regla es denaturaleza estructural. Esto quiere decir que el balance fiscal que debe cumplir la autoridaddepende exclusivamente de sus propias decisiones, o de cambios inesperados y transitorios enla economía que afecten sus finanzas (los cambios inesperados y de gran magnitud seincorporan mediante cláusulas de escape).• Permite un espacio para la política fiscal contracíclica, lo cual significa que la autoridad puededesahorrar en momentos de recesión y ahorrar en momentos de auge, sin que se comprometasu meta de mediano plazo. Esta característica, junto con el hecho de que la regla es estructuralen naturaleza, permitirá una mejor coordinación entre las políticas fiscal y monetaria, ya quedurante las expansiones de la economía, o auge de un sector específico, la regla requiere unapolítica fiscal contraccionista, contribuyendo a reducir la presión al alza sobre las tasas deinterés y aliviando así los esfuerzos de la autoridad monetaria. Por el contrario, durante lasrecesiones la regla permite una política fiscal expansionista, evitando así una sobrerreacción a labaja de la tasa de interés por parte de la autoridad monetaria.• Posibilita un mejor manejo macroeconómico de los excedentes que genere el sector minero-energético, por cuanto deberán ser ahorrados cuando existan choques positivos (por medio deuna menor deuda o de un fondo de ahorro), y desahorrados cuando ocurra lo contrario. Esta
  15. 15. es una propiedad crucial, dados los efectos macroeconómicos no deseados que podrá traer elchoque minero-energético que espera el país (por ejemplo, una apreciación de la tasa decambio por encima de la anticipada).• Finalmente, evita los problemas de credibilidad y monitoreo que genera una regla definida―sobre el ciclo económico‖. Una regla de este tipo requiere generar un balance fiscal (nominal)promedio a lo largo de la senda del ciclo económico, por lo que la autoridad tiene plenadiscrecionalidad para expandir el gasto en la parte baja, con el compromiso de llevar a cabo lacorrección equivalente durante la recuperación. El primer problema es que la autoridad fiscaltendrá que hacer un esfuerzo lo suficientemente fuerte durante la etapa final del ciclo negativopara poder compensar la expansión del gasto hecha al comienzo, lo cual podría generar unapolítica procíclica que le restaría credibilidad al cumplimiento de la meta. Un segundoproblema es de tipo operativo, ya que no es fácil identificar empíricamente la longitud del cicloeconómico, de modo que el monitoreo de la regla se vería seriamente afectado (véase Kumaret al., 2009).DEFINICIÓN Y CÁLCULO DE LAS VARIABLES Y LOS PARÁMETROSParámetro b*: se define como la meta o nivel deseado del balance primario del GNC (comoporcentaje del PIB) que hace sostenible la deuda. Para medir el balance primario en cadamomento del tiempo se aplica la metodología de operaciones efectivas de caja del Manual deFinanzas Públicas, del Fondo Monetario Internacional (1986), y se hacen los ajustes decausación establecidos en el MFMP.La determinación del valor del parámetro b* se realiza en dos etapas. La primera estima el nivelde la deuda del GNC que es coherente con el grado de inversión, partiendo de la evidenciainternacional para los países emergentes. Se utiliza la deuda neta de activos financieros como elindicador pertinente para la regla. Figura 3. Metas del balance primario b* (porcentaje del PIB)Fuente: estimaciones del Comité TécnicoParámetro α: se define como el grado de sensibilidad del balance fiscal a la brecha delproducto. Operativamente refleja el nivel de corrección del balance fiscal por el cicloeconómico. El parámetro combina dos elementos: la respuesta discrecional de la autoridadfiscal a desviaciones del PIB de su tendencia de largo plazo, es decir, el grado de prociclicidado anticiclicidad de la política fiscal, y el efecto endógeno del ciclo económico sobre el balancefiscal, o estabilizador automático, el cual depende de la estructura particular de los ingresos ygastos de un país. El valor seleccionado para el parámetro α en el período 2011-2020 es de 0,3que, corresponde a la suma del valor estimado del estabilizador automático que equivale a 0,12y el espacio asignado a la política contracíclica, por valor de 0,18. Desde el punto de vista
  16. 16. operativo, este valor implica que por cada punto porcentual de brecha del producto el balancefiscal primario del GNC se debe corregir en 0,3%, dado lo demás constante. En otras palabras,el balance primario se puede desviar de su meta o nivel deseado b* en 0,3% del PIB por cadapunto de brecha del producto.Con el fin de enfatizar la implicación de política del valor escogido para el parámetro α, seconsidera un ejemplo en el cual la brecha del producto es igual a 1% del PIB. De acuerdo conla regla, y manteniendo todo lo demás constante, el balance primario debe aumentar en 0,3%del PIB, si es un superávit, o disminuir en 0,3% del PIB, si es un déficit. Dicho ajuste sedistribuye de la siguiente manera: 0,12% del PIB como resultado del efecto del crecimientoeconómico sobre el recaudo tributario y 0,18% por el ajuste del gasto que se requiere por lacontraciclicidad de la regla. Cuando la brecha es negativa, sucede lo contrario, de modo que elbalance fiscal puede desmejorarse más allá de lo que posibilita la acción del estabilizadorautomático.Brecha del producto (y): se define como la diferencia entre el PIB observado y el PIBpotencial, como porcentaje de este último. Debido a que el PIB potencial es una variable noobservable, el Banco de la República y el DNP realizaron su estimación utilizando el filtro deHodrick y Prescott.Componente cíclico de los ingresos petroleros (ccip): se define como la diferencia entre losingresos efectivos provenientes del petróleo (IP), entendidos como los pagos de Ecopetrol alGobierno por impuesto de renta y dividendos, junto con los pagos por impuesto de renta delas compañías petroleras privadas en el año t, menos el estimativo de los ingresos de mediano ylargo plazos provenientes del sector (IP*). Formalmente: ccipt = IPt – IP*El término IP* se asume igual a los ingresos proyectados para el año inicial de la aplicación dela regla (año 2011). La proyección de los ingresos efectivos provenientes del petróleo (IP) seconstruye sumando dos pronósticos. El primero es el de los ingresos petroleros que serecibirán de Ecopetrol, que se calcula utilizando el modelo de proyección de mediano plazo dedicha empresa, construido por la Dirección de Política Macroeconómica del MHCP. Elsegundo es el pronóstico de los ingresos que recibirá el GNC por impuesto de renta de lasempresas petroleras diferentes a Ecopetrol, para lo cual se utiliza el mismo modelo.PRONÓSTICOS FISCALES CON LA APLICACIÓN DE LA REGLADe acuerdo con la definición de la regla fiscal, para cualquier año t, iniciando en 2011, elbalance fiscal primario del GNC como porcentaje del PIB (b) deberá ser igual a la suma de surespectiva meta (b*) más el componente cíclico del PIB (αy) más el componente cíclico de losingresos petroleros (ccip). Al incorporar el valor del parámetro α, el balance primario serácomputado mediante la siguiente expresión:
  17. 17. bt = b* + 0,3yt + cciptLa figura 4, muestra las sendas del balance primario que resultan de la aplicación de la regla, labrecha del producto y la evolución de la deuda. Estas proyecciones son coherentes con cifrasdel MFMP de 2010. Como se observa, la regla exige que el balance primario cambie de maneraprogresiva de un déficit proyectado de 1,3% del PIB en 2010 a un superávit de 2,1% del PIBen 2020. Con este resultado la deuda descenderá de un nivel de 39,4% del PIB en 2010 a28,4% del PIB en 2020. Figura 4. Sendas del balance primario y de la deuda del GNC promovidas por la regla fiscalFuente: estimaciones del Comité TécnicoEn otras palabras, la regla indica que para lograr que el nivel de la deuda del GNC descienda a28% del PIB en el mediano plazo, se requiere la obtención de un superávit primario de 1,3%del PIB, en promedio, por año.La figura 5 presenta las sendas del balance primario, la brecha del producto y la deuda, sintener en cuenta los ingresos petroleros asociados con el ciclo que espera recibir el Gobierno.En este caso, el balance primario del GNC ascendería de un déficit proyectado de 1,3% delPIB en 2010 a un superávit de 1% del PIB en el año 2016, y se mantendría en ese nivel en losaños subsiguientes. Por su parte, la deuda se reduciría de 39,4% del PIB en 2010 a 36,2% delPIB en 2020. De la comparación de los Figuras 4 y 5 se deduce que el aporte de los ingresospetroleros a la reducción de la deuda del GNC en el mediano plazo alcanza 8 puntosporcentuales del PIB.
  18. 18. Figura 5. Sendas del balance primario y de deuda del GNC promovidas por la regla fiscal, sin ingresos extraordinarios del petróleoFuente: estimaciones del Comité TécnicoAhora bien, la descomposición de la regla muestra, en primer lugar, su naturaleza estructural,ya que descuenta los efectos sobre el balance primario del ciclo económico y de los ingresospetroleros. Por ejemplo, el balance primario que resulta de la aplicación de la regla para el año2012 coincide con la meta de balance primario para ese año, porque el componente negativode la brecha del PIB (-0,5%) es compensado por los ingresos cíclicos positivos del petróleo(+0,5%) (Figura 6). Este fenómeno no sucederá para 2011, ya que el balance primario (-0,7%del PIB) se explicaría por la brecha negativa del PIB. En segundo lugar, los resultados delcuadro ejemplifican la propiedad contracíclica de la regla, es decir, que se permite una políticafiscal más laxa cuando el nivel de la brecha del producto lo requiere, como es evidente en 2011.Por último, la figura 7 presenta la variación anual del balance primario y la de sus componentes(meta de balance primario y componentes cíclicos del PIB y de los ingresos petroleros). Enprimer lugar, los cómputos indican que la regla requiere un ajuste de 0,6% y 0,9% del PIB enlos años 2011 y 2012, respectivamente. Posteriormente se demandan ajustes que oscilan entre0,3% y 0,5% del PIB entre 2013 y 2016 (columna E). Al evaluar la variación del balanceprimario entre sus componentes, el ajuste requerido en 2011 proviene exclusivamente delcumplimiento de b* (columna F), el cual deberá realizarse mediante mayores ingresos y/omenores gastos. En el año 2012 el ajuste proviene tanto de b* (0,2% del PIB), como de lareducción de la brecha del producto (0,2% del PIB) (columna G), y de los mayores ingresospetroleros (0,5% del PIB) (columna H). A partir del año 2013 los ajustes en el balance primarioresultan tanto de la acción combinada de decisiones de política, reflejadas en los cambios deb*, como de un mejoramiento de la economía y de los mayores ingresos petroleros. Esnecesario enfatizar que el mejor desempeño de la economía y los mayores ingresos petroleros,como lo muestran los resultados, no otorgan margen al Gobierno para ejecutar mayor gasto,
  19. 19. sino que exigen un aumento del superávit primario. Esta propiedad de la regla de nuevo reflejael carácter contracíclico que deberá tener la política fiscal hacia futuro. Figura 6. Descomposición del balance primario requerido por la regla (Porcentajes del PIB)Fuente: estimaciones del Comité Técnico Figura 7. Descomposición de la variación del balance primario (Porcentajes del PIB)Fuente: estimaciones del Comité Técnico
  20. 20. COMENTARIOS A LA REGLA FISCALSegún Kopits y Simansky22, una regla fiscal es una restricción permanente de la política fiscalexpresada en términos de un indicador tal como el déficit fiscal, el nivel de gasto o el volumende la deuda pública. Para García (2004) la regla fiscal es una restricción constitucional o legalque especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como el saldo presupuestario,la deuda, el gasto o los impuestos, y que se aprueba normalmente junto con una regulación delprocedimiento de elaboración, discusión legislativa, ejecución y control del presupuesto.En términos generales, hoy en Colombia, la regla fiscal busca eliminar la discrecionalidad en elmanejo presupuestario y por ello es una restricción a la política fiscal, donde ésta, entraría aoperar cuando las fluctuaciones del PIB se encuentren por debajo del potencial, significandoque, la política fiscal actuaría como un mecanismo contraciclico en el proceso económico.Hoy día, persisten las dudas sobre la eficacia de las reglas fiscales, específicamente por elproblema de la causalidad, las dudas se generan, amplían y debaten constantemente, sobre si lasituación fiscal mejora al aplicarse la regla o si esta regla se adapta precisamente en momentosde bonanza, que es cuando se mejoran las cuentas en las finanzas públicas.Así mismo, existe toda una ideología detrás del acto legislativo de regla fiscal, toda una filosofíaeconómica de sabiduría convencional, reflejado sobre el nuevo consenso de la macroeconomía,en esta situación se reduce la política fiscal a: una política menos eficaz que la políticamonetaria, simplemente es una política de apoyo para amortiguar los ciclos económicos, lapolítica fiscal promueve gastos desbordados y déficits que desembocan en niveles insosteniblesde deuda pública, el déficit fiscal promueve el déficit en la balanza corriente (la llamada teoríadel déficit gemelo o doble déficit -"twin deficit theory"), la labor principal de un banco centralindependiente, que controla la tasa de inflación mediante reglas bien definidas por laConstitución o la ley, debe ser complementada mediante una regla similar para controlar eldéficit fiscal, la tasa de interés fijada por el banco central puede aumentar el ahorro y el nivel deinversión, el sector privado mueve la economía. Partiendo de los anteriores supuestos, sepuede encontrar todo un programa contra la intervención estatal y a favor del mercado, ladesregulación, el Estado mínimo y la defensa irrestricta del sector privado.De acuerdo a lo anterior, asistimos hoy en día, a cuestiones relacionadas donde el actualgobierno retoma los argumentos de los economistas más conservadores para mostrar que elgasto público prácticamente no tiene efectos positivos y en cambio es el origen de casi rodoslos males. Planteamientos bastante ignominiosos, cuando el gasto que se pretende realizar notiene sustento e datos específicos y preocupa mucho más, en qué medida el gasto social, sea elde mayor pérdida con la implementación de la regla fiscal.Cabe mencionar que, el proyecto del gobierno sobre la Regla Fiscal vulnera los derechossociales. Es un propósito claro y muy bien calculado para limitar el papel del Estado acuestiones simplemente de interventor, regulador y orientador de la política de desarrollo.Además, las bases para aplicar una regla fiscal son muy débiles, pues no existe evidenciaempírica ni clara que sustente teóricamente los argumentos que se presentan en el actolegislativo. Es bastante difícil planear un crecimiento económico rápido y equitativo, con22 Kopits y Simansky, 1998.
  21. 21. elevados niveles de desigualdad, concentración de tierras, de capital y un nivel de desempleocreciente y persistente en Colombia.Del mismo modo, las demandas cortoplacistas de los electores se materializan en buenaspolíticas populistas, que llevan a los procesos económicos, por caminos donde las demandaspor estabilidad se plasman en enormes desequilibrios macroeconómicos en el largo plazo.El manejo económico del gobierno anterior, no logro manejar el boom económico y labonanza de precios 2003-2008, antes, se dedicó acentuar el ciclo económico, generando unapolítica fiscal fue pro cíclica que permitió crecimientos cercanos al 7 u 8%, generando síntomasde enfermedad holandesa23.En el proyecto presentado por el Gobierno, la regla cobija al Gobierno Nacional Central(GNC), lo cual es razonable dado que las entidades territoriales ya tienen reglas para elaumento de sus gastos. Además, dado que el GNC presenta el mayor desbalance en el sectorpúblico, reporta las mayores inflexibilidades de gasto y es responsable por 87% de la deudapública, imponer la regla sobre el GNC concentra los esfuerzos donde más se necesitan.El proyecto de ley determina que el Gasto Total se divide en Gasto Estructural y Gasto ContraCíclico. A su vez, el Gasto Estructural está compuesto por el Gasto Básico y el Gasto Nuevo oBolsa Concursable. Aunque el proyecto no es específico se puede entender que el GastoBásico corresponde al gasto de funcionamiento, definido en buena medida por ley o porConstitución, más el pago de intereses sobre la deuda. No parecería ser adecuado que el gastobásico incluyera los programas de inversión en marcha, pues no se estaría dando ningunaflexibilidad para suprimir o suspender programas que no hayan tenido el impacto económico ysocial esperado. El Gasto Nuevo o Bolsa Concursable corresponde al gasto necesario paraexpandir los programas existentes o crear nuevos programas, de acuerdo al Plan Nacional deDesarrollo.Así mismo, sobre el paquete de sostenibilidad, conjunto de medidas que propenden lasostenibilidad fiscal, principalmente en relación al tema de regalías, sostenibilidad y regla fiscal,el gobierno al pretender elevar la sostenibilidad como un principio o derecho constitucionalque compita con los derechos fundamentales. Debería de existir una pedagogía públicaconstante, en todas las instituciones del estado que informen sobre los límites del estado,llamado comúnmente en la jerga de los economistas, un proceso de ley informal, porque losmejores resultados no se obtienen cambiándose por un artículo.La regla fiscal obedece a las mejores prácticas en temas fiscales, es un proyecto que se hace enmuchos países y el gobierno tiene toda la razón en adoptarlo, sin embargo, hay que tenercuidado, porque, la regla fiscal presupone el equilibrio fiscal, la regla fiscal responde a procesos23El término surge de la década de 1960 cuando las riquezas de los Países Bajos aumentaron considerablemente aconsecuencia del descubrimiento de grandes yacimientos de gas natural en el Mar del Norte. Como resultado delincremento de ingresos el florín (Moneda Holandesa) se apreció lo que perjudicó la competitividad de lasexportaciones no petroleras del país. De ahí el nombre de este fenómeno, que si bien no se relaciona con eldescubrimiento de algún recurso natural, puede ser el resultado de cualquier hecho que genere grandes entradasde divisas, como un notable repunte de los precios de un recurso natural, la asistencia externa y la inversiónextranjera directa.
  22. 22. para gastar mejor, para hacer política fiscal contracíclica, no es un instrumento para hacer elajuste, el ajuste debe de lograrse por otros mecanismos y preocupa, que dentro de las cuentasdel gobierno la regla fiscal es el ajuste.Todo Estado, a través de los gobiernos, para aautorizar gasto que va más allá de la posibilidadde la sociedad, debe mirar a quien se recorta gasto y quien se le cobra impuesto, quien sebeneficia, quien paga, quien pone. La reforma legal, es dentro de lo más seguro, un elementoque se va aprobar.Antes del consenso de Washington, de la crisis de la deuda de los ochenta que significo lamoratoria de México en agosto del 82, antes del suceso de la década perdida, el presupuestopúblico se financiaba, una parte importante, con poca deuda, era con impuestos directos, renta,patrimonio y algunos impuestos a las importaciones, específicamente; y otra parte con créditodel Banco de la República, lo anterior sucedía entre los años 30 y 80. Hoy día, se financia concrédito interno y externo, porque los ingresos corrientes no alcanzan a suplir los enormesgastos del gobierno. Algunos datos muestran que la deuda interna –TES que se negocian en laBolsa-, los saldos en circulación ascienden a 140 billones de pesos. En deuda externa, la deudapública asciende entre 37 0 40 mil millones de dólares que sumado una deuda privada de 17mil millones de dólares, generan una deuda externa total de 57 mil millones de dólares, dondeel gobierno debe 47 mil millones de dólares.La regla fiscal, al fin de cuentas, busca que el gasto público no crezca más de cierto límite deacuerdo a los ingresos provenientes del petróleo, resultado notorio en el balance primario,donde el déficit fiscal se da sin considerar. Lo que dice la regla es restringir el gasto sin afectarla deuda pública entonces ¿qué sucede con los sectores sociales, populares y trabajadores?, másbien, ¿no sería mejor aplicar reglas que beneficien a las clases populares?, pero la actual regla,beneficia el capital extranjero. Finalizando, recordar que el derecho social es gasto público yéste también se verá afectado.En la práctica, se ha visto que el gobierno no está en capacidad de neutralizar fluctuaciones dedivisas de más de 2% del PIB, asimismo, debería más bien, limitar la entrada de capitales eintervenir el mercado cambiario, de forma más dinámica. Pretender pasar de un déficit delGNC de $23 billones en pocos años a un superávit de $7 billones, es una meta muy ambiciosa.Además, el oro genera regalías del 5% porcentaje demasiado bajo, para una explotación quedeteriora el medio ambiente, debería de generarse un impuesto variable a las exportacionesmineras, altos cuando las cotizaciones son favorable, bajos, cuando las cotizaciones sedeterioran.
  23. 23. BIBLIOGRAFÍACOLOMBIA, Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público yDepartamento Nacional de Planeación. Regla Fiscal para Colombia. Comité TécnicoInterinstitucional, Bogotá, D. C., 7 de julio de 2010.Editorial. La estrategia fiscal. El Espectador.com, 1 Dic 2010.En: http://www.elespectador.com/opinion/editorial/articulo-238161-estrategia-fiscalFEDESARROLLO. La Regla Fiscal. Economía y Política. Análisis de la Coyuntura Legislativa,No. 64 - Octubre 2010.FEDESARROLLO. Economía y Política. Observatorio Fiscal, Seguimiento Presupuestal. No.1 - Abril 2010.Fiscal Monitor, Navigating the Fiscal Challenges Ahead, Fiscal Affairs Department, FMI, 2010.Citado En: Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico. República de Colombia. (2010).GARCÍA Serrador, Agustín., ―Teoría General sobre reglas fiscales‖, Quaderns de PolíticaEconòmica. Revista electrònica. 2ª época. Vol. 8, Sept.- Dic. 2004.En: http://www.uv.es/poleco/revista/num8/garcia8.pdfGAVIRIA, Alejandro. Los límites de las buenas intenciones. El Espectador.com, 13 Nov 2010. En:<http://www.elespectador.com/impreso/negocios/articuloimpreso-234715-los-limites-de-buenas-intenciones>HERNÁNDEZ DE COS, Pablo. El papel de la política fiscal en la crisis económica. Presupuesto yGasto Público 59/2010: 39-54, Secretaría General de Presupuestos y Gastos. Instituto deEstudios Fiscales. 2010.JUNGUITO, Roberto. Debate de Coyuntura Económica. ―Adopción de una Regla Fiscal‖.Julio 14 de 2010.KALMANOVITZ, Salomón. Una regla fiscal tardía. El Espectador.com, 11 Jul 2010.En: http://www.elespectador.com/columna-212836-una-regla-fiscal-tardiaLARRAÍN, Felipe. PARRO, Franciso. Chile menos volátil. Instituto de Economía,Universidad Católica de Chile, mayo 2006. Citado En: Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. República de Colombia. (2010).LÓPEZ, Hernán. s.f. Política Económica, Problemas Fiscales, Monetarios Y Cambiarios.Universidad de Los Andes, facultad de Ciencias Económicas y Sociales. Curso: ProblemasEconómicos de Venezuela.
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