La necesidad de_innovar__camino_hacia_el_progreso_de_latinoamérica_y_el_caribe__2da__edición____

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La necesidad de_innovar__camino_hacia_el_progreso_de_latinoamérica_y_el_caribe__2da__edición____

  1. 1. LA NECESIDADDE INNOVAREL CAMINO HACIAEL PROGRESODE AMÉRICA LATINAY EL CARIBE Segunda edición · 2011
  2. 2. LA NECESIDADDE INNOVAREL CAMINO HACIAEL PROGRESODE AMÉRICA LATINAY EL CARIBE Segunda edición · 2011
  3. 3. Cataloging in Publication data provided by the Inter American Development Bank Felipe Herrera Library The imperative of innovation : creating prosperity in Latin America and the Caribbean / [prepared by a team in the Science and Technology Division of the IDB ; supervised by Flora Montealegre Painter ; written by Juan Carlos Navarro and Pluvia Zúñiga]. 2nd ed. p. cm. – (Monographs ; 111) Includes bibliographical references (p. 63-66). 2011 1. Technological innovations—Social aspects—Caribbean Area. 2. Technological innovations—Social aspects—Latin America. 3. Science—Social aspects—Caribbean Area. 4. Science—Social aspects—Latin America. 5. Technology—Social aspects— Caribbean Area. 6. Technology—Social aspects—Latin America. 7. Information technology—Social aspects—Caribbean Area. 8. Information technology—Social aspects—Latin America. 9. Telecommunication—Social aspects—Caribbean Area. 10. Telecommunication—Social aspects—Latin America. I. Montealegre Painter, Flora. II. Navarro, Juan Carlos. III. Zúñiga, Pluvia. IV. Inter-American Development Bank. Science and Technology Division. HC79.T4 I47 2011© Banco Interamericano de Desarrollo, 2011. Todos los derechos reservados.1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577www.iadb.orgCódigos JEL: 010, 014, 030,031, 032, 033, 038, 040Código de publicación: IDB-MG-111Este documento fue preparado por un equipo de la División de Ciencia y Tecnología del BID, bajo la responsabilidady supervisión directa de su Jefe de División, Flora Montealegre Painter. Juan Carlos Navarro y Pluvia Zúñiga fueron losprincipales encargados de escribir el documento, que se basa en trabajos de investigación recientes de la División,particularmente el capítulo sobre innovación y productividad escrito para la publicación Desarrollo en las Américas(DIA), 2010, así como el Compendio de indicadores de ciencia, tecnología e innovación en América latina y el Caribe(2010). Rafael Anta, Gustavo Crespi, Matteo Grazzi, Juan José Llisterri, Antonio García Ceballos, Nicola Magri y EzequielTacsir revisaron el documento y contribuyeron con diferentes secciones. Mikael Larsson y Alison Cathles prestaron unainvalorable asistencia a la investigación. El diseño gráfico es de Círculo Salvo (circulosalvo.com), con el aporte creativo deSerrana Mujica. Se expresa un reconocimiento a los comentarios y contribuciones de Héctor Salazar Sánchez.Las opiniones expresadas en este documento son de los autores y no representan necesariamente la postura oficial delBanco Interamericano de Desarrollo ni de su Directorio Ejecutivo.
  4. 4. ÍndiceIntroducción ............................................................................................................... 7I. Desafíos en materia de ciencia, tecnología e innovación en América Latina y el Caribe ............................................................................. 9 Innovación, crecimiento económico y desarrollo ................................................. 9 Desempeño comparativo de la ciencia, la tecnología y la innovación en América Latina y el Caribe ............................................................................. 11 Los insumos: inversión en conocimiento y capital humano ............................... 11 Los productos del conocimiento: producción científica, patentes y exportación de tecnología ................................................................ 15 Especialización científica ..................................................................................... 17 Innovación en las empresas ................................................................................ 17 Innovación y empleo ........................................................................................... 20 Obstáculos a la innovación en las empresas de América Latina y el Caribe ............................................................................. 21 Áreas de las políticas de innovación ................................................................... 23 Desarrollo institucional y gobernanza de políticas de innovación ..................... 30 Desafíos en materia de políticas de innovación y la necesidad de capacidad institucional .......................................................... 32II. Tecnologías de la información y las comunicaciones para la productividad y el desarrollo social ...................................................... 36 La persistente brecha digital ............................................................................... 36 De suscriptores a usuarios .................................................................................. 39 Desafíos clave para las políticas sobre TIC ......................................................... 43 Alcance de las políticas sobre TIC ...................................................................... 44 Políticas de acceso .............................................................................................. 46 Políticas de gobierno electrónico, educación electrónica y salud electrónica .............................................................................................. 48 Las TIC en las empresas y los negocios electrónicos ......................................... 49III. Programas del BID en ciencia, tecnología e innovación ................................. 51 La División de Ciencia y Tecnología .................................................................... 51 Principales áreas de operación ........................................................................... 51 Instrumentos principales de la División de Ciencia y Tecnología ...................... 52 Cooperación internacional: fondos fiduciarios para ciencia, tecnología e innovación ...................................................................................... 59Comentarios finales ................................................................................................ 62Referencias bibliográficas ...................................................................................... 64
  5. 5. El mundo actual se ha transformado en En 2010 el documento “La necesidad deuna economía del conocimiento donde el innovar” presentó una evaluación general degrado y la velocidad con que una sociedad la situación de la región de América Latina yabsorbe nuevas tecnologías, obtiene y el Caribe en términos de ciencia, tecnologíacomparte información a escala mundial y crea e innovación. Allí se constató que el progresoy disemina nuevos conocimientos determina tecnológico de la región era desigual esu capacidad para operar y competir. Los insuficiente comparado con el de otrasindicios de esta tendencia pueden verse en regiones del mundo. Durante los últimostodas partes. Desde hace más de una década 10 años la región perdió terreno en algunaslas inversiones de las economías avanzadas en clasificaciones mundiales, particularmenteactividades relacionadas con el conocimiento comparada con algunas economías de Asiacrecen más rápidamente que sus inversiones oriental. En otros casos América Latina yde capital. En todas partes del mundo, el el Caribe avanzó, pero también lo hicieroncontenido de conocimiento incorporado a otras regiones. La publicación fue recibidaproductos y servicios crece rápidamente. positivamente por los círculos de formulaciónEl mercado laboral muestra un creciente de políticas públicas de la región, lo que“sesgo hacia las calificaciones”, tanto en evidenció un creciente interés sobre el tema.economías desarrolladas como en países Además, desde su publicación ha aparecidoen desarrollo; los ámbitos donde crece el un conjunto considerable de datos empíricosempleo están asociados con ocupaciones que no disponibles entonces, y ha sido posiblerequieren manejos sofisticados de símbolos, alcanzar una mayor comprensión sobreinformación y análisis. Las industrias más la forma en que opera la innovación en ladinámicas son las que pueden clasificarse región. Esto ha ocurrido debido a una seriecomo intensivas en conocimiento. Todas de iniciativas de investigación en materialas actividades económicas, incluso las más de políticas públicas, algunas de las cualestradicionales, están influidas cada vez más por fueron realizadas por la División de Cienciala tecnología y la innovación. y Tecnología del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).América Latina y el Caribe enfrenta eldesafío de hacer suyos estos cambios. El objetivo principal de esta segunda ediciónPara que la región cree oportunidades que es por tanto divulgar información actualizadapermitan a su próxima generación participar en las áreas para las que se dispone de cifrassignificativamente en la economía mundial, e indicadores más recientes —debido enlos líderes públicos y privados deben dirigir su gran medida a la publicación por parte delatención e inquietud hacia el área de ciencia, Banco de un compendio de indicadores detecnología e innovación. El ritmo acelerado ciencia, tecnología e innovación a finalesde la innovación hace que las sociedades en de 2010— así como incorporar algunosdesarrollo necesiten generar capacidades elementos nuevos de investigación y detecnológicas suficientes, al menos, para experiencia en materia de formulación deestar en posición de entender y utilizar la políticas públicas acumulados por el BIDtecnología proveniente del resto del mundo. durante sus operaciones de préstamo y asistencia técnica en el área de ciencia, tecnología e innovación. La mayor parte
  6. 6. del diagnóstico original no ha cambiado. tema que ha despertado interés entreEl lector podrá encontrarlo principalmente formuladores de políticas de toda laen la sección inicial. Varias cifras se han región (recuadro 10).actualizado para reflejar datos recientes.Cifras en indicadores enteramente nuevos • Datos nuevos sobre temas de género ense derivan del Compendio de Indicadores ciencia y tecnología (recuadro 1).de Ciencia, Tecnología e Innovacióncompilado por el BID en el año 2010. Entre Además, y a pesar de que el tema delos elemento nuevos más destacados de esta las tecnologías de la información y lasegunda edición están: comunicación (TIC) ya fue tratado en la primera edición, en esta segunda edición • Más pruebas sobre el efecto positivo se refleja mejor cómo temas relacionados de la innovación sobre la productividad con conectividad, banda ancha y el sector a nivel de empresa, incluido el hallazgo de las telecomunicaciones han pasado a de que en América Latina las brechas de ser centrales para gobiernos, empresas y productividad entre empresas innovadoras ciudadanos, tanto en lo que respecta a la y no innovadoras son mayores que las de ciencia, tecnología e innovación como a la los países europeos (véanse la primera política económica en general. Los niveles parte de la sección I y el recuadro 3). de infraestructura necesarios para avanzar en estas áreas generan interrogantes en • Nuevos datos empíricos sobre el materia de política pública y respecto de impacto positivo de los fondos de asociaciones público-privadas que plantean desarrollo de tecnología no solo en grandes desafíos para la región. materia de promoción de los resultados de innovaciones, sino también con respecto En resumen, el contenido enriquecido de al desempeño de empresas a mediano y este volumen refleja el compromiso del BID largo plazo (recuadro 3). de seguir siendo socio clave de los países de la región en el desarrollo de políticas • Nuevos datos empíricos sobre la públicas en materia de ciencia, tecnología e compleja relación entre innovación y innovación. Se presenta al lector como una empleo, que ofrece indicios de que la contribución al debate informado en estos falta de innovación está asociada con temas cruciales. resultados negativos en materia de niveles de empleo (véase el título especial dedicado el tema en la primera sección). • La descripción de un proyecto innovador donde la División de Ciencia y Tecnología utilizó técnicas de consulta pública (crowd sourcing) e instrumentos asociados con la Web 2.0 para implementar un Flora Montealegre Painter enfoque participativo en materia de uso Jefe de la División de Ciencia y Tecnología de tecnología para la inclusión social, Banco Interamericano de Desarrollo
  7. 7. Introducción El advenimiento de la economía del conocimiento ha puesto de relieve la importancia cada vez mayor de la innovación y los recursos intelectuales como fuentes de competitividad y crecimiento a largo plazo. Al mismo tiempo, el cambio climático y los límites evidentes en la disponibilidad de fuentes convencionales de energía presentan desafíos que requieren acción y coordinación inmediata a escala internacional. En respuesta a estos desafíos, los gobiernos del mundo desarrollado reconocen cada vez más que fortalecer la inversión en conocimiento e innovación impulsará la recuperación económica y favorecerá el desarrollo de nuevas destrezas económicas sustentables (OCDE, 2009). Además de enfrentar estos desafíos globales, los países de América Latina y el Caribe siguen lidiando con problemas nacionales como los de mitigar la pobreza, reducir las desigualdades y disminuir la persistente brecha de productividad que los separa de las economías desarrolladas. La región enfrenta el desafío de encontrar formas de aprovechar al máximo las oportunidades ofrecidas por la globalización y el cambio tecnológico sin perjudicar el desarrollo sostenible y la justicia social. Mientras pugnan por abordar inquietudes tanto globales como nacionales, los paísesLA NECESIDAD de la región comienzan a reconocer la importancia de la innovación, no solo paraDE INNOVAR el crecimiento económico a largo plazo y elEL CAMINO HACIAEL PROGRESODE AMÉRICA LATINA desarrollo, sino también para el bienestarY EL CARIBE de la sociedad.1Segunda edición · 2011
  8. 8. 7Se reconoce cada vez más, al menos en de innovación y tecnología. En términosel discurso político, que al fortalecer sus generales, esta evaluación hace énfasisdestrezas tecnológicas los países podrán en la necesidad de que la innovaciónreorientar sus economías para alcanzar juegue un papel central en la agenda deun círculo virtuoso de crecimiento de la desarrollo económico de los países y seproductividad, actividades de mayor valor constituya en un área clave de cooperaciónagregado y mejores estándares de vida. entre las autoridades, los organismos,Es más, las nuevas tecnologías ofrecen las empresas y la sociedad. Por último,nuevas soluciones para el avance de la el documento describe los programasagenda social. En particular, las tecnologías del Banco Interamericano de Desarrollode la información y la comunicación (BID) en materia de ciencia, tecnología(TIC) aportan valiosos instrumentos para e innovación, así como las iniciativasfortalecer la inclusión social mediante especiales que el Banco ha adelantado conaplicaciones en áreas como educación, el objetivo de promover la tecnología parasalud y una mayor transparencia en la inclusión social.la prestación de servicios públicos.Por último, revoluciones tecnológicasemergentes como las de la biotecnologíay la nanotecnología pueden brindarlea las economías de América Latina y elCaribe nuevas herramientas para enfrentardesafíos globales como el cambioclimático, la eficiencia energética y laseguridad alimentaria.Este documento analiza las condicionespara la innovación en América Latina yel Caribe y aborda la pregunta de cómola innovación y la tecnología puedencontribuir con la generación de mayorprosperidad. El documento ofrece unadescripción general de la situaciónactual de la región en materia de ciencia,tecnología e innovación y en el campode las tecnologías de la información y lacomunicación, comparándola con la depaíses más desarrollados. Junto con eldiagnóstico se realiza una evaluación de losdesafíos que enfrentan los países a la horade definir nuevos enfoques para el diseño,ejecución y la gobernanza de las políticas1 En la edición de 2010 de su publicación principal, Desarrollo en las Américas, el BID proporciona amplia evidencia empírica con respecto a laproductividad, el crecimiento de la productividad, y la importancia de la innovación en América Latina y el Caribe (BID, 2010a).
  9. 9. Capítulo ILA NECESIDADDE INNOVAREL CAMINO HACIAEL PROGRESODE AMÉRICA LATINAY EL CARIBESegunda edición · 2011
  10. 10. 9I. Desafíos en materia de ciencia,tecnología e innovaciónen América Latina y el CaribeInnovación, crecimiento económico de factores cuando se toma en cuenta ely desarrollo efecto de las externalidades (Griliches, 1979). Hallazgos efectuados en países deLa innovación es, en esencia, la la Organización para la Cooperación y eltransformación de nuevas ideas para Desarrollo Económicos (OCDE) apuntan alconvertirlas en soluciones económicas hecho de que la inversión en I&D es lo quey sociales. La innovación puede ser una causa el crecimiento en la productividad ymanera nueva de hacer las cosas más no lo contrario (Rouvinen, 2002). En otraseficazmente (un uso más eficiente de los palabras, las inversiones en innovaciónrecursos); un producto (bien o servicio) o constituyen un aporte crucial para elproceso que sea nuevo o sustancialmente crecimiento a largo plazo, en lugar de sermejorado; una nueva práctica de mercadeo un simple resultado de ese crecimiento.o un nuevo método de organización deprácticas de negocios, de organización Un estudio reciente del BID examinódel entorno laboral o de relaciones los determinantes de la innovaciónexternas (OCDE y Eurostat, 2005). Para tecnológica y su impacto sobre lalas empresas y los países, la innovación productividad del trabajo en las empresasconstituye la esencia misma de la ventaja de seis países latinoamericanos (Argentina,competitiva sostenible, el aumento de Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá, yproductividad y el progreso económico. Uruguay) utilizando datos micro obtenidos en encuestas de innovación (Crespi yTanto los formuladores de políticas como Zuñiga, 2010). La investigación utilizólos investigadores reconocen que, más allá técnicas econométricas avanzadas parade la simple acumulación de capital físico y desenmarañar las relaciones causaleshumano, la innovación es un determinante entre la innovación y la productividad.fundamental para el crecimiento a Concretamente, la investigación adoptó ellargo plazo. De hecho, datos empíricos enfoque sugerido por Crépon, Duguet, ydemuestran que cerca de la mitad de Mairesse (1998), adaptándolo para tomarlas diferencias entre países en cuanto a en cuenta las limitaciones de los datosniveles de ingreso y tasas de crecimiento recabados en América Latina y el Caribe.se deben a diferencias en la productividad De conformidad con lo descrito en latotal de factores (Hall y Jones, 1999); literatura sobre el mundo industrializado,otras investigaciones encuentran que la en todos los países las empresas queinvestigación y el desarrollo (I&D) explican invierten en conocimiento son más capaceshasta 75% de las diferencias en las tasas de introducir nuevos avances tecnológicosde crecimiento de la productividad total (tanto en materia de productos como
  11. 11. 10 de procesos nuevos), y las que innovan (2003) descubrieron que en los países de registran mayor productividad laboral América Latina los rendimientos sociales que las que no lo hacen. En la región las de la I&D son sustanciales. En el caso de brechas de productividad entre empresas países de ingresos medianos como México innovadoras y no innovadoras son mucho y Chile, se observaron rendimientos mayores que las observadas en la Unión promedio cercanos al 60%; en el caso de Europea. En otras palabras, mientras para países relativamente más pobres como el país típico de la Unión Europea la brecha Nicaragua, el rendimiento promedio fue de productividad es de apenas 20%, en el más cercano al 100%. país típico de América Latina y el Caribe esa brecha es del 70%. Estos resultados En vista de la robustez de los datos sugieren que existen grandes posibilidades que apuntan hacia la importancia de la de que mayores inversiones en innovación innovación para el crecimiento económico generen beneficios para la región en a largo plazo, durante los últimos 20 años su conjunto, ya que dichas inversiones los formuladores de políticas públicas registrarán rendimientos muy significativos han mostrado un creciente interés en en términos de alzas de productividad. definir los principales factores que impulsan la innovación. Por ejemplo, los El rendimiento social de las inversiones modelos de crecimiento endógenos hacen en innovación tiende a ser más mayor que énfasis en que los gastos en I&D deben los costos de oportunidad (el rendimiento ser percibidos como una decisión de del capital físico), resultado que es inversión afectada por las condicionantes consistente con hallazgos anteriores. En institucionales y de negocios que el caso de las economías desarrolladas, se caracterizan a cada economía en particular ha calculado que las tasas de rendimiento (Romer, 1990; Aghion y Howitt, 1992). social de la I&D llegan a 40% o más (Hall, Estos modelos sugieren por tanto que al Mairesse y Mohnen, 2009). Además incidir sobre estos factores, los gobiernos de generar más conocimientos, las pueden incentivar la adopción de inversiones en innovación también tienen decisiones de inversión en I&D y promover un efecto directo sobre la creación de el crecimiento económico. capacidades de absorción. Las actividades de innovación (y en particular la inversión La creciente bibliografía sobre sistemas en I&D) son fundamentales para el de innovación también ofrece mejor desarrollo de las nuevas competencias y comprensión sobre los factores destrezas necesarias para buscar, adquirir determinantes del proceso de innovación y adaptar tecnologías existentes. En otras (Freeman, 1987; Lundvall, 1992). Esta palabras, las actividades de innovación bibliografía reconoce que la innovación son un factor crucial en los esfuerzos de no es un simple proceso lineal que actualización dirigidos a reducir la brecha fluye ininterrumpidamente desde la con respecto a economías avanzadas fase de la investigación hasta la de (Rostow, 1960; Cohen y Levinthal, 1989).2 implementación, sino que es más bien No causa sorpresa el hecho de que en un proceso colectivo en el que ocurren los países en desarrollo las tasas de aprendizajes interactivos entre varios rendimiento social de la innovación sean actores (investigadores, empresas, aún más altas. Lederman y Maloney usuarios, etc.) y que requiere insumos 2 Existe una documentación consistente de pruebas sobre la importancia del conocimiento y la capacidad tecnológica para las iniciativas dirigidas a reducir la brecha entre países (Griffith, Redding y Van Reenen, 2004). Esto ocurrió no solo en Japón a principios de la década de 1930 (Johnson, 1982); también se produjo en las llamadas economías recién industrializadas de Asia, entre las que se destaca República de Corea (Kim, 1998; Nelson y Pack, 1999; Kim y Nelson, 2000). En ambos casos, el achicamiento de la brecha ha estado vinculado a iniciativas previas y concertadas de los países para generar capacidad tecnológica (Kim, 1997).
  12. 12. 11múltiples (investigación, capacitación, consiste básicamente en medir los insumosplantas de producción, mercadeo, etc.). necesarios para la innovación, talesPor tanto, y partiendo de esta concepción, como los gastos en I&D y el número deun sistema de innovación se define como investigadores. El segundo conjuntoel conjunto de agentes, instituciones y comprende los indicadores de producto,prácticas económicas que llevan a cabo que miden cuán exitosa ha sido la inversiónel proceso de innovación y participan en innovación. Esto incluye variablesen él de manera relevante. Los actores como publicaciones científicas, patentesde un “sistema nacional de innovación” y exportaciones de tecnología. Las(empresas, universidades, organismos siguientes secciones presentan un análisispúblicos y gobiernos, sistemas financieros comparativo del desempeño de Américay mercados) contribuyen de manera Latina y el Caribe con respecto a estos dosconjunta e individual a la generación, conjuntos de indicadores.difusión, utilización y aprovechamiento deconocimientos, así como a su adaptación e Los insumos: inversión enincorporación a los sistemas de producción conocimiento y capital humanoy a la sociedad en su conjunto (Freeman,1987; Metcalfe, 1995). En tal sentido, el En casi todas las dimensiones relevantesenfoque de sistema nacional de innovación del panorama de la ciencia, tecnologíaproporciona el marco operativo dentro del e innovación se observan grandescual los gobiernos formulan e implementan diferencias entre los países de Américapolíticas para incidir sobre el proceso de Latina y el Caribe y las economíasinnovación. avanzadas. En general, el desempeño de los países de la región es sustancialmenteNo obstante, introducir cambios en inferior al de los países de la OCDE y lael sistema nacional de innovación y Unión Europea, así como al de economíassu funcionamiento que incentiven la emergentes como China, India y algunosconstrucción de una infraestructura del países de Europa central.conocimiento es un proceso de largo plazo Mientras que de 1998 a 2008 la(Hall, 2005) que requiere de esfuerzos participación de los gastos en I&D en elcontinuos y políticas sistemáticas durante producto interno bruto (intensidad de I&D)períodos prolongados. Como se ha creció sistemáticamente en las economíasseñalado previamente, la innovación avanzadas, en los países de América Latinapuede ofrecer beneficios potencialmente y el Caribe las mejoras fueron modestasconsiderables a los países de la región. en promedio (Gráfico 1). Según cálculosEsto suscita un interrogante obvio: en qué de la Red de Indicadores de Ciencia ymedida los países de la región realmente Tecnología (RICYT), en 2008 las inversionesaprovechan esta posibilidad y adoptan las en I&D de la región equivalían al 0,62% delmedidas necesarias para acceder a estos producto interno bruto (PIB), mientras quebeneficios. en 1998 representaban el 0,57%. Durante ese mismo período, los países de la OCDEDesempeño comparativo de la aumentaron su intensidad de I&D del 2,1%ciencia, la tecnología y la innovación al 2,3%. Además, y a diferencia de lasen América Latina y el Caribe economías desarrolladas, donde la mayoría de los países continúa aumentando estaPara medir el desempeño de los inversión, en América Latina y el Caribesistemas de innovación suelen usarse las iniciativas para mejorar la inversión endos conjuntos de indicadores. El primero I&D se concentran en unos pocos países.incluye parámetros que miden la inversión En 2007, el 60% de los gastos en I&D derelacionada con la innovación, lo cual la región se realizó en Brasil (BID, 2010a).
  13. 13. 12 La intensidad de la I&D en Brasil llega al niveles de ingreso (Lederman y Maloney, 1,09% del PIB y es la más alta de la región. 2003; BID, 2010b). En términos de niveles de ingreso, la mayoría de los países latinoamericanos Otra característica de América Latina y el sigue registrando una baja intensidad Caribe es la escasa participación del sector de I&D. En otras palabras, invierten privado en la innovación (Gráfico 2). El considerablemente menos de lo que se financiamiento de la I&D y su desempeño anticiparía deberían invertir según su continúan sumamente concentrados nivel de ingreso. En las economías de en instituciones públicas (organismos América Latina y el Caribe la brecha entre gubernamentales y universidades) y los niveles reales y potenciales de I&D constituye un 59% de la inversión total, medidos en términos de la intensidad mientras que en la OCDE la cifra es del esperada de I&D con respecto al ingreso 35%. nacional ha sido más pequeña en países como Chile, Uruguay, Costa Rica y Brasil Las diferencias en materia de capital (40% a 50%) y más grande en países humano son igualmente sustanciales. como Guatemala, donde la brecha es Según los datos disponibles, en 2007 cercana al 100% (BID, 2010b). En el otro existía en América Latina y el Caribe un extremo, referentes europeos en materia promedio de un solo investigador por de innovación como Dinamarca, Suecia cada 1.000 miembros de la población y Finlandia registran con frecuencia activa. Esta cifra es siete veces inferior desempeños muy superiores a los al promedio de la OCDE y nueve veces esperados, con intensidades de I&D inferior al de Estados Unidos. El número mayores a las que corresponderían con sus de doctorados (en ciencia y tecnología) Gráfico 1 | Gastos en I&D como porcentaje del PIB 1998 (o datos disponibles más cercanos) y 2008 (o datos disponibles más recientes) Fuente | Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2010) y RICYT. Notas | ALC: América Latina y el Caribe; T y T: Trinidad y Tobago. EE.UU.: Estados Unidos; UE 27: Unión Europea ampliada, 27 países miembros. Se presentan dos escalas, una para cada grupo de países. Los datos disponibles más antiguos son: para Nicaragua, de 1997; para Brasil y Honduras, de 2000, y para Paraguay, de 2001. Los datos disponibles más recientes son: para Bolivia y Nicaragua, 2002; para Chile, Honduras y Perú, 2004, y para México, 2007. A medida que avanzó la elaboración de este documento, se dedicaron esfuerzos especiales a la tarea de identificar y citar un conjunto diverso de fuentes. En las definiciones de conjuntos geográficos o categóricos, tales como “ALC”, pueden presentarse diferencias pequeñas en el número preciso de países incluidos. En los párrafos subsiguientes no hemos entrado en estos detalles para evitar sobrecargar el documento con detalles técnicos extensos. Sin embargo, el lector puede consultar BID (2010b), disponible en www.iadb.org/tech, donde encontrará los detalles de cada fuente, denominación y agrupación de países.
  14. 14. 13por habitante es también bastante en muchos casos hacia la investigaciónmenor. En 2007 la región tenía también básica), la falta de correspondencia entreun número mucho menor de graduados la oferta y la demanda (falta de relevanciacon doctorados por habitante que o aplicabilidad a las necesidades deEstados Unidos y España.3 En promedio, la industria) y particularidades de losAmérica Latina y el Caribe cuenta con 2,5 sistemas institucionales que contribuyendoctorados por cada 100.000 habitantes, a mantener aislados a los sistemasde los cuales solo 1,6 son doctorados en de investigación y educación de lasciencias e ingeniería. En contraste, Estados empresas del sector privado (falta deUnidos y España tienen, respectivamente, incentivos para la movilidad). Otro18,8 y 14,8 doctorados por cada problema que se presenta es que las100.000 habitantes, y de ellos la mitad industrias no reconocen la importanciason doctorados en ciencias e ingeniería de la investigación para el aprendizaje(BID, 2010b). Sin embargo, varios y la innovación. Las empresas de laproblemas serios persisten en cuanto a la región han favorecido sistemáticamenteincorporación de mujeres investigadoras estrategias de innovación que se centranen la profesión académica (Recuadro 1). en la compra de tecnología en lugar de promover la generación de ideas nuevas,En América Latina y el Caribe hay menos por lo que descuidan la importancia deinvestigadores empleados en empresas las capacidades de investigación para la(40% en promedio) que en los países absorción de tecnología. Por consiguiente,de la OCDE (64%, Gráfico 3). Esta las universidades de la región producenbaja participación se explica por una investigadores y capacidades decombinación de factores que incluyen, investigación que no son utilizados por elentre otros, mecanismos deficientes para sistema productivo.la inserción en el mercado, la orientaciónde las destrezas de investigación (dirigidasGráfico 2 | Gastos en I&D por fuente de financiamiento 2008 (o datos disponibles más recientes)Fuente | OCDE (2010) y RICYT.Notas | Educación superior, gobierno, organizaciones privadas sin fines de lucro, las fuentes extranjeras y otras han agrupa-dos en la categoría “otras fuentes”. Los datos de América Latina y el Caribe son cálculos de la RICYT.3 Las estadísticas que presentan a los graduados con doctorados y los doctorados en ciencias e ingeniería no se incluyeron en este docu-mento, pero están disponibles para quien las solicite (BID, 2010b).
  15. 15. 14 Gráfico 3 | Investigadores por sector de empleo 2008 (o datos disponibles más recientes) Fuente | OCDE (2010) y RICYT. Notas | El gobierno, la educación superior y las organizaciones privadas sin fines de lucro se han agrupado en la categoría “otros sectores”. Los datos más recientes son: para Bolivia, 2002; para Chile, 2004; para Paraguay, 2005, y para México, la OCDE y Estados Unidos, 2007. El umbral para los datos presentados es 2002. La naturaleza de la investigación en Algunos estudios recientes (por ejemplo, las economías de América Latina y el Maloney y Rodríguez-Clare, 2007) han Caribe también es diferente a la de los sugerido que ejercicios de análisis países de la OCDE (Gráfico 4). Como comparativo internacional como los que ya se explicó, hay menos investigación se presentan aquí pueden distorsionar las aplicada (particularmente en ingeniería realidades que caracterizan a la innovación y tecnología). La proporción de los en América Latina. Argumentan que investigadores que se dedica a la la comparación no toma en cuenta las ingeniería y la tecnología oscila entre el grandes diferencias entre las estructuras 10% y el 30%, mientras que países como económicas de los países en desarrollo y Japón o la República de Corea registran los países avanzados. Por lo tanto, según tasas del 60%. De hecho, en muchos esta tesis, el nivel óptimo de innovación países de América Latina y el Caribe hay en una economía de América Latina y el más investigadores en ciencias sociales y Caribe en particular puede ser menor que humanidades que en ciencias agrícolas, el promedio de la OCDE simplemente ingeniería y tecnología. debido a la baja intensidad tecnológica de los sectores de recursos naturales y otros Los gráficos 1 a 4 ponen de relieve no sectores característicos de la región. Por solo las grandes diferencias entre América ende, en lugar de reflejar un “déficit de Latina y el Caribe y la OCDE, sino también innovación”, en el caso de América Latina la impactante heterogeneidad de la y el Caribe los bajos resultados registrados región latinoamericana. Un examen más pueden ser la consecuencia natural de una detenido de los datos muestra que Brasil estructura económica particular. (y en cierta medida Argentina, Chile y México) han comenzado a desarrollar No obstante, las pruebas empíricas un perfil tecnológico más cercano al sugieren que incluso tras efectuar de las economías avanzadas, mientras correcciones para compensar por las que el resto de la región sigue bastante características de cada estructura rezagado. industrial, al mirar a la intensidad de I&D por sector en vez de agregada, persiste
  16. 16. 15Gráfico 4 | Distribución de investigadores por campo de la ciencia 2007 (o datos disponibles más recientes)Fuente | Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).Notas | Ciencias sociales y humanidades, otros y áreas no especificadas se han agrupado en una sola categoría. Los datosdisponibles más recientes son: para Chile, 2000; para Bolivia y Panamá, 2001; para México, 2003; para Costa Rica, 2005,y para Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, Trinidad y Tobago y Uruguay, 2006. Los datos de la Federación de Rusiaestán subestimados o basados en cifras subestimadas. PF: personas físicas; T y T: Trinidad y Tobago.la baja intensidad tecnológica, lo que hacia actividades más intensivas enconfirma un déficit de innovación en países conocimiento e innovación, lo cualde América Latina donde este tipo de contribuiría a elevar la productividad y elanálisis es posible4 (Maloney y Rodríguez- crecimiento económico.5Clare, 2007; BID, 2010b). Por ejemplo,Benavente y Bravo (2009), al comparar Los productos del conocimiento:a Chile y Australia en el sector minero y producción científica, patentesa Chile y Finlandia en el sector de pulpade papel, encuentran que en Chile las y exportación de tecnologíainversiones en I&D son considerablemente En América Latina y el Caribe elmenores y que esto explica gran parte de desempeño científico continúa muyla diferencia de productividad. En el largo rezagado con respecto a los paísesplazo, la adopción de un compromiso con desarrollados: la región genera menosel cambio tecnológico y la formación de de 50 publicaciones científicas por cadaindustrias más intensivas en tecnología millón de habitantes, lo que contrastapueden reorientar la estructura económica con las más de 300 que se publican en4 La falta de datos disponibles impide un análisis desagregado de este tipo para todos los países, con unas pocas excepciones.5 Cimoli y otros (2006) han analizado los cambios en la estructura económica de América Latina entre 1970 y 2000 comparándolos con los deRepública de Corea, Finlandia y Estados Unidos. Encontraron que el crecimiento en República de Corea y Finlandia está asociado a un cambiode la estructura económica en donde se han fortalecido los sectores de uso intensivo de conocimiento, que desempeñan una función de difusióntecnológica hacia el resto de la economía. En cambio, en los países latinoamericanos los datos muestran una reducción en la participación delos sectores de alta tecnología, fortaleciéndose los sectores caracterizados por la utilización intensiva de recursos naturales. El ¨boom¨ de losproductos primarios a escala mundial probablemente refuerza tendencias como las descritas en este estudio.
  17. 17. 16 Recuadro 1 | La brecha de género en ciencia Históricamente, las mujeres han estado subrepresentadas en los campos académicos en todo el mundo. La región de América Latina y el Caribe no es una excepción, aunque algunos indicadores recientes sugieren un panorama alentador. De acuerdo con la UNESCO (2010), la región alcanzó un 45% de investigadoras femeninas en el total de personas empleadas en investigación, más que todas las otras regiones para las que se dispone de datos, incluidas Europa (33,9%), Oceanía (39,2%) y Asia (18%). La región presenta una heterogeneidad marcada. Venezuela, Uruguay y Argentina sobrepasaron la marca del 50%, mientras que en 9 de 19 países, incluido Brasil, más del 40% de los investigadores son mujeres. En contraste, en Chile y Honduras menos del 30% de los investigadores son mujeres. A pesar de estas mejoras, las diferencias en productividad y en posición relativa en la carrera académica todavía persisten. Los promedios regionales muestran que mientras que las mujeres representan el 60% de todos los graduados universitarios, representan solo el 36% de los graduados en ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas6 (abreviado comúnmente como STEM: science, technology, engineering and mathematics). De hecho, solo el 11% de las mujeres latinoamericanas que se gradúan de educación terciaria lo hacen en campos de STEM. En Argentina, estas disciplinas dan cuenta del 17% de todos los graduados universitarios, pero solo del 9% de las mujeres graduadas (Tacsir, 2010). Además, la presencia de las mujeres en los estratos más altos de la investigación es rara, lo que sugiere problemas de larga data en la profesión académica. En 2005, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina listaba 57 por ciento de mujeres en la categoría más baja de las posiciones de investigación, pero su proporción en el total decrecía progresivamente, con solo el 17% en el nivel más alto. De forma similar, solo el 10% de los miembros de las academias nacionales son mujeres (Baringoltz y Posadas, 2008). Varios factores se mencionan a la hora de explicar la subrepresentación de las mujeres en carreras científicas y en la investigación en general, y más específicamente su subrepresentación en los estratos más altos de la carrera científica. Entre ellos están los obstáculos estructurales que los hombres logran escapar: la ausencia de modelos personales a seguir, particularmente en los niveles más altos de la jerarquía científica, el aislamiento típico de las minorías en disciplinas tradicionalmente dominadas por los hombres, una subvaluación de las contribuciones de las mujeres a la ciencia, así como las percepciones culturales tradicionales acerca del rol de la mujer (Corley, Bozeman y Gaughan, 2003). las economías avanzadas (NSF, 2008). En Pese a algunos logros, el desempeño una escala normalizada de 170 países, tecnológico de las economías de América la posición de la región ha mejorado Latina y el Caribe continúa siendo ligeramente de mediados de la década sumamente bajo. De hecho, la posición de 1990 a mediados de la década del internacional de la región en materia de 2000 (gráfico 5). El panorama es más patentes ha declinado: en una escala del 0 diverso si se examinan las estadísticas al 10, pasó de 6,3 a 5,4 en casi una década de Brasil, Argentina y México, que se (gráfico 6). En 2009 la República de Corea han incorporado a los 50 principales registró 18 patentes por cada 100.000 países del mundo en materia de habitantes (según la Oficina de Patentes y publicaciones científicas. Si se observa la Marcas de Estados Unidos), mientras que tasa de crecimiento de las publicaciones en América Latina y el Caribe esa cifra no procedentes de la región, cuyo número se llegó a uno. La baja intensidad tecnológica ha triplicado durante la última década y de las economías latinoamericanas media, el ritmo de crecimiento supera al de también se hace evidente en el contenido otras regiones, y por tanto está reduciendo tecnológico relativamente más bajo que, la brecha en esta materia. con muy pocas excepciones, caracteriza las exportaciones de casi todos los países de la región (gráfico 7). 6 Elaboración propia, a partir de base de datos de la UNESCO.
  18. 18. 17Gráfico 5 | Publicaciones científicas por cada 100.000 Gráfico 6 | Patentes por cada 100.000 habitantes,habitantes, de 1994 a 1998 y de 2004 a 2008 (clasifi- de 1995 a 1999 y de 2005 a 2009 (clasificacióncación normalizada de países con puntajes de 0 a 10) normalizada de países con puntajes de 0 a 10)Fuente | Cálculos realizados con los indicadores científicos Fuente | Oficina de Patentes y Marcas de Estados Uni-nacionales Reuters-Thomson ISI(R) (2008); indicadores del dos (USPTO); indicadores del desarrollo mundial (Bancodesarrollo mundial (Banco Mundial). Mundial).Notas | ALC: América Latina y el Caribe; EE.UU.: Estados Unidos; T y T: Trinidad y Tobago.Especialización científica promedio mundial de ese mismo campo; índices superiores a uno indican queA pesar de tendencias generales existe especialización.7 En el gráficodecepcionantes, algunas noticias son 8, las áreas de mayor especializaciónpositivas. Con el paso de los años América de los países son las que registran losLatina y el Caribe ha logrado desarrollar picos más pronunciados (con niveles decapacidades científicas en cuatro áreas especialización superiores a 1,5).importantes: microbiología, ecología Las capacidades científicas relativas deambiental, agricultura y ciencias botánicas la región son menores en el caso de lasy animales. Un país está especializado ciencias más “horizontales” (es decir,si su intensidad de producción científica con impacto en múltiples sectores) comoen un campo determinado supera el ingeniería, ciencias de los materiales,7 Donde P = investigaciones [(∑P en un área científica en país x/∑ en país x)/(∑P en un área científica / ∑P en el mundo)]; un índice superior a uno indicaque existe especialización.
  19. 19. 18 Gráfico 7 | Exportaciones de alta tecnología (porcentaje de exportaciones manufacturadas) 1998 y 2008 (o datos disponibles más recientes) Fuente | Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial). Notas | Los datos disponibles más recientes para Honduras, Nicaragua, República de Corea y España son de 2007. Los datos de Bolivia son de 1997. ALC: América Latina y el Caribe; EE.UU.: Estados Unidos; T y T: Trinidad y Tobago. ciencias informáticas e investigación Innovación en las empresas multidisciplinaria. Es importante contar con competencias científicas en estas Para las empresas, la innovación significa la áreas, ya que estos campos fomentan la transformación de ideas y conocimientos en productividad científica en otras áreas. Esto nuevas ventajas competitivas, tales como es particularmente cierto en el caso de las un mayor crecimiento de la productividad, computadoras y, en tiempos recientes, de la apertura de nuevos mercados y la la ciencia de los materiales (área que ofrece ampliación de sus cuotas de participación una amplia gama de oportunidades). en el mercado. En consecuencia, Gráfico 8 | Especialización científica relativa en países de América Latina Fuente | Elaboración propia a partir de los indicadores científicos nacionales Reuters-Thomson ISI(R) (2008).
  20. 20. 19las empresas desempeñan un papel Por tanto, el perfil de las empresas defundamental en los sistemas nacionales de América Latina y el Caribe en materiainnovación: son los agentes encargados de de actividades de innovación es muytransformar los conocimientos en nuevas distinto al de las empresas de los paísessoluciones económicas para su propio industrializados. Una característica es elbeneficio y el del conjunto de la economía. bajo nivel del gasto en I&D y de la inversión en innovación (gráfico 9). En promedio,La innovación en las empresas de América la intensidad de I&D de las empresasLatina y el Caribe refleja en esencia las (expresada como porcentaje de las ventas)mismas debilidades en materia de ciencia, es inferior al 0,2%, cifra mucho menor altecnología e innovación que a nivel promedio de 1,61% observado en Europa,nacional. La mayoría de las empresas se o al de 1,89% que registra la OCDE. Comoencuentran lejos de la frontera tecnológica se ve en el gráfico 9, las diferencias entrey sus estrategias de innovación se orientan los países de América Latina y el Caribefundamentalmente hacia la adquisición de y la OCDE en intensidad de la inversióntecnologías extranjeras. En consecuencia, de las empresas en innovación son menoslos resultados de la innovación no son pronunciadas debido a la amplitud de lanovedosos y se concentran principalmente definición sobre actividades de innovación.8en actividades de adaptación, es decir, Una segunda característica es la altaen la adquisición de conocimientos o concentración del esfuerzo de innovacióntecnologías que, a pesar de ser nuevos en la compra de bienes de capital y equipospara la empresa, ya existen en los relacionados con actividades de innovaciónmercados locales o mundiales (Navarro, (gráfico 10). El gasto en estos rubrosLlisterri y Zuñiga, 2010; BID, 2010a). representa entre 50% y 80% del gasto totalGráfico 9 | Inversiones en innovación realizadas por empresasFuente | Encuestas de innovación (Argentina: 1998-2001; Brasil: 2005; Chile: 2004-05; Colombia: 2003-04; Costa Rica:2008; Panamá: 2008; Uruguay: 2005-06). Los datos para los países de la OCDE son de OCDE (2009), excepto los de Espa-ña e Italia (Eurostat).Notas | Los indicadores se refieren a la industria manufacturera. Se registraron porcentajes ponderados únicamente en elcaso de los países de la OCDE y de Brasil. Los indicadores registrados corresponden a promedios con respecto a la mues-tra total de empresas (excepto en los casos de Chile, España e Italia, cuyos promedios corresponden a porcentajes conrespecto al número total de empresas innovadoras).8 Según el Manual de Oslo, las actividades de innovación incluyen la adquisición de tecnologías incorporadas en equipos y bienes de capital,equipos y programas informáticos, la contratación de servicios de I&D, actividades de transferencia de tecnología como la adquisición detecnologías no incorporadas (adquisición de licencias y compra de propiedad intelectual, conocimiento y otros servicios técnicos); capacitación,servicios de ingeniería y consultoría, entre otros (OCDE y Eurostat, 2005).
  21. 21. 20 Gráfico 10 | Distribución de los gastos en innovación por empresa Fuente | Encuestas de innovación (Argentina: 1998-2001; Brasil: 2005; Colombia: 2003-04; Uruguay: 2005-06; Paraguay: 2004-06). Los datos para los países de la OCDE son de OCDE (2009), excepto los de España e Italia (Eurostat). Notas | Los indicadores se refieren a la industria manufacturera. Los indicadores son ponderados, excepto en los casos de Uruguay, Argentina y Colombia. en innovación, mientras que en los países Las encuestas de innovación muestran de la OCDE el porcentaje correspondiente los modos en que las empresas financian oscila entre 10% y 30%. En los países de las actividades de innovación y cómo la OCDE es frecuente que los gastos en participan en los sistemas nacionales de I&D sean el componente principal de la innovación. Estos dos aspectos son muy inversión en innovación. La mayoría de la valiosos a la hora de formular políticas y I&D del sector privado se concentra en un diseñar acciones. La información recabada número muy limitado de empresas. Por en las empresas confirma que: ejemplo, en Argentina una sola empresa concentra un tercio de los gastos en I&D • Las fuentes internas son la fuente de todo el sector manufacturero, según la principal de financiamiento para la encuesta de innovación 1998-2001. innovación: representan un 70% del financiamiento total. En segundo lugar La combinación de esfuerzos limitados se encuentra el financiamiento por parte en materia de I&D y una alta inversión en de la banca comercial (del 10% al 20%). tecnología incorporada a las maquinarias Para las empresas de América Latina y el podría generar problemas en el futuro Caribe el financiamiento público es una (Navarro y otros, 2010). Si bien la fuente secundaria. Según las encuestas adquisición de tecnología a través de la de innovación, en la región menos del compra de equipos y máquinas sofisticadas 6% de las empresas de la industria puede ser un paso importante para manufacturera recibieron financiamiento recuperar terreno y acercarse a la frontera público para actividades de innovación tecnológica, puede que el impacto de (Chile registra el porcentaje más alto, con la tecnología incorporada a nivel de las un 8%). Estas cifras son insignificantes empresas sea muy limitado si no existe la al compararlas con los promedios capacidad interna de absorción requerida europeos. (en la forma de inversión en I&D o de capital humano dedicado a actividades de • Los vínculos entre empresas, innovación). instituciones científicas y universidades nacionales son muy débiles. Estadísticas
  22. 22. 21 derivadas de las encuestas de innovación América Latina y el Caribe. En vista del muestran que la opción más empleada papel fundamental de la generación por las empresas de la región son los de empleo para reducir la pobreza y la acuerdos de cooperación tecnológica desigualdad, es necesario comprender los con clientes y proveedores. Sin embargo, efectos de la innovación sobre ella. Sin los datos sugieren que el objetivo embargo, en América Latina escasean los de la mayoría de las actividades de datos empíricos sobre la relación dinámica cooperación es obtener información y entre las actividades de innovación y la realizar actividades de capacitación (Anlló generación de empleo. La naturaleza y Suárez, 2009).9 La importancia de las idiosincrásica de la innovación hace que universidades e instituciones tecnológicas no sea posible extrapolar los hallazgos como socios en las actividades de arriba mencionados a toda la región. innovación es relativamente menor. Para las empresas latinoamericanas la adquisición de conocimientos tecnológicosInnovación y empleo en el extranjero mediante contactos, transacciones comerciales, colaboracionesLa relación entre innovación y empleo es y empresas mixtas con paísescompleja. La innovación puede provocar industrializados es de la mayor relevanciaefectos diferentes en cada uno de los (Katz, 1987). Es posible que el cambioniveles de agregación (nivel de empresa, tecnológico en los países desarrolladosde sector o de país). En todos estos responda a objetivos, incentivos yniveles la relación entre las dos variables asignaciones de factores distintos.depende de una amplia y diversa gama de Además, en la estructura latinoamericanamecanismos de transmisión, procesos de de producción existe un predominiorealimentación y factores institucionales de pequeñas y medianas empresas(Pianta, 2006). Datos a nivel de empresa (pymes) cuya contribución al empleo yrecabados recientemente en países los procesos de innovación puede serdesarrollados indican que la medida considerablemente distinta a la de lasen que la innovación genera nuevos empresas más grandes. Aunque enfrentanempleos —y cómo lo hace— depende mayores posibilidades de fracasar, lasprincipalmente del tipo de innovación pymes que logran sobrevivir normalmente(Harrison, Jamandreu, Mairesse y Peters, registran tasas de crecimiento del empleo2008) y del marco temporal examinado. sistemáticamente más altas y puedenAunque los procesos nuevos generalmente jugar un papel importante en el procesoestán incentivados por consideraciones de rotación de empleos (Doms, Dunne yde costo laboral y tienden a reducir el Roberts, 1995; Evans, 1987; Hall, 1987).uso de mano de obra (el llamado efecto Además, la innovación de las pymes estáde desplazamiento), la introducción de caracterizada por un predominio sustancialnuevos productos o servicios puede de rutinas informales de búsqueda ysustituir o ampliar los productos y servicios aprendizaje de tecnologías ya disponibles,existentes, con efectos sobre la generación mientras que en las empresas grandes lade empleo (fenómeno conocido como innovación es más sistemática y tiende aefecto de compensación). estar formalizada en laboratorios de I&D (Baldwin, 1997).A pesar del gran crecimiento económicoreciente, la reducción de la pobreza y Para cerrar esta brecha, un proyectola desigualdad continúa siendo un tema multianual del BID realiza estudiosaltamente prioritario en las agendas de en cuatro países latinoamericanospolítica pública de muchos países de (Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay).9 En Argentina, según la encuesta de innovación de 1998-2001, 84% de las empresas cooperó con otros actores de los sistemas nacionales deinnovación para fines informativos y 58% lo hizo con fines de capacitación; solo 21% cooperó para fines de I&D. En Colombia (según la pruebapiloto de la Encuesta de Desarrollo Tecnológico 2 para el período 1999-2002), los porcentajes correspondientes de cooperación de las empresas(entre las que informaron tener vínculos con agentes que prestan servicios tecnológicos) son de 31,5% y 15%, respectivamente.
  23. 23. 22 La orientación principal de estas Obstáculos a la innovación en las investigaciones es estudiar, a nivel de las empresas de América Latina y el empresas, el efecto de la innovación sobre Caribe el empleo, en términos cuantitativos y cualitativos. Basado en la metodología La sección anterior mostró que los países propuesta por Harrison y otros (2008), el de la región siguen rezagados en cuanto análisis hasta ahora muestra una relación a capacidades científicas, tecnológicas y entre la introducción de nuevos productos de innovación. El déficit más drástico en la y el crecimiento del empleo a nivel de inversión en I&D se observa en el sector empresa. En los países examinados se ha empresarial. Algunos de estos problemas observado que a nivel del conjunto de las se deben a la incapacidad del mercado empresas industriales la introducción de para ofrecer financiamiento e incentivos innovaciones de proceso no afecta la tasa suficientes para la innovación. Esta de crecimiento del empleo y tampoco situación pone de relieve la necesidad de provoca pérdidas de empleos específicos. Aunque la introducción de innovaciones de un diseño eficaz de políticas y de nuevos procesos tanto en Chile como en Uruguay enfoques de política pública. estuvo asociada con un incremento de la productividad, las estimaciones no dan Sin ignorar la necesidad de un entorno cifras considerablemente distintas a cero. macroeconómico (y microeconómico) Al mismo tiempo, no se observan datos favorable, la política pública debe abordar que indiquen efectos de desplazamiento la frágil articulación de los sistemas generados por la introducción de nacionales de innovación, las necesidades innovaciones de productos. De hecho, de las pymes y la creación de nuevas los efectos de compensación observados empresas, así como buscar un mejor muestran, a su vez, crecimientos del equilibrio entre la investigación básica y empleo incluso cuando se toma en cuenta la aplicada (más orientada a solucionar la sustitución de productos viejos. Se problemas locales y a atender demandas observan resultados globales similares para de la industria). También se necesitan las innovaciones de productos —tanto en mayores progresos en la generación e su dirección como en su impacto sobre implementación de marcos regulatorios el crecimiento del empleo— en el caso adecuados para la innovación. de las empresas industriales pequeñas. En todos los países, la introducción de Según encuestas de innovación que nuevos productos logra como mínimo recogen la opinión de empresas de la compensar los efectos de desplazamiento región, los principales obstáculos para de empleos asociados con las innovaciones la innovación son: i) las dificultades para de procesos. obtener financiamiento, sumadas a los altos costos de la innovación y sus riesgos; En resumen, los datos empíricos obtenidos ii) la incapacidad de las empresas para hasta ahora ofrecen sustento a la idea de esperar durante períodos prolongados que el desempeño negativo del mercado (percibidos o reales) antes de recuperar sus laboral tiende a estar más asociado con la inversiones u obtener niveles de ganancia ausencia de innovadores de productos que positivos (tasas de retorno); iii) el tamaño con la introducción de innovaciones (de reducido del mercado, y iv) la escasez de procesos o de productos). Estos resultados personal calificado. ofrecen más argumentos favorables a la implementación de políticas dirigidas a promover la innovación a nivel de Las encuestas de innovación indican que empresas. la falta de financiamiento es un obstáculo importante para que las empresas de América Latina y el Caribe inviertan en el área (Navarro y otros, 2010; Anlló y Suárez,
  24. 24. 232009). Esta situación podría reflejar, en contribuyen a reducir la incertidumbreparte, dificultades en el funcionamiento asociada con la innovación y por endede los mercados financieros en general. estimulan a las empresas a invertir enNo obstante, algunas de estas fallas I&D. Sin embargo, según las estadísticasde los mercados financieros se deben disponibles, estas iniciativas aún no hanintrínsecamente a la naturaleza particular alcanzado una masa crítica de empresasdel conocimiento (su naturaleza intangible potencialmente innovadoras.y el hecho de que otros pueden apropiarsede él) y la naturaleza arriesgada de las La falta de personal calificado reportadainversiones en innovación (recuadro 2). en las encuestas refleja insuficiencias en la oferta de destrezas y serviciosPara afrontar las fallas de mercado en tecnológicos, así como una coordinaciónmateria de financiamiento, varios países de inadecuada entre los componentes de losla región han comenzado a implementar sistemas nacionales de innovación, talessubsidios o incentivos tributarios. Al como las universidades y las empresascompartir los riesgos, los gobiernos con fines de lucro. Las estadísticas Recuadro 2 | Inversiones insuficientes en innovación: las fallas de mercado La posibilidad de que el conocimiento sea apropiado por terceros es uno de los principales motivos por los que la inversión en I&D está por debajo del nivel óptimo social (Arrow, 1962). La apropiación del conocimiento significa que la innovación puede ser usufructuada por personas que no asumieron sus costos.10 Dado que el conocimiento comparte algunas de las características de los bienes públicos (es un bien no rival y no excluible; es indivisible), a las empresas puede no serles posible excluir a otros de su uso y apropiación, con la consecuencia de que los inventores (y las empresas) no puedan recuperar los costos de I&D y por lo tanto tenderán a invertir menos de lo esperado en innovación. Los derechos de propiedad intelectual (patentes, marcas comerciales, derechos de autor, etc.) buscan contrarrestar esta falla al brindar derechos legales (temporales) para el acceso exclusivo al mercado. En el caso de las patentes, el sistema busca —a través de la divulgación de los inventos— contrarrestar la exclusión garantizando la difusión de los nuevos conocimientos.11 Dada la naturaleza riesgosa de las inversiones en innovación, a las empresas se les hace difícil acceder al crédito. La inversión en innovación (y particularmente en I&D) es incierta, ya que es difícil saber de antemano cuál será el éxito o los resultados que se alcanzarán con la I&D (así como su impacto económico).12 Por lo tanto, se hace difícil negociar préstamos sobre la base de activos inciertos y suscribir contratos utilizando activos de conocimiento como garantía o prenda. Las dificultades para obtener financiamiento se deben a la información asimétrica de que disponen innovadores y financistas. Esto genera problemas como el riesgo moral y la selección adversa. En consecuencia, las transacciones no llegan a concretarse o se producen en condiciones subóptimas, con costos de crédito elevados.13 Estas razones llevan a que organismos públicos y privados desarrollen líneas de crédito y mecanismos de financiamiento conjunto para las empresas, y creen organismos especializados para supervisar y evaluar ideas en materia de innovación, logrando así disminuir la incertidumbre y la asimetría en el manejo de información.10 Con frecuencia se presume que el costo de la imitación puede ser cero. Pero en realidad la imitación es costosa; su costo puede llegarincluso hasta la mitad del costo de la innovación original (Mansfield y otros, 1982).11 El sistema de derechos de propiedad intelectual no carece de costos y, como sucede con otras políticas, su eficacia depende en términosmás generales del nivel de desarrollo institucional y de la correcta aplicación de las leyes. El sistema de derechos de propiedad intelectualdebe operar de manera conjunta con las políticas de competencia y antimonopólicas e interactuar con las políticas de transferencia detecnología (por ejemplo, en las universidades e instituciones públicas de investigación). De modo particular, se hace necesaria la interacción yla operación conjunta con las políticas de competencia y antimonopólicas para mantener vigilancia contra posibles abusos de los sistemas porparte de empresas que busquen distorsionar la competencia.12 Este problema es particularmente agudo en el caso de la investigación básica, lo cual es una de las fundamentaciones para las políticasdirigidas a ofrecer más apoyo (subsidios o políticas de incentivos tributarios) a este tipo de proyectos que a la investigación o desarrollo detecnologías aplicadas.13 Recientemente han surgido nuevas prácticas para valorar la propiedad intelectual, en particular las patentes (se busca determinar sucalidad y valor económico), la monetización de las mismas (se amplían los usos de los bienes e ingresos de la propiedad intelectual mediante,por ejemplo, el comercio de patentes) y su uso como instrumentos financieros (garantías, seguros y medios para la generación de títulostransables) (Yanagisawa y Guellec, 2009).
  25. 25. 24 citadas sobre la disponibilidad de capital de innovación, lo que ha generado una humano (especialistas con doctorados, cultura poco desarrollada en materia investigadores y personal especializado) de interrelaciones (networking) y una confirman la percepción de las empresas atmósfera de desconfianza; fallas de de que hay déficit de personal técnico coordinación, por ejemplo incapacidad y profesional calificado para actividades de los agentes privados y públicos para de innovación. Esto es cierto incluso en combinar actividades de innovación el caso de las economías más grandes de que generen externalidades positivas la región. Los problemas asociados con y mutuamente beneficiosas, así como la estructura y el tamaño del mercado consolidar beneficios privados y sociales; sugieren una falta de integración en el y, por último, un énfasis excesivo en mercado regional que limita el alcance de la ciencia, en desmedro de un mayor muchas empresas a mercados internos que equilibrio entre ciencia, tecnología e a menudo son pequeños. Eso significaría innovación. que no existen las economías de escala necesarias para llevar adelante proyectos Las políticas de innovación tienen tres de innovación, los cuales, en su mayoría, áreas principales de acción: i) políticas requieren inversiones relativamente orientadas a la oferta, ii) políticas elevadas al inicio y horizontes de tiempo orientadas a la demanda y iii) políticas más largos antes de generar ganancias. estratégicas y de articulación. Cada uno de estos enfoques constituye un pilar Otras áreas regulatorias adicionales importante de consideración política y asociadas con la innovación y en las cada uno aborda componentes clave que los países deben establecer reglas para conformar los sistemas nacionales son las siguientes: i) competencia en el de innovación. El primero se ocupa del mercado; ii) normas técnicas, metrología y desarrollo de bienes públicos para la estándares de calidad y acreditación, y iii) innovación, particularmente el capital seguridad, salud y protección ambiental. humano y las capacidades e infraestructura para el desarrollo científico; el segundo Áreas de las políticas de innovación está orientado hacia el sector empresarial, mientras que el último se ocupa del Las políticas de innovación no son un tema desarrollo de programas de política nuevo para los países de América Latina y estratégica y la articulación de los sistemas el Caribe. La región ha impulsado políticas nacionales de innovación. Este último de ciencia, tecnología e innovación enfoque pone de relieve la necesidad de desde la década de 1950; sin embargo, diseñar programas de política nuevos, estas nunca ocuparon un lugar central en coordinados e integrales que aborden las estrategias de competitividad y de problemas y puntos débiles observados en crecimiento. Las prácticas políticas y el sectores, tecnologías, grupos de empresas desarrollo institucional de los países han o localidades. evolucionado a ritmos distintos y, muchas veces, en consonancia con las agendas Con el tiempo estos enfoques de política económicas en boga y con los cambios de se han implementado gradualmente gobierno. en los países. Ninguno de ellos debe sustituir al otro, ya que son más bien Sin embargo, en muchos de los países subcomponentes de una sola estrategia se observan políticas relacionadas con política integral y pueden implementarse tecnología e innovación de características complementariamente, según las comunes. Algunas características son: inquietudes y los objetivos políticos falta de continuidad; atención parcial de cada país. Los instrumentos de a la articulación del sistema nacional cada uno de los enfoques pueden ser
  26. 26. 25implementados a través de diversas medidas más activas para administrar lamodalidades institucionales, de circulación transfronteriza de talentosconformidad con el contexto institucional y mediante el diseño de políticas parapolítico de cada país. prevenir la fuga de cerebros e incentivar el retorno de la diáspora científica1) Políticas de oferta (mediante, por ejemplo, el reconocimiento de los objetivos profesionales de losLas políticas de oferta se orientan investigadores y la oferta de incentivosfundamentalmente hacia la generación de monetarios para investigaciones realizadasnuevo conocimiento científico (básico y por profesores, entre otros). La creaciónaplicado) y la formación de capital humano de centros de excelencia tambiéne infraestructura en el área de ciencia está generando interés: estos buscany tecnología. Estas políticas incluyen el situar al país (o a la región) entre lasdesarrollo de centros de investigación principales instituciones de investigaciónpúblicos y universitarios con infraestructura del mundo. Con frecuencia su creaciónadecuada para las disciplinas científicas, así requiere una combinación de recursos,como la inversión en educación superior subsidios y subvenciones provenientes dey programas de investigación en ciencia presupuestos tanto federales como localesy tecnología. El gobierno desempeña un (como por ejemplo el Programa Iniciativapapel clave en el desarrollo de los recursos Científica Milenio de Chile y el Centro dehumanos, tanto en lo que respecta a Excelencia en Genómica de Colombia).definir estrategias de largo plazo para laformación de capital humano como en No obstante, siguen faltando mecanismoslo relativo a garantizar altos niveles de para integrar a los investigadoresinversión en los sistemas educativos. en el exterior. La región tiene pocos programas que vinculen a los centrosLa mayoría de los países de América de investigación y universidades localesLatina y el Caribe implementa políticas con los investigadores nacionales en elde oferta. Este fue el enfoque principal exterior. Entre ellos se incluyen programasde las políticas públicas en materia de de intercambio, becas, programas deinnovación desde la década de 1950 hasta enseñanza de posgrado, seminarios ymediados de la década de 1980. Entre los talleres, programas de investigacióninstrumentos tradicionales de investigación conjunta y programas de capacitacióncientífica se incluyen, entre otros, los (como R@íces: Red de Argentinosfondos para ciencia e infraestructura, los Investigadores y Científicos en el Exterior,subsidios, las subvenciones y las becas en Argentina y programas de repatriaciónde investigación. Para la capacitación de en México). Con respecto a la inserción decapital humano en ciencia y tecnología, los los investigadores en la industria, se haceinstrumentos de política incluyen, entre necesario trabajar en distintos niveles.otros, becas para estudios de maestría Un mayor equilibrio entre investigacióny doctorado en el exterior y programas aplicada y básica (y también entre cienciaseducativos en áreas técnicas. sociales, ciencias físicas e ingeniería) en los programas de educación e investigaciónDurante los últimos años las políticas de sería útil como primer paso para atenderesta área han evolucionado. Se presta más más adecuadamente las necesidadesatención a programas de investigación de la industria. Esto no significa quey estudios de posgrado a nivel nacional deba excluirse completamente laque permitan recibir a los nuevos investigación básica; lo que se requieregraduados en estudios de doctorado más bien es alcanzar un equilibrio entreque regresan del exterior (programas la investigación dirigida a hallazgos y lade repatriación). También se toman orientada a atender demandas. Además,
  27. 27. 26 promover la movilidad hacia el sector factores que impiden la inversión en I&D privado de investigadores que trabajan en (para compensar las fallas en los mercados instituciones públicas mediante programas financieros) y, en términos más amplios, de incentivos con aportes públicos y en el desarrollo de las capacidades de privados constituiría un segundo paso para innovación en las empresas. Los principales equilibrar la utilización de capital humano objetivos de las políticas son generar en el conjunto del sistema de innovación. nuevos productos y servicios de alto valor Estas políticas incluyen la creación de agregado en las empresas, lo que lleva a programas educativos especializados (de una mayor competitividad, y mejorar el pregrado y posgrado) concebidos junto desempeño económico. con y/o cofinanciados con la industria (por ejemplo, tesis y programas de El conjunto de instrumentos de política investigación conjunta, años sabáticos dirigido a estimular la inversión en I&D en la industria, etc.) y programas de de las empresas incluye, entre otros: generación de empleo para graduados fondos de tecnología e innovación (para con títulos de doctorado y maestría (es otorgar préstamos y subvenciones a decir, los beneficiarios de los programas empresas, asociaciones de empresas, de becas) cofinanciados en proporciones consorcios y redes de investigación de decrecientes, asociadas con el trabajo que empresas); fondos de competitividad realicen en empresas. (créditos y subvenciones para promover la productividad, los estándares de calidad Algunos países de América Latina y el y la exportación); incentivos fiscales Caribe continúan limitando sus políticas (deducciones tributarias a la I&D);14 capital de innovación a la oferta de investigación de riesgo (iniciado principalmente por e infraestructura científica, sin atender aportes de capital público) y consorcios las capacidades de innovación del sector de investigación (orientados a incentivar empresarial. El predominio por muchas la cooperación dentro de la industria). décadas del enfoque de oferta hace que Los fondos de tecnología e innovación en la mayoría de los países de la región generalmente otorgan préstamos no persista el predominio de la investigación reembolsables a proyectos de innovación orientada por la “curiosidad” y las elites tecnológica en los que participan pymes. científicas, con un aporte escaso o Algunos de estos programas de política inexistente del sector empresarial para la pública están orientados hacia las elaboración de políticas de innovación. El necesidades de industrias específicas, enfoque de políticas de demanda busca mientras que otros son instrumentos paliar algunos de estos problemas y se horizontales dedicados a atender las concentra en fortalecer las capacidades de necesidades de áreas particulares del innovación de las empresas. desarrollo tecnológico del sector privado. 2) Políticas de demanda Si bien varios países de la región recién comienzan a utilizar estos instrumentos, Las políticas de demanda enfatizan algunos de ellos, como los fondos de que la innovación surge no solo del tecnología, se han consolidado en descubrimiento científico, sino también de Argentina, Chile, México y Uruguay, la búsqueda de soluciones a problemas donde fomentan una amplia gama de prácticos de las industrias. Bajo este conductas innovadoras en las empresas. enfoque las políticas se centran en los La información empírica sugiere que los 14 Los incentivos tributarios generalmente incluyen figuras como las siguientes: 1) reducción del impuesto a las ganancias corporativas; 2) reducción de los impuestos al valor agregado; 3) depreciaciones aceleradas de los bienes de capital y equipos adquiridos en el contexto de proyectos de innovación y 4) créditos fiscales por los gastos e inversiones adicionales que se realicen en el marco de la I&D. Los incentivos fiscales también incluyen la deducción de los aranceles de importación para ciertos insumos y equipos relacionados con la I&D.

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