Serie 3 2017 el proyecto de presupuesto 2018 no cumple con la ley (1)

Estudios
Económicos
DEC
Seriede
investigación
3 - 2017
Diciembre de 2017
Carolina Alas de Franco
ÁlvaroTrigueros Argüello
El Proyecto de Presupuesto 2018
no cumple con la ley

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Índice
Introducción ...........................................................................................................................................................1
I. Marco legal reciente que debe cumplir en el Proyecto de Presupuesto 2018...............................1
I.1 Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y
el Desarrollo Social..................................................................................................................................1
I.2 Sentencia sobre la inconstitucionalidad del presupuesto emitida por la Sala
de lo Constitucional................................................................................................................................3
I.3 Reforma de pensiones...........................................................................................................................4
II. Principales características del Proyecto de Presupuesto 2018 del Gobierno Central..................5
III. ¿Cumple el Proyecto de Presupuesto 2018 con las disposiciones de la LRF, la sentencia
de inconstitucinalidad y la reforma de pensiones?..................................................................................11
III.1 ¿Es justificable el financiamiento adicional de US$554.1 millones en el PP2018?..........11
III.2 ¿Cumple el proyecto de presupuesto de 2018 con la LRF?......................................................13
III.3 ¿Cumple el proyecto de presupuesto de 2018 con las disposiciones de la sentencia
de la Sala de lo Constitucional?..........................................................................................................25
IV. ¿Cumple el proyecto de presupuesto de 2018 con las disposiciones de la
reforma de pensiones?........................................................................................................................................34
V. Reducción del gasto e ingresos adicionales................................................................................................36
V.1 Estimaciones de otros estudios señalan que es posible reducir significativamente
el gasto en remuneraciones y bienes servicios............................................................................36
V.2 Ejercicio bajo tres escenarios de ahorro..........................................................................................38
V.3 Otras medidas de reducción de gasto.............................................................................................40
VI. Conclusiones y sugerencias..............................................................................................................................44

Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 3-2017Seriede
investigación
Índicedecuadros
1 Algunas metas y reglas fiscales incorporadas en la Ley de Responsabilidad Fiscal.....................2
2 Resumen de las nuevas condiciones de los CIP reestructurados y nuevos, con las reformas
de pensiones...........................................................................................................................................................4
3 Resumen de los cambios en las responsabilidades a cargo del Estado, antes y después de
la reforma de pensiones.....................................................................................................................................5
4 Gobierno Central. Proyecto de Presupuesto 2018. Por Clasificación Económica..........................6
5 Financiamiento del Sistema de Pensiones en el PP2018........................................................................8
6 SPNF: Indicadores macroeconómicos...........................................................................................................13
7 SPNF: estimación del déficit fiscal a partir del PP2018............................................................................25
8 SPNF: incremento de plazas y del gasto en remuneraciones, según presupuestos votados....27
9 Movimiento de plazas en el sector público no financiero.....................................................................28
10 Asignaciones de transferencias para pensiones del ISSS e INPEP.......................................................35
11 Transferencias corrientes ejecutadas y en presupuestos del ISSS e INPEP......................................35
12 Escenario 1: ahorro generado al congelar el gasto del P2017 votado, solo para aquellas
instituciones con aumentos en estos rubros en el PP2018...................................................................38
13 Escenario 2: ahorro generado al congelar el gasto al menor entre el P2017 votado y el
modificado, solo para aquellas instituciones con aumentos en estos rubros en el PP2018......39
14 Escenario 3: ahorro generado al congelar el gasto al menor entre el 2016 ejecutado, y el
P2017 votado y el modificado, solo para aquellas instituciones con aumentos en estos
rubros en el PP2018.............................................................................................................................................40
15 Posible ahorro en bienes y servicios y remuneraciones para 2018, bajo distintos
supuestos ...........................................................................................................................................................41
16 Medidas de ahorro del gasto e ingresos adicionales que reducen la necesidad de
financiamiento adicional en el PP2018.........................................................................................................42
17 Gobierno Central: ingresos adicionales no contemplados en el presupuesto votado
enero-octubre de 2017.......................................................................................................................................43
Anexo: Asignaciones presupuestarias de rubros objeto de la sentencia........................................................47

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7
Índicedegráficas
1 Variaciones Proyecto de Presupuesto 2018 - Votado 2017....................................................................9
2 PP2018: asignaciones presupuestarias de instituciones seleccionadas...........................................9
3 Instituciones seleccionadas que reciben contribuciones especiales, 2017.....................................10
4 El PP2018 no cumple con el marco jurídico reciente, en la parte del ajuste...................................12
5 Balance primario del SPNF (porcentaje del PIB).........................................................................................15
6 Balance primario del SPNF (millones de US$).............................................................................................15
7 Déficit fiscal del SPNF (porcentaje del PIB)..................................................................................................16
8 Déficit fiscal del SPNF (millones de US$)......................................................................................................16
9 Deuda del SPNF sin pensiones (porcentaje del PIB).................................................................................17
10 Deuda del SPNF con pensiones (porcentaje del PIB)...............................................................................18
11 Devolución de IVA ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$)...................19
12 Devolución de ISR ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$)....................20
13 Devolución de IVA e ISR ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$).........21
14 Ingresos recaudados brutos: ejecutado versus presupuestado (porcentaje del PIB)..................21
15 Impuestos recaudados brutos: ejecutado persus presupuestado (millones de US$)..................22
16 Ingresos recaudados netos: ejecutado versus presupuestado (porcentaje del PIB)....................23
17 Impuestos recaudados netos: ejecutado versus presupuestado (millones de US$)....................23
18 Gasto corriente del SPNS con pensiones (porcentaje del PIB).............................................................24
19 Partidas que la sentencia de la Sala de lo Constitucional ordenó corregir......................................26
20 Instituciones seleccionadas: incremento de plazas según presupuestos........................................29
21 SPNF: rubros de gastos objeto de la sentencia (millones de US$)......................................................31
22 SPNF: rubros de gastos objeto de la sentencia (porcentaje del PIB)..................................................31
23 Institucines que gastan más en seguros médicos privados (millones de US$)..............................33
24 Gasto en seguro médico, instituciones seleccionadas (millones de US$)........................................33

8
investigación

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1
Introducción
El proyecto de presupuesto de 2018 (PP2018) fue presentado
el 29 de septiembre de 2017 a la Asamblea Legislativa. Este
proyecto es novedoso, porque es bastante diferente que los
de años anteriores, ya que, al menos en teoría, debe cumplir
con una serie de disposiciones incorporadas en la legislación
emitida recientemente.
En primer lugar, debe estar acorde con las metas fiscales
contempladas en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF),
emitida en noviembre de 20161
. Además, debe cumplir con
la sentencia de la Sala de lo Constitucional (SC) de julio de
2017; que declaró inconstitucional el presupuesto de 2017
(P2017); ordenando una serie de medidas para corregirlo, que
también deberán ser observadas por los futuros presupuestos
a partir de 2018. Finalmente, la reforma del sistema previsional
de septiembre de 20172
, también contempla cambios que se
reflejarán en el presupuesto.
En este trabajo se presentan las disposiciones de este marco
legal, que debe observar el PP2018, y que atañe a las etapas
del proceso presupuestario: formulación, aprobación y
seguimiento y rendición de cuentas. En otro apartado se
analizan las principales características del PP2018; para
después identificar si se están cumpliendo las disposiciones
jurídicas y metas fiscales que establece la LRF, la resolución
de la SC, y lo que estableció la reforma del Sistema de Ahorro
para Pensiones, en la parte del presupuesto. Finalmente, se
presentan algunas medidas que podrían contribuir a reducir el
financiamiento adicional que se está solicitando en el PP2018;
y, por último, se presentan las conclusiones y sugerencias en
torno al PP2018.
1 D.L.533,10/11/2016;D.O.210,tomo413,11/11/2016:LeydeResponsabilidad
Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social.
2 D.L. 787, 28/09/2017; D.O.2 180, tomo 416, 28/09/2017: Refórmase la Ley
del Sistema de Ahorro para Pensiones. D.L. 788, 28/09/2017; D.O. 180,
tomo 416, 28/09/2017: Refórmase la Ley del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales. D.L. 789, 28/09/2017; D.O. 180, tomo 416, 28/09/2017:
Disposiciones Transitorias para la Sustitución de Certificados de Inversión
Previsionales.
I. Marco legal reciente que debe cumplir el
Proyecto de Presupuesto 2018
En este apartado se enuncian las principales disposiciones
contenidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal, la sentencia
de la inconstitucionalidad del presupuesto 2017, y la
reforma de pensiones, que están relacionadas con el
proceso presupuestario, sobre todo con la elaboración y
aprobación del presupuesto.
I.1 Ley de Responsabilidad Fiscal para la
Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el
Desarrollo Social
La Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) de noviembre de
2016, contiene una serie de disposiciones relacionadas
con los ingresos, los egresos, el déficit y la deuda del
Sector Público no Financiero (SPNF), así como reglas de
procedimiento. También exige al Ministro de Hacienda
(MH) que cumpla con lo establecido en la ley, y que
presente una declaración jurada de fiel cumplimiento
del art. 227 de la Constitución (Cn). Este artículo indica
que el presupuesto debe incluir todos los ingresos que se
espera recibir de acuerdo con las leyes vigentes, y todos
los gastos que se considere convenientes para realizar
los fines del Estado. En el mismo artículo se norma el
uso de la deuda flotante, que debe ser para“remediar
deficiencias temporales de ingresos”. En caso que exista
algún impedimento legal para incluir un gasto total o
parcialmente, el ministro deberá hacerlo explícito en la
declaración jurada.
Según el art. 28 de la LRF, el Ministro de Hacienda
vigilará por el cumplimiento de la ley; sobre todo de los
parámetros de la gestión financiera establecidos en los
arts. 2, 7, 8 y 10; los cuales están relacionadas, entre otros,
con el equilibrio fiscal, presupuestos de mediano plazo,

2
investigación
y transparencia, y con la implementación de medidas
para consolidar las finanzas públicas durante 2017-2020:
acciones tanto por el lado del ingreso como del gasto, que
den como resultado un ajuste de al menos 3% del PIB en
ese período.
Si el ministro incumple con estas obligaciones podrá ser
interpelado, y dependiendo del resultado, puede dar lugar
a un recomendable al Presidente de la República para que
destituya al funcionario.
La LRF también determina, entre otras cosas, varias metas
fiscales. Algunas deberán ser alcanzadas durante el llamado
“Período de consolidación fiscal”2017-2019; mientras que
otras se aplicarán en el“Período de sostenibilidad fiscal”
2020-2026, y años posteriores. El PP2018, y los subsiguientes,
tienen que ser elaborados tomando en cuenta estas metas;
de las cuales, la más inmediata y muy importante, es el ajuste
fiscal de 3% del PIB que debe realizarse durante 2017-2019.
Las principales reglas fiscales que están consideradas en la
LRF se presentan en el cuadro 1.
Cuadro 1
Algunas metas y reglas fiscales incorporadas en la Ley de Responsabilidad Fiscal
Período de consolidación fiscal 2017-2019
Ajuste fiscal equivalente a 3% del PIB, con medidas de ingresos y gastos (art. 7) Durante 2017-2019
Período de sostenibilidad fiscal 2020-2026
Deuda del SPNF no deberá ser mayor al 45% del PIB (art. 8) Al finalizar 2019
Deuda del SPNF, excluyendo deuda previsional, será hasta el 42% del PIB (art. 8) Al finalizar 2026 y en adelante
Deuda del SPNF, incluyendo deuda previsional, no podrá ser mayor al 65% del PIB (art. 8) A partir de 2020
Balance primario positivo (art. 10, inciso a) A partir de 2020
Carga tributaria no deberá ser menor al 17% del PIB* (art. 10, inciso b) A partir de 2019
Gasto corriente no deberá ser mayor al 18.5% del PIB (art. 10, inciso c) A partir de 2020
Para cumplir con el gasto corriente, las remuneraciones y bienes y servicios no podrán
crecer por encima del crecimiento del PIB nominal (art. 10, inciso c)
A partir de 2020
Otras disposiciones
Existe una disposición transitoria para que la deuda flotante, en el primer año no sea
mayor al 20% de los ingresos corrientes, una vez colocados y cancelados los saldos de la
deuda de corto plazo (art. 26)
Durante el año fiscal que coincida con una transición presidencial, la administración
saliente no podrá ejecutar más de 40% de las asignaciones presupuestadas para gasto
corriente (art. 13)
Año de transición presidencial
Toda reforma de ley o marco legal nuevo que implique erogación de recursos para gasto
corriente, deberá contemplar la correspondiente fuente de financiamiento (art. 14)
Las políticas y programas sociales deberán contar con financiamiento asegurado en el
presupuesto, y se deberá evaluar la eficiencia del gasto púlbico y el impacto de éste.
Fuente: elaborado a partir de información de la LRF.
*La LRF establece que la carga tributaria no podrá ser menor a 17% a partir del tercer año de implementación de la ley.

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3
I.2 Sentencia sobre la inconstitucionalidad del
presupuesto emitida por la Sala de lo Constitucional
El proyecto de presupuesto también debe cumplir con la
sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional en julio
de 2017, que ordenó incluir todos los gastos con montos
realistas (principio de universalidad); y que también
estableció que, para cumplir con el principio de equilibrio
presupuestario, debían proyectarse en forma realista
tanto los ingresos como los gastos, pues de lo contrario se
alcanzaba una igualdad contable artificial entre los ingresos
y los gastos.
Las medidas específicas de la sentencia para corregir
el P2017, se refieren a cuatro partidas que estaban
subestimadas: pensiones del Instituto de Previsión Social
de la Fuerza Armada (IPSFA); pago del servicio de la deuda
previsional; devoluciones de IVA a los exportadores; y
devoluciones del impuesto sobre la renta (ISR). Estas
disposiciones también aplican para los presupuestos
futuros, comenzando por el de 2018.
Además, la sentencia ordenó a los tres Órganos del Estado y
resto de instituciones públicas a frenar o controlar una serie
de gastos excesivos y no prioritarios3
:
i) Se inhabilitó al Ejecutivo y al Legislativo de realizar
transferencias de fondos públicos a asociaciones,
fundaciones o entes privados, particularmente a
aquellos que tienen vínculos con partidos políticos y
grupos afines, y con funcionarios o sus parientes; salvo
en los casos estrictamente necesarios y justificados,
siempre y cuando las actividades de estas asociaciones
privadas estén relacionadas directamente con los fines
sociales del Estado (art. 1 inc. 3 Cn); pero deben estar
sujetas a la rendición de cuentas y a la fiscalización por
parte del Órgano indicado.
3 Para ahondar en la sentencia de la Sala de lo Constitucional ver: Alas
de Franco Carolina. 2017. “La declaración de inconstitucionalidad del
presupuesto 2017 puede ser un paso importante para el ordenamiento de las
finanzas públicas”. Serie de investigación 2 – 2017. Septiembre de 2017.
FUSADES.
ii) Ahorro en el gasto en remuneraciones y otro
gasto corriente en exceso; para lo cual, la Sala de lo
Constitucional (SC) mandó que, a partir de la emisión
de la sentencia, tanto el Consejo de Ministros, como
el Ministerio de Hacienda y la Asamblea Legislativa,
implementaran las siguientes medidas para controlar
el gasto:
a) Suspender nuevas plazas y contrataciones en las
instituciones del sector público, con excepción de
aquellas necesarias para áreas sociales estratégicas
como educación, salud, justicia y seguridad, o para
enfrentar situaciones de emergencia ineludibles.
b) El ingreso de nuevos servidores al sector público
debe circunscribirse al reemplazo de funcionarios,
empleados y trabajadores del sector público que
dejen de laborar; siempre y cuando reemplazar
estas plazas sea estrictamente necesario.
c) Suspender los aumentos salariales para las plazas
y contratos de funcionarios y jefaturas.
d) Suspender el otorgamiento de nuevas
compensaciones adicionales al salario, como
las bonificaciones y retribuciones en especie de
cualquier tipo, a los funcionarios y jefaturas.
e) Suprimir compras de equipo y bienes suntuarios, o
de uso no prioritario.
f) Garantizar un uso racional y limitado de
fondos públicos para viajes al extranjero y sus
correspondientes viáticos.
g) Limitar a lo estrictamente necesario el gasto en
publicidad.
iii) Escalafones: La SC mandó a la Asamblea Legislativa a
revisar el gasto en remuneraciones de ciertos grupos
de servidores públicos, cuyos escalafones se traducen
en incrementos periódicos desproporcionados; lo que
está en contra del principio de igualdad (art. 3Cn).

4
investigación
La Sala manifestó que los funcionarios beneficiados
con el escalafón deben mantenerlo en una proporción
que no genere distorsiones en el sector laboral, ni
presiones fiscales desproporcionadas.
iv) Seguro médico hospitalario; se ordenó que los
Órganos del Estado y otras instituciones públicas
se abstuvieran de realizar nuevos contratos para
funcionarios y jefaturas; o, en su defecto, buscar
alternativas presupuestarias razonables, como
establecer una responsabilidad compartida en el gasto
de estas primas de seguros.
I.3 Reforma de pensiones
La reforma de pensiones que se aprobó en septiembre
de 2017, logró una mejora en las pensiones futuras de
los cotizantes, principalmente por: a) mayor aporte de
empleados y empleadores; b) mayor rentabilidad en los
Certificados de Inversión Previsional (CIP), ya emitidos y
por emitir; y c) nueva forma de calcular la pensión, que
distribuye el ahorro de la cuenta individual considerando
un horizonte de 20 años; en el que la cuenta de garantía
solidaría garantiza una pensión vitalicia, aún en el caso que
se agote el ahorro individual.
Pero, además, la reforma de pensiones ha significado un
alivio fiscal para el gobierno, tanto para el déficit fiscal,
como para los flujos de caja, que se estima que oscila entre
0.6% y 1% del PIB en los primeros años. Esta mejoría en los
flujos de caja se logrará ya que, aunque ahora el gobierno
debe pagar una tasa de interés más alta por los CIP (cuadro
2) y tiene nuevos compromisos; al mismo tiempo, varios
pagos de los cuales era responsable ya no los tendrá que
honrar porque pasarán a ser erogados por la cuenta de
garantía solidaría; además, la reestructuración de los CIP
aumentó el plazo y otorgó un período de gracia (cuadros 2
y 3).
Cuadro 2
Resumen de las nuevas condiciones de los CIP reestructurados y nuevos,
con la reforma de pensiones
Concepto Plazo Tasa
Pago del servicio de
la deuda
Período de gracia
CIP reestructurados
(U$ 5,977.2 millones)
Fondo Especial de Retiro 30 años
2.5% (2017), 2.5% (2018),
3% (2019), 3.5 %(2021) ,
4.5% (2022)
54 cuotas semestrales
(en 2021 se amortizará
2.11%)
3 años
Resto CIP
30 años
2.5% (2017), 2.5% (2018),
3% (2019), 3.5 % (2021),
4.5% (2022)
100 cuotas
trimestrales
5 años
Nuevos CIP 50 años 6% fija
100 cuotas
semestrales
Sin período de gracia
Tomado de Informe de Coyuntura Económica, noviembre de 2017, DEC, FUSADES.
Fuente: D.L. 788 "Reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales", y D.L. 789 "Disposiciones Transitorias
para la Sustitución de Certificados de Inversión Previsionales".

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5
Finalmente, la reforma de pensiones también estableció
que, a partir de 2018, el gobierno asignará el equivalente
al 1.7% de los ingresos corrientes netos para el pago de
pensiones del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS)
y del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados
Públicos (INPEP) en el presupuesto, y lo que falte será
financiado con certificados de inversión previsional (CIP). A
partir de 2020 la asignación presupuestaria será igual a 2.5%
de los ingresos corrientes netos.
II. Principales características del Proyecto de
Presupuesto 2018 del Gobierno Central
Una de las diferencias notorias con los presupuestos
anteriores es que en este caso se está solicitando
financiamiento adicional por US$554.1 millones4
, por lo
4 Este financiamiento adicional de US$554.1 millones, es aparte de los
desembolsos de deuda de US$178 millones, por préstamos ya aprobados,
que contempla el PP2018.
Cuadro 3
Resumen de los cambios en las responsabilidades a cargo del Estado,antes y después de la reforma de pensiones
Antes de la reforma Después de la reforma
I. Obligaciones a cargo del Estado I. Obligaciones a cargo del Estado
-Pago de pensiones del ISSS e INPEP -Pago de pensiones del ISSS e INPEP
-Pago de capital e intereses de CIP anterior y nuevos -Pago de capital e intereses de CIP reestructurados y
nuevos
- Certificados de traspaso - Certificados de traspaso
- Pensiones de optados "A" y "B" al agotarse el saldo CIAP
- Pensiones mínimas, al agotarse el saldo CIAP
-Compensación del 3% aportado a la CGS, más
rentabilidad anual promedio del Fondo Conservador.
-Diferencia de rentabilidad entre la inflación y
retorno del fondo conservador, para los afiliados que
reciban devolución de saldo CIAP
II. Obligaciones a cargo de la Cuenta de
Garantía Solidiaria ( CGS)
- Pensiones de optados "A" y "B" al agotarse el saldo
CIAP
- Pensiones mínimas
- Pensiones de longevidad (al agotarse el saldo CIAP)
- Beneficio económico permanente (al agotarse el
saldo CIAP)
- Devolución del aporte a la CGS, del 5%, más
rentabilidad (inflación)
Fuente: Elaborado con información de decretos varios.
Tomado de : Informe de Coyuntura Económica, noviembre de 2017, DEC, FUSADES.

6
investigación
Dentro de los ingresos corrientes, se ha proyectado que, en
2018, los ingresos tributarios aumenten menos que en 2017.
Los ingresos no tributarios caen en US$118.6 millones en
el PP2018, con respecto al cierre estimado de 2017. Debe
mencionarse que, de acuerdo con las estimaciones de cierre,
en 2017 se registraron ingresos no tributarios más altos que
los observados en años anteriores. En 2017 hubo ingresos
adicionales en montos importantes; dentro de estos, el
Gobierno Central recibió transferencias de instituciones
descentralizadas y empresas públicas, una parte de estos
sirvió para pagar parte de la deuda previsional, la cual no
había sido presupuestada en 2017.
Gastos
Por el lado del gasto, se observa que el freno se aplica
a través del rubro de bienes y servicios, que se contrae
que este presupuesto requerirá de aprobación por mayoría
calificada en la Asamblea Legislativa (cuadro 4). Las
interrogantes que surgen son: ¿es este un financiamiento
justificado? ¿el nuevo financiamiento está acompañado de
la racionalización del gasto?
Ingresos
Se observa que, con respecto a la estimación de cierre
de 2017, las proyecciones de los ingresos corrientes del
Gobierno Central son conservadoras, con un aumento
de solo US$9.4 millones; monto bastante por debajo del
incremento de US$310.3 millones que se estima se logrará
en 2017, con respecto a lo ejecutado en 2016, lo cual
es positivo porque pone fin a la sobrestimación de los
ingresos brutos.
Cuadro 4
Gobierno Central. Proyecto de Presupuesto 2018. Por Clasificación Económica
(Millones de US$)
2016/cierre
2017
cierre
2017/PP2018
2
0
1
cierre
2017/PP2018
A. Ingresos Corrientes 4,141.2 4,418.7 4,451.5 4,460.9 310.3 9.4 0.2
1. Ingresos tributarios 3,979.8 4,267.5 4,186.4 4,314.4 206.6 128.0 3.1
2. Ingresos no tributarios y otros 161.4 151.3 265.1 146.5 103.7 -118.6 -44.7
B. Ingresos de capital 22.9 17.4 20.9 24.3 -2.0 3.4 16.4
C. Financiamiento 175.7 245.0 594.2 732.1 418.5 137.9 23.2
1. Desembolsos de préstamos 245.0 258.2 178.0 258.2 -80.2 -31.1
2. Colocación títulos valores - 336.0 336.0 n.d.
3. Brecha por financiar 554.1 0.0 554.1
D. Ingresos por contribuciones especiales 235.5 276.7 260.0 303.1 24.5 43.1 16.6
Total Ingresos 4,575.3 4,957.8 5,326.7 5,520.5 751.4 193.8 3.6
A. Gasto corrientes 3,587.5 3,618.6 3,967.2 3,895.5 379.7 -71.7 -1.8
1. Remuneraciones 1,729.5 1,789.2 1,800.8 1,811.5 71.3 10.7 0.6
2. Bienes y servicios 452.0 378.5 443.3 372.6 -8.7 -70.7 -16.0
3. Gastos financieros y otros 642.0 680.8 776.7 800.7 134.7 24.0 3.1
4. Transferencias corrientes 764.0 770.1 946.4 910.8 182.4 -35.6 -3.8
B. Gastos de capital 637.9 752.9 773.3 710.5 135.4 -62.8 -8.11. Inversión en activos fijos 135.6 265.5 594.2 211.4 458.6 -382.8 -64.4
C. Aplicaciones financieras 291.7 309.6 306.1 320.9 14.4 14.8 4.8
D. Gastos de contribuciones especiales 178.2 276.7 175.0 303.1 -3.2 128.1 73.2
E. Costo previsional 109.6 - 105.1 290.4 -4.5 185.3 176.3
Total gastos 4,804.9 4,957.8 5,326.7 5,520.5 521.8 193.8 3.6
Brecha no financiada 229.6 554.1
PIB 26,797.5 28,005.1 28,005.1 29,353.2
Var. %
Fuente: ejecutado 2016 es de Informe de la Gestión financiera del Estado 2016, Capítulo II, pp.67; Estimación de cierre 2017 es de presentación PP2018,
24 octubre 2017, MH; P2017 y PP2018, MH.
Clasificación económica
Ejecución
2016
P2017
votado
2017
estimación
de cierre
PP2018
Var. absoluta

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DEC
7
US$70.7 millones; también hay una caída en las
transferencias corrientes (US$35. 6 millones); y lo mismo
ocurre con los gastos de capital, que se reducen en US$62.8
millones.
No queda claro si la caída en bienes y servicios es verdadera,
es importante señalar que este rubro es uno de los que,
por lo general, aumenta en el transcurso del año, cuando
se dispone de ingresos adicionales, como ocurrió en 2017.
Por otro lado, una parte del gasto que se clasifica como
contribuciones especiales en el presupuesto pasará a
financiar la adquisición de bienes y servicios de algunas
instituciones del Gobierno Central; por lo que, aunque
el rubro de bienes y servicios presente una contracción
en los presupuestos votados, esto no asegura que no se
terminará ejecutando un gasto en bienes y servicios, que
será mayor que el registrado en el año previo. Por ejemplo,
en la estimación de cierre de 2017, hay US$260 millones por
ingresos de contribuciones especiales, y existen gastos por
US$175 millones por este mismo concepto; evidenciando
que US$85 millones se trasladaron a otros rubros, entre ellos
bienes y servicios, los cuales aumentaron US$64.4 millones
entre el P2017 votado y la estimación de cierre para ese año.
Las contribuciones especiales están constituidas por el:
Fondo de Conservación Vial (FOVIAL), Fondo Solidario para
la Salud (Fosalud), Corporación Salvadoreña de Turismo,
Transporte, y Seguridad Ciudadana y Convivencia.
Los ingresos de las tres primeras contribuciones, por
lo general, se transfieren del Gobierno Central a las
descentralizadas o al sector privado; por lo que este gasto
al ejecutarse se clasifica como transferencias del Gobierno
Central. Sin embargo, en el caso de las contribuciones
especiales para seguridad, que en el PP2018 ascienden
a US$120.9 millones; si bien una parte se eroga como
transferencias hacia las descentralizadas o al sector privado;
otra parte se asigna a instituciones dentro del Gobierno
Central, por ejemplo, el Ministerio de Salud, Ministerio de
Educación, y la Presidencia; y estos recursos pueden resultar
en un aumento del gasto en bienes y servicios del Gobierno
Central.
La contracción de US$62.8 millones en el gasto de capital,
en el PP2018 con respecto a la estimación de cierre de
2017, compromete la infraestructura y la competitividad
futura del país. Dentro de los gastos de capital, la inversión
en activos fijos cae US$54.1 millones y la inversión en
capital humano se contrae US$8.7 millones.
Por el otro lado, hay rubros con aumentos importantes.
Los gastos financieros, donde se incluye el gasto por
intereses, se incrementa en US$24 millones en el PP2018
con respecto al cierre de 2017; incremento que asciende a
US$119.9 millones al compararlo con los gastos financieros
del P2017 votado; resultado del encarecimiento del crédito,
debido, en parte, a la rebaja en la calificación crediticia del
país por el impago.
Las remuneraciones del Gobierno Central aumentan
US$10.7 millones en el PP2018 con respecto al cierre de
2017, pero con un incremento de US$22.3 millones en
relación con el P2017 votado. De esto se deduce que
se hicieron modificaciones al presupuesto durante el
transcurso del año, que sirvieron para aumentar el gasto en
remuneraciones.
Los gastos por contribuciones especiales en el PP2018
aumentan US$26.4 millones en relación con el P2017
votado5
; sobre todo por la expansión en las contribuciones
especiales para seguridad que tienen un incremento
de US$15.0 millones, y por el FOVIAL que registra un
incremento de US$6.7 millones.
El costo previsional también se expande en el PP2018, pero
el concepto del mismo cambia; por lo que debe hacerse
un ajuste al comparar este rubro entre el PP2018 y la
estimación de cierre de 2017. En el P2017 votado se asignó
un mil dólares para pagar la deuda por CIP; luego de las
5 La variación del gasto por contribuciones especiales se debe comparar
entre los presupuestos votados y no con los modificados; ya que la partida
de Contribuciones Especiales se va reduciendo en el transcurso del año,
en la medida que se van asignando los recursos así obtenidos para sus usos
específicos, y no tendría sentido comparar el monto de las contribuciones
especiales de un presupuesto votado con un presupuesto modificado.

8
investigación
modificaciones al P2017, este rubro ascendió a US$105.1
millones. Este valor no puede compararse directamente
con el costo previsional del PP2018, con un monto
US$290.4 millones, ya que esta última cifra no solo incluye
lo destinado a pagar la deuda del sistema de pensiones.
En el PP2018, la partida de“costo previsional”contempla
el pago de la deuda por pensiones, que es de US$162.6
millones; pero, además, incluye lo que el gobierno tiene
que asignar dentro del presupuesto para el pago de
pensiones del ISSS y el INPEP (cuadro 5), luego de la
reforma de pensiones. La comparación correcta sería los
US$162.6 millones del PP2018 con los US$105.1 millones
del cierre estimado de 2017.
Gasto por institución
Al comparar el PP2018 con el P2017 votado, hay una
reducción de la asignación presupuestaria de varias
carteras importantes, como son: Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública (MJSP), Salud (MINSAL) y Educación
(MINED); las dos primeras se contraen en US$17.6
millones, respectivamente; y el presupuesto del Ramo de
Educación disminuye US$11.8 millones, con respecto al
presupuesto votado de 2017 (gráfica 1). De acuerdo con la
información proporcionada por el MH, estas contracciones
corresponderían a recortes en el gasto de inversión,
mientras que lo asignado a gastos de funcionamiento
tendría un incremento en las distintas instituciones.
El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(MARN) tiene una asignación que es US$10 millones menor
que lo asignado en el P2017 votado; y también presentan
recortes los ramos de: Agricultura y Ganadería (MAG),
Economía (MINED), Relaciones Exteriores (RREE) y Defensa.
En relación con la reducción de los presupuestos de las
carteras de Seguridad, Salud y Educación en el PP2018,
debe recordarse que estas instituciones recibieron fondos
de las contribuciones especiales para seguridad en el
transcurso de 2017; junto con el Ministerio de Obras
Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Humano (MOP),
la Fiscalía General de la República (FGR) y la Presidencia,
que también fueron beneficiados con estos fondos (gráfica
2). Todas estas carteras –con excepción del Ministerio de
Obras Públicas MOP–, también sufrieron recortes en sus
Cuadro 5
Financiamiento del Sistema de Pensiones en el PP2018
(Millones de US$)
Concepto Monto
Costo previsional PP2018 290.4
1. Fondo de amortización del SPP 127.8
1.1 Aporte presupuestario (2.5% ingresos corrientes netos) 127.5
1.2 Beneficios cuenta individual 0.38
2. Financiamiento del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales 162.6
2.1 Servicio nuevas emisiones (6%) 18.1
2.2 Servicio stock CIP 144.5
Fuente: Presentación Proyecto de Presupuesto 2018, US$5,520.5 millones, 24 de
octubre de 2017. MH.

Estudios
Económicos
DEC
9
Gráfica 1
Variaciones Proyecto de Presupuesto 2018 - Votado 2017
(Millones de US$)
493.079.9
100.4
0.1
0.1
0.1
6.8
0.9
-10.0
39.0
-6.1
-2.1
1.7
-17.6
-11.8
-17.6
-1.4
-0.1
-1.2
2.3
1.3
9.5
0.1
-50
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Transf. de contribuc. especiales
Transferencias Varias
Obligaciones Grales. del Estado
Deuda Pública
CNJ
IAIP
TEG
TSC
TSE
PDDH
PGR
FGR
Turismo
MARN
MOP
MAG
MINED
MTPS
MINSAL
MINED
MJSP
Gobernación
Defensa
RREE
MH
Presidencia
Judicial
Legislativo
Fuente: Mensaje de Proyecto de Presupuesto. Ministerio de Hacienda. Dirección General del
Presupuesto.
Gráfica 2
PP2018: Asignaciones presupuestarias de instituciones seleccionadas
(Millones de US$)
Gráfica 2. PP2018: Asignaciones presupuestarias de instituciones seleccionadas
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1,000
MINED Salud MJSP MOP Presidencia FGR
P2017 votado P2017 modificado a agosto PP2018
Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados y PP2018, y Ejecución Presupuestaria de
Gastos, informe a agosto de 2017, MH.

10
investigación
presupuestos para reorientar fondos para pagar la deuda
previsional luego del impago.
El resultado neto fue que, los recursos que recibieron de
las contribuciones especiales, contrarrestaron los recortes
experimentados en sus presupuestos y terminaron el
año 2017, con un presupuesto modificado mayor que
el votado. La excepción fue Salud, que experimentó un
recorte en su presupuesto, ya que los fondos que recibió
de las contribuciones especiales, no fueron suficientes
para contrarrestar completamente el recorte que sufrió
para el pago de la deuda previsional (gráfica 3).
Sin embargo, esto no debe considerarse como una
justificación de la disminución del presupuesto de
ramos estratégicos en el PP2018; más bien debe ser
una reflexión, sobre si los recursos por contribuciones
especiales se están utilizando efectivamente para
medidas extraordinarias de seguridad, o si están sirviendo
para financiar parte del presupuesto normal de estas
instituciones.
La partida de obligaciones generales del Estado y, sobre
todo, la de transferencias varias registran aumentos
importantes en el PP2018, comparado con el P2017 votado
(gráfica 1).
El primer rubro se incrementa sobre todo por lo asignado al
financiamiento para el sistema de pensiones y el pago de la
deuda de pensiones con US$290.4 millones en el PP2018;
comparado con la asignación de US$1,000 (mil dólares) que
estaba contemplada en el P2017 votado.
Las obligaciones generales también aumentan por la
asignación de US$50 millones al Fondo de Inversión en
Electricidad y Telefonía (FINET), para el subsidio de energía
eléctrica. En el P2017 votado, el Gobierno Central no tenía
nada asignado para este subsidio; y solo se consideraron
cien dólares en el presupuesto de la Comisión Ejecutiva
Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL). De igual manera, en el
PP2018 se asignan US$12.7 millones para las elecciones de
2018, dentro de las obligaciones generales del Estado; este
rubro no tenía partida en el P2017 votado.
Gráfica 3
Instituciones seleccionadas que reciben contribuciones especiales. 2017
(Millones de US$)
Gráfica 3. Instituciones seleccionadas que reciben contribuciones especiales 2017
-20
0
20
40
60
80
100
120
140
MJSP MINED Salud MOP FGR Presidencia
Variación entre P2017
modificado y votado
Recorte pago CIP
Contribución seguridad
Otras modificaciones
Fuente: presupuestos votados y decretos legislativos.

Estudios
Económicos
DEC
11
Además, dentro de las“obligaciones generales del Estado”
hay aumentos en el financiamiento para contrapartidas de
proyectos de inversión (US$7.8 millones) –aunque el gasto
en inversión se contrae en el PP2018–; en el programa
de lisiados del conflicto armado (US$7.0 millones); y en
el programa para la erradicación de la pobreza (US$5.0
millones), entre otros.
En el incremento de las transferencias varias a cargo del
Ministerio de Hacienda, con respecto al P2017 votado;
los aumentos se deben principalmente a que se está
presupuestando más para devoluciones de IVA, ISR y pago
de pensiones del IPSFA, cumpliendo, en parte, la sentencia
de la SC. Además, dentro de las transferencias varias, está
el pago anticipado de la deuda política para las elecciones
de 2019, con US$9.9 millones, erogación que no estaba
contemplada en el PP2017 votado.
III. ¿Cumple el Proyecto de Presupuesto
2018 con las disposiciones de la LRF, la
sentencia de inconstitucionalidad y la
reforma de pensiones?
El PP2018 debe cumplir con lo que establece la LRF y
la sentencia de la SC, y con las disposiciones sobre el
presupuesto introducidas con la reforma de pensiones.
En esta sección, se analiza si es justificable el monto de
financiamiento adicional solicitado; además, se examina si
el PP2018 está acorde con la meta de lograr un ajuste del
3% del PIB durante 2017-2019, según lo dispuesto en la
LRF. También, se evalúa si se cumple con la sentencia de
la SC, que ordenó corregir las subestimaciones de cuatro
partidas específicas, y frenar los gastos de varios rubros de
gastos considerados excesivos y no justificados. Por otro
lado, se examina si el alivio fiscal generado con la reforma
de pensiones se refleja en el PP2018, y si se está haciendo
la provisión para el pago de pensiones del sistema público,
que exige la Ley del SAP luego de la reforma. Del análisis
se concluye que el PP2018, tal como ha sido presentado,
no cumple con las disposiciones relacionadas con el
ajuste fiscal (gráfica 4).
III.1 ¿Es justificable el financiamiento adicional de
US$554.1 millones en el PP2018?
Al analizar las cifras del PP2018 se observa que se ha
corregido, hasta cierto punto, la sobrestimación de los
ingresos; pero no se observa que se esté realizando el
ajuste fiscal que establece la LRF, ni las medidas para
eliminar el exceso de gasto que ordena la SC.
Esto implica que, sin un ajuste en el gasto, la solicitud de
US$554.1 millones adicionales es excesiva. De aprobarse
ese monto se estaría perpetuando el crecimiento del
endeudamiento a través de eurobonos para financiar
gasto corriente, y se mantendría la trayectoria de
insostenibilidad de la deuda. Además, no hay una
identificación clara del destino de esos fondos.
Se ha corregido parcialmente la subestimación y
omisión de los gastos que se hizo por casi diez años;
pero al no frenarse los gastos excesivos o injustificados;
la autorización de la emisión de eurobonos por esa
cantidad, lo único que logrará es facilitar seguirse
endeudando para gasto corriente.
El gobierno ya no tendría que recurrir al mecanismo que
se ha sistematizado de emitir primero deuda de corto
plazo para gasto corriente, para luego reestructurarla,
cuando las condiciones del mercado dificulten seguir
colocando Letras del Tesoro (LETES); pero la aprobación
de los US$554.1 millones facilitaría el uso indebido del
endeudamiento para gasto corriente.
Antes de 2009, la reestructuración de la deuda de corto
plazo por la de largo plazo, se hizo en intervalos de siete
años. Después de 2009, se hizo a los tres años y luego en

12
investigación
menos de dos años. Este mecanismo se frenó al cambiar la
composición de la Asamblea Legislativa en mayo de 2015;
aun así, el gobierno logró que se autorizara la emisión de
eurobonos por US$550 millones en febrero de 2017, y en
septiembre de 2017 se autorizó una nueva emisión por
US$168 millones. Es necesario frenar este ciclo para lograr
la sostenibilidad de la deuda.
Durante 2009-2017, se autorizó la emisión de eurobonos
para reestructurar LETES o para gasto corriente por un
monto de US$3,118 millones6
, lo que representa un monto
anual de US$346.4 millones.
6 Este monto no incluye la emisión de US$653.5 millones en enero de 2011,
que se utilizó para pagar el vencimiento de otros bonos. Tampoco se
consideraron los US$51.1 millones incluidos en la emisión de eurobonos
por US$60.1 millones de febrero de 2017, que era un remanente de la
autorización de mayo de 2016 de emitir bonos por US$152 millones para
medidas extraordinarias para seguridad. De esta autorización solo se
habían colocado bonos internos por US$100.9 millones, faltando emitir
US$51.1 millones.
En el PP2018 se pide autorización para emitir bonos por
US$554.1 millones para un año, un monto mayor que el
promedio anual de emisión de eurobonos, en los últimos
nueve años. Además, si se aprueba este financiamiento
adicional, nada garantiza que no se continuará ocupando
LETES como financiamiento de gasto corriente, lo que
supondría una situación más grave.
En la LRF quedó plasmada una disposición transitoria de
que en el primer año se bajaría el techo de la emisión de
LETES a 20%, luego de pagarse la totalidad de esta deuda.
Por la dificultad de cancelar en su totalidad la deuda de
corto plazo, lo que debería estipularse en el PP2018, es que
al finalizar 2018, se termine con un saldo de LETES igual al
que se tenía a diciembre de 2017 para evitar que se siga
incrementando la deuda por este mecanismo, como se ha
hecho en años anteriores.
Gráfica 4
El PP2018 no cumple con el marco jurídico reciente,en la parte del ajuste
PP2018
LRF
nov
2016
Reforma
pensiones
sept 2017
Sentencia
SC
julio 2017
No corresponde a un ajuste
del 3% 2017-2019
No se frena gasto
en exceso
Reforma brinda
alivio fiscal 0.6%
PIB; pero en
PP2018 el
déficit aumenta
Gráfica 4: El PP2018 no cumple con el marco jurídico reciente,
en la parte del ajuste
Fuente: Elaboración propia

Estudios
Económicos
DEC
13
III.2 ¿Cumple el proyecto de presupuesto de 2018 con
la LRF?
La LRF establece que debe haber un ajuste fiscal del 3%
del PIB, con medidas de ingresos y gastos, durante 2017-
2019. Sin embargo, los datos oficiales del MH señalan que
en 2018 el déficit fiscal del SPNF pasará de 2.6% en 2017 a
2.8% en 2018. No hay una reducción, a pesar del alivio fiscal
proporcionado por la reforma de pensiones, estimado en
0.6% del PIB.
Si en lugar de considerar el PIB nominal oficial, que
contempla una inflación más elevada que el patrón
histórico, se utiliza la proyección del FMI para el PIB
nominal para 2018, que es menor a la proyección oficial
(cuadro 6); el déficit fiscal para ese año podría llegar a ser
hasta 2.9%, alejándose de la meta de lograr un ajuste fiscal
del 3% del PIB.
A continuación se examina el cumplimiento del PP2018
con respecto a la LRF. Como punto de partida se necesitan
Cuadro 6
SPNF: indicadores macroeconómicos
Concepto
2016
ejecutado
Estimación
cierre 2017
PP2018
Proyec. 2018,
utilizando PIB
del FMI*
Proyec. 2018,
con PIB patrón
histórico**
Concepto
PIB nominal 26,797.5 28,005.1 29,353.2 28,776.0 28,901.3
Ingresos tributarios brutos 4,019.9 4,186.4 4,314.4
Contribuciones Especiales 188.4 266.0 303.1
Subtotal 4,208.3 4,452.4 4,617.5
Gasto corriente SPNF 5,895.3 6,434.0
Déficit fiscal SPNF *** -750.3 -728.1 -821.9
Concepto
PIB nominal 2.86 4.5 4.8 2.8 3.2
Ingresos tributarios brutos 4.1 3.1
Contribuciones Especiales 41.2 13.9
Subtotal 5.8 3.7
Gasto corriente SPNF
Déficit fiscal SPNF -11.84 -3.0 12.9
Concepto
Ingresos tributarios brutos 15.0 14.9 14.7 15.0 14.9
Contribuciones Especiales 0.7 0.9 1.0 1.1 1.0
Subtotal 15.7 15.9 15.7 16.0 16.0
Gasto corriente SPNF 22.0 21.9 22.4 22.3
Déficit fiscal SPNF -2.8 -2.6 -2.8 -2.9 -2.8
* Proyección del PIB para 2018, del FMI en World Economic Outlook.
** PIB 2018 estimado con un crecimiento del 3.2%, que es la tasa promedio durante 2014-2016.
*** Dato de déficit fiscal de 2016 y proyecciones de 2017 y 2018 son del Ministerio de Hacienda.
Fuente: elaborado con datos del BCR, MH y World Economic Outlook del FMI.
Millones US$
Variación %
% del PIB

14
investigación
las proyecciones macroeconómicas, y la estimación de
cierre de 2017, como una línea base para la comparación.
Respecto a las proyecciones macroeconómicas, se utilizan
como referencia las que proporciona el FMI en su última
publicación de Perspectivas de la Economía Mundial, de
octubre de 2017; con la excepción de la tasa de interés
implícita de la deuda pública del Sector Público No
Financiero (SPNF), la cual se proyecta tomando en cuenta
los aumentos del servicio de la deuda por la tasa de
interés de los CIP que se ajusta con la reciente reforma de
pensiones, y por las expectativas de aumento de tasa de
interés internacional.
Para la estimación del cierre de las cifras del SPNF 2017,
al año base de 2016, para el cual ya se cuenta con la
ejecución revisada, se aplicó a cada rubro individual la
tasa de crecimiento esperada de 2017. Para estimar la
tasa de crecimiento esperada de 2017 se utiliza como una
buena aproximación la tasa de crecimiento de la ejecución
acumulada de cada rubro a octubre de cada año, 2016 y
2017, ya que se ha verificado que en años anteriores la
correlación entre la tasa acumulada a octubre y la tasa de
crecimiento acumulada a diciembre es bastante cercana a
uno, por lo cual esta estimación es una buena proyección
para 2017. También, en casos que hay más información,
se hacen ajustes que se pueden justificar a partir de una
observación particular, lo cual se documenta en una hoja
de cálculo disponible a solicitud.
Superávit primario y déficit fiscal: meta LRF versus
PP2018
De acuerdo con el artículo 7 de la LRF, en el período
de consolidación fiscal, 2017-2019, se manda que se
implementen medidas de ingresos y gastos que den como
resultado al menos 3% del PIB; en tal sentido, como el
balance primario en 2016 es de -0.2% del PIB, al final 2019
debe ser de 2.8% del PIB. La LRF no especifica cómo se
debe distribuir el ajuste en estos tres años, por lo que para
tener una referencia, se propone que se debería hacer un
ajuste de 1% del PIB cada año.
En tal sentido, se observaría que para 2017 hubo un ajuste,
ya que se pasó de un déficit primario de 0.17% del PIB a un
superávit primario de 0.44% del PIB, equivalente a un ajuste
de 0.61 puntos del PIB, lo cual dejó pendiente para 2018
y 2019 un ajuste adicional de 2.39 puntos del PIB. Esto sin
tomar en cuenta que en 2017 también hay pagos atrasados,
y que por tanto no se han contabilizado todos los gastos,
por lo cual el ajuste experimentado en 2017 es aún menor
de lo que aparentan las cifras (gráfica 5).
En 2018 el ajuste debería llegar a un superávit primario de
1.83% del PIB, sin embargo el PP2018 implica un superávit
primario de 0.37% del PIB, apenas 0.07 puntos del PIB
mejor que en 2017, y quedaría pendiente un ajuste de 1.46
puntos del PIB que habría que agregar al punto adicional
que se necesitaría ajustar en 2019. Esto revela que el PP2018
está posponiendo la mayor parte del ajuste para 2019,
equivalente a 2.46 puntos del PIB lo cual sería casi imposible
de cumplir. En tal sentido, se puede afirmar que el PP2018
no es conducente al cumplimiento de la LRF, y por tanto,
antes de aprobarse necesita de una revisión a la baja en los
gastos, o un alza en los ingresos7
.
Al pasar las cifras de porcentaje del PIB a millones de
dólares, se puede observar que el PP2018 tiene un
exceso de US$420.8 millones, que es lo que se necesita
modificar del presupuesto para que sea consistente
con una trayectoria de cumplimiento gradual de la LRF.
Cualquier ajuste menor a esta cantidad, implicará que en
2019 se deberá hacer un ajuste superior al 1% del PIB para
mantenerse en una trayectoria de cumplimiento de la LRF.
(gráfica 6).
Similarmente, vale la pena detallar cuál es la trayectoria
equivalente para el Balance Global del SPNF, lo cual se
obtiene al restar los intereses al Balance Primario. Para
2017 la meta de déficit fiscal debió haber sido 2.3% del PIB,
sin embargo, el cierre de 2017 se proyecta que será con
7 Aunque el proceso presupuestario laAsamblea Legislativa no está facultada
para elevar los ingresos, los ingresos se podrían modificar posteriormente,
aunque se considera que la prioridad debe estar en la reducción de gastos
superfluos, ineficiencias, excesos y combate a la corrupción.

Estudios
Económicos
DEC
15
un déficit fiscal más alto de 2.72% del PIB. En el PP2018,
según las estimaciones de déficit fiscal a partir del PP2018
presentadas en este documento, se proyecta un déficit fiscal
de US$846.3 millones, que es equivalente a 2.94% del PIB,
por lo cual no está contemplando un ajuste, sino que al
contrario, el déficit es aún mayor que el de 2017
(gráfica 7). Esto contrasta con lo que debería ser la meta del
déficit fiscal, según la LRF, que rondaría 1.48% del PIB, si se
hace una ajuste de un punto cada año, con lo cual se tiene
una brecha respecto a la meta de déficit fiscal, de 1.46
puntos del PIB.
Gráfica 5
Balance primario del SPNF (porcentaje del PIB)
Balance Primario del SPNF (% del PIB)
-0.2
0.4 0.4
0.8
1.8
2.8
-2
-1
0
1
2
3
4
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Balance primario Meta LRF
PP2018
Fuente: Cifras 2012-2016, BCR. Cifra 2018, Ministerio de Hacienda, presentación 24/oct/2017. Ley de Responsabilidad
Fiscal, asumiendo ajuste lineal de 1% del PIB cada año.
1.46
Gráfica 6
Balance primario del SPNF (millones de US$)
Balance primario del SPNF (US$ millones)
106.18
527.01
0
100
200
300
400
500
600
Proyecto Presupuesto 2018 Meta según LRF
420.8
Fuente: Cálculos propios.

16
investigación
Al expresar la cifra de déficit fiscal en millones, se observa
que la meta de déficit fiscal para 2018, consistente con una
trayectoria de ajuste de un punto del PIB cada año entre
2017 y 2019, este debería ser de US$425.44 millones, lo
que es US$420.8 millones más bajo que lo planteado en
el PP2018, e igual a la brecha que se tiene con el balance
primario. No está demás repetir, que una reducción
menor que esta, implicaría que en 2019 se requerirá un
ajuste mayor a 1 punto del PIB. Esto podría mitigarse
únicamente si la economía crece por arriba de lo planteado
en los supuestos, que es cercano a 2% anual; es decir si se
obtienen por ejemplo tasas de crecimiento cercanas al 4%
del PIB (gráfica 8).
Gráfica 7
Déficit fiscal del SPNF (porcentaje del PIB)Déficit fiscal de SPNF (% del PIB)
-2.80 -2.72
-2.94
-2.3
-1.5
-0.5
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Déficit ejecutado Meta según LRF
PP2018
Fuente: Cifras 2012-2016, BCR. Cifra 2018, Ministerio de Hacienda, presentación 24/oct/2017. Ley de Responsabilidad Fiscal,
asumiendo ajuste lineal de 1 % del PIB cada año.
1.46
Gráfica 8
Déficit fiscal del SPNF (millones de US$)
Déficit fiscal de SPNF (US$ millones)
846.3
425.44
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
Proyecto Presupuesto 2018 Meta según LRF
420.8
Fuente: Cálculos propios.

Estudios
Económicos
DEC
17
Deuda SPNF: meta LRF versus PP2018
El artículo 8 de la LRF, establece que al finalizar el periodo
de consolidación fiscal, 2017-2019, es decir en 2019,“el
ratio de la deuda pública del SPNF no deberá ser mayor
al 45%”, sin determinar porcentaje de qué. Sin embargo,
por coherencia con la totalidad de la ley, se asume que se
refiere a porcentaje del PIB. También, en el inciso segundo
del mismo artículo, es establece que al finalizar el periodo
de Sostenibilidad Fiscal, 2020-2026,“el ratio de la deuda del
SPNF, descontando la deuda previsional, será hasta el 42%
del PIB, a niveles consistentes con el programa de ajuste”, es
decir a partir de 2026 (gráfica 9).
Adicionalmente, en las definiciones expuestas en el artículo
5 de la misma ley, se entiende que la deuda del SPNF no
incluye las pensiones, si tampoco incluye la deuda del
BCR a pesar de lo establecido en la Ley de Integración
Monetaria (LIM). Por tanto, en este documento se sigue lo
indicado por la LRF para el cálculo de la deuda del SPNF.
Se observa que en la ejecución de 2016 y el estimado de
cierre, la deuda del SPNF llega a 47.2% del PIB en 2017.
Al comparar lo anterior con lo presupuestado en 2017,
lo presupuestado en 2017 es menor debido a todas las
omisiones que tenía del presupuesto votado, y que luego
fueron declaradas inconstitucionales por sentencia de
la Sala de lo Constitucional, y que a lo largo de 2017 se
fuero revelando poco a poco con diversa modificaciones
al presupuesto. En el PP2018 al incluirse la mayor parte
de las partidas previstas—aunque no todas como se
explicó anteriormente—se observa que el PP2018 implica
un deuda del SPNF de 46.9%, es decir que disminuye
ligeramente respecto al cierre de 2017, pero no se
aproxima lo suficiente a la meta que se debe cumplir en
2019, que es que debe ser menor al 45% del PIB.
El tercer inciso del artículo 8 de la LRF establece que“La
deuda del SPNF con pensiones, no podrá superar el 65%
del PIB después del periodo de ajuste”, es decir a partir
de 2020 (gráfica 10). Y la definición de“Deuda Pública del
Sector Público No Financiero con pensiones”en el literal
f del artículo 5 de la LRF se describe como“la suma de la
Deuda del SPNF más la Deuda Previsional”; y la definición
de“Deuda Previsional”, se encuentra en el liberal e del
mismo artículo:“Es la deuda contraída proveniente del
sistema de pensiones, la cual incluye las amortizaciones e
intereses.”Esta última definición no es muy clara, ya que no
se sabe cómo es que se va incluir amortización e intereses,
a menos que se esté pagando el servicio de la deuda con
más deuda.
Gráfica 9
Deuda del SPNF sin pensiones (porcentaje del PIB)
Deuda del Sector Público No Financiero sin
pensiones (% del PIB)
Período de
Consolidación
Fiscal
2017-2019
Período de
Sostenibilidad
Fiscal
2020-2026
Fuente: Cálculos propios con cifras publicas por el BCR y FMI, y D.L. 533 (Ley de Responsabilidad Fiscal, Art. 8).
45.0
42.0
47.1 47.2
46.0 46.9
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Meta LRF Ejecutado Presupuesto

18
investigación
En todo caso, se interpreta que dicha deuda es la que
surge de las obligaciones para el Estado establecidas en el
sistema de pensiones, y en tal sentido, deberá incluir tanto
los saldos de las emisiones de CIP A, como de las emisiones
de CIP B, que al cierre de 2017 se estimaban con un saldo
de US$6,066.5 millones o 22.13% del PIB, lo cual difiere
de la forma que se había estado midiendo previamente,
en la que sólo se le sumaban los saldos del CIP-A, que
al cierre de 2017 se estimaban en US$4,453.5 millones,
dejando por fuera el saldo de CIP-B, por un monto de
US$1,613 millones. Dado que la LRF no distingue entre
los diferentes tipos de deuda, y además que en todo caso,
ambos constituyen una obligación de servicio de deuda,
que incluye tanto amortización e intereses, se interpreta
que son deuda pública y deben incluirse en el cálculo de
la misma. Desconocemos una explicación de por qué en la
nota informativa sobre el pago previsional que se publica
a través del BCR en el cuadro III.2, solamente se consideran
las emisiones de CIP-A, al igual que en el cuadro III.14, al
reportar el saldo de deuda del Sector Público Financiero, y
así como en la publicaciones y presentaciones que hace el
Ministerio de Hacienda, no se incluye el CIP-B.
En su totalidad, la deuda del SPNF incluyendo pensiones,
para el cierre de 2017 se estima alcanzará US$19,014
millones, o 69.4% del PIB, y se espera, de acuerdo a la
propuesta del PP2018, que llegue a US$20,097 millones
o US$69.8% del PIB, con lo cual se encontraría casi cinco
puntos del PIB por arriba del límite que la LRF establece de
65%, que se debe cumplir a partir de 2020. Al igual que los
indicadores anteriores, la única manera en que se puede
cumplir la LRF es con la realización de un proceso de ajuste
fiscal a partir de 2018, por lo cual requiere que exista una
reducción sustancial al monto presupuestado para 2018.
Ingresos tributarios: meta LRF versus PP2018
El artículo 10, literal b de la LRF establece que a partir
del tercer año de implementación de la misma ley, la
“carga tributaria”no deberá ser menor al 17% del PIB; esto
es a partir de 2019. Un primer paso es interpretar si la
referencia de carga tributaria se refiere en términos brutos
o en términos netos. Para ello la LRF proporciona algunas
definiciones en el artículo 5 de la ley, en el literal m, se
define Carga Tributaria Bruta como la“relación porcentual
entre el monto de los impuestos recaudados y el Producto
Gráfica 10
Deuda del SPNF con pensiones (porcentaje del PIB)
Deuda del Sector Público No Financiero con
pensiones (% del PIB)
Período de
Consolidación
Fiscal
2017-2019
Período de
Sostenibilidad
Fiscal
2020-2026
65.0 65.0
67.9 69.4
68.2 69.8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Estudios
Económicos
DEC
19
Interno Bruto Nominal”. Asimismo, en el literal n del
mismo artículo se proporciona la definición para Ingresos
Corrientes, y de Ingresos Corrientes Netos, en la diferencia
entre ambos surge de restar a los primeros las devoluciones
de impuestos. Se entiende entonces que al no haber más
explicaciones, la“carga tributaria”a la que hace referencia
el artículo 10 es la Carga Tributaria Bruta, por coherencia de
la ley; también se entiende que los impuestos recaudados,
son los que se incluyen en el literal n del artículo 5, los que
“provienen del ejercicio del poder coercitivo del Estado para
imponer y exigir contribuciones para beneficio público”,
y por tanto en la medición que se hace a continuación
de impuestos recaudados se incluyen también las
contribuciones especiales.
Como un primer paso para establecer el cumplimiento
de la meta, es necesario examinar la asignación para
devoluciones de impuestos. Respecto a la devolución del
IVA se mantuvo en régimen de devolución hasta 2015,
pero esto fue modificado a partir de 2016, en el sentido
que el fisco ha dejado de devolver una fuerte cantidad
en efectivo, por lo que se observa una caída de más de
US$100 millones en 2016, una buena parte del mismo
se considera con son devoluciones que aún se deben,
pero no han sido ejecutadas, ya que se han reconocido
vía“Notas de Crédito”o también,“Acreditación”. Ante la
resolución de la Sala de lo Constitucional, en el sentido que
el presupuesto debe incluir el monto completo de todas
las obligaciones del Estado, en el acuerdo que se logró a
finales de septiembre se aprobó un incremento de US$34.8
millones para devoluciones de IVA, por medio del D.L. 791,
lo cual se ha sumado a lo que se había ejecutado a octubre
de 2017, observando que el monto de devoluciones de IVA
reconocidos por el MH llega a un valor cercano a US$80
millones. Asumiendo que para 2018 las devoluciones
siguen un patrón similar, la partida de devoluciones
de IVA en el PP2018, de US$39 millones es claramente
insuficiente para satisfacer esa necesidad, por lo que se
puede afirmar que en esta partida en particular no se está
cumpliendo con la sentencia de la Sala de lo Constitucional
en el sentido que todos los egresos deben estar incluidos
en el presupuesto; por tanto hay una faltante de US$41
millones en los egresos, que para poder cubrirse, requerirá
de la reducción de otros gastos por un monto equivalente
(gráfica 11).
Gráfica 11
Devolución de IVA ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$)
Devolución de IVA ejecutado versus
presupuestado y meta RLF (US$ millones)
170.7
20.0
39.0
80.0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Ejecutado Presupuestado Meta LRF
Incluye US$34.8
millones del D.L.
791 de 28 de sept.
Devolución de IVA a
octubre 2017 es de
US$39.12 millones
Fuente: Devoluciones ejecutadas publicadas por el BCR. Y presupuestos 2017 y proyecto 2018.
Faltan US$41
millones

20
investigación
Con respecto a la devolución de Impuesto sobre la Renta
(ISR), para 2013 aplicó una reforma que realizó el MH, bajo
la cual las retenciones de impuesto se hacen equivalentes
al monto efectivo a pagar, y por tanto esto redujo el monto
de devoluciones de ISR, de una valor cercano a los US$70
millones en 2012, a cerca de US$30 millones en 2013; y
así se ha mantenido hasta 2016. Para 2017 el presupuesto
asignó US$13 millones para esta partida, pero para octubre
de 2017 ya se habían devuelto US$20.9 millones, y con el
D.L. se han agregado US$26.3 millones, más un crecimiento
esperado en noviembre y diciembre, se proyecta un total
de devoluciones de ISR de US$50.7 millones para 2017. Sin
embargo, este monto es superior a los aproximadamente
US$30 millones que se devuelven cada año, por lo que se
genera la pregunta de por qué motivo se solicitó US$26.3
millones para completar esta partida en 2017. Claramente
se ha generado un exceso en dicha partida cercano a
US$20 millones, y que si no se utilizan para devoluciones,
entonces qué se piensa hacer con este dinero en 2017. Por
otra parte, también en el PP2018 se está asignando una
partida de US$26 millones para devoluciones de ISR, pero
de acuerdo a lo ejecutado entre 2013 y 2016 esto debería
rondar US$31 millones, con lo cual hay un faltante de
asignación de US$5 millones en 2018 (gráfica 12).
Al sumar las devoluciones de IVA e ISR y al comparar el
PP2018 con lo que efectivamente se devuelve, se observa
que para PP2018 las devoluciones quedan con una
brecha de US$46 millones, que para ajustarse requerirá de
una reducción equivalente en otras partidas, atribuidas
únicamente a esta brecha en particular. Este patrón de
subestimación de las devoluciones, conllevaría a que entre
208 y 2018 se acumulara un total de US$1,713.9 millones
en subestimaciones de devoluciones de impuestos, lo
que explica una buena parte del desorden en las finanzas
públicas, y que no se corrige en el PP2018 (gráfica 13).
Al examinar las asignaciones presupuestarias de los Ingresos
Recaudados Brutos para 2018, en el PP2018 se estima que
es de 16%, lo cual en porcentaje del PIB es más bajo que
la recaudación esperada para el cierre de 2017 de 16.3%
del PIB, y se aleja de la meta de 17% del PIB que plantea
la LRF. Si no se contemplan medidas para aumentar la
carga tributaria en 2018, se estarán postergando para que
se haga en 2019 si se desea mantener en una trayectoria
de cumplimiento de la LRF (gráfica 14). En todo caso, el
incremento de los Ingresos Recaudados Brutos debería
ser consistente con una política tributaria que busque la
simplificación del sistema, que aumente la contribución de
Gráfica 12
Devolución de ISR ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$)
Devolución de ISR ejecutado versus
presupuestado y meta LRF (US$ millones)
30.8
50.7
13
26
31
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Ejecutado Presupuestado Meta LRF Incluye US$26.3
millones del D.L.
791 de 28 de sept.
Devolución de ISR a
octubre 2017 es de
US$20.9 millones
Faltan US$5
millones

Estudios
Económicos
DEC
21
segmentos de población que no contribuyen al refugiarse
en la informalidad, pero sobre todo debería pasar por un
proceso de depuración del gasto público, que busque la
reducción de las ineficiencias, se combata la corrupción, y
se eliminen gastos innecesarios. En este sentido, y como
paso previo a reformas tributarias al menos se debe
aprobar una buena Ley de la Función Pública, se debe hacer
una auditoría del empleo público, y se debe aprobar la
elaboración del presupuesto por resultados.
Al realizar el ejercicio anterior en millones de dólares, se
observa que en el PP2018 se programa una recaudación
total de US$4,618 en términos brutos, lo cual implica una
tasa de crecimiento de 3.2% respecto a la recaudación
esperada al cierre de 2017, o un incremento de US$143.5
millones, lo cual lo hace más compatible con los
requerimientos de la Sala de lo Constitucional, ya que
es cercano al promedio del período 2014-2017 que fue
de 3.2%. Por tanto no se espera que no exista una mayor
Gráfica 13
Devolución de IVA e ISR ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$)
Devolución de IVA e ISR ejecutado versus
presupuestado y meta LRF (US$ millones)
200.52
131.06
33
65
111
0
50
100
150
200
250
300
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Ejecutado Presupuestado Meta LRF Incluye US$61.1
millones del D.L.
791 de 28 de sept.
Devolución de ISR a
octubre 2017 es de
US$60 millones
Faltan US$46
millones, esto
permite poner
otros gastos en
exceso, pero sin
financiamiento
Gráfica 14
Ingresos recaudados brutos: ejecutado versus presupuestado (porcentaje del PIB)
Ingresos Recaudados Brutos: ejecutado
versus presupuestado (% del PIB)
15.8 16.316.6 16.0
17.0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: Devoluciones ejecutadas publicadas por el BCR. Y presupuestos 2017 y proyecto 2018. Según LRF, Art. 10, la
carga tributaria no deberá ser menor al 17% del PIB, y según Art. 5 Carga Tributaria Bruta corresponde a impuestos
recaudados/PIB.

22
investigación
sobrestimación, como la que ha habido en años anteriores
(gráfica 15). Sin embargo, la meta para 2019 es una
recaudación bruta de US$5,096 millones, lo cual requeriría
de una incremento de US$478.1 millones en 2019, y que es
un cambio que no se ha observado en ningún año previo, a
pesar de fuertes reformas tributarias. Esto plantea que para
cumplir con la meta requerida por la LRF se necesitaría
de una reforma tributaria de gran envergadura, algo a
lo que se resisten a hablar los diversos actores ante las
próximas elecciones de diputados y municipales en marzo
de 2018 y las presidenciales en febrero de 2019; pero
que también es difícil de lograr el apoyo de la población
para una reforma de este tamaño si no se vislumbra una
mejor administración del gasto público que se traduzca
en servicios de calidad para la población, sobre todo en
seguridad, educación y salud.
En el análisis de los párrafos anteriores se observa
que la recaudación bruta como porcentaje del PIB
se ha mantenido cercana al 16% del PIB desde 2013,
reflejando en agotamiento de la reformas tributarias.
Sin embargo, cuando se analiza la evolución de los
ingresos tributarios netos, se observa que sí ha habido un
aumento considerable, particularmente entre 2013 y 2015
la recaudación neta promedió 15% del PIB, sin embargo
para 2017 ha subido a 15.8% del PIB, lo cual es resultado
de las modificaciones en los mecanismos para ejecutar las
devoluciones de impuestos, lo que para los contribuyentes
ha implicado una carga mayor, y se ha ido cerrando la
brecha entre carga bruta y carga neta. Aún así, el PP2018
contemplaría una carga neta de 15.8% del PIB (gráfica 16), lo
cual es coherente con la tendencia que lleva, pero esta 0.9
puntos del PIB por debajo de la meta consistente con la LRF
para 2019.
Por otra parte, al estar subestimadas las devoluciones de
impuestos, el cálculo de los ingreso recaudados netos
del PP2018 conlleva a una sobrestimación del mismo
en US$46 millones, lo que artificialmente infla ingresos,
y permite asignar mayores partidas de gasto por US$46
millones (gráfica 17). Para corregir esta anomalía que viola
la Sentencia de la Sala de lo Constitucional, se vuelve
necesarios reducir partidas de gasto por este monto, e
igualmente el financiamiento requerido, como se mencionó
en el análisis de las devoluciones de impuestos.
Gráfica 15
Impuestos recaudados brutos: ejecutado versus presupuestado (millones de US$)
Impuestos Recaudados Brutos: ejecutado versus presupuestado (US$ millones)
4,238
4,474 4,618
5,096
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: Devoluciones ejecutadas publicadas por el BCR. Y presupuestos 2017 y proyecto 2018. Según LRF, Art. 10, la carga
tributaria no deberá ser menor al 17% del PIB, y según Art. 5, Carga Tributaria Bruta corresponde a impuestos
recaudados/PIB.
Implica un
crecimiento
de 3.2%

Estudios
Económicos
DEC
23
Gráfica 16
Ingresos recaudados netos: ejecutado versus presupuestado (porcentaje del PIB)
Ingresos Recaudados Netos: ejecutado versus
presupuestado (% del PIB)
15.1 15.0 15.5 15.8
16.5
15.815.6
16.6
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
recaudados/PIB.
Gráfica 17
Impuestos recaudados netos: ejecutado versus presupuestado (millones de US$)
Impuestos Recaudados Netos: ejecutado versus presupuestado
(US$ millones)
4,343
4,553 4,497
4,985
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
recaudados/PIB.
Implica un
crecimiento de
4.1%,
sobrestimación de
US$46 millones

24
investigación
Gasto corriente: meta LRF versus PP2018
El literal c del artículo 5 de la LRF establece después del
periodo de consolidación fiscal, es decir a partir de 2020
los gastos corrientes no deben ser mayores al 18.5% del
PIB (gráfica 18). Al cierre de 2017 se estima que el gasto
corriente incluyendo las pensiones es de US$5,533.5
millones, equivalentes a 20.2% del PIB, y restando el pago
de pensiones se estima un cierre de 18.1% del PIB, por
tanto a esta fecha se está por debajo de lo planteado en la
LRF si no se toman en cuenta las pensiones, pero se está
por arriba, si se toman en cuenta el gasto en pensiones. No
tiene lógica que la ley imponga un límite superior al nivel
de gasto que existe previo al“Período de Consolidación
Fiscal”, que es el período de ajuste, pues la ley pide que
se tomen medidas de gastos e ingresos que den un ajuste
de 3% del PIB, en tal sentido, si en 2016 el gasto corriente
sin pensiones era de 17.5% del PIB, y se busca que hay un
ajuste, con total certeza, el gasto corriente a partir de 2020
tendría que ser menor de 18.5% del PIB. Más bien, el gasto
corriente en 2016, con pensiones, cerró en 19.4% del PIB,
y por tanto si se hace hacia la baja, por el ajuste, una meta
deseable es que esté por debajo de 18.5% del PIB. Por tanto,
en este análisis, se infiere que la LRF plantea una meta que
se refiere al gasto corriente con pensiones, y que en 2017 el
gasto corriente se alejó de la meta, por lo que es necesario
continuar con el proceso de ajuste de gasto público, para
que se puedan lograr este objetivo, así como los otros
planteados en la LRF, de balance primario luego de un
ajuste de 3 puntos del PIB.
Gráfica 18
Gasto corriente del SPNS con pensiones (porcentaje del PIB)
Gasto Corriente del Sector Público No Financiero
con pensiones (% del PIB)
Período de
Consolidación
Fiscal
2017-2019
Período de
Sostenibilidad
Fiscal
2020-2026
18.5 18.5
19.4 20.2
0
5
10
15
20
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Los datos del PP2018 apuntan a un déficit del SPNF
ligeramente mayor que la proyección oficial para 2018
Al calcular el déficit fiscal a partir de los datos del PP2018,
el déficit resultante es equivalente a 2.9% del PIB, que
estaría ligeramente por encima de la proyección oficial de
2.8%. Esto significaría una diferencia de US$29.5 millones
(cuadro 7).
En la estimación indirecta de este déficit a partir de los datos
del proyecto de presupuesto 2018, está incorporado el pago
de pensiones que serán financiadas por CIP.

Estudios
Económicos
DEC
25
III.3 ¿Cumple el proyecto de presupuesto de 2018 con
las disposiciones de la sentencia de la Sala de lo
Constitucional?
Las cifras del PP2018 reflejan que se ha corregido una
parte de la subestimación observada en los presupuestos
anteriores en cuatro partidas específicas; pero no se están
observando las medidas de la resolución sobre frenar o
eliminar el gasto excesivo y no justificado de varios rubros.
A. Corrección de la subestimación de cuatro partidas
de gastos
La sentencia ordena reparar las subestimaciones notorias
observadas en el P2017 votado, en los siguientes rubros:
devoluciones del IVA a los exportadores; devolución del
impuesto sobre la renta (ISR); pago de la deuda previsional;
y pago de las pensiones del Instituto de Previsión Social de
Cuadro 7
SPNF: estimación del déficit fiscal a partir del PP2018
Concepto
Desembolsos
deuda o
emisiones
títulos
Amortizaciones Déficit
Déficit %
del PIB 4/
I. Gobierno Central (Sumario 2) 732.1 320.9 411.2 1.4
a) Contratación de empréstitos externos aprobados 178.0
b) Colocación títulos valores mercado externo (no
aprobados)
554.1
II. Descentralizadas (Sumario 1 y 3) 35.7 3.4 32.4 0.1
III. Empresas Públicas (Sumario 2) 1/ 200.4 66.6 133.8 0.5
A. Subtotal total SPNF (I + II + III) 968.3 390.9 577.4 2.0
III. ISSS (transferencia FOP) 134.5
IV. INPEP (transferencia FOP) 134.5
B. Subtotal FOP (págs. ) (III + IV) 2/ 268.9 268.9 0.9
C. Déficit SPNF con pensiones en PP2018 (A + B) 846.3 2.9
D. Déficit SPNF según proyección MH 3/ 816.8 2.8
Diferencia Déficit oficial con respecto al del PP2018 -29.5
Fuente: Cálculos propios con base en PP2018 y Presentación del 24 de octubre de 2017, MH.
1/ En desembolsos de empresas públicas no se han incluido $79 millones de depósitos disponibles de años anteriores, que son
recursos propios que pueden contribuir a reducir la necesidad de financiamiento.
3/ Déficit fiscal para 2018 según el MH, es de Presentación Proyecto de Presupuesto 2018, 24 de octubre de 2017, MH; pag. 9 y
pag 10, en términos absolutos y como porcentaje del PIB.
2/ El cálculo de los desembolsos para pensiones (transferencias FOP), es igual a la estimación de CIP que emitirá el FOP en
2008.
4/ Las cifras como porcentaje del PIB se han calculado utilizando el PIB proyectado para 2018 del FMI, en World Economic
Outlook 2017, que es igual a US$28,776.6 millones; con excepción del défícit fiscal del literal D., que es proyección del MH.

26
investigación
la Fuerza Armada (IPSFA), en la parte que debe asumir el
Gobierno Central.
En el proyecto de presupuesto 2018, en una primera
aproximación, pareciera que se ha corregido gran parte
la subestimación que han presentado estas partidas
específicas, en presupuesto anteriores; ya que se está
asignando montos más acordes a las proyecciones de
cierre de 2017 (gráfica 19).
No obstante, cuando se compara lo asignado en el PP2018
para las devoluciones del ISR, con el monto pagado por
este concepto en 2016; habría cierta subestimación de
alrededor US$4.8 millones.
Por otra parte, de acuerdo con las proyecciones del IPSFA,
en 2018 se necesitarán US$57.9 millones para cubrir el
déficit previsional; y solo se ha presupuestado US$46.8
millones en el PP2018, para que el Gobierno Central
transfiera por este concepto al IPSFA.
Además, no es contundente que solo habrá una ligera
subestimación en las devoluciones de IVA y el ISR en 2018,
cuando en el análisis se toman en cuenta los recursos
procedentes de la emisión de bonos.
En septiembre de 2017, junto con la aprobación de la
reforma de pensiones, se autorizó la emisión de S$168
millones de bonos; de estos recursos, US$5.3 millones serán
para pago de pensiones del IPSFA; US$34.8 millones para
devoluciones de IVA y US$26.3 para devoluciones del ISR.
Al sumar el refuerzo presupuestario aprobado en
septiembre para devoluciones de IVA y Renta, más lo
ejecutado a octubre de 2016 en estas dos partidas; y
comparar este monto agregado con la estimación oficial
de cierre de 2017; el resultado es una asignación en exceso
para devoluciones de IVA y del ISR, para 2017.
Gráfica 19
Partidas que la sentencia de la Sala de lo Constitucional ordenó corregir
subestimación
Gráfica 13. Partidas que la sentencia de la SC ordenó corregir
subestimación
20.0
13.0
0.0
14.3
39.5
26.4
105.1
19.7
39
26
162.6
46.8
DEVOLUCIÓN IVA
EXPORTADORES
DEVOLUCIÓN ISR DEUDA PREVISIONAL IPSFA
P2017 e2017 PP2018
Nota: IPSFA no incluye US$14.3 millones asignados en P2017 y PP2018, que se le da a esta
institución, para pensiones de personal administrativo y de la F.A. no cubiertos por el sistema de
pensiones del IPSFA.
Fuente: Estimaciones oficiales, presupuestos votados 2016 y 2017, y PP2018
Proyec. IPSFA
necesidad 2018
$57.9 millones
Millones US$

Estudios
Económicos
DEC
27
Sin embargo, si lo que está subestimado son las
proyecciones de cierre para 2017 esta diferencia reflejaría
una subestimación en las dos partidas, respectivamente,
en el PP2018; con lo cual no se estaría cumpliendo con la
resolución de la SC (ver en sección anterior gráficas de la 11
a la 13).
B. Continúa el gasto excesivo en varios rubros, lo que
incumple con la resolución de la SC
La resolución de la SC dictó reducir, congelar o revisar el
gasto de varias partidas (anexo). En lo que atañe al número
de plazas, se impuso el congelamiento de los puestos
de trabajo, y que los empleados públicos que cesaran
sus labores, solo fueran reemplazados cuando fuera
estrictamente necesario y justificado.
Número de plazas
El PP2018 está infringiendo la sentencia; se sigue
expandiendo la planilla del Estado y se aumenta el gasto en
remuneraciones. En el PP2018 se crean 2,564 plazas nuevas,
número mayor a los nuevos puestos de trabajo que se
registraron en 2015 y 2016, de acuerdo con los presupuestos
votados (cuadro 8).
Hay dos hechos que llaman la atención en las 2,564 nuevas
plazas adicionales en el PP2018, al compararlas con el
P2017 votado. De acuerdo con datos proporcionados por
el MH, en 2017 se suprimieron 1,425 puestos en el SPNF.
Al mismo tiempo, se presentan 3,368 nuevos puestos
que se clasifican como creados en ejecución; es decir, no
estaban contempladas en el P2017 votado, aprobado por la
Asamblea Legislativa.
Autorizar las 2,564 plazas adicionales en el PP2018, en
realidad significa aprobar 3,996 nuevas contrataciones en
ejecución, más 368 plazas nuevas, comparando con las cifras
del P2017 votado; las cuales superan la eliminación de 1,425
plazas que se dio en 2017 (cuadro 9).
La supresión de plazas se da en varias instituciones y no es
un caso aislado; por lo general, las nuevas contrataciones
superan el número de puestos eliminados; por ejemplo, el
Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial registra 150
nuevos reclutados, junto con la eliminación de 89 plazas.
Cuadro 8
SPNF: incremento de plazas y del gasto en remuneraciones,según presupuestos votados
(En unidades y en millones de US$)
P2008/PP2018
Nuevas
plazas
Incremento
remuneraciones
Nuevas
plazas
Incremento
remuneraciones
Nuevas
plazas
Incremento
remuneraciones
Nuevas
plazas
Gobierno Central 1,029 51.9 569 49.3 543 22.3 30,187
Instituciones
descentralizadas
289 33.4 665 17.8 850 42.9 8,698
Empresas públicas 89 15.3 173 6.0 1171 14.0 3,354
Total 1,407 100.7 1,407 73.1 2,564 79.2 42,239
Fuente: presupuestos votados y PP2018.
Nota: el incremento en remuneraciones no corresponde únicamente al incremento de plazas, sino que incluye escalafones, mejoras salariales,
mayores prestaciones, etc., de todas las plazas, nuevas y antiguas
Concepto
P2015/P2016 P2016/P2017 P2017/PP2018

28
investigación
Incluso en algunas instituciones que presentan
reducciones en el número de empleados en el PP2018,
comparado con el P2017 votado; también registran la
contratación de nuevos empleados, pero que –a diferencia
de lo que sucede en otros entes públicos–, los nuevos
puestos no logran anular completamente la supresión de
plazas.
Esta situación está en contra de la sentencia que exige
la suspensión de nuevas plazas, salvo excepciones; y no
reemplazar las plazas vacantes, y solo hacerlo cuando sea
estrictamente necesario.
Las instituciones con más plazas suprimidas son: Órgano
Judicial (293 plazas eliminadas), Registro Nacional de
las Personas Naturales (267), Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) (135, Economía
(134), Salud (104), Economía (134), Instituto Salvadoreño
de Bienestar Magisterial (ISBM) (89), y Hacienda (74).
Sin embargo, todas estas instituciones registran un
incremento neto de plazas en el PP2018, por ejemplo, el
Órgano Judicial tiene un aumento neto de 213 puestos de
trabajo; con excepción del Ministerio de Salud que tiene
una reducción neta de 53 plazas, y Anda con 24 plazas
menos en el PP2018, con respecto al P2017 votado. Sin
embargo, debe mencionarse que desde 2008 a 2018
estas dos instituciones habrían aumentado su planilla
en más de cuatro mil plazas y en más de un mil plazas,
respectivamente.
Los incrementos netos más significativos en el PP2018
corresponden a la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma
(CEPA) y al ISSS, con 1,087 y 672 nuevos puestos,
respectivamente; pero también existe un aumento
importante de plazas en otras instituciones (gráfica 20). En
el caso del ISSS en el P2017 registró un aumento de 384
plazas.
En el caso de CEPA, la mayor parte son para pasar a ley
de salarios, a trabajadores que por varios años se han
contratado a través de empresas de outsourcing; la mayoría
(832) son para el Puerto de Acajutla, principalmente
estibadores; lo que afectaría a las empresas que ahora son
subcontratadas.
Estas empresas surgieron hace algunos años, precisamente
como parte de las medidas para hacer más eficiente el
puerto, lo que mejoró en forma importante las operaciones
del mismo. Dada la prima de 70% que tienen los empleados
públicos con respecto a los privados, la creación por ley de
salarios de estas nuevas plazas representaría a corto plazo,
un encarecimiento de las actividades del puerto de Acajutla.
Cuadro 9
Movimiento de plazas en el sector público no financiero
Plazas
Nuevas
Creadas en
ejecución
Movimientos
interinstitu-
cionales
Suprimidas
Gobierno central 127,399 253 1,075 (11) 774 127,942 543
Instituciones descentralizadas 42,715 115 1,245 4 514 43,565 850
Empresas públicas 6,187 - 1,308 - 137 7,358 1,171
Total 176,301 368 3,628 (7) 1,425 178,865 2,564
Fuente: datos proporcionados por el MH.
Sector
Plazas
votadas 2017
Movimientos
Plazas
PP2018
Variación
2017-2018

Estudios
Económicos
DEC
29
Si se añaden otras exigencias laborales a mediano plazo,
y no hay una evaluación de desempeño y rendición de
cuentas; la ineficiencia del puerto atrasaría más al país con
respecto a la competencia de los puertos de la región que
se están modernizando; alejándose el país de su meta de
ser un centro logístico; y elevando los costos del comercio
que ocupa el transporte marítimo a través del puerto de
Acajutla.
En el caso de las plazas solicitadas por el ISSS, se aduce que
se necesitarán a mediados de 2018 para el nuevo hospital de
San Miguel. Al respecto, debe decirse que la construcción y
equipamiento del hospital de San Miguel tenía programada
una inversión de US$11.2 millones a agosto de 2017, de ese
monto solo se había ejecutado un10.47%8
; presentando la
obra un atraso sustancial, y, muy probablemente, el Hospital
de San Miguel no comenzará a funcionar en la fecha que
originalmente estaba prevista.
8 Programa Anual de Inversión Pública 2017. Informe de avance al mes de
agosto. MH.
En cuanto a la solicitud del Ministerio de Economía
de 149 plazas adicionales en el PP2018; 144 son
para reforzar los Centros de Atención por Demandas
(CENADE); esta petición no se comprende, tomando en
cuenta que hace menos de un año suprimió 48 puestos
de trabajo en los CENADE, por reducción de la carga
operativa.
En esa ocasión el MH indicó que había tenido una
disminución de la carga de trabajo por la significativa
reducción de las atenciones requeridas por la ciudadanía,
producto del proceso de focalización del subsidio al
gas9
. Además, se señaló que la medida respondía a la
política de austeridad y ajustes presupuestarios10
. En esa
oportunidad también se indicó que existía un estudio
técnico, que garantizaba que se mantendría la misma
atención a la ciudadanía pese al recorte. Las personas
despedidas fueron indemnizadas conforme con la ley.
9 El Diario de Hoy, diciembre 9 de 2016.
10 Diario El Mundo, diciembre 9 de 2016.
Gráfica 20
Instituciones seleccionadas: incremento de plazas según presupuestos
Gráfica 20. Instituciones seleccionadas: incremento de plazas
según presupuestos
1,087
692
248
213
109 92
24
-100
100
300
500
700
900
1,100
Incremento P2017-PP2018
CEPA ISSS
Justicia y Seguridad Órgano Judicial
CEL Fiscalía
9,702
4,504
2,663
2,0781,880
1,5931,5471,294
1,0581,028
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
Incremento P2008-PP2018
Justicia y Seguridad Salud
Hospitales y adscritas ISSS
Presidencia ANDA
No incluye maestros Educo; A.L. 2008-2017
Incremento 2017-2018 Incremento 2008-2018
Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados y PP2018.

30
investigación
Aumentos salariales
La sentencia de la SC manda a que no se creen nuevas
plazas y que se congelen las que ya existen, y que no se
realicen aumentos salariales o beneficios adicionales para
jefaturas y funcionarios. Existen pocos cambios en las
plazas con salarios superiores a los US$5,000 en el PP2018.
Sin embargo, en la CEL se crean dos nuevas plazas: la
de Gerente con un salario mensual de US$5,350, y la de
Asistente Técnico de Proyectos Corporativos devengando
un salario mensual de US$5,150; entre ambos representan
un costo de US$126,000 en salarios en un año, sin incluir
otros beneficios o bonos.
Además, en el Ministerio de Hacienda, la plaza de
Director IV pasa de un salario de US$3,914 mensual a
devengar US$5,000; esto es un aumento de US$1,086
al mes, igual a US$13,032 en un año. Por otro lado,
en la Superintendencia General de Electricidad y
Telecomunicaciones se otorgan aumentos de entre US$432
y $636 mensuales, para 8 categorías laborales con sueldos
de más de US$5,000 al mes; en total estos incrementos
representan US$4,068 al mes y US$48,818 anuales. Estos
incrementos salariales están en contra de la resolución de
la Sala de lo Constitucional.
En el PP2018 se está contemplando un aumento de
US$79.2 millones en el gasto en remuneraciones del
SPNF (cuadro 8), comparado con lo presupuestado
originalmente para 2017. Los US$2,629.4 millones en
remuneraciones del SPNF del PP2018, equivalen a 9%
del PIB. Este porcentaje puede ser mayor, ya que la
proyección del PIB nominal del MH para 2018 puede estar
sobrestimada. Si se utiliza el estimado del PIB nominal
para 2018 del FMI11
; las remuneraciones en el PP2018
serían igual a 9.1% del PIB. Esto refleja que no hay un
ajuste por el lado de las remuneraciones, y que se continúa
con un gasto como porcentaje del PIB por encima del
promedio regional. Además, debe considerarse que los
empleados públicos gozan de beneficios adicionales,
11 World Economic Outlook 2017, FMI. (US$28,776 millones para 2018)
incluyendo bonificaciones; estos beneficios para el SPNF
representaron el 0.48% del PIB en la ejecución de 201612
.
De acuerdo con datos del MH13
, dentro del aumento del
gasto en remuneraciones en el PP2018, está contemplado
un incremento de US$10.4 millones por aguinaldos
del Gobierno Central e instituciones descentralizadas,
comparado con el P2017 votado; y también está incluido
el aumento de US$19 millones en los escalafones: Salud
(US$10.2 millones), Educación (US$8.2 millones), y PNC
(US$574.4 miles). Esto significa que de los US$79.2
millones de incremento en remuneraciones del SPNF en el
PP2018, con respecto al P2017 votado; habría un aumento
de US$49.8 millones que no se debe a incrementos por
escalafón, ni aumentos en aguinaldos.
Otros rubros que la SC ordenó racionalizar
Los empleados de varias instituciones públicas reciben
además otros beneficios adicionales; y son varias las que
tienen gastos por seguros médicos y de vida, entre otras
prestaciones. Estas erogaciones –que han sido duramente
cuestionados por la ciudadanía–, son objeto de la sentencia
y deben ser racionalizadas (anexo).
En el análisis de esta sección debe tomarse en cuenta que
para las cifras del PP2018, no se tienen disponibles lo que
la Asamblea Legislativa gastará en estos rubros específicos,
por lo que lo agregados tienen cierta subestimación14
.
12 Cálculo con base en datos de beneficios adicionales proporcionados por el
MH.
13 Presentación Proyecto de Presupuesto 2018, p. 7, 24 de octubre 2017. MH.
14 De los datos proporcionados por el MH para el PP2018, se tienen los
montos agregados de remuneraciones y bienes y servicios para la Asamblea
Legislativa; sin embargo, no está disponible para la Asamblea Legislativa
de los rubros específicos de gasto que la sentencia de inconstitucionalidad
ordenó reducir o racionalizar. El presupuesto 2018 de la Asamblea
Legislativa fue aprobado el 27 de septiembre de 2017 con 51 votos a favor
y 10 en contra, pero a la fecha no ha habido una publicación de oficio, lo
que refleja un alto grado de opacidad de parte de este órgano del Estado.
Por notas periodísticas, dicho presupuesto asciende a US$58.3 millones,
asignando a remuneraciones US$45 millones, con un incremento de
US$3.4 millones. Desde 2002 los salarios en la Asamblea Legislativa se
han cuadruplicado. El gasto en seguro médico privado se reportó que era
de US$2.5 millones.

Estudios
Económicos
DEC
31
A nivel agregado, sólo algunos de estos rubros de gasto se
reducen en el PP2018, con respecto al P2017 votado; tal es
el caso de los gastos de representación, vehículos, seguro
médico y viajes al exterior y sus viáticos; los otros por el
contrario aumentan con respecto al P2017 votado (gráficas
21 y 22).
Además, se observa que los gastos en beneficios adicionales,
publicidad y viáticos para viajes al exterior, registraron
importantes aumentos en el transcurso del año, en relación
con lo que se había presupuestado originalmente en el
P2017; y también se registró aumentos durante el año,
aunque menores, en los seguros de vida y viajes al interior,
Gráfica 21
SPNF: rubros de gastos objeto de la sentencia (millones de US$)
Gráfica 22
SPNF: rubros de gastos objeto de la sentencia (porcentaje del PIB)
Gráfica 21. SPNF: rubros de gastos objeto de la sentencia
Millones US$
107.9
7.0
26.9
4.7
-10
10
30
50
70
90
110
130
150
Beneficios
adicionales
Gastos de
representación
Seguro médico Seguro de vida
2016 ejecutado P2017 votado P2017 modificado PP2018
Fuente: Elaborada con datos proporcionados por el Ministerio de Hacienda
Gráfica 22. SPNF: Rubros de gasto objetos de la
sentencia
Millones US$
13.8
8.1
2.6 3.1 2.8
6.6
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Publicidad Vehículos Viajes al
exterior
Viáticos
viajes al
exterior
Viajes al
interior
Viáticos
viajes al
interior
Ejecutado 2016 P2017 votado P2017 modificado PP2018
Fuente: Elaborada con datos proporcionados por el Ministerio de Hacienda

32
investigación
en relación con el P2017 votado (gráficas 21 y 22). Por
tanto, el que se esté presupuestando menos en el PP2018
con relación al P2017 modificado; no es garantía que en
2018 se termine con un gasto menor al de las cifras de
cierre de 2017, ya que este puede aumentar a través de
modificaciones presupuestarias.
De igual manera, al comparar lo gastado en 2016 con las
cifras del P2017 modificado en estos rubros, se muestran
aumentos sustanciales en los rubros de beneficios
adicionales y publicidad; y también hay incrementos
importantes en lo erogado por seguros de vida y en los
viajes al exterior y sus viáticos, entre otros.
Al observar las variaciones institucionales de los rubros
que la SC mandó a racionalizar, se observa que en
varias dependencias estos gastos aumentan en lugar
de reducirse. Existen instituciones que han registrado
aumentos importantes comparando lo ejecutado en 2016
con el presupuesto modificado de 2017, y algunas de ellas
tienen presupuestado un nuevo incremento en 2018 para
estos rubros.
Existe un total de instituciones del SPNF15
que tienen
beneficios adicionales16
, catorce son del Ejecutivo, veinte y
nueve son descentralizadas –incluyendo dos instituciones
de seguridad social–, y las cuatro empresas públicas. Estos
beneficios ascendieron a US$141.3 millones, equivalentes a
5.5% de las remuneraciones17
, en el P2017 modificado.
El ISSS es el que más gasta en prestaciones adicionales
con US$34.9 millones en el PP2018, un aumento de
US$2.9 millones; seguido del Órgano Judicial con US$17.6
millones anuales; y Educación con US$12.6 millones. A
nivel per cápita, la Dirección Nacional de Medicamentos
encabeza la lista con US$4,516 al año; Superintendencia
de Competencia (US$3,829); SIGET (US$3,728); Autoridad
15 No se incluyen las municipalidades.
16 De acuerdo con el MH, los beneficios adicionales incluyen: pago de
bonificaciones, pago de vacaciones, certificados de canastas básicas,
complemento de aguinaldos, ayudas para anteojos y calzado, ayuda de
fallecimiento de empleados y ayuda para matrículas escolares.
17 Cálculo a partir de los datos proporcionados por el MH.
Marítima Portuaria (US$3,238); CEL (US$3,010); ISSS
(US$2,433); Consejo Salvadoreño del Café (US$2,339);
Lotería Nacional de Beneficencia (US$2,318); e INPEP
(US$2,188), entre otros.
Existen varias instituciones que han aumentado en más
de un 50% el gasto incurrido en beneficios adicionales,
entre los ejecutado en 2016 y el PP2018. Sobresalen los
incrementos porcentuales de la Dirección General de
Medicamentos (DGM) (168.8%); Instituto Salvadoreño de
Bienestar Magisterial (ISBM) (121%); Academia Nacional
de Seguridad Pública (ANSP) (86.9%); y Comisión Ejecutiva
Hidroeléctrica del Río Lempa) (CEL (83.8%). Sin embargo, en
incrementos en términos absolutos, encabezan la lista: ISSS
(US$4.5 millones); CEPA (US$1.8 millones); CNR (US$844.5
miles); Órgano Judicial (US$836 miles); Fiscalía (US600
miles); y DNM (US$590 miles).
Una de las erogaciones más cuestionadas, sobre todo
cuando hay problemas serios en las finanzas públicas, es
el gasto en seguros médicos privados. Este gasto asciende
a US$26.9 millones en el P2018 para el SPNF; y, contrario
a lo que pudiera pensarse, no son pocas las instituciones
que tienen este gasto: nueve del Ejecutivo, catorce
descentralizadas y una institución de previsión social, y las
cuatro empresas públicas. Dentro de las instituciones que
gastan en seguros médicos, se incluyen, paradójicamente,
dos instituciones del Ramo de Salud: el Fondo Solidario para
la Salud (Fosalud) y la DGM.
El que más gasta por este concepto es el Órgano Judicial
con US$7 millones; seguido de CEL (US$6.4 millones; FGR
(US$4.3 millones); Corte de Cuentas de la República (CCR)
(US$2.7 millones); CNR (US$1.4 millones) (gráficas 23 y 24).
A nivel per cápita hay bastante diferencia entre las
instituciones en las erogaciones por seguro médico18
; el
gasto per cápita más alto corresponde a CEL (US$8,500);
18 Debe tomarse en cuenta que este es un promedio; y puede ser más
alto lo que se gasta por empleado, en aquellos casos en que no
todos los trabajadores de una misma institución están cubiertos por
el seguro médico.

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