Màster en Direcció i Gestió
de l’Adminstració Local
Edició 1999 - 2000
LLAA GGEESSTTIIÓÓ DDEE QQUUAALLIITTAATT
EENN EELLSS...
2
ÍNDEX
ÍNDEX ___________________________________________________________________ 2
PRESENTACIÓ. _________________________...
3
3. Estructuració del servei._____________________________________________________39
4. Servucció del servei d’atenció do...
4
PRESENTACIÓ.
L’evolució soferta per les Administracions Públiques en els darrers 20 anys ha estat molt important; l’arri...
5
moltes malinterpretacions, a prejudicis sobre la capacitat dels professionals i dels programes que es
desenvolupen.
Els ...
6
PART I: APORTACIONS TEÒRIQUES.
A. Introducció als Serveis Socials.
1. L’evolució dels serveis socials fins la Constituci...
7
d’aquest estat són l’intervencionisme i l’assistencialisme; superant l’abstencionisme públic en el terreny econòmic
i so...
8
En aquest període de transició es dóna un altre element important per al desenvolupament dels serveis de
benestar actual...
9
Altrament la Constitució espanyola dissenya un model d’Estat basat en la descentralització, es reconeix desprès
de molts...
10
3. Els serveis socials en l’actualitat.
La Generalitat té atorgades les funcions de planificació general dels serveis s...
11
aquests no han estat mai fets públics i, per tant, és poc probable que existeixin o que siguin utilitzats d’una
manera ...
12
Tot això, sense oblidar que el model de l’Estat del Benestar, adoptat per la Constitució de 1978 prenent com a
referènc...
13
En el cas dels serveis públics, aquest procés és similar encara que adequadament adaptat: la producció de
l’empresa pri...
14
§ Principi de continuïtat: el funcionament ha de ser regular i continuat; bé perquè sigui permanent, bé perquè
l’usuari...
15
2. Els serveis socials en la gestió.
Un cop feta la introducció sobre els serveis públics en general, cal aprofundir en...
16
§ Sector privat: la necessitat16 pot ser desplaçar-se; el desig pot ser disposar del darrer model esportiu de la
marca ...
17
1999): aquestes seran tot l’eficient que siguin els seus processos. En la gestió dels serveis hi ha tres elements
clau ...
18
dur a les empreses la dita “més val prevenir que curar” que, malgrat ser tant popular no s’havia incorporat a la
gestió...
19
Fins aquí estem parlant dels primers teòrics de la qualitat; les aportacions posteriors més destacades
corresponen a Cr...
20
5. Per a integrar el client a l’organització. El ciutadà ha de sentir-se part del seu ajuntament i de l’administració;
...
21
Font: COSTA, Josep Maria. Gestió de la Qualitat en un món de serveis.
Les normes ISO 9000, com són conegudes, s’estruct...
22
Són elements fonamentals per a les normes ISO el manual de qualitat, document bàsic del sistema que descriu
el que es f...
23
Voldria concloure aquest apartat amb una reflexió sobre la implantació de plans de qualitat al nostre país, en la
meva ...
24
8. Accessibilitat: facilitat per al contacte (físicament o per altres medis).
9. Comunicació: mantenir els clients info...
25
Do (fer) 5. Diagramar el procés: identificar subprocessos.
6. Seleccionar mesures: identificant indicadors.
7. Obtenir ...
26
Aquestes 5M han estat adaptades a la realitat de l’Administració pública27 convertint-les en els següents
elements a an...
27
tancat. El diagrama parteix d’un llistat exhaustiu de les activitats que conformen el procés, una posterior
seqüenciaci...
28
La queixa pot incloure conceptes tan variats com una actuació deficient, un incompliment de compromís o un
requeriment ...
29
El fonament jurídic d’aquest instrument es troba en el dret dels ciutadans, com a usuaris dels serveis públics, a
conèi...
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier

871 views

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
871
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
3
Actions
Shares
0
Downloads
10
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

La gestio de qualitat en els serveis socials municipals.nuria fustier

  1. 1. Màster en Direcció i Gestió de l’Adminstració Local Edició 1999 - 2000 LLAA GGEESSTTIIÓÓ DDEE QQUUAALLIITTAATT EENN EELLSS SSEERRVVEEIISS SSOOCCIIAALLSS MMUUNNIICCIIPPAALLSS Núria Fustier i Garcia Formació Continuada Les Heures Universitat de Barcelona
  2. 2. 2 ÍNDEX ÍNDEX ___________________________________________________________________ 2 PRESENTACIÓ. ___________________________________________________________ 4 PART I: APORTACIONS TEÒRIQUES.______________________________________ 6 A. Introducció als Serveis Socials. __________________________________________ 6 1. L’evolució dels serveis socials fins la Constitució de 1978. __________________________6 2. Els serveis socials a Espanya a partir de la Constitució de 1978._____________________8 3. Els serveis socials en l’actualitat.______________________________________________10 4. Conclusió. ________________________________________________________________11 B. Conceptes teòrics de gestió. ____________________________________________ 12 1. La gestió dels serveis, especialment en el sector públic. ___________________________12 2. Els serveis socials en la gestió. ________________________________________________15 3. Les orientacions de la gestió. _________________________________________________16 4. La qualitat i els serveis. _____________________________________________________17 C. Tècniques per a la gestió de qualitat._____________________________________ 20 1. Els models de gestió de qualitat. ______________________________________________20 2. La determinació de la qualitat i els seus aspectes. ________________________________23 3. Tècniques i eines per a la gestió de qualitat._____________________________________24 PART II: EL SERVEI D’ATENCIÓ DOMICILIÀRIA DEL SERVEI DE SERVEIS SOCIALS DE L’AJUNTAMENT DE SANTA COLOMA DE GRAMENET. __________ 30 A. Descripció del context concret.__________________________________________ 30 1. Característiques del municipi.________________________________________________30 2. L’organització municipal. ___________________________________________________32 3. El servei de Serveis Socials. __________________________________________________32 4. El marc d’intervenció dels serveis socials. ______________________________________34 B. Definició del servei a desenvolupar. _____________________________________ 35 C. Programa d’Atenció Domiciliària._______________________________________ 37 1. Finalitat i objectius _________________________________________________________37 2. Definició del públic objectiu. _________________________________________________38
  3. 3. 3 3. Estructuració del servei._____________________________________________________39 4. Servucció del servei d’atenció domiciliària._____________________________________39 5. Establiment de barems i perfils. ______________________________________________42 6. Determinació dels recursos necessaris. _________________________________________43 7. La qualitat del servei d’atenció domiciliària.____________________________________44 8. El quadre de comandament. _________________________________________________48 9. La carta de serveis del servei d’atenció domiciliària. _____________________________54 PART III. CONCLUSIONS._________________________________________________ 55 PART V.- BIBLIOGRAFIA._________________________________________________ 57 1. Llibres i articles. ___________________________________________________________57 2. Textos legals. ______________________________________________________________60 PART VI. ANNEXES.____________________________________________________ 61 Annex núm. 1.- Modelo Europeo de gestión de calidad. Aplicación a la Administración Pública. 61 Annex núm. 2.- Fitxa “Diagnòstic – Barem” per determinar els perfils dels adjudicataris dels serveis. 61 Annex núm. 3.- Instruments per al Control de Qualitat del Servei d’Atenció Domiciliaria. 61
  4. 4. 4 PRESENTACIÓ. L’evolució soferta per les Administracions Públiques en els darrers 20 anys ha estat molt important; l’arribada de la democràcia va suposar canvis molt importants per a l’administració en general però sobretot, a l’Administració Local i, especialment, els municipis. El fet que aquesta fos l’administració més propera al ciutadà unit a les grans mancances que tenien moltes de les nostres ciutats va fer que la majoria dels nous dirigents comencessin a treballar per donar contingut a una nova adminstració que pretenia oferir serveis al ciutadà i donar respostes a moltes de les reivindicacions que havien marcat els anys anteriors a l’arribada de la democràcia. Inicialment les polítiques públiques i la gestió van anar orientades a la creació de tota mena de serveis, van ser uns anys d’incrementalisme, no solament pressupostari sinó, també, d’activitat. Sovint amb unes grans dosis de voluntarisme i d’imaginació, perquè la despesa pública era, encara, molt baixa si la comparem amb la dels països de la nostra àrea d’influència. Tot just s’estaven començant a consolidar els nous programes, serveis i equipaments quan la crisi de l’Estat del Benestar es declara obertament a tota Europa; cal, aleshores, començar a treballar per tal de poder seguir oferint serveis, però sense que el creixement econòmic acompanyi. Alhora, no podem oblidar que l’administració que s’havia heretat del període anterior tenia un funcionament molt antiquat: la burocràcia presidia totes i cadascuna de les actuacions, els mecanismes de participació eren inexistents, la transparència de les accions era desconeguda... de fet estàvem a finals del segle XX i l’administració pública seguia funcionant igual que cent anys enrera. D’aquí sorgeix un altre repte: la modernització de les administracions. Els esforços es dirigeixen, doncs, en dues direccions: modernitzar una administració arcaica i aconseguir mantenir les prestacions als ciutadans als costos més baixos possibles. En aquests moments, i potser per primera vegada, l’Administració gira els seus ulls vers l’empresa privada tot intentant cercar solucions per a la seva situació, perquè, no podem oblidar que, cada vegada més, els ciutadans i ciutadanes demanen a l’administració que es comporti igual que ho fa el sector privat: oferint serveis de qualitat. Arriben, així, les tècniques de gerencialització a l’Administració Pública que pretenen dinamitzar i aportar nous instruments per a la gestió quotidiana, s’inicien processos de planificació, es parla per primera vegada de la Direcció per Objectius, d’indicadors, de resultats.... Han estat uns anys d’una activitat frenètica en la millora dels serveis de l’Administració, però encara ens faltava un darrer pas: la qualitat. Des del primer moment es va pretendre que els serveis fossin de qualitat, però encara no se sabia gaire bé què era el que volíem dir amb aquest concepte. La qualitat ha arribat a la nostra societat com a garantia per als consumidors i usuaris, en pocs anys han crescut els segells de qualitat, les acreditacions... això no podia ser obviat per l’Administració. Calia que també des del sector públic hagués un compromís per la qualitat dels serveis que situés al ciutadà en el centre de l’activitat, donant-li la importància que realment té: és el protagonista de la vida de les nostres ciutats i, per tant, ha de ser escoltat i atès en conseqüència. En aquest marc de reflexió i d’experimentació sobre la qualitat en l’Administració Pública ha sorgit la idea d’aquest treball: el meu camp d’intervenció professional són els serveis socials, un dels serveis més nous dins l’Administració i uns grans desconeguts als que, sovint, es demana que solucionin tot allò que els altres sistemes no poden assumir (el fracàs escolar, els avis que no disposen de xarxa familiar ni medis per a ser atesos, els disminuïts que són rebutjats del mercat laboral i els exclosos en general). La manca de solucions a problemes que tenen una transcendència més enllà de la intervenció d’un sistema que encara està creixent dóna lloc a
  5. 5. 5 moltes malinterpretacions, a prejudicis sobre la capacitat dels professionals i dels programes que es desenvolupen. Els serveis socials són una activitat molt jove, des de la perspectiva d’un sistema integrat de serveis que s’ofereixen per a donar resposta a necessitats socials (no individuals); els serveis socials formen part de les administracions públiques des de fa poc més de 20 anys. A més, es tracta d’un sector en creixement intern: a principis del segle passat, quan van sorgir els primers centres de formació de treball social, existien únicament les assistents socials (que primer eren poc més que unes ajudantes per a altres professionals, els psiquiatres per exemple). A Espanya pràcticament durant tot el segle XX, fins el darrer terç, aquestes són les úniques professionals que s’ocupen dels serveis socials i assumeixen totes les tasques que es considerin necessàries, per part de l’entitat o organisme pel que treballen, per a complir amb el seu treball. A finals dels anys 70 comença a diversificar-se l’activitat: hi ha professionals que s’especialitzen en l’atenció als infants i joves, són els educadors socials, n’hi ha que s’encarreguen de prestar serveis d’assistència en el domicili de les persones, són les treballadores familiars. Amb els anys, als serveis socials han anat incorporant-se psicòlegs, pedagogs, sociòlegs ... Però també amb aquest creixement hi ha els seus problemes: els únics professionals (independentment dels anomenats en darrer lloc) que disposaven d’uns estudis específics en l’àmbit del treball social eren les assistents socials, més tard reconvertides en diplomades en treball social; en l’àmbit dels educadors l’heterogeneïtat de les formacions era molt àmplia: mestres, pedagogs, psicòlegs eren els més nombrosos però també ha hagut professionals amb formació en branques molt més allunyades de les disciplines humanístiques (biòlegs, arquitectes...). Aquesta situació ha provocat que els serveis socials no disposin d’un cos teòric comú (amb totes les discrepàncies que les tendències teòriques poden donar) sinó que anessin treballant sobre la base de la pràctica, d’una manera quasi artesana. És en aquest marc, conformat per una administració pública que té voluntat per a modernitzar-se tot centrant-se en el ciutadà i uns serveis socials que necessiten pujar al tren de la modernització per procurar superar tots els dèficits que un creixement ràpid i amb una base teòrica feble, és en el que el meu interès per tots els temes relacionats amb la qualitat dels serveis m’ha dut a fer una recerca sobre les teories, les experiències a l'entorn d'aquest tema, així com a reflexionar sobre les possibilitats d’implantar sistemes de gestió de qualitat en els serveis socials. El treball es desenvolupa, fonamentalment, en dos parts: una primera, de caràcter teòric i una segona, d’aplicació pràctica. En la part d’aportacions teòriques he intentat fer una aproximació a diferents aspectes que configuren el marc que abans he explicat: els serveis socials, la gestió i l’administració pública i la qualitat en els serveis. Per les característiques del treball aquesta part no suposa un estudi en profunditat de cap d’aquests temes, simplement dóna elements per a poder dissenyar posteriorment un servei tot tenint en compte els criteris de qualitat. En la part pràctica m’he centrat en desenvolupar el servei d’atenció domiciliària per a la ciutat de Santa Coloma de Gramenet. En la meva opinió, no podem parlar de gestió de la qualitat anant directament a les normes ISO o a l’aplicació del model EFQM; abans de tot això cal saber quin servei volem prestar i com el volem prestar. Pot ser pot sorprendre que, malgrat el títol del treball, en la part pràctica no hagi fet cap referència pràctica als models i sistemes d’assegurament de la qualitat esmentats: penso que aquest és un pas futur, encara no estem prou preparats per a implantar un model de qualitat d’aquestes característiques. La qualitat, més enllà de models i de certificacions, és una filosofia que ha d’impregnar la cultura de l’organització i penso que, metodològicament parlant, és més adequat començar a treballar per la qualitat partint de serveis concrets per a anar estenent-la poc a poc a tota l’organització, temps haurà d’abordar una autoavaluació d’acord amb el model EFQM o de treballar per assolir una certificació ISO. És, si més no, un plantejament realista davant la situació concreta que travessen els serveis socials actualment a Santa Coloma de Gramenet i també a altres ciutats.
  6. 6. 6 PART I: APORTACIONS TEÒRIQUES. A. Introducció als Serveis Socials. 1. L’evolució dels serveis socials fins la Constitució de 1978. Els Serveis Socials entesos com un sistema de serveis, dins la xarxa pública, que respongui al mandat de garantir uns determinats drets dels ciutadans en un àmbit concret, són encara una realitat molt nova. De fet, encara una part de les característiques que he anomenat està en procés de discussió: què vol dir el dret als serveis socials1. En aquest apartat intentaré fer una revisió al procés de creació del que ara entenem per serveis socials perquè la història deixa la seva empremta. L’acció social és una activitat que es desenvolupa a les societats occidentals2 des de fa força segles, es considera que l’inici de la història de l’acció social pot situar-se a l’Edat Mitjana (CORTAJANERA I LAS HERAS, 1979) quan l’església va començar a assumir el paper de promotora de certs serveis necessaris, serveis que finançava demanant la “col·laboració” a les classes riques. El procés de creixement i consolidació de l’acció social vers una organització més estable i, sobretot, deslligada de l’església és, per tant, molt llarg; de fet, encara avui l’església, i organitzacions directament relacionades, segueix tenint un paper molt important en l’acció social. D’aquesta acció social incipient, poc organitzada i força espontània naixerà el que s’ha anomenat beneficiència que, sota la mateixa dependència de l’església, ofereix una estructura molt més organitzada amb unes fonts de finançament més estables però seguim estant davant d’una activitat de tipus graciable. Fins aquí podríem dir, tal i com ho defineixen Cortajanera i Las Heras, estem a la prehistòria dels serveis socials. És amb l’era industrial, i les conseqüències del primer capitalisme més salvatge, que neixen les primeres respostes de caire assistencialista, en aquesta època és important el paper dels sindicats en aquelles primeres societats industrials. Les aportacions del socialisme se centren, fonamentalment, en els instruments d’anàlisi de la situació; es comença a plantejar que l’acció social no és una qüestió d’assistència o ajuda, sinó un problema de la societat (CORTAJANERA I LAS HERAS, 1979). L’assistència social es constitueix com un sistema públic d’acció social, estem a finals del segle XVIII, i neix en un ambient de reivindicacions i moviments obrers a la recerca del canvi social però no és fins a finals del segle XIX que sorgeix la necessitat de crear una escola que estudiï els elements bàsics del treball social. Abans d’arribar a l’època actual hi ha un fet important, que ha perdurat fins ara, és la creació de la Seguretat Social: estem davant de l’assumpció per part dels estats de la iniciativa d’actuar davant els problemes socials. Estem, doncs, davant dels primers intents de dotar als estats, va ser l’Alemanya de Bismark la primera, d’un sistema públic d’acció social: és l’embrió dels serveis socials com els arribarem a conèixer avui i estem a finals del segle XIX. La concepció dels serveis socials contemporanis va íntimament lligada al concepte de l’Estat Social de Dret (o Estat del Benestar) que té els seus orígens en el període d’entreguerres (segle XX) i que es generalitza en els sistemes desenvolupats a partir de l’any 1945 (AGUILERA DE PRAT I VILANOVA, 1987). Les característiques 1 Document de treball del Grup d’Atenció Primària de la Federació de Municipis de Catalunya sobre el projecte de Reglament Marc dels Serveis Socials d’Atenció Primària. 2 No em referiré a les societats orientals per la manca de referències bibliogràfiques sobre el tema i per no estendre’m excessivament.
  7. 7. 7 d’aquest estat són l’intervencionisme i l’assistencialisme; superant l’abstencionisme públic en el terreny econòmic i social ja que l’Estat assumeix la responsabilitat pel benestar dels ciutadans mitjançant la intervenció sobre l’economia de mercat (CAZORLA, 19833). L’expressió Estat del Benestar, sinònim d’estat social de dret, prové d’una expressió alemanya usada per referir-se a les assegurances socials; altrament, els seus antecedents més immediats són la crisi econòmica de 1929, les crítiques als models liberals d’economia, de societat i d’estat entre les que destaquen les de Keynes i les aportacions de Beveridge en el seu informe de 1942 (GOMEZ I SIERRA, 2000). L’evolució de l’Estat de Benestar, desprès de l’any 1945, va ser progressiva als països occidentals, especialment a l’Europa Occidental; malgrat això, la situació política espanyola no va permetre que aquesta tendència s’implantés també aquí. A Espanya el sistema separa clarament allò que té a veure amb l’acció social i la Seguretat Social, directament relacionada amb la vida laboral de les persones. L’acció social durant el franquisme es vehicula mitjançant l’”Auxilio Social de la F.E.T. de las J.O.N.S.” que orienta la seva tasca d’acord amb els principis de la beneficiència, però no de la consolidació dels drets de les persones. L’acció legislativa en aquest àmbit va desenvolupant les prestacions i els establiments, però s’ha de tenir en compte que, des de la primera acció legislativa de l’any 1940 (reestructuració de la tasca d’auxili social), fins a la següent acció amb una certa importància (la constitució del “Fondo Nacional de Asistencia Social”) passen vint anys. Posteriorment hi ha altres reorganitzacions més que conclouen, l’any 1973, amb la creació d’un organisme autònom anomenat “Instituto Nacional de Auxilio Social”, depenent del Ministerio de Gobernación i no és fins l’any 1977, ja en la transició, que es crea la Direcció General de Serveis Socials en el marc del Ministeri de Sanitat i Serveis Socials. El darrer pas, abans de la nova constitució, és la creació de l’”Instituto Nacional de Asistencia Social”, el juny de 1978, com organisme autònom per a la gestió de serveis socials complementaris als del sistema de la Seguretat Social. La Seguretat Social també viu la seva pròpia evolució; podríem dir que s’inicia un sistema de seguretat social amb la creació de l’”Instituto Nacional de Previsión” l’any 1908 adreçat, especialment, a la provisió de les pensions de retir (jubilacions i similars). Malgrat això, l’assegurança obligatòria no arriba fins l’any 1919 amb el Seguro de Retiro Obrero Obligatorio i el Seguro de Maternidad Obligatorio, que arriba deu anys desprès. La República va fer una tasca important, però la seva curta durada, junt amb el període de guerra, van fer que moltes de les iniciatives es quedessin a la fase de projectes; malgrat tot, va centrar la seva legislació en garantir la cobertura de dues situacions: accident de treball i atur forçós. Desprès de la Guerra Civil va ser promulgat el Fuero de los Trabajadores que preveia un sistema d’assegurança social per als treballadors; lleis posteriors van permetre l’accés d’altres ciutadans als beneficis de la Seguretat Social. Tanmateix, el sistema no es va consolidar com a Seguretat Social fins l’any 1963, amb la Ley de Bases de la Seguridad Social, que defineix un nou sistema que, altrament, no va entrar en vigor fins el primer de gener de 1967. Totes les normatives en aquest àmbit queden unificades amb la Ley General de Seguridad Social que es promulga l’any 1974. El pas definitiu, sempre referint-nos al període preconstitucional, es dóna durant la transició amb la reforma del Ministeri de Sanitat i Seguretat Social, que havia estat creat l’any 1977, que pretén racionalitzar i simplificar les tasques que li corresponien així com compatibilitzar-les amb el principi de caixa única de tot el sistema de Seguretat Social4; amb aquesta reforma neixen tres instituts que s’encarregaran de tasques diferents: a l’Institut Nacional de Seguretat Social li correspon la gestió i administració de les prestacions econòmiques, a l’Institut Nacional de Salut els serveis sanitaris i a l’Institut Nacional de Serveis Socials, els serveis complementaris a les prestacions de la Seguretat Social. 3 Citat per AGUILERA DE PRAT, C.R. I VILANOVA, P. 4 Segons Real Decret - Llei 38/1978, de 18 de novembre citat per Cortajanera i Las Heras (op cit).
  8. 8. 8 En aquest període de transició es dóna un altre element important per al desenvolupament dels serveis de benestar actuals; el Ministeri de Cultura crea una Direcció General de Desenvolupament Comunitari que incloïa la subdirecció de l’Institut Nacional del Benestar, amb funcions de gestió d’accions socials generals; aquest institut passà, l’any 1978, a ser un organisme autònom amb les funcions de gestionar i explotar els centres, serveis i establiments de l’Estat al servei del desenvolupament comunitari5. Fins el moment de l’aprovació de l’actual constitució espanyola, aprovada en referèndum el 6 de desembre de 1978 i sancionada pel Rei el dia 27 del mateix mes, l’evolució dels serveis socials arriba amb una gran tradició d’assistencialisme i una bona part d’il·lusions, apuntades en les noves lleis de la transició, per adreçar-se vers el benestar social, model que triomfava encara a la resta d’Europa i en el que els nounats serveis socials públics s’emmirallaven. 2. Els serveis socials a Espanya a partir de la Constitució de 1978. El primer que cal destacar del text de la Constitució de 1978 és la definició que, en el seu primer article, fa de l’Estat; l’article 1.1. explícita el següent: “Espanya es constitueix en un Estat social i democràtic de dret, que propugna com a valors superiors del seu ordenament jurídic la llibertat, la justícia, la igualtat i el pluralisme polític.” Aquest article integra tres aspectes: el social que es refereix a la relació directa entre l’organització de l’Estat i la de la societat, el democràtic que es refereix a la representativitat del poder del poble en l’Estat i de dret que implica el sotmetiment a l’ordenament jurídic. La importància d’aquesta definició, als nostres efectes, és molt gran ja que, per primera vegada, es defineix un model estatal que es configura com un gestor i administrador d’una part dels béns socials per tal de poder corregir algunes de les contradiccions que hi ha en el si de la societat, especialment pel que fa a l’àmbit social i econòmic (APARICIO,1992). La Constitució espanyola estableix drets i deures pels ciutadans, per una banda, i principis rectors de la política social i econòmica. Entre els drets individuals i col·lectius podem distingir entre aquells que són exigibles directament i els que queden exclosos dels mecanismes d’exigibilitat, anomenats respectivament drets fonamentals i drets i deures dels ciutadans. Pel que fa als principis rectors de política es tracta d’enunciats que determinen quines han de ser les funcions de l’Estat i dels seus òrgans; entre aquests s’hi troben els que conformen les línies definitòries de l’Estat social però, es tracta d’una declaració de voluntats que no és exigible directament. Podríem destacar, per la seva influència en l’àmbit dels serveis socials, els següents principis rectors: § assegurament de la protecció social, econòmica i jurídica de la família (protecció dels fills, deure d’assistència dels pares sobre els fills...), § manteniment d’un règim públic de Seguretat Social que garanteixi assistència i prestacions socials davant situacions de necessitat, § protecció de la salut, § promoció de l’accés a la cultura, § dret a un habitatge digne, § promoció de la participació dels joves, § garantia de la suficiència econòmica dels ciutadans de la tercera edat. 5 Real Decret 1832/1978, de 23 de juny, citat per Cortajanera i Las Heras (op.cit).
  9. 9. 9 Altrament la Constitució espanyola dissenya un model d’Estat basat en la descentralització, es reconeix desprès de molts anys el dret a l’autonomia de les nacionalitats i regions que l’integren; aquest fet suposa que s’estableix un sistema de competències, un sistema pel qual hi ha una distribució per matèries en els diferents nivells de l’organització de l’Administració: unes queden reservades per l’Estat i altres queden reservades per a les Comunitats Autònomes, encara que no de manera obligatòria. En aquest marc competencial, els serveis socials entesos en sentit ampli, és a dir com a sistemes de protecció social integrats6, no existeixen sinó que es parla d’”Assistència social”, (art. 148.1.20º CE); aquest fet és degut a què els serveis socials venen formats per tot un seguit d’activitats i programes que estan relacionats amb el sistema de Seguretat Social i/o de pensions i que, per tant, quedaran reservades per a l’Estat. A Catalunya es va aprovar l’Estatut d’Autonomia pel qual la Generalitat de Catalunya, entre altres disposicions, assumia les competències en diverses matèries, inclosa l’”Assistència Social” que és definida, a l’article 9.25, dins les que la Generalitat s’atribueix de manera exclusiva. Això significa que ha de ser el Parlament de Catalunya i el Govern de la Generalitat qui dictin la normativa que ha de regir aquest àmbit, excloent aquells àmbits que són propis de l’Estat (bàsicament els vinculats a la Seguretat Social). En l’exercici d’aquesta competència es va aprovar una primera llei, la 12/1983, d’administració institucional de la sanitat i l’assistència i els serveis socials de Catalunya; posteriorment es va aprovar la llei 26/1985 de serveis socials de Catalunya que va servir per definir com haurien de ser, quins serveis n’havien de formar part, qui els havia d’executar i com s’havien de finançar. Aquesta llei va ser complementada amb la llei 4/1994 d’administració institucional, de descentralització, de desconcentració i de coordinació del sistema català de serveis socials. Aquesta darrera norma autoritza al Govern de la Generalitat a elaborar un Decret Legislatiu de refosa de totes les normes en aquesta matèria. Així doncs, s’aprovà el Decret Legislatiu 17/1994, de 16 de novembre; aquesta norma defineix el Sistema Català de Serveis Socials com “el conjunt coordinat de serveis socials, establiments, prestacions econòmiques i activitats generals de prevenció, atenció i promoció social que es duen a terme a Catalunya”. Un dels elements més característics de les normes en matèria de serveis socials ha estat la seva estructuració en dos nivells funcionals: els serveis socials d’atenció primària i els serveis socials especialitzats. Es defineixen els serveis socials d’atenció primària com el punt d’accés immediat al Sistema català de serveis socials, el primer nivell d’aquest i el més proper a l’usuari i als àmbits familiars i social. Altrament, la llei també estableix els nivells d’atenció i n’estableixen tres: local, comarcal i regional. Pel que fa a la territoralització es defineix l’Àrea bàsica de serveis socials com la unitat territorial elemental de prestació de serveis i pot estar formada per un municipi de més de 20.000 habitants o pel conjunt de municipis fins a 20.000 habitants que s’integrin en una comarca (article 14). Aquesta distribució de competències respon a l’establert tant a la Llei de Bases de Règim Local de 1985, d’àmbit estatal, i la Llei municipal i de règim local de Catalunya de 1987, que inclouen els serveis d’assistència social entre els d’obligat compliment per als municipis de més de 20.000 habitants. Aquest Decret Legislatiu va ser completat amb el Decret 284/1996 de regulació del sistema català de serveis socials, norma que defineix més concretament les característiques dels serveis que el formen, els seus objectius, funcions, destinataris i medis que han de disposar. 6 Concepte utlitizat per López Hidalgo (1992) i Casado (1987), citats per Gómez i Serra (2000).
  10. 10. 10 3. Els serveis socials en l’actualitat. La Generalitat té atorgades les funcions de planificació general dels serveis socials i utilitza com a instrument els Plans d’Actuació Social; l’actual, el tercer, és vigent pel període 1997 – 2001. Donat que la planificació del Govern de la Generalitat vincula a l’Administració local, aquests instruments han de ser elaborats en un procés participatiu mitjançant el Consell General de Serveis Socials i els convenis marc interadministrius. Els objectius del III Pla d’Actuació Social són els següents: § Desenvolupar el Sistema català de serveis socials en el marc de la corresponsabilització interadministrativa. § Promoure i garantir el dret dels ciutadans a un sistema de serveis socials de responsabilitat pública. § Completar la xarxa bàsica de responsabilitat pública. § Desconcentrar els serveis socials de la Generalitat de Catalunya. § Assolir la plena coordinació de serveis i la màxima rendibilitat social. El mateix pla estableix els següents principis directius: 1. Contribuir al desenvolupament dels principis constitucionals i estatutaris de la política social: família, infància, vellesa, disminució, igualtat, integració i ocupació. 2. Situar els programes en línia amb les recomanacions de convergència de la Unió Europea. 3. Garantir el dret al Sistema de serveis socials. 4. Promoure l’establiment d’estàndards d’atenció social en l’horitzó de l’any 2001. 5. Potenciar la cohesió social i contribuir a l’assoliment de la plenitud dels drets humans. En el document del III Pla d’Actuació Social es desenvolupen dels diferents programes que conformaran els serveis socials, en tots els nivells d’atenció. Prestarem especial atenció als serveis que són competència obligatòria dels ajuntaments majors de 20.000 habitants degut a què el municipi de referència per a aquest treball està dins aquest grup. Santa Coloma de Gramenet constitueix una àrea bàsica de serveis socials7 i les seves competències són les següents: § Serveis bàsics d’atenció social primària. § Servei d’ajut a domicili. § Serveis de menjador § Serveis residencials d’estada limitada. § Serveis d’assessorament tècnic d’atenció social primària. § Serveis de centres oberts per a infància i adolescència. Tal i com es pot veure, el III Pla d’Actuació Social (P.A.S.) està en la seva fase final, per aquest motiu es pot començar a avaluar quina ha estat la seva implantació real en la quotidianitat dels serveis socials. No faré referència a aspectes concrets però, sí que voldria reflexionar sobre alguns aspectes que tenen a veure amb la gestió i la qualitat dels serveis. El III P.A.S. preveu la promoció de l’establiment d’estàndards d’atenció social a l’horitzó de l’any 2001 (objectiu general 4): aquest objectiu requereix un treball previ d’homogeneïtzació de conceptes i dels indicadors que requereixen aquests estàndards, aquest treball no s’ha iniciat encara per la qual cosa és poc probable que l’objectiu establert s’assoleixi. Es detecta en aquest P.A.S. una certa mancança en la definició d’indicadors concrets, no solament en el compliment de l’objectiu abans esmentat, sinó també pel fet que es fa una proposta per equilibrar ponderadament el territori en base a indicadors de necessitat social però, 7 D’acord amb l’annex del Decret Legislatiu 17/1994, de 16 de novembre.
  11. 11. 11 aquests no han estat mai fets públics i, per tant, és poc probable que existeixin o que siguin utilitzats d’una manera oberta; així doncs, és un altre dels objectius que no podran ser complerts o, si més no, mai podran ser avaluats. Per últim, un dels apartats que formen part de tots els programes és la millora de la qualitat; en el cas dels serveis socials d’atenció primària, es preveuen una sèrie de mesures, algunes de les quals no han estat desenvolupades degut a la manca de medis destinats; per exemple: la implantació dels serveis d’assessorament tècnic (amb la composició que preveu el P.A.S. no ha estat generalitzable per la situació econòmica general dels municipis), l’elaboració i aplicació de protocols assistencials unificats tampoc s’ha desenvolupat, la utilització de la supervisió ha depès de la capacitat econòmica de cada àrea bàsica, la informatització s’ha anat realitzant de manera molt esglaonada en funció de les possibilitats econòmiques de les àrees bàsiques i, a més, no s’ha treballat per l’obtenció d’aplicacions informàtiques operatives comunes. Així doncs, podem concloure que, malgrat els serveis socials a Catalunya disposen d’un instrument de planificació general, aquest no ha estat dut a la pràctica ja que, sovint, no s’han destinat els medis necessaris per a concretar les actuacions previstes8; tanmateix, és útil disposar d’aquest marc ja que permet a les àrees bàsiques disposar d’un marc en el que desenvolupar la seva activitat. Centrant-nos en les característiques dels serveis socials de l’Ajuntament de Santa Coloma de Gramenet podem dir que es desenvolupen aquells serveis que són competència obligatòria, d’acord amb les normes abans esmentades, i que, a més, es disposa d’un servei municipal dels considerats de segon nivell (un Centre de Dia per a la Tercera Edat). En tot cas, sobre l’organització concreta dels serveis socials municipals en parlarem a la Part II d’aquest treball. 4. Conclusió. Els serveis socials han evolucionat molt al llarg de la història, però és especialment destacable, en el cas espanyol i català, el procés sofert per aquests serveis en els darrers vint anys. L’arribada de la democràcia va suposar també, l’arribada d’un model de serveis socials basat en els drets dels ciutadans a ser protegits en aquelles situacions desfavoridores. La construcció d’aquest model s’ha anat desenvolupant, però podem dir que encara no està conclòs i que cal seguir treballant per a consolidar aquests serveis ja que no es pot oblidar que aquests han crescut en els municipis com una organització paral·lela (DELGADO, 1995), - en alguns municipis es creen organismes autònoms, com instituts municipals, per a desenvolupar aquesta competència -, així com amb una dotació molt inferior a la d’altres àrees, fins i tot si s’analitza d’una manera proporcional (GOMÀ, 1999). En l’aspecte del finançament s’ha de tenir en compte un element important, mentre que una de les fonts d’ingressos més importants dels ajuntaments és la participació en els ingressos de l’Estat (mitjançant transferència) i, amb aquests ingressos i altres, es preveu la cobertura de les competències obligatòries, en l’àmbit dels serveis socials segueix funcionant el model de convenis que han de ser sol·licitats i negociats anualment; malgrat la implantació del Plan Concertado des del Ministerio de Asuntos Sociales (ara Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales) pretenia garantir aquest finançament, el fet que els fons no arribin directament als municipis sinó que ho facin mitjançant les Comunitats Autònomes fa que el repartiment pateixi desviacions i, sobretot, que no s’adjudiqui de manera automàtica d’acord amb uns indicadors objectius sinó que depèn d’elements sovint no controlables o, si més no, no públics9 8 Un exemple d’aquestes mancances és el no compliment del compromís que, durant el primer semestre de 1997, s’elaboraria el Reglament Marc de l’Atenció Primària; aquest reglament no s’ha publicat encara, es disposa d’un esborrany des de l’estiu de l’any 2000 però encara no hi ha data de publicació. 9 A la convocatòria anual dels convenis per als ens locals mai es fan constar quins seran els criteris de repartiments i aquesta informació mai ha estat proporcionada malgrat ser demanada en reiterades ocacions per institucions i organismes diferents, per exemple per la Federació de Municipis de Catalunya.
  12. 12. 12 Tot això, sense oblidar que el model de l’Estat del Benestar, adoptat per la Constitució de 1978 prenent com a referència la resta de països del món occidental, va entrar en crisi a partir de l’any 1982 (GOMEZ I SIERRA, 2000), tot just quan s’estava treballant en la seva construcció, degut a què la crisi econòmica va impedir mantenir el ritme de creixement de la despesa pública, igual que va passar a la resta dels països occidentals, amb la diferència que ells tenien un sistema consolidat i a Espanya la crisi va arribar en la construcció; aquest fet, sense dubte, ha ajudat a què hores d’ara encara no hagi un sistema consolidat de serveis socials. B. Conceptes teòrics de gestió. 1. La gestió dels serveis, especialment en el sector públic. La gestió pot definir-se com l’administració d’un determinat afer o d’un conjunt d’ells, d’acord amb l’essència del concepte jurídic de gestió10 (ALBALADEJO, 1989); també es pot definir com l’acció i l’efecte d’administrar una organització (SENLLÉ, 1993). L’International Organization of Suprem Audit Institutions va adoptar el terme performance per referir-se a l’actuació d’entitats i serveis públics i en el nostre entorn hi ha diversos termes per a designar aquest fet: actuació, acompliment, execució; malgrat això, AECA11 proposa utilitzar el terme gestió com a adaptació del terme anglès. La gestió ha evolucionat al llarg dels segles fins arribar a l’actualitat; abans del segle XVIII tota l’activitat productiva s’organitzava en petits tallers on el mestre era qui determinava els treballs, el personal, els encàrrecs... Entre el 1700 i 1750 esdevé el que s’ha conegut com a Revolució Industrial i que dóna lloc a l’estructura de les empreses i organitzacions com són actualment conegudes (COSTA, 1998); es dóna el descobriment de la tecnologia que permet concentrar la producció i, per tant, crear fàbriques. Malgrat aquest pas, no es canvia el sistema de treball, dins les fàbriques es van organitzar igual que els tallers gremials. A principis del segle XX es produeix un segon pas en l’evolució de la gestió: la Revolució de la Productivitat. Taylor va estudiar el treball partint de la base que aquest podia ser analitzat i dividit en una sèrie de moments simples i repetitius que tenen un mètode concret per a fer-se correctament, en un temps adient i amb les eines corresponents; aquesta metodologia dóna lloc a la producció en cadena on el lloc de treball no té gaire importància, sinó és per a treballar sense aturar-se (només cal veure el retrat que en fa Chaplin a “Temps Moderns”) i que s’implanta en el món occidental desenvolupat. A finals dels anys 70 encara tot està centrat en la producció, però en els mercats va haver un nou fet: la Revolució de la Gestió; alguns dels elements que provoquen aquest fet són la competència japonesa, l’avanç de la tecnologia i les lleis de protecció de la lliure competència. Aquests obliguen a cercar nous camins en la producció, no es tracta de produir més (tal i com s’havia fet amb el taylorisme) sinó produir millor. Es comença a parlar de gestió de la qualitat total. Havia passat pràcticament un segle i encara la gestió era exactament igual, malgrat els grans canvis de l’entorn: del producte al servei, del proteccionisme a la lliure competència, del mercat local al global, de l’analfabetisme a la societat de la informació i el coneixement... 10 Apareix el concepte gestió en el Codi civil espanyol per a designar la “Gestió de negocis aliens” com una figura que introdueix aquest concepte. 11 Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas.
  13. 13. 13 En el cas dels serveis públics, aquest procés és similar encara que adequadament adaptat: la producció de l’empresa privada esdevé en compliment de les normes i procediment en el sector públic. L’Administració Pública s’identifica amb el Poder Executiu (GARCIA DE ENTERRIA I FERNANDEZ, 1989) a partir de la Revolució Francesa que és la que crea el Dret Administratiu amb la intenció de superar les dinàmiques personalistes del feudalisme i l’absolutisme anteriors; s’intenta definir el concepte administrar, que és el que domina durant tot aquest període, i sol s’aconsegueix contraposant-lo a les accions de legislar i enjudiciar. Així doncs, durant tot aquest període, la tasca principal és administrar d’acord amb els dictats del Poder Legislatiu i/o del Poder Judicial. És a mitjans del segle XX que, amb l’Estat del Benestar, s’incorporen nous conceptes a les tasques assignades a l’Administració. Al parlar de gestió en el sector públic, sobretot en les administracions públiques, cal tenir molt present quines són les característiques diferencials respecte al sector privat (AECA, 1997), perquè la gestió depèn directament d’aquestes: § No escullen el seu àmbit d’actuació. § Tenen privilegis en molts casos: monopoli en certes ocasions, mesures coercitives, impossibilitat d’insolvència... § Els objectius es determinen d‘una manera més ambigua, plural i intangible. § Són receptors de fortes pressions polítiques, externes i internes, que dificulten l’eficàcia i eficiència de la gestió. § La seva activitat fa difícil mesurar el rendiment, així com avaluar-lo. § La seva estructura i procés d’organització ha de ser transparent; regeix el compliment del principi de legalitat. § L’observació dels principis (igualtat, publicitat...) afecten a l’estructura i enlenteixen les accions. § La gestió de personal és molt rígida i es fa difícil modificar conductes negatives i potenciar les positives. § La gestió de recursos financers i la política de preus és més rígida. A més, hem de tenir en compte un altre factor molt important a l’hora de parlar de gestió: les administracions públiques, així com una bona part del sector públic12, presten serveis. Els serveis, d’acord amb la definició de Grönroos (citat a CHIAS, 1995), són “una activitat o sèrie d’activitats de naturalesa més o menys intangible que, normalment però, no necessàriament, té lloc en la interacció entre el client i les empreses del servei, i/o medis físics o productes i/o sistemes de prestació del servei, els quals són oferts com solucions als problemes dels clients”. Les característiques principals (CHIAS, 1995 i COSTA, 1998) són les següents: § Intangibilitat: no és un objecte, no té forma però, té conseqüència. § Inseparabilitat: interacció total entre client i qui ofereix el servei. § Heterogeneïtat: els resultats poden ser molt variats, perquè depenen del client, de qui presta el servei i del dia en què es duu a terme. Altrament, Chias entra a caracteritzar el servei públic d’interès general utilitzant les regles proposades per Chevalier i Lachaume: § Principi d’igualtat per a tots els que tenen a veure amb el servei i no sol els seus usuaris; s’han de valorar els efectes en els no usuaris. 12 No es pot oblidar que dins el sector privat també existeixen entitats de caràcter eminentment productiu (industria pública).
  14. 14. 14 § Principi de continuïtat: el funcionament ha de ser regular i continuat; bé perquè sigui permanent, bé perquè l’usuari pugui accedir al servei. § Principi de mobilitat: adaptació contínua a les necessitats del públic. § Principi de neutralitat: en la negociació i arbitració de conflictes. AECA (1997) recull els serveis públics més freqüents i entre aquests, als efectes d’aquest treball, destaquem el següent: “6. Salut i serveis humans: serveis socials, serveis a la vellesa, als discapacitats...” Tal i com es recull en el darrer “Libro Blanco para la mejora de los servicios públicos” (MAP, 2000) el paper de l’administració ha de canviar, ha de ser proactiu per tal d’adaptar-se a la realitat social. Es reconeix, d’una manera implícita, que el paper de l’Administració durant anys ha estat de caràcter normatiu, allunyat dels ciutadans, quasi sempre reactiu i amb molt poca capacitat d’adaptació a l’entorn, s’havia dissenyat per tal que l’entorn, els ciutadans (en un paper d’administrats i, quasi bé, súbdits), s’adaptés a ella. En les darreries del segle XX ja va començar-se a plantejar la necessitat d‘introduir nous elements a l’Administració Pública per tal d’adaptar-se als nous temps. Les polítiques d’incrementalisme pressupostari, propis de l’Estat del Benestar com ja s’ha reflectit en l’apartat anterior, han de ser arraconades; per una banda cal contenir la despesa i, per l’altra, l’increment del pressupost no implicava, directament, una millora dels serveis. Cal recordar el que abans he comentat de l’evolució històrica de la gestió empresarial: l’Administració Pública també ha hagut de fer aquest pas, repensar com es pot oferir el millor servei al millor cost possible. L’Administració constitueix un subsistema del sistema social i és abastada pels processos de canvi que afecten al conjunt dels ciutadans (MAP, 2000). Hi ha tot un seguit de fets econòmics, laborals, formatius, de seguretat bàsica consolidada, de capacitat d’escollir... que han dut als ciutadans a posicionar-se davant l’Administració Pública d’una manera molt diferent, han passat de ser uns administrats front a una administració omnipotent a exigir un major exercici de la democràcia, a comportar-se com ciutadans – contribuents – clients. Aquest fet però, no s’ha donat únicament en el sector públic, el sector privat molt més atent a les necessitats del mercat (en el seu cas en depèn la seva supervivència) ja fa uns quants anys van optar per les polítiques de qualitats, aquelles que situen al client al centre de l’atenció de tota l’organització. L’Administració ha de fer el mateix pas si vol respondre a les necessitats de la ciutadania. L’increment de les prestacions i serveis des de l’Administració Pública ha patit, en certa manera, de la tradició paternalista que era característica; la gratuïtat ha promogut una imatge d’assistencialisme, però l’increment de serveis ha dut també a un major risc de degeneració burocràtica (MAP, 2000). L’Administració Pública ha d’orientar-se al ciutadà, tant per la pròpia raó d’ésser d’ella com per l’origen dels recursos que es distribueixen; a la figura del ciutadà contribuent ha d’unir-se la del ciutadà – protagonista. La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) configura una administració professional que desenvolupa i executa les polítiques del govern i, alhora, estableix les bases essencials per a construir uns serveis públics de qualitat i adreçats als ciutadans; l’administració tradicional s’ha conformat amb òrgans rígids però, caldrà, en aquesta nova etapa prevista en el Libro Blanco, possibilitar la formació d’òrgans i organismes que sorgeixin i desapareguin amb facilitat per a donar resposta a les necessitats dels ciutadans, alhora que permetin superar els solapaments i/o buits que produeix l’existència de tres nivells d’administració.
  15. 15. 15 2. Els serveis socials en la gestió. Un cop feta la introducció sobre els serveis públics en general, cal aprofundir en els serveis socials públics, donat que és l’objecte d’aquest estudi. Els serveis socials presenten algunes característiques que suposen una certa especialització en el marc dels serveis de l’administració. Els Serveis Socials són un concepte molt ampli ja que inclouen serveis molt variats; hi formen part d’aquest tant les residències de gent gran com els serveis de protecció a la infància, els serveis bàsics d’orientació i assessorament o els serveis de reinserció de toxicòmans. Així doncs, encara que tots tenen les característiques pròpies dels serveis (intangibilitat, inseparabilitat i heterogeneïtat), no podem oblidar que hi ha l’element elegibilitat que no és present en tots ells13 i que, efectivament, haurà de ser molt tingut en compte en l’àmbit de la gestió, perquè la obligatorietat en determinats àmbits és més difícil de gestionar. Una característica important dels serveis socials és que es tracten aspectes relacionats amb la intimitat de les persones i/o de les famílies; és en aquest àmbit quan la no elegibilitat és un element clau a l’hora de gestionar. Per una banda es disposa de recursos de caràcter normatiu: prestacions i serveis amb uns requisits prefixats generalment força rígids i per l’altra hi ha uns ciutadans amb unes situacions amb tots els matisos que la vida pot donar-li a cada persona. En la teoria del treball social, base dels serveis socials, s’ha utilitzat el binomi necessitat – recurs social per a objectivar el camp d’intervenció d’aquest i, per tant, dels professionals (CORTAJANERA I LAS HERAS, 1979). Les necessitats socials, recullen aquestes autores, són les que donen contingut i justificació a aquest treball i els recursos són els instruments per al tractament de les necessitats socials. Aquesta teoria, malgrat els anys que fa que va elaborar-se ha continuat servint de base per als professionals del treball social, bàsicament per a un sector d’ells14. Per tal d’evitar que ens succeeix com en el sector empresarial cal que busquem nous camins que ens ajudin a afrontar noves situacions, els serveis socials no poden quedar al marge de l’evolució que han fet diferents disciplines en àmbits que els són molt propers. Un exemple clar d’una disciplina que pot fer interessants aportacions al treball social i als serveis socials és el màrqueting, donat que l´ús del concepte necessitat és bàsic en ell. Per a la ciència del màrqueting el mercat és el conjunt de persones que comparteixen un desig o una necessitat i que podrien estar disposats a satisfer-lo mitjançant un intercanvi d’altres elements de valor” (KOTLER, citat per CHIAS, 1995). El punt de partida són les necessitats bàsiques i els desitjos i són definides de la següent manera (CHIAS, 1995 i RUBIO, 2000): § Necessitat: mancança d’un be bàsic, és intrínseca a l’ésser humà15. § Desig: mancança de quelcom específic que satisfà les necessitats bàsiques, podrà variar segons l’entorn específic. § Demanda: desitjos d’un producte específic, en funció d’uns recursos determinats. La introducció del concepte desig és imprescindible per a entendre el que succeeix en els serveis socials i més si parlem de serveis públics on la resposta possible pot ser força limitada per les normes, els pressupostos, la necessitat de complir amb el principi d’equitat i altres. La importància de la introducció d’aquest concepte es pot veure molt més clarament en un exemple on efectuarem el paral·lelisme entre els tres conceptes en el sector privat i en el públic: 13 Igual que altres serveis de caire normatiu com la llicència d’obres o la d’apertura de comerç que també són obligatoris. 14 Em refereixo a les Diplomades en Treball Social o Assistents Socials. 15 Veure les teories sobre les necessitats de Maslow i altres teòrics.
  16. 16. 16 § Sector privat: la necessitat16 pot ser desplaçar-se; el desig pot ser disposar del darrer model esportiu de la marca Porche (per exemple) i la demanda pot ser una bicicleta (atenent als recursos disponibles per la persona. § Sector públic: la necessitat pot ser disposar de diners per a cobrir les necessitats bàsiques, el desig ser el director – propietari d’una empresa de l’estil de Microsoft i la demanda pot ser feina. On està el conflicte? Bé, mentre que en el sector privat si no disposes dels recursos adients ningú no atendrà els teus desitjos convertits en demandes: pots voler el Porche però, si no tens diners no te’l vendran i no donaran cap mena d’excusa. En el cas del sector privat és perfectament factible que la demanda coincideixi amb el desig sense avaluar quins són els recursos reals, i no m’estic referint tant als recursos de l’administració com als de la pròpia persona per a afrontar la seva situació, perquè no oblidem que la funció dels serveis socials és d’acompanyament, però mai pot fer el procés en el lloc de la persona; així doncs, pot haver una demanda d’un lloc de treball (sense més) i no de l’ajut per a tenir les condicions de trobar un lloc de treball (“Vull que em doni feina” és una frase que molts professionals dels serveis socials escolten diàriament). És, per tant, molt important tenir en compte aquests conceptes a l’hora de gestionar un servei, tal i com veurem més endavant. 3. Les orientacions de la gestió. La gestió pot orientar-se vers els resultats o vers els processos; és a dir, podem centrar-nos en el final o en el camí. L’opció que triem serà molt important, perquè determinarà quin tipus d’instruments necessitarem, quines eines haurem de fer servir... Comencem, doncs per intentar esbrinar els punts positius i negatius de cadascuna d’aquestes orientacions. L’orientació a resultats prové del sector privat, però sobretot del sector productiu. L’organització gira a l’entorn dels resultats, del que s’obté al final del camí. AECA17 quan parla de la necessitat d’utilitzar indicadors de gestió enumera, entre els avantatges, els següents: conèixer els resultats i motivar al funcionariat i incentivar-lo a partir de l’establiment de retribucions variables en funció dels resultats assolits. Aquesta orientació de gestió és adient quan els resultats finals depenen directament del procés productiu, ja que significarà que, amb el control de resultats, podrem conèixer el funcionament del procés. Ara bé, aquesta orientació té alguns inconvenients, sobretot si pretenem implantar-la en la seva forma més pura ja que obtindríem la informació dels resultats, és a dir, quan és massa tard per a corregir les possibles disfuncions, deixant aquest pas per al procés següent. Estaríem, doncs en el moment inicial de la gestió de la qualitat, quan el control s’efectuava sobre la producció final, retirant les peces o productes que no donessin l’estàndard. Tenint en compte les característiques dels serveis, sobretot la inseparabilitat, orientar la gestió a resultats únicament és inadequat perquè no ens permet intervenir a priori sinó quan els resultats s’han produït; en els serveis un mal resultat té una difusió molt més elevada que un bon resultat: hi ha dades que diuen (COSTA, 1997) que per cada client que es queixa, 26 resten en silenci i també que un client insatisfet ho comenta de 8 a 16 persones; Senllé (1993) cita que cada persona contenta amb el servei rebut comunica la seva experiència a 6 i una persona disconforme ho fa a 14. En el cas dels serveis socials no elegibles cal tenir en compte que “no es perden clients” generalment però, sí que es perden alguns dels aspectes bàsics de la qualitat com la fiabilitat, la competència, la credibilitat.... L’orientació a processos sorgeix desprès dels models d’assegurament de la qualitat i de qualitat total, conceptes sobre els que incidiré mes endavant, i s’ha relacionat amb l’eficiència de les organitzacions (AMOZARRAIN, 16 Sense oblidar la definició feta més amunt. 17 Op. cit.
  17. 17. 17 1999): aquestes seran tot l’eficient que siguin els seus processos. En la gestió dels serveis hi ha tres elements clau (COSTA, 1997): § Persones: element bàsic, configuren una empresa (independentment que sigui pública o privada). § Clients: l’element més important, perquè l’empresa sobrevisqui18. § Processos: allò que les persones fan per a satisfer els clients. Així doncs, si orientem la gestió als processos podrem saber en cada moment que és el que cal fer, quin és l’estàndard acceptable, quin el de la qualitat... sense esperar a veure els resultats; sobretot quan aquests no depenen únicament del procés dut a terme per la persona sinó també de la intervenció que fa el client. Malgrat tot, l’orientació exclusiva a processos ens impedeix tenir una visió global de l’organització, passaria com en la història de l’elefant i els tres cecs citada per Costa19: disposaríem d’informació parcial que ens impediria planificar i tenir un objectiu comú. En resum, donades les característiques dels serveis socials públics i, sobretot, d’aquells que no presenten possibilitats d’elecció, caldria adoptar una orientació de la gestió mixta: tant vers els processos com els resultats; això ens permetrà diferenciar nivells de gestió i obtenir un servei de qualitat. El que pretenc dir és que, mentre que a nivell general de gestió d’un servei o programa és factible, i desitjable, una orientació a resultats (fixar un objectiu i assolir-lo), en l’aspecte concret de la gestió quotidiana és més efectiu orientar-se als processos (quin camí hem de recórrer per a cada situació o grup de situacions) perquè ens permetrà tenir informació més actualitzada i intervenir d’una manera més àgil tant en el cas de disfuncions del propi procés com en el cas de canvis en la dinàmica social. 4. La qualitat i els serveis. Reprenent el petit resum fet a l’apartat primer d’aquest capítol ens situarem en el moment que s’ha anomenat revolució de la gestió. Per a iniciar el tema de la qualitat és important, per la repercussió que va tenir en el seu moment i en el futur, la intervenció del President Matsushita en un congrés de qualitat al Japó l’any 198520: “Nosaltres (el Japó) guanyarem i l’occident industrial perdrà. Vostès són portadors d’una malaltia mortal: les seves empreses són tayloristes. Però el pitjor és que les seves ments també ho són. Vostès estan satisfets de com fan funcionar les seves empreses, posant en un cantó els qui pensen i a l’altre els qui enrosquen els cargols” Matsushita posa en evidència un fet clau ja esmentat anteriorment: l’escenari en què es desenvolupen les empreses ha sofert canvis molt importants però la manera de gestionar és pràcticament la mateixa. No cal dir que aquestes paraules van tenir un fort impacte a la societat occidental, sobretot en el món industrial i empresarial, mentre que encara no han estat massa reflexionades en l’àmbit de l’administració pública, al meu entendre. No és gens estrany que hagi estat el Japó el capdavanter en temes de qualitat, fins i tot els teòrics occidentals han treballat en aquell país, ja que la situació econòmica desprès de la Segona Guerra Mundial els va obligar a treballar amb pocs recursos per la qual cosa el malbaratament era el primer que s’havia d’evitar: van 18 Ho adaptarem als serveis públics amb la característica de no elegibilitat; en tot cas, en el sector públic la supervivència pot estar relacionada amb els resultats electorals. 19 Tres cecs van trobar un elefant; el primer, agafant-li l’orella, va dir: “és una cosa gran i aspra, ampla com una catifa” el segon, va troba la trompa i va dir: “és com un tub recte i buit” i el tercer, agafant una pota, va dir: “és poderós i ferm com una columna”. 20 Citat per COSTA, 1997.
  18. 18. 18 dur a les empreses la dita “més val prevenir que curar” que, malgrat ser tant popular no s’havia incorporat a la gestió. Un dels pioners de la qualitat va ser W. Edwards Deming, era un expert en estadística que va anar al Japó enviat pel seu país a la dècada dels cinquanta i la seva aportació a la qualitat, inicialment, va ser: totes les variacions o problemes en la qualitat d’un producte tenen dues causes: les especials i les comunes. Les especials es poden controlar mitjançant el control estadístic perquè es produeixen a cicles regulars i poden ser solucionades pels mateixos operaris de la fàbrica. Les comunes, definides per exclusió, eren degudes al disseny del producte o al procés productiu i han de ser solucionades pels enginyers. Deming aporta també una metodologia que, bàsicament, constitueix la millora contínua: el cicle PDCA21. Al Japó les aportacions de Deming van tenir acceptació ja que ells disposen d’una sola paraula per a referir-se a aquest concepte: KAIZEN22, a la que ens referirem desprès. La filosofia de Deming es basa en un triangle on els tres vèrtexs són: treball en equip, obsessió per la qualitat i aproximació científica. Les aportacions bàsiques de Deming van ser, segons COSTA (1997): prevenir en lloc de corregir controlant el procés en compte de la qualitat del producte, implicació dels treballadors en la prevenció i millora de la qualitat, millora contínua i pensar en el client. D’aquestes aportacions sorgeix la filosofia Kaizen, de la que podem destacar a Masaaki Imai com a ideòleg, que expressa la idea d'una millora constant en l'empresa a través de canvis sensibles dirigits a perfeccionar evolucionar i desenvolupar tasques aconseguint un increment progressiu de la productivitat i assolint un major nivell de satisfacció del client. L'enfocament Kaizen significa integrar-se en un cicle constant de canvi per a millorar , o sia, busca una evolució continua vers formes més eficients de treballar. El KAIZEN està basat en una sèrie de principis que podem simplificar en cinc: estandardització, tècniques, orientació al client, planificació i grups de treball; tot plegat molt semblant al que Deming va aportar, encara que de les tècniques en parlarem més endavant. Un altre dels teòrics de la qualitat ha estat Joseph M. Juran, que també va estar al Japó. Una de les seves principals aportacions va definir-la com: “la qualitat no succeeix per accident, ha de ser planificada”. Partint d’aquesta base dissenyà l’espiral per a la planificació de la qualitat que parteix dels clients per tornar al mateix punt, però amb un pas endavant fet un cop avaluat el producte per part d’aquests. Un altre de les aportacions fonamentals va ser el concepte de client intern i, per últim, no podem oblidar que Juran ha insistit en el paper de la direcció per a l’obtenció de la qualitat. Desprès de les aportacions realitzades per Deming i Juran, també van sorgir teòrics japonesos, com l’esmentat Imai, que fan aportacions a la qualitat; podríem destacar-ne els següents: § Genini Taguchi: creador de la metodologia del disseny d’experiments; molt útil en la indústria. § Shigeo Shingo: creador de la metodologia Poka – Yoke23, l’objectiu de la qual és crear un procés on les errades siguin impossibles de realitzar. Aquest teòric diferencia entre defecte i error, mentre el primer són resultats, el segon són les causes dels resultats i es tracta d’impedir que els defectes esdevinguin errors. § Karou Ishikawa és el teòric més conegut en el món dels serveis, perquè fa una aportació de caire organitzacional. Les seves aportacions principals són els cercles de qualitat (metodologia per a la participació dels treballadors) i la definició de 7 eines del control de qualitat que poden ser explicades a tothom per a la seva pràctica. 21 Aquesta tècnica, juntament amb altres, seran desenvolupades en apartats posteriors, tant a nivell teòric com en l’aplicació pràctica. 22 Kai : canvi; Zen: bondat. 23 Literalment Poka – Yoke vol dir “a prova d’errors”.
  19. 19. 19 Fins aquí estem parlant dels primers teòrics de la qualitat; les aportacions posteriors més destacades corresponen a Crosby i Peters: § Phil Crosby fa una important aportació: els costos de la no-qualitat. La qualitat la defineix com la conformitat amb els requeriments del client i parteix de la base que la qualitat és gratuïta mentre que la no-qualitat és la que dóna costos afegits que seran la mesura de la qualitat. § Tom Peters fa una nova aportació a la gestió de la qualitat aportant la importància del lideratge front a la direcció. D’aquest resum podem veure que, mentre al Japó es començava a parlar, i a investigar, sobre qualitat als anys cinquanta, al món occidental no van acceptar aquest concepte fins ben entrats els anys 70; en el cas espanyol encara és posterior, pel que fa al sector serveis en general: el primer pla de qualitat oficial a Espanya és de 1990, mentre que a França és de 1975 (SENLLÉ, 1993). Altrament, no podem obviar que la qualitat en els serveis presenta diferències importants respecte a la qualitat en la producció de béns: les característiques del servei, ja esmentades anteriorment, fan necessari incidir en elements concrets per a garantir la qualitat. En els serveis el moment de la veritat es produeix en el contacte entre el client i el personal al servei de l’organització (en aquest cas no té cap importància la seva dependència): el personal de contacte és identificat pel client amb l’empresa mateixa: el servei és un procés, no un producte que s’emmagatzema, i consta d’una sèrie d’activitats regides per la conducta i les actituds de les persones implicades (SENLLÉ, 1993). Per últim, m’agradaria referir-me breument (tornaré a tractar el tema més endavant) a les normes ISO perquè han estat la resposta d’Europa a les necessitats de qualitat, com a mínim a la necessitat de normalitzar. Aquestes normes donen els criteris per a l’assegurament de la qualitat, però cal desenvolupar models i metodologies que permetin assolir aquests criteris. Un cop acabat aquest breu repàs per la història, curta però intensa, de la qualitat, m’agradaria recollir les aportacions d’Andrés Senllé (1993) sobre els motius que pot tenir l’Administració Pública per implantar sistemes de qualitat total que, com es pot deduir de les aportacions fetes per tots els teòrics, és aquella que implica a tota l’organització; aquest autor defineix les 10 raons següents: 1. Per a assegurar el futur i la continuïtat de l’equip: el futur de les administracions està garantit, però no pas el dels seus dirigents. La metodologia de la qualitat total permet superar les mesures típiques per a superar els problemes derivats dels dèficits econòmics: les reduccions de plantilla, per exemple. 2. Per economia i per a reduir el dèficit: els diferents autors ho han explicat prou abastament, especialment Crosby, la no-qualitat augmenta els costos i el dèficit.. 3. Per a millorar el servei al client intern. El client intern és aquell a qui lliurem el nostre treball que, alhora, afegint altres elements, li lliura a un tercer fins arribar al client; si en la cadena hi ha un error tot el procés fallarà o obligarà a un dels receptors – emissors a revisar els possibles errors24. 4. Per a millorar el servei al client extern. L’objectiu de l’administració pública local és la satisfacció dels seus clients, tal i com es recull en l’article 15.1 de la Llei reguladora de bases de Règim Local 7/1985; així doncs, cal no oblidar aquest objectiu. 24 Senllé proposa el càlcul següent: una persona que guanya 100.000 ptes rep 665 pts per hora. Si cada dia destina entre 1 i 2 hores a arreglar o completar el treball mal fet per un altre, genera una despesa d’unes 1.000 pts; en una empresa de 500 treballadors (un ajuntament mig ja pot tenir aquest tamany) suposa un cost de 500.000 ptes diàries destinades a un treball improductiu.
  20. 20. 20 5. Per a integrar el client a l’organització. El ciutadà ha de sentir-se part del seu ajuntament i de l’administració; cal integrar-lo escoltant-lo, coneixent-lo, sabent les seves expectatives i fomentant la seva participació demanant-li les seves opinions i criteris. 6. Per a millorar la imatge. És prou conegut que a Espanya l’Administració té mala imatge: lenta, autoritària, burocràtica són els valors més puntuats a l’enquesta del Centre d’Investigacions Sociològiques de 1993 que s’han fet servir per a l’elaboració del Libro Blanco para la mejora de los Servicios Públicos (MAP, 2000). És, doncs, evident que aquest és un bon motiu per a aplicar la qualitat total. 7. Per a ser més competitius. Encara que sembli que a l’Administració no li cal ser competitiva, ja hem comentat que el seu futur no està en joc, aquest és un aspecte que no es pot oblidar: la competència (en quant exercici competent de les funcions) és necessària per atraure inversions, per obtenir beneficis per a tots els ciutadans en forma de desenvolupament econòmic o d’altres tipus. 8. Per a millorar la gestió. La gestió reeixida no s’improvisa, és el resultat de la planificació estratègica realitzada per tècnics que coneguin bé el seu entorn; així doncs, la qualitat total, amb la seva visió sistèmica, pot incidir en aquest punt d’una manera determinant. 9. Per a obtenir resultats en els objectius i l’economia: la qualitat total ha de servir per a obtenir resultats que demostrin l’eficàcia dels dirigents. 10. Per a potenciar l’estil de lideratge. La qualitat total exigeix un nou esperit d’equip, moure’s en el terreny de la coordinació i la cooperació. L’estil nou inclou el treball en equip, la presa de decisions, la resolució de problemes i la fixació i control dels objectius. Aquest estil s’assoleix amb formació, però fonamentalment, amb la implicació de les persones. C. Tècniques per a la gestió de qualitat. 1. Els models de gestió de qualitat. Al parlar de models de gestió de la qualitat generalment s’usen dos termes, normes ISO i model EFQM, que semblen tenir la clau de la qualitat. Anem a analitzar, breument, que signifiquen aquests conceptes i que comporten cadascun d’ells. Les Normes Internacionals de la sèrie ISO 9000 són un grup d’especificacions, establertes per la Intenational Organization for Standarditzation i adoptades pel Comitè Europeu de Normalització, que permeten assegurar la qualitat d’un producte o servei en totes les fases del procés productiu, des del disseny fins al servei postvenda. El compliment de les normes ISO dóna lloc, desprès d’un procés de comprovació per part d’organismes específicament autoritzats, a l’obtenció d’una certificació que garanteix que una organització assegura la qualitat, a Espanya és l’Empresa Nacional d’Acreditació que acredita als organismes que donen les certificacions. Les normes ofereixen tres possibilitats, 9001 – 9002 – 9003, corresponents a diferents àmbits de la certificació, en base a l’àmbit de l’assegurament. La norma 9000 ofereix una guia per a seleccionar i utilitzar les normes de la sèrie; així doncs, la norma 9003 cobreix únicament els mètodes d’inspecció i assaig que una empresa fa servir per a garantir i assegurar la qualitat del producte o servei, la norma 9002 inclou el contingut de la 9003 més l’assegurament dels processos de producció, instal·lació i servei postvenda i la 9001 inclou les anteriors més els processos de disseny i el desenvolupament de serveis i productes.
  21. 21. 21 Font: COSTA, Josep Maria. Gestió de la Qualitat en un món de serveis. Les normes ISO 9000, com són conegudes, s’estructuren al voltant de vint punts que s’ordenen en tres grans blocs d’eines: direcció, producció i gestió. Bloc Punts Eines de direcció 1. Responsabilitats de la direcció 2. Sistema de qualitat Eines de producció 3. Revisió del contracte 4. Control del disseny. 6. Compres. 7. Productes subministrats pels clients. 8. Identificació i traçabilitat dels productes. 9. Control dels processos. 10. Inspecció i assaig. 11. Control dels equips d’inspecció i assaig. 12. Estat d’inspecció i assaig. 13. Control dels productes no conformes. 15. Manipulació, emmagatzematge, embalatge, conservació i lliurament. 19. Servei postvenda Eines de gestió 5. Control de la documentació i de les dades. 14. Accions correctores i preventives. 16. Control dels registres de la qualitat. 17. Auditories internes de qualitat. 18. Formació. 20. Tècniques estadístiques. ISO 9001 Disseny /desenvolupament ISO 9002 Producció, instal·lació, servei postvenda ISO 9003 inspecció i assajos finals
  22. 22. 22 Són elements fonamentals per a les normes ISO el manual de qualitat, document bàsic del sistema que descriu el que es fa, qui ho fa i quina és la política de qualitat; el manual de procediments que descriu com, quan, on i perquè es realitzen totes i cadascuna de les activitats i les instruccions operatives que descriuen cadascuna de les activitats concretes. El model europeu d’autoavaluació. L’European Foundation for Quality Management (EFQM) es crea l’any 1988 amb l’objectiu d’augmentar la competitivitat de les empreses europees mitjançant l’acceleració de l’acceptació de la gestió de la qualitat total com a estratègia i estimulant i afavorint l’expansió de les activitats de millora de la qualitat. L’EFQM va plantejar quins eren els conceptes fonamentals de la gestió de la qualitat total: § Orientació al client § Relacions d’associació amb proveïdors: aquestes es basen en la confiança i en una integració adequada que genera millores tant pels clients com pels proveïdors. § Desenvolupament i implicació de les persones. § Processos i fets: les activitats es gestionen sistemàticament en termes de processos. § Millora contínua i innovació: aprenentatge continuat, creativitat, comparació i aprenentatge respecte altres empreses (benchmarking). § Lideratge i coherència d’objectius. § Responsabilitat social. § Orientació a resultats. El model europeu es basa en 9 criteris que, alhora, se subdivideixen en subcriteris que tenen definides les àrees que tracten. Els criteris comuns són: 1. Lideratge. 2. Planificació i estratègia. 3. Gestió del personal. 4. Recursos. 5. Processos. 6. Satisfacció del client. 7. Satisfacció del personal. 8. Impacte en la societat. 9. Resultats empresarials. Cadascun d’aquests criteris té un pes ponderat sobre el total i permet realitzar l’autoavaluació, d’aquí el nom del model, detectar quins són els punts febles de l’organització i establir els corresponents mecanismes de millora. Tal i com es pot veure, malgrat sovint es parli d’aquestes dues metodologies com dos models per a la gestió de la qualitat, es tracta d’eines molt diferents: mentre que el primer, les normes ISO, són un model per a l’assegurament de la qualitat amb un punt d’arribada (la certificació), el model EFQM planteja un model de gestió que permet la millora contínua, no té punt d’arribada perquè tot és millorable sempre. La Dirección General de Inspección, Simplificación y Calidad de los Servicios de la Secretaría d’Estat per a l’Administració Pública ha elaborat un document que adapta el model d’autoavaluació EFQM per a l’Adminstració Pública25. Existeixen altres models com el Modelo Iberoamericano de Excelencia de Gestión o els models desenvolupats per les institucions que donen els premis Baldridge als Estats Units d’Amèrica o Deming al Japó. 25 Veure Annex 1.
  23. 23. 23 Voldria concloure aquest apartat amb una reflexió sobre la implantació de plans de qualitat al nostre país, en la meva recerca de documentació he pogut constatar que, si bé l’Administració Central compta amb eines per a la implantació i la promoció dels plans de qualitat (el mateix llibre blanc n’és un exemple), quan ens referim a l’administració autonòmica m’he trobat que hi ha comunitats autònomes que han desenvolupat normatives i iniciatives concretes, com la de Madrid o la d’Euskadi però, per exemple, en la Web del Govern de la Generalitat de Catalunya no he trobat cap referència a la qualitat dels serveis de l’administració, encara que sí n’hi ha que es refereixen a aspectes concrets relacionats amb la qualitat (sobretot en l’àmbit mediambiental). L’accés a informació a nivell municipal ha estat molt difícil, el recurs més útil és la Diputació de Barcelona però, no he trobat cap entitats o organització que aglutini experiències o documentació a nivell estatal, és a dir, cal anar província per província. 2. La determinació de la qualitat i els seus aspectes. La qualitat d’un servei la determina el client, en el cas de l’administració el ciutadà. La qualitat és percebuda per les persones, això significa que és un valor subjectiu de cadascuna d’elles. Costa (1997) cita que en una enquesta feta a ciutadans europeus el concepte de qualitat era associat de manera diferent per ciutadans de diferents països: mentre els alemanys la identificaven amb el compliment de normes, els italians amb la marca i els francesos amb la qualitat de vida. La qualitat, en tot cas, sempre és el resultat de la relació que s’estableix entre les expectatives i la percepció del servei rebut; no es tracta d’un fet aïllat o que sol es produeixi en els serveis, passa habitualment en esdeveniments quotidians; per exemple: quan havia de visitar per primera vegada Roma una amiga meva va insistir molt en què no em fes cap il·lusió amb la Capella Sixtina perquè a ella l’hi havien parlat tant i tant bé que quan va veure les seves mides reduïdes es va decebre molt; en el meu cas va ser tot el contrari, tant havia sentit el que m’havien dit perquè no m’endugués un desencís que em va encantar quan hi vaig arribar. Les nostres expectatives eren molt diferents i, per tant, la nostra percepció de la qualitat va ser també molt diferent; aquest és el mateix procés que segueix un ciutadà o un client quan s’apropa a un servei. D’aquest exemple en podem extreure un dels elements importants en la generació d’expectatives: la informació informal que, juntament, amb la formal, configuraran la base de la informació que tenen els ciutadans i que els serveix per a mesurar la qualitat del servei. Val la pena detenir-nos en la informació informal, aquella que no sorgeix directament de l’organisme o institució interessat (l’Ajuntament en aquest cas): aquest tipus d’informació és molt variable ja que el nombre de focus és il·limitat, sobretot si tenim en compte aquelles dades sobre la transmissió d’experiències negatives i positives (proporció 14 – 6). Aquest element ha de ser tingut en compte, perquè la valoració que facin els ciutadans del servei dependrà molt de les informacions prèvies i, per tant, caldrà haver definir prèviament quina és la informació formal que volem fer arribar a la població; no oblidem que sovint la informació informal substitueix la manca d’informació formal. Al llarg dels apartats anteriors he anat intentant apropar-me a la noció de qualitat, però com ja hem vist, es tracta d’un concepte força ambigu que pot ser interpretat de maneres diferents; Zeithaml, Parasuram i Berry van definir l’escala SERVQUAL que serveix per a mesurar la qualitat en els serveis i que la formen els elements següents: 1. Elements tangibles: aparença de les instal·lacions físiques, equips, personal i materials de comunicació. 2. Fiabilitat: habilitat per a executar el servei promès de forma fiable i curosa. 3. Capacitat de resposta: disposició a ajudar els clients i proveir-los d’un servei ràpid. 4. Professionalitat: possessió de les habilitats requerides i coneixements de l’execució del servei. 5. Cortesia: atenció, consideració, respecte i amabilitat del personal en contacte. 6. Credibilitat. veracitat, honestedat en el servei que es proveeix. 7. Seguretat: inexistència de perills, riscos o dubtes.
  24. 24. 24 8. Accessibilitat: facilitat per al contacte (físicament o per altres medis). 9. Comunicació: mantenir els clients informats utilitzant un llenguatge que puguin entendre, així com escoltar-los. 10. Comprensió del client: fer l’esforç per conèixer els clients i les seves necessitats. Més endavant van trobar que una sèrie de criteris estaven correlacionats i que podien englobar-se dins de criteris més amplis i van optar per realitzar una nova classificació. quedant finalment cinc dimensions: Fiabilitat, Elements tangibles, Capacitat de resposta, Seguretat i Empatia. Aquestes dimensions es van estructurar en 22 sentències que, posteriorment, suposarien el nucli de l’escala SERVQUAL. Partint d’aquesta escala es poden elaborar formularis que adequadament mesurats podran donar-nos informació sobre la qualitat en els serveis (PASCUAL, 2000). 3. Tècniques i eines per a la gestió de qualitat. En aquest apartat vull referir-me d’una manera més extensa a les diferents tècniques que s’han anat creant al llarg de l’evolució de les metodologies de la qualitat; es tracta, en general, d’eines que ajuden a la implantació de sistemes de qualitat encara que, per si soles, no són suficients. Les tècniques tenen abast diferent, mentre algunes tenen una aplicació per a complir objectius molt concrets, altres tenen un caràcter més general, sense oblidar que n’hi ha que responen a tota una filosofia; en tot cas, fent el repàs a les esmentades tècniques també intentaré analitzar la seva aplicabilitat en el marc de l’administració pública local. La majoria de les tècniques es refereixen a processos, aquest fet és degut a què, tal i com hem justificat en apartats anteriors, en el món dels serveis la qualitat ha d’assolir-se en base a la definició dels processos que comporten la realització del mateix, ja que no hi ha producte i l’única opció per a garantir la qualitat consisteix en aquesta definició prèvia. Un procés és un concepte abstracte (COSTA, 1997) que defineix què es fa; està composat per una sèrie d’accions o etapes orientades a generar un valor afegit sobre les seves entrades per a aconseguir un resultat que satisfaci els requeriments del client com a conseqüència de les activitats realitzades. 3.1. Mètode PDCA de Deming. La importància de Deming en la construcció de la teoria de la qualitat total fa totalment necessari començar pel mètode que el mateix autor va proposar als japonesos quan tot just donaven els primers passos en aquest àmbit. El nom PDCA respon a les sigles següents: Plan – Do – Check - Act26, és la base del procés de millora continua. Cadascuna d’aquestes fases és constituïda per passos que permeten assolir aquest objectiu; es tracta d’un procés cíclic, representat per un cercle sense fi. Aquest procés pot resumir-se en el quadre següent: Plan (planificar) 1. Identificar el punt de sortida del procés. 2. identificar el client. 3. Definir els requeriments del procés. 4. Definir les especificacions del procés d’acord amb la terminologia del mateix. 26 Planificar –Fer – Avaluar – Actuar.
  25. 25. 25 Do (fer) 5. Diagramar el procés: identificar subprocessos. 6. Seleccionar mesures: identificant indicadors. 7. Obtenir resultats dels indicadors. Check (avaluar) 8. Definir el problema, la capacitat del procés. Act (actuar) 9. Resolució dels problemes. 3.2. El Poka – Yoke de Shingo. Poka – Yoke significa, literalment, a prova d’errors. La idea és crear un procés on els errors siguin impossibles de realitzar. La finalitat del Poka- Yoke és eliminar els defectes en un producte. Els sistemes que constitueixen aquest mètode impliquen dur a terme el 100% d’inspeccions i un procés de retroalimentació i acció immediata en el cas que succeeixin errors o defectes. Aquest mètode distingeix entre defectes i errades; els defectes són resultats i les errades són les causes dels resultats. Aquest mètode implica diferents tipus d’inspecció: de criteri, informativa, autoinspecció, subseqüent, en la font. El mètode Poka – Yoke té una aplicabilitat major en el procés productiu, ja que la metodologia proposada no s’adequa a les característiques dels serveis. 3.3. Els cercles de qualitat d’Ishikawa. Els cercles de qualitat són grups de treballadors que es reuneixen, voluntàriament per norma general, per contribuir a la millora i el desenvolupament de l’organització per a la que treballen. Els cercles de qualitat persegueixen la participació dels treballadors per a la solució d’aquells elements relacionats amb la qualitat que els afecten més directament; es basa en el principi que aquell qui fa el treball és qui pot aportar elements pràctics per a solucionar els problemes. Aquesta tècnica té també a veure amb la teoria de Deming de les causes comunes i especials dels problemes de qualitat, on les causes especials són aquelles que poden ser detectades i resoltes al nivell dels operaris, dels treballadors directes. Es tracta d’una metodologia molt adequada i, sovint utilitzada encara que sense usar-ne el nom, per a la resolució de problemes en l’àmbit dels serveis. Està molt relacionada amb una pràctica habitual.: la creació de comissions ad-hoc per a treballar sobre un tema concret; la diferència principal està en què els cercles de qualitat solen ser voluntaris i en horari extralaboral, mentre que les comissions de treball solen ser de caràcter més o menys representatiu (poques vegades obertament obligatòries) i dins l’horari laboral. 3.4. El diagrama causa – efecte d’Ishikawa. El diagrama causa – efecte és conegut també com el diagrama espina de peix (fishbone) o diagrama Ishikawa. Es tracta d’una eina analítica que permet trobar les possibles causes que generen un problema mitjançant una anàlisi sistemàtica exhaustiva dels factors que puguin influir per a causar un efecte o problema. Aquesta eina, per tal de facilitar aquesta sistematització, analitza l’efecte a partir de causes de 5 tipus diferents, conegudes per les 5M: Machinery (recursos físics), Manpower (persones), Method (processos), Material (matèria primera, informació) i Mother Nature (entorn, cultura).
  26. 26. 26 Aquestes 5M han estat adaptades a la realitat de l’Administració pública27 convertint-les en els següents elements a analitzar: professionals, clients, entorn, estructura i organització. Aquesta eina és molt poc coneguda en l’àmbit dels serveis socials, però el seu ús pot facilitar molt la identificació de les causes dels problemes deslliurant-nos de processos dialèctics llargs i, sovint, enrevessats. És una tècnica amb possibilitats d’implementació. 3.5. Les 5S del Kaizen. Aquesta tècnica pren el seu nom de les cinc paraules japoneses que constitueixen el “guardià” (housekeeping) de la fàbrica, l’oficina o la casa, totes les paraules comencen per S. La tècnica de les 5S és una de les bases de la filosofia Kaizen (millora contínua) que va més enllà del propi camp del desenvolupament del treball ja que, en tant que filosofia, pretén ser incorporat en la cultura dels components de l’organització. Les 5S signifiquen el següent: § Seiri.- Diferenciació entre elements necessaris i innecessaris en el lloc de treball i procedir a l’eliminació/descartament dels segons. Té a veure amb l’ordre i la previsió d’allò que serà necessari en períodes relativament curts sense acumular innecessàriament materials, eines o altres estris. § Seiton.- Posar les coses necessàries en ordre, cal que estiguin llestes per a ser utilitzades (pensem en el temps perdut, i fins i tot els nervis a vegades, quan no trobem un estri que ens és imprescindible per a continuar la nostra tasca). § Seiso.- Mantenir netes les màquines i els ambients de treball. És un pas endavant del Seiton, desprès de l’ordre ve la neteja, aquest pas que sembla més propi d’indústries que dels serveis, no pot ser oblidat: un ratolí d’ordinador amb la bola bruta pot dificultar el treball i aquesta tasca no entra dins el concepte de neteja d’edificis. § Seiketsu.- Estendre vers un mateix el concepte de neteja i practicar contínuament els tres passos anteriors; aquest pas té a veure amb l’adequació de la roba de treball, el manteniment de mesures de seguretat en el lloc de treball i, per exemple en els serveis, podríem afegir aspectes d’higiene postural... § Shitsuke.- Construir autodisciplina i formar l’hàbit de comprometre’s amb les 5S mitjançant l’establiment d’estàndards i seguir els procediments del lloc de treball. Aquesta és la fase on el concepte filosòfic del Kaizen pren més forma. Malgrat la tècnica de les 5S és més adient per als processos de producció que per als serveis, es tracta d’uns conceptes tant amplis que són perfectament adaptables al sector serveis. Un altre tema és l’aplicabilitat d’uns conceptes tant lligats a una filosofia oriental en el món de l’administració occidental, i sobretot, del nostre entorn concret. Penso que pot ser una tècnica vàlida però la seva implementació ha de ser molt lenta i, segurament, basada en la pràctica més que en una explicació de la mateixa. 3.6. El diagrama de flux. És una representació gràfica del procediment – instruccions operatives necessàries per a dur a terme les activitats inherents a un procés (COSTA, 1997). El diagrama de flux es basa en la utilització d’uns símbols gràfics (amb uns significants prèviament establerts) que permet dibuixar un camí definint els punts de decisió i les opcions possibles fins que el diagrama queda 27 Veure Mòdul 7, Capítol 5 dels documents del Master en Direcció i Gestió de l’Administració Local.
  27. 27. 27 tancat. El diagrama parteix d’un llistat exhaustiu de les activitats que conformen el procés, una posterior seqüenciació, identificació dels punts de decisió i connexió dels elements amb fletxes; aquests diagrames també permeten d’una manera senzilla avaluar la seva adequació i, en el seu cas, simplificar els processos tot traient aquelles activitats innecessàries o, fins i tot recol·locant-les en el moment més adient. També podem definir, en el mateix diagrama de flux, quins són els protagonistes de cadascuna de les activitats, de manera que el control del procés sigui encara més senzill28. El diagrama de flux és una tècnica fàcil d’aplicar, encara que requereix una certa pràctica, tant per a la seva elaboració com per a la seva comprensió: la seva major complicació, i alhora major avantatge, consisteix en el detall de les accions del procés per tal que el diagrama tingui sentit. El diagrama de flux és el que millor representa tots els elements del disseny del servei, de la servucció (EGLIER i LANGEARD, 1999), així com el paper dels elements d’aquesta: client, personal de contacte, servei, sistema d’organització interna, suport físic... 3.7. El diagrama de Pareto. Aquesta tècnica es basa en el principi de l’economista italià del segle XIX, Wilfredo Pareto, que consisteix en què “el 80% de la població percep el 20% dels ingressos totals i el 20% restant rep el 80% dels ingressos”. Aquest principi s’ha aplicat també a la gestió fent el següent paral·lelisme: el 20% de les causes generen el 80% dels problemes. Es tracta, doncs, de construir un gràfic de barres que mostri una sèrie de problemes ordenats de major a menor importància, segons un criteri donat (magnitud, cost, freqüència) de tal manera que ens permeti obtenir informació d’aquelles causes que provoquen més problemes per tal de poder prioritzar la intervenció sobre aquestes. Es tracta d’una eina útil però de difícil aplicació, perquè requereix tenir un sistema d’informació mesurable molt complert, fet que no sol succeir en l’Administració local i menys en els serveis socials; malgrat tot, d’una manera genèrica pot ser útil perquè, podem identificar aquelles situacions que més esforços requereixen i incidir sobre l’organització del treball, si no és possible solucionar-les. 3.8. El tractament de les queixes. Aquesta no és una tècnica específica però és un element fonamental en la implantació d’un sistema de qualitat en els serveis i per aquest motiu he volgut incloure’l en aquest apartat. Sovint les queixes són percebudes per l’organització d’una manera negativa i la reacció habitual, humana, sol ser defensar-se; en un sistema de qualitat total hem de donar a les queixes un valor positiu: és la veu del client, del ciutadà, que manifesta aquells aspectes de la nostra actuació que no li semblen oportuns. Un adequat tractament de les queixes ens pot permetre millorar els nostres processos i els nostres serveis, perquè, encara que haguem fet el procés de preparació del servei amb tota la cura necessària, és possible que el ciutadà detecti elements de distorsió que nosaltres no podem detectar des de l’interior del procés. És important concretar què és el que entenem per queixa perquè, sovint, s’inclouen conceptes diferents: la queixa és la insatisfacció expressada pel client/ciutadà basant-se en l’incompliment de compromisos adquirits o actuacions deficients, envers la qual cosa espera algun tipus de solució (COSTA, 1997). 28 Veure els exemples que es desenvoluparan a la Part II.
  28. 28. 28 La queixa pot incloure conceptes tan variats com una actuació deficient, un incompliment de compromís o un requeriment sense queixa. Quan, a més, parlem de serveis on la voluntarietat de les persones juga un paper fonamental, seria més adient parlar de situacions de no conformitat, ja que aquest concepte pot recollir totes aquelles situacions que surten dels plans previstos, però que no tenen, perquè provocar cap queixa encara que serà necessari que siguin conegudes per a garantir una bona gestió de qualitat. Potser aquest concepte s’entendrà millor quan ens hi referim, a la segona part d’aquest treball. 3.9. El quadre de comandament. Aquesta eina l’he deixada per als últims llocs, perquè representa la integració de totes les tècniques, eines i models anteriorment descrits. El quadre de comandament, actualment en la seva versió millorada quadre integral de comandament o Balanced Scorecard, és un instrument desenvolupat per Kaplan i Norton29 que persegueix integrar tots els aspectes rellevants per a la direcció d’una organització. El quadre de comandament inicial era l’equivalent a un quadre del mateix nom d’un avió: disposava d’indicadors que permetien obtenir informacions sobre els diferents aspectes de l’organització; la major complexitat de les organitzacions va fer necessari donar un pas endavant i construir el quadre de comandament integral que pot comparar-se amb un simulador de vol, és a dir, amb un aparell que ens permet reproduir totes les característiques que es donarien en la realització de l’actuació. El quadre de comandament integra quatre perspectives de l’organització i ordena els indicadors que ens podran informar adequadament sobre els mateixos; les perspectives són: financera, clients – entorn, processos interns i treballadors. La construcció d’un quadre de comandament permet donar la integralitat al conjunt de processos que conformen una actuació d’un servei en un àmbit concret. El quadre de comandament integral sorgeix, també, com una eina per a complir amb quatre objectius: comunicació estratègica, control de l’estratègia, modelament de l’estratègia i aprenentatge estratègic (MARTINEZ RIVADENEIRA, 2000). Aquest instrument busca l’equilibri entre els indicadors financers (hard) i els no financers (soft), entre el curt i el llarg termini, entre els indicadors de resultat i els de procés i entre allò intern i allò extern. 3.10. Cartes de serveis. Aquest és el darrer instrument, perquè la seva funció principal és l’exteriorització de tot el treball realitzat per l’organització. Les cartes de serveis són uns documents que serveixen per a materialitzar les característiques dels serveis i, sobretot, els compromisos que l’organització pren amb el client – usuari vers la prestació dels mateixos. D’acord amb la definició que fa el Real Decret 1259/199930 són documents escrits que constitueixen l’instrument vàlid mitjançant el qual els òrgans de l’Administració General de l’Estat, els seus Organismes autònoms i les Entitats Gestores i Serveis Comuns de la Seguretat Social informen als ciutadans sobre els serveis que tenen encomanats i sobre els compromisos de qualitat en la seva prestació, així com dels drets dels ciutadans en relació a aquests serveis (article 3). 29 Kaplan és un teòric (professor universitari)i Norton és un alt executiu d’una empresa (element pràctic). 30 Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio, por el que se regulan las cartas de servicios y los premios a la calidad en la Adminstración General del Estado (BOE 10 – agosto – 1999).
  29. 29. 29 El fonament jurídic d’aquest instrument es troba en el dret dels ciutadans, com a usuaris dels serveis públics, a conèixer quins són els serveis que li presten les organitzacions estatals i a rebre’ls amb la major qualitat. Les cartes de serveis han de contenir la informació bàsica que permeti la identificació dels serveis, així com els compromisos que l’organisme pren davant el ciutadà. Els continguts mínims, regulats en el mateix Real Decret, són: dades identificatives i finalitat, serveis que presta, drets concrets dels ciutadans i usuaris, forma de col·laboració i/o participació, relació actualitzada de la normativa reguladora, disponibilitat i accés al llibre de queixes i suggeriments, terminis previstos de tramitació i/o prestació, mecanisme de comunicació i informació, horaris i llocs d’atenció al públic, indicacions per facilitar l’accés, sistemes d’assegurament de la qualitat, indicadors d’avaluació de la qualitat, adreces postals, telefòniques i telemàtiques i altres dades d’interès. Un element fonamental de la carta de serveis és que, degut a que el seu destinatari és el ciutadà, el llenguatge a utilitzar haurà de ser clar, senzill i comprensible (article 4 del RD 1259/1999), és a dir, no es tracta de fer un resum tècnic per a entesos sinó de procurar la millor i major difusió de l’activitat que realitza l’administració. En aquest aspecte serà necessari comptar amb els especialistes de la comunicació que ens ajudin a simplificar les explicacions i, sobretot, haurem d’haver definit d’una manera molt clara i concreta quin serà el públic al que ens adrecem: no serà el mateix una carta de serveis adreçats als joves que a la tercera edat, perquè el llenguatge clar i senzill no és el mateix per als dos col·lectius.

×