2002 ti -foi aavp--phare

507 views

Published on

Rolul Avocatului Poporului în apărarea liberului acces la informațiile de interes public.

Published in: Education
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
507
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
40
Actions
Shares
0
Downloads
2
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

2002 ti -foi aavp--phare

  1. 1. TRANSPARENCY ASOCIATIA ROMAN A INTERNATIONAL PENTRU ROMANIA TRANSPARENTA Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public Autor: Codru Vrabie Coordonator de proiect: Oana ZabavaAcest raport a fost redactat in cadrul proiectului „Avocatul Poporului si MediatorulEuropean—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana". Proiectul afost sprijinit financiar de U NIUNEA EUROPEANA prin Programul PHARE, Fondul EUROPA.Continutul acestui material nu reprezinta in mod necesar pozitia oficiala a UniuniiEuropene. Raspunderea pentru continutul acestui studiu revine in exclusivitateAsociatiei Romane pentru Transparenta (Transparency International—Romania).
  2. 2. Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea EuropeanaCodru Vrabie este licentiat in stiinte politice al Universitatii Americane din Bulgaria si licentiat in stiinte juridice alUniversitatii Bucuresti/„Titu Maiorescu", angajat ca expert in cadrul Asociatiei Romane pentru Transparenta.Oana Zabava este licentiata in stiinte politice a Universitatii Bucuresti, ocupand functia de Director Executiv alAsociatiei Romane pentru Transparenta.Multumiri speciale se cuvin colegului nostru Adrian Baboi-Stroe, membru fondator al Asociatiei Romane pentruTransparenta si initiator al acestui proiect.Multumim, de asemenea, tuturor celor care au participat la masa rotunda prilejuita de lansarea acestui raport, inmod deosebit celor care au sprijinit realizarea acestui proiect.Grafica afisului si copertei: Mihaela KavdanskaTraducerea in limba engleza: Tina TrifanTiparul a fost executat de AFIR SRL BucurestiTehnoredactare: Antoaneta CostacheTiraj: 1500 exemplareBucuresti, noiembrie 2002ASOCIATIA R OMANA PENTRU TRANSPARENTATRANSPARENCY I NTERNATIONAL —R OMANIABlvd. Eroilor Sanitari, nr. 15, apt. 2, cod 762411, Sector 5, BucurestiTel/fax: (021) 411-5500E-mail: office@transparency.org.roInternet: www.transparency.org.ro© Dreptul de autorToate drepturile sunt rezervate Asociatiei Romane pentru Transparenta (ART).Publicatia ori parti ale acesteia pot fi reproduse numai cu permisiunea ART.2
  3. 3. Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicCUPRINS C UVANT INAINTE 5 I. I NTRODUCERE 7 II. PROFILUL INSTITUTIONAL AL OMBUDSMANULUI 8 III. D REPTUL LA INFORMATIE 10 IV. ACTIVITATEA MEDIATORULUI EUROPEAN 13 V. PROCEDURA MEDIATORULUI EUROPEAN (studii de caz ) 19 VI. ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA INSTITUTIEI AVOCATUL P OPORULUI 27 VII. C ONCLUZII SI RECOMANDARI 30 ANEXA. EXPERIMENT PRIVIND SOLICITAREA INFORMATIILOR 33TABELE SI GRAFICETABELUL 1. SITUATIA RASPUNSURILOR LA SOLICITAREA EXPERIMENTALA DE INFORMATII 34 IN BAZA L EGII 544/2001 FIGURA 1. C OMPARATIE 2001-2002 PRIVIND RASPUNSURILE OFERITE LA SOLICITARILE 40 IN BAZA L EGII 544/2001 FIGURA 2. SITUATIA RASPUNSURILOR OFERITE IN 2002 LA SOLICITARILE 41 IN BAZA L EGII 544/2001 FIGURA 3. C OMPARATIE 2001-2002 PRIVIND REZULTATELE OBTINUTE LA SOLICITARILE 41 IN BAZA L EGII 544/2001 FIGURA 4. SITUATIA REZULTATELOR OBTINUTE IN 2002 LA SOLICITARILE 42 IN BAZA L EGII 544/2001 3
  4. 4. Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea EuropeanaC UVANT INAINTEInfiintata la inceputul anilor 1990, Transparency International a avut o ascensiune considerabila in lumeaorganizatiilor neguvernamentale inter- sau transnationale, tocmai datorita promovarii luptei impotriva coruptiei subhaina unui concept pozitiv—sistemul national de integritate. Impactul acestei noi abordari este extrem de vizibil lainceputul acestui secol al XXI-lea, cand majoritatea organizatiilor internationale (a se citi inter-guvernamentale) suntextrem de preocupate de promovarea unor noi principii de buna administrare, precum transparenta mecanismelorde luare a deciziilor si de finantare a activitatilor, eficienta economico-financiara a masurilor adoptate, consultareacu toate categoriile sociale potential afectate de adoptarea unor astfel de masuri, strategii, programe si/sau decizii.Intr-un cuvant, organismele internationale relevante pentru definirea marilor directii de dezvoltare ale lumii civilizatepar a fi din ce in ce mai preocupate de valorificarea principiului participarii cetatenesti, cel putin pentru indeplinireaobiectivului minimal al imbunatatirii calitatii serviciilor publice, implicand in mod decisiv cetateanul, in calitate de„client". In cazul Romaniei, acest principiu al participarii cetatenesti trebuie pus in contextul canalizarii tuturor resurselordisponibile in directia realizarii obiectivelor fundamentale de integrare euro-atlantica. Statele membre NATO au dejao traditie a deschiderii autoritatilor publice catre cetatean, fiind deja notorii cerintele Organizatiei vizavi deadoptarea, si in Romania, a unor reglementari clare privind accesul la informatii (dimpreuna cu exceptia privindinformatiile clasificate) si transparenta procesului decizional. Pe de alta parte, statele membre UE detin dejamecanisme consacrate pentru cresterea increderii cetateanului in integritatea sistemului administratiei publice, iarcerintele Uniunii sunt chiar mai complexe decat in cazul NATO, procesul de negociere a capitolelor de aderareconducand Romania catre adoptarea unor mecanisme similare, intr-un interval de timp extrem de scurt. Prinurmare, daca analizam acest proces al aderarii Romaniei la structurile euro-atlantice din perspectiva unui efortconcertat privind reforma sistemului national de integritate, intelegem si preocuparea deosebita vizavi deproblematica luptei impotriva coruptiei. In Romania anului 2001, a devenit extrem de vizibila preocuparea guvernantilor fata de fenomenul participariicetatenesti, ca o consecinta a actiunii concertate a doi vectori de transformare sociala—presiunea externa, aexigentelor integrarii euro-atlantice, si presiunea interna, a maturizarii societatii civile. Dupa 10 ani de cautari siincercari, dar beneficiind de o asistenta relativ constanta si coerenta din partea unor donatori externi, societateacivila din Romania a reusit sa acumuleze masa critica necesara pentru a se putea implica in procesul de guvernaredintr-o perspectiva constructiva, oferind acum si solutii, nu doar critici disparate. Astfel, printre altele, societateacivila a fost implicata, in cursul anului 2001, in elaborarea proiectului de lege privind liberul acces la informatiile deinteres public si in elaborarea proiectului strategiei nationale de lupta impotriva coruptiei. Continuand pe aceastacurba ascendenta a stabilirii unei traditii de colaborare intre guvernanti si societatea civila, anul 2002 a reprezentatun adevarat salt calitativ, existand consultari in privinta modificarii Constitutiei si a unor proiecte de lege privindconflictul de interese, declararea averilor, finantarea partidelor sau transparenta decizionala, pentru a enumera doarcateva. In urma cu un an, Asociatia Romana pentru Transparenta finaliza un proiect transfrontalier, de analizacomparata a accesului la informatii in Romania si fosta Republica Federala Iugoslavia. In baza consultarilormentionate mai sus, concomitent cu derularea acelui proiect, Romania chiar adopta, in toamna anului 2001, Legea544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, in timp ce colegii de la Belgrad au finalizat proiectullegii similare abia la jumatatea anului 2002. Aratam, toamna trecuta, ca [dupa] un deceniu marcat de un proces legislativ si de politici publice ostile transparentei institutionale, tema accesului la informatia de interes public, dupa ce a aparut in spatiul dezbaterii civice ca un element colateral, a devenit, treptat, un reper important in discursul organizatiilor pentru apararea drepturilor omului. Paralel cu legitimarea sa ca tema favorita a militantismului civic, liberul acces la informatie si-a facut loc, mult mai greu, in4
  5. 5. Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public discursul politic si administrativ, fiind perceput de majoritatea demnitarilor si functionarilor publici, indiferent de orientarea lor politica, drept un instrument de presiune al presei si al societatii civile, atunci cand nu era considerat o amenintare directa la adresa institutiilor statului.1 In cadrul acelei actiuni din 2001, realizam un experiment vizand disponibilitatea autoritatilor publice de a oferiacces cetatenilor la informatiile de interes public. Concluziile erau incurajatoare, in conditiile in care Legea 544 nuera inca adoptata, ci doar in stadiu de proiect—desi exista „o mare doza de arbitrar in modul in care institutiile 2publice raspund[eau] solicitarilor de informatii", nutream speranta intr-o schimbare graduala de mentalitate,sprijinita activ de iminenta adoptare si intrare in vigoare a Legii. Din nefericire, reeditarea experimentului in cursullunii octombrie 2002 nu este de natura a ne da motive de satisfactie, cu atat mai putin de bucurie. In aceste conditii,in care, la un an de la adoptarea Legii 544, „functionarii [inca] . . . se dovedesc incapabili sa vada legatura dintre 3comportamentul lor si suspiciunea generala care pluteste deasupra tuturor celor care desfasoara activitati"finantate din banul public, apreciem ca deosebit de oportuna realizarea acestei noi actiuni in sfera accesului lainformatii. Dorim sa atragem atentia tuturor celor interesati in problematica liberului acces la informatiile de interes publicasupra eforturilor concertate ale societatii civile pentru promovarea acestui drept, consacrat prin art. 31 dinConstitutia Romaniei. Amintim aici eforturile depuse de colegii, prietenii si partenerii nostri de la Asociatia pentruApararea Drepturilor Omului in Romania—Comitetul Helsinki, Societatea Academica Romana, IRIS—Centrul pentruReforma Institutionala si Sectorul Informal, Agentia de Monitorizare a Presei—Academia Catavencu, Centrul pentruJurnalism Independent, Asociatia Pro Democratia si Centrul de Resurse Juridice, care s-au lovit, la randul lor, de 4„obsesia opacitatii treburilor interne", exhibata de majoritatea institutiilor publice. Totodata, asa cum faceam si inurma cu un an, dorim sa atragem atentia institutiilor, demnitarilor si functionarilor publici ca „scandalurile de coruptie. . . sunt potentate inutil de accesul extrem de dificil al persoanelor din exterior la informatii dintre cele mai banale, 5. . . [rezultate] din banul public, inclusiv din contributia cetateanului caruia i se refuza orice informatie." Marian V. Popa, presedinte Asociatia Romana pentru Transparenta1 Asociatia Romana pentru Transparenta. 2001. Accesul la informatia de interes public in Romania, pag. 7.2 Idem, p. 24.3 Idem, p. 31.4 Ibidem.5 Ibidem. 5
  6. 6. Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea EuropeanaI. I NTRODUCEREConstitutia Romaniei din 1991 consacra, in art. 31, faptul ca „dreptul persoanei de a avea acces la orice informatiede interes public nu poate fi ingradit. . . . Autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate saasigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal." Deasemenea, art. 55 din Constitutie prevede crearea unei institutii autonome, Avocatul Poporului, „numit de Senat, peo durata de 4 ani, pentru apararea drepturilor si a libertatilor cetatenilor." Mai mult, conform art. 56, „AvocatulPoporului isi exercita atributiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile si in libertatile lor, in limitelestabilite de lege." Dreptul stabilit in art. 31 este astazi intarit prin prevederile Legii 544/2001 privind liberul acces lainformatiile de interes public, iar activitatea Avocatului Poporului este reglementata prin Legea 35/1997 privindorganizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului (recent adaugita cu prevederile Legii 181/2002 privindmodificarea si completarea Legii 35/1997). Daca am lua in considerare doar prevederile constitutionale, rezulta fara putinta de tagada ca AvocatulPoporului are datoria de a proteja dreptul persoanei de a avea acces neingradit la informatii de interes public. Darsituatia este cu atat mai favorabila cetateanului, in sensul prevederilor din Legea 35/1997, care confera AvocatuluiPoporului posibilitatea de a intreprinde si anchete proprii, nu doar la cererea cetatenilor. Astfel, daca nu s-a scursmai mult de un an de la momentul incalcarii dreptului sau libertatii cetatenesti in cauza, orice persoana fizica poatecere Avocatului Poporului investigarea acelei situatii. Odata cu aparitia Legii 544/2001, dreptul de liber acces lainformatiile de interes public devine susceptibil de a fi aparat plenar, prin recurgerea la orice cale disponibila incadrul sistemului romanesc de drept. Astfel, in privinta posibilitatii de adresare a unei plangeri in atentia AvocatuluiPoporului, apreciem ca astfel de cereri pot aparea, cu o frecventa in crestere, odata cu implinirea unui an de laadoptarea Legii 544—23 octombrie 2001. Din acest motiv si in contextul descris mai sus, am considerat ca ar fioportun un transfer de bune practici in privinta procesarii plangerilor care acuza incalcarea liberului acces lainformatii, dinspre institutia similara de la nivelul Uniunii Europene—Mediatorul European—catre institutia AvocatulPoporului. Nu incercam sa impunem institutiei Avocatul Poporului, prin acest document, sa subscrie la recomandarilenoastre, mai ales in conditiile in care institutia nu poate fi obligata sa se supuna instructiunilor vreunui tert. Ne-am 6propus, doar, sa aratam publicului larg ca, pe langa calea reclamatiei administrative si calea plangerii in instanta,exista inca o posibilitate pentru protejarea liberului acces la informatiile de interes public. Suntem constienti caAvocatul Poporului poate rareori sa intervina in directia repararii unui prejudiciu, mai ales in conditiile in careinstanta s-a pronuntat printr-o hotarare definitiva si irevocabila. Totusi, nu toate cazurile concrete se refera la oactiune deja dedusa judecatii in fata instantei, iar asemenea cazuri pot fi rezolvate prin actiunea institutiei AvocatulPoporului. Mai mult decat atat, credem ca institutia poate interveni, prin declansarea unor investigatii din oficiu,pentru reglementarea preventiva a unor situatii conflictuale care pot fi evitate. Pentru a argumenta sugestiilenoastre, prezentam in acest raport cateva consideratii generale, de analiza comparata, a celor doua institutiirelevante—Mediatorul European si Avocatul Poporului, urmate de cateva studii de caz sugestive si de o suma deextrase din Legea 35/1997. In final, oferim o analiza longitudinala a stadiului implementarii prevederilor Legii544/2001, rezultata din reeditarea experimentului realizat in toamna anului 2001.6 Vezi Asociatia pentru Apararea Drepturilor Omului in Romania—Comitetul Helsinki. 2002. Ghid practic pentru accesul lainformatiile de interes public.6
  7. 7. Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public 7II. PROFILUL INSTITUTIONAL AL OMBUDSMANULUI 8Ombudsmanul este o institutie care primeste si investigheaza alegatii/acuzatii cu privire la administrareadefectuoasa. Functia principala a ombudsmanului este de a examina in general:i. o decizie, un proces, o recomandare, un act de omisiune sau comisiune care sunt contrare legii, normelor sau regulamentelor sau care se distanteaza de practica sau procedura stabilita; care sunt gresite, arbitrare sau lipsite de ratiune; nedrepte, opresive sau discriminatorii; intemeiate pe motive irelevante; sau care implica exercitarea puterilor conferite sau omisiunea ori refuzul de a proceda astfel din motive de coruptie sau motive improprii cum ar fi mita, abuzul de putere, favoritismul, nepotismul si excesul administrativ;ii. neglijente, nepasari, intarzieri, incompetente, ineficiente sau ineptitudini in administrarea sau indeplinirea sarcinilor si responsabilitatilor institutiilor oficiale.In esenta, „ombudsmanul poate ilumina si scruta zone altminteri intunecate, chiar in ciuda rezistentei celor careprefera sa pastreze obscuritatea". Plangerile catre ombudsman pot avea ca raspuns masuri reparatorii pentru a solutiona administrareadefectuoasa in cazuri particulare si, intr-un context mai larg, actiuni menite sa reaseze increderea in integritateainstitutiilor. Din perspectiva Transparency International asupra transparentei si accesului liber la informatie, oinstitutie de tip ombudsman poate indeplini inclusiv o functie de audit, pentru a stimula fluxul de informatie caredivulga si limiteaza limitele coruptiei in guvernare. Mai mult, in examinarea unei actiuni guvernamentale,ombudsmanul foloseste standarde si indrumari cu privire la buna guvernare, care contribuie la decenta modului incare actioneaza autoritatile executive. Aceste standarde pot fi rezumate prin impunerea unei mai mari datorii deprudenta si diligenta. Acestea se manifesta in anumite standarde acceptate in materie de proceduri administrative sicoduri de conduita ale functionarilor publici in relatia cu publicul. Acestea din urma includ cerinta de a actiona faraintarzieri necuvenite, de a oferi cetateanului informatia relevanta, de a trata oamenii cu onestitate si respect; de a finepartinitori si, in esenta, de folos. Un ombudsman clasic este preocupat de eliminarea „administrarii defectuoase"; in general, „administrareadefectuoasa" se datoreaza unui anumit grad de coruptie in administratia publica. Din acest motiv, un ombudsman(cum sunt, in anumite limite, Avocatul Poporului si Mediatorul European) va avea nevoie sa abordeze coruptia acolounde aceasta constituie cauza a administrarii defectuoase a administratiei. Se considera in general nerecomandabil—si de evitat—ca ombudsmanul sa detina un rol de investigatie si urmarire judiciara. Totusi, cateva tari si-auasumat opinia ca ombudsmanul, cu drept de acces la dosarele guvernamentale, se afla intr-o pozitie mult mai bunasa investigheze si sa mentina ordinea in administratie decat sunt unii investigatori de politie, care detin o expertizamai redusa. Similar, institutia ombudsmanului este bine pozitionata pentru a trata apelul (sau recursul) administrativ, incazul in care oficialii (sau functionarii) refuza sa ofere publicului informatia la care acesta din urma este indreptatit.Aceasta ar cadea in sfera de activitate a unui ombudsman, dar, de vreme ce exista legislatie privitoare la accesul lainformatie (acolo unde exista), se pune intrebarea cine ar trebui sa se ocupe de apeluri (recursuri), atunci candlegislatia trece prin Parlament. Evident, institutia ombudsmanului prezinta avantaje, pentru ca este obisnuita salucreze cu informatii sensibile. Ombudsmanul este plasat ideal pentru a identifica lacune si slabiciuni in sistem,respectiv pentru a recomanda actiuni de prevenire. 9Indicatori de evaluare a institutiei ombudsmanului ca pilon de integritate• Exista o institutie a ombudsmanului sau o institutie asemanatoare?• Este publicul larg constient de existenta unei asemenea institutii? Daca da, este aceasta institutie respectata de comunitate? Accent: Perceptia asupra Mediatorului European Eurobarometrul 2001 arata ca increderea cetatenilor europeni in Mediator se situeaza la 26%, in timp ce 23% tind sa nu aiba incredere in institutie, in conditiile in care o proportie de numai 32% din intervievati au auzit de Mediatorul European, cea mai tanara dintre institutiile europene. Cetatenii europeni cred intr-o mica masura ca Mediatorul European joaca un rol important in functionarea Uniunii Europene. Pe de alta parte, in ceea ce priveste Eurobarometrul din 2001 al Tarilor Candidate la UE, 42% dintre romani au auzit de Mediatorul European, in vreme ce increderea in institutii se ridica la 31% iar neincrederea la 5%. Pentru reflectie: Ombudsmanul are rolul de a restabili increderea in integritatea institutiilor. Cum se poate reconcilia aceasta cu deficitul democratic de la nivelul Uniunii Europene sau cu lipsa de credibilitate (sau chiar disolutia autoritatii) perceputa cu privire la unele din institutiile romanesti? Barometrul de Opinie Publica romanesc nu evalueaza gradul in care cetatenii au cunostinta de existenta, sunt sensibili fata de si/sau au incredere in, institutia Avocatul Poporului, asa incat rezultatele citate mai sus in privinta cunostintelor pe care le au romanii despre Mediatorul European ridica unele semne de7 Analiza critica si citatele din cadrul sectiunilor a II-a si a III-a decurg din Ghidul Transparency International—Sisteme deintegritate publica, 2000.8 Ombudsman este o denumire generica, de origine scandinava, care defineste, pe parcursul acestui raport, tipul de institutiepublica investita cu puterea de a investiga alegatiile/acuzatiile de administrare defectuoasa. Ambele institutii asupra carora seapleaca acest raport—Avocatul Poporului si Mediatorul European—fac parte din marea familie a institutiilor de acest tip, motivpentru care observatiile generale fata de astfel de institutii se vor face folosind notiunea de ombudsman.9 Trebuie notat aici ca transparenta si libertatea accesului la informatie sunt caracteristicile fundamentale ale definitieiintegritatii data de Transparency International, mai cu seama atunci cand se refera la „sisteme nationale de integritate". 7
  8. 8. Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana intrebare. Bunaoara, in cadrul consultarilor prilejuite de Forumul Constitutional, 71,42% dintre propunerile care vizau Avocatul Poporului sugereaza desfiintarea institutiei (desi aceste propuneri reprezinta numai 0,07% din totalul celor adunate in cadrul Forumului), in timp ce 21,42% solicita reasezarea institutiei pe modelul original suedez.10• Are institutia un buget adecvat si dispune de personalul necesar? Accent: Bugetul si personalul Mediatorului European Bugetul Mediatorului European a crescut constant din anul 1995 (cand a luat fiinta), ajungand la triplul sumei alocate initial. Intre timp, personalul si operatiunile au crescut de doua ori. Totusi, independenta bugetara nu a fost acordata Mediatorului European de la inceput, cateva activitati fiind inca implementate in cooperare cu Parlamentul European (aceasta abordare pare sa aiba un impact bugetar deosebit, care se ridica la economii de aproximativ 5,5 ENI11 in fiecare an). Pentru reflectie: In timp ce Avocatul Poporului a fost independent de la inceput, iar misiunea si prerogativele celor doua institutii sunt similare, cum poate fi comentata evolutia institutiei Avocatul Poporului prin comparatie cu cea a Mediatorului European, mai cu seama tinand cont de faptul ca institutiile au aproximativ aceeasi varsta?• Se face numirea conducerii ombudsmanului de o maniera nepartizana?• Este detinatorul functiei protejat de inlocuirea arbitrara din functie de catre guvernul la putere?• Executivul respecta si actioneaza in virtutea rapoartelor inaintate de ombudsman? Accent: Relatiile ombudsmanului cu executivul Majoritatea plangerilor inregistrate la Mediatorul European privesc activitatea Comisiei Europene. Cea mai mare „pedeapsa" pe care Mediatorul o poate aplica impotriva Comisiei este de a prezenta remarci critice si/sau rapoarte speciale catre Parlament sau publicul larg. In anul 2000, in timp ce nici o exemplificare a administrarii defectuoase nu a fost descoperita, Mediatorul a remis 31 de remarci critice si 237 de recomandari. Comisia a acceptat (si internalizat) 12 recomandari, aratand un respect deosebit pentru institutia Mediatorului. Pentru reflectie: Avocatului Poporului nu ii este permis sa investigheze faptele membrilor Cabinetului. In acelasi timp, recomandariale Avocatului Poporului nu au fost vreodata oglindite in presa romaneasca. Astfel, observatorul independent se poate intreba daca activitatea Avocatului Poporului este efectiva sau controlata, precum si daca Executivul respecta rapoartele Avocatului Poporului. Similar, a inaintat vreodata Avocatul Poporului cazuri catre Parchet, Procurorul General sau Consiliul Superior al Magistraturii? Dat fiind ca Avocatul Poporului poate recomanda schimbari legislative, au fost acestea valorificate de catre Parlament sau Consiliul Legislativ?• Se asigura un acces usor al solicitantilor (reclamantilor/petitionarilor)? Accent: Intervalul de timp pentru depunerea unei cereri la Mediatorul European Plangerile se depun la Mediatorul European numai dupa ce toate canalele administrative si/sau judiciare de solutionare au fost epuizate. Intervalul de timp nu poate totusi depasi 2 ani de la data comiterii faptei care face obiectul plangerii. Intervalul tine cont de durata rezonabila de solutionare a problemelor administrative si/sau judiciare de mare complexitate, in conditiile in care Curtile Europene fac dovada unui grad ridicat de celeritate. Pentru reflectie: Data fiind rata ridicata de posturi vacante in sistemul judiciar romanesc, respectiv luand in considerare modurile si procedurile extrem de complicate (cronofage) ale administratiei si sistemului judiciar romanesti, in ce masura este de asteptat ca Avocatul Poporului sa primeasca spre solutionare cazuri pertinente intr-un interval de numai un an de la comiterea faptei sesizate de petent (art. 15 (2) din Legea 35/1 997, intarit de art. unic (2) din Legea 181/2002)? Este posibil ca reglementarile interne ale institutiei sa extinda intervalul de timp util de depunere a plangerilor, derogandu-se de la standardele minimale prezentate in lege? 12• Pot reclamantii sa ramana anonimi atunci cand considera ca pot suferi represalii daca isi dezvaluie identitatea? Accent:Confidentialitatea investigatiilor ombudsmanului Reclamantii pot solicita ca Mediatorul European sa conduca investigatiile, in cazurile particulare care ii privesc, fara sa divulge numele si alte date care ar putea dezvalui identitatea petentului catre institutia impotriva careia este facuta plangerea. O asemenea regula este deosebit de binevenita in cazuri de discriminare sau abuz din partea unei institutii cu care petentul are o interactiune de lunga durata sau frecventa—de pilda, un birou care reglementeaza libera concurenta pe piata si/sau eliberarea de autorizatii pentru comert—iar „razbunarea" din partea (unui functionar al) institutiei impotriva petentului poate cauza mai mult rau pe termen scurt. Pentru reflectie: Legea 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului pare sa nu ofere reclamantilor nici o optiune pentru confidentialitate in timpul investigatiilor (art. 15), ci numai cu privire la publicarea rapoartelor. Mai degraba, optiunea de confidentialitate poate fi invocata in baza recentei Legi 677/ 2001 privind protectia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal si libera circulatie a acestor date. Cati reclamanti au gasit aceste conditii inadmisibile sau/si au abanadonat plangerile din motive tinand de protejarea confidentialitatii?10 Camera Deputatilor si Asociatia Pro Democratia. 2002. Forumul Constitutional—Raport Final, pag. 91.11 Echivalent Norma Intreaga (FTE=full-time equivalent)—un concept care inglobeaza toate cheltuielile pe care le face oinstitutie prin angajarea unei persoane pe un post cu norma intreaga, in unitatea de timp.12 In perioada martie-aprilie 2002, colegii din cadrul institutiei Avocatul Poporului ne-au fost informati ca, in practica, seaccepta si plangeri mai vechi de un an.8
  9. 9. Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicIII. D REPTUL LA INFORMATIE—informatie, constientizarea publicului si documente de interes public"Asa cum clasa mijlocie si cea muncitoare au cautat puterea si au obtinut dreptul la vot, la fel clasele profesionalede astazi cauta putere si cer informatie. Procesul se numeste participare iar rezultatul consta in responzabilizarea 13celor alesi fata de alegatori." Lupta este, din multe puncte de vedere, una costisitoare, dar necesara, pentru caexista avantaje limpezi pentru toti cei vizati de o administratie deschisa fata de informatie: • Un public mai bine informat va putea participa activ in procesul democratic; • Parlamentul, presa si publicul vor fi capabile sa urmareasca si sa analizeze critic actiunile guvernului, in timp ce tendinta spre secretizare constituie un impediment major in calea acestui deziderat; • Administratia va trebui sa ofere un circuit amplu de informatie despre ceea ce fac functionarii publici, intrucat acestia iau decizii importante, care afecteaza multi oameni, si vor trebui sa fie responsabilizati in activitatea lor; • Circuite ample de informatie vor determina guvernari mai eficace si vor sprijini dezvoltarea mai flexibila a politicilor publice; • Cooperarea publica cu guvernul va creste, pe masura ce mai multa informatie va fi disponibila. Dreptul de a cunoaste este in mod necesar asociat responsabilizarii celor alesi fata de alegatori—scop centralal oricarui sistem democratic de guvernare. Judecati informate si evaluari din partea publicului, presei siParlamentului, deopotriva, sunt dificil de obtinut, si chiar o sarcina fara spor daca activitatile guvernamentale siprocesul de luare a deciziilor sunt tainuite, ascunse de ochiul scrutator al publicului. Acolo unde domina secretul, potavea loc alocari semnificative de resurse, pentru scopuri dubioase, pentru ca usa este efectiv inchisa in fata oricareirevizuiri sau reconsiderari in lumina unei dezbateri publice informate. Exista, cu siguranta, alte mecanisme dininteriorul mecanismelor guvernarii—curtile, legislativul sau ombudsmanul—care au puterea de a verifica potentialulabuz de putere infaptuit de executiv. Pentru ca aceste institutii sa fie eficace, propriul lor acces la informatie este unimperativ. Nu este foarte dificil sa oferi informatii care sa reflecte bine administratia; totusi, atunci cand informatia reflectacazul contrar, dezvaluirea voluntara a informatiilor pune administratia intr-o pozitie vulnerabila. Acolo undeeliberarea unei informatii este la discretia fie a politicienilor, fie a administratorilor, tentatia de a-si acordacircumstante atenuante, atunci cand informatia este stingheritoare, este deseori irezistibila. Aceasta nu ar trebui saopreasca guvernul de a face un efort concertat pentru a incuraja schimbari de atitudine, care ar relaxaconstrangerile asupra divulgarii si ar creste accesibilitatea presei si a publicului, in egala masura, la oamenii dedecizie. Dar problema indrumarilor administrative va ramane aceea ca, in cele din urma, discretia si arbitrariulraman. Iar arbitrariul, se poate argumenta, functioneaza impotriva principiului natural al justitiei—pentru caadministratia devine judecator al propriei cauze. Acelasi rationament ne arata ca o a treia parte, neutra, ar trebui sadetermine orice disputa asupra accesului la informatie, iar ombudsmanul national poate reprezenta cea mai bunaalegere in acest sens. Legislatia privitoare la libertarea de exprimare nu numai ca stabileste dreptul de acces direct al cetateanului lainformatie, dar si impune guvernului obligatia de a facilita accesul. Legea ar trebui sa includa prevederi care sasolicite agentiilor supuse legii sa publice informatii referitoare la: • structura, organizarea si functionarea, operatiile si/sau programele pe care le desfasoara; • sistemele de inregistrare a documentelor in cadrul institutiei respective; • masurile luate pentru asigurarea accesului la informatie; • procedurile interne folosite in conducerea propriilor activitati.Monitorizarea masurii in care institutiile publice se conformeaza acestor cerinte ar trebui sa faca obiectul preocupariiombudsmanului. Aceasta ar confirma angajamentul real al guvernului catre deschidere si responsabilitate. 14 Legislatia privitoare la accesul liber la informatia de interes public (FOI) nu ar trebui sa fie folosita pentru ainvada viata intima/personala a individului. Anumite legislatii de aceasta natura incorporeaza prevederi speciale 15pentru accesarea documentelor privitoare la indivizi. Spre deosebire de prevederile referitoare la documenteleguvernamentale publice din multe legi FOI, accesul la dosarele personale care se afla in evidenta guvernului seaplica de obicei retrospectiv. Oricum ar fi structurata legislatia, accesul la dosarele personale este frecvent limitat ladocumente arhivate printr-un sistem de inregistrare si sunt regasite cu ajutorul/sub forma unui identificator personal(de tip numar, nume, indice etc). Odata cu dreptul de acces la aceste dosare personale, o prevedere cheie a legilorde protectie a intimitatii este ca cetatenii sa aiba dreptul de a amenda informatia incorecta. Iata un alt rol care poate 16fi adus la indeplinire de ombudsmanul national. Chiar si drepturile de acces la informatie, aplicabile din punct de vedere juridic, sunt fara sens daca sistemelede arhivare/stocare a informatiei practicate de guvern sunt haotice. Desi informatia poate fi disponibila in principiu,daca nu poate fi gasita nu poate fi nici accesibila cetatenilor. Nu numai ca aceasta limiteaza responsabilitatea sicredibilitatea guvernului in ochii cetatenilor, dar are, de asemenea, un impact serios asupra capacitatii guvernului dea-si duce la indeplinire, cu eficienta, indatoririle. Problema sistemelor de stocare a informatiei trebuie solutionata13 Robert Gregory (ed.). „Knowledge as Power? An Overview". The Official Information Act: A Beginning. Wellington, NZ,1984, citat in Ghidul Transparency International .14 Freedom of Information inseamna libertatea de a fi informat; se mai poate intalni si varianta FOIA=Freedom of InformationAct, care inseamna legea privind libertatea de informare sau legea liberului acces la informatii (de interes public).15 In acest sens, a se vedea prevederile Legii 677/2001 si ale Deciziei 80/2002 a Consiliului National al Audio-vizualului.16 Art. 21 din Legea 677/2001 confera Avocatului Poporului calitatea de autoritate de supraveghere in acest sens. 9
  10. 10. Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeanaprintr-o lege de tip FOI, iar imbunatatirile trebuie implementate inainte de intrarea acesteia in vigoare. Una dintreprevederile clasice ale unei legi FOI este ca agentiile trebuie sa publice seriile de dosare continand informatia pecare o detin. O politica nationala privitoare la stocarea informatiei este esentiala—nu doar pentru a oferi cetatenilorinformatie, dar si pentru a se asigura ca functionarii publici individuali pot fi trasi la raspundere pentru actiunile lor.Daca nu exista nici un fel de documente care sa ateste aceste decizii, sansele de a identifica si sanctiona pefunctionarii publici care gresesc sunt extrem de reduse. Nu numai ca asemenea inregistrari trebuie sa existe, dartrebuie sa fie si usor accesibile pentru cei care au nevoie de ele. Inregistrarile nu ar trebui stocate/arhivate si/sauaccesibile numai in capitala, pentru a nu impune publicului interesat din provincie sa calatoreasca din zonele ruraledaca vor sa le consulte. Mai mult, documentele de interes general trebuie pregatite de asa maniera incat sa fieinteligibile publicului larg, cu precadere cele provenind de la Curtea de Conturi sau de la Adunarea Legislativa.Acestea pot fi plasate pe Internet la costuri extrem de reduse, in beneficiul celor care le acceseaza. Accesul imbunatatit la informatie nu va stimula numai participarea publica la luarea deciziilor. Un sistem bun destocare a informatiei va responsabiliza o agentie anume in ceea ce priveste arhivarea si pastrarea documentelor deinteres public, de cele mai multe ori sub forma unei arhive nationale. O asemenea agentie centrala va oferiindrumare departamentelor in ceea ce priveste crearea, mentinerea si dispunerea/asezarea dosarelor si/sauinregistrarilor, si va servi ca ultim custode al documentarii, odata ce acestea au incetat sa fie de folos unui anumedepartament. Arhivele nationale ar trebui sa auditeze periodic departamentele respective, in materie demanagement al inregistrarilor, pentru a se asigura ca politica de management a inregistrarilor este urmarita cuscrupulozitate. Nu oricine are acces la tehnologie, dar toti au dreptul de a contribui la deciziile care ii afecteaza.Aceasta plaseaza o povara grea pe umerii mass media, in sensul de a contine mai multa investigatie si mai multainterpretare a actiunilor guvernului decat pana acum. De asemenea, ombudsmanul national ar trebui sa caute saanalizeze critic arhiva nationala pentru a folosi informatia disponibila acolo pentru cel mai larg beneficiu public.Indicatori referitori la eficacitatea accesului la informatie• Exista o politica referitoare la furnizarea de informatie care incurajeaza accesul, in afara cazului in care accesul intampina motive solide si explicit formulate, care justifica retinerea informatiei? Accent: Rolul activitatii ombudsmanului cu privire la accesul la informatie Uniunea Europeana nu a dispus intotdeauna de un act normativ asupra accesului liber la informatie. 17 Totusi, pe baza mandatului de a investiga cazuri de administrare defectuoasa, Mediatorul European si-a asumat problematica accesului la informatie pentru institutiile europene si a propus o schita de Cod European de Conduita Administrativa, care face referire exact la relatiile publice cu oficialii europeni, acoperind lacunele normative. Sarcina de a demonstra ca o anumita informatie nu trebuie sa fie retinuta apartine acestor institutii, in loc sa il oblige pe cetatean sa persuadeze institutia ca informatia este de interes public si ca, in consecinta, trebuie eliberata. Mediatorul European a realizat ca transparenta si libertatea informatiei (95 de cazuri in 2000, in comparatie cu numai 30 in 1996) ar trebui sa fie reglementate pentru institutiile europene, constatand ca unele dintre cazurile de administrare defectuoasa privind aceasta problematica erau initial considerate/categorizate drept tinand de neindeplinirea obligatiilor (83 de cazuri in 1996, in comparatie cu numai 7 in 2000). Pentru reflectie: Dat fiind ca Avocatul Poporului are mandatul de a proteja drepturile si libertatile cetatenesti, inclusiv libertatea de informare, in acord cu legea deja promulgata (544/2001), cate cazuri privind transparenta sau accesul la informatie au fost inregistrate la si/sau procesate de institutia romaneasca? Care sunt criteriile prin care se stabileste daca o plangere se refera la transparenta, libertatea de informare sau liberul acces la informatii, care sunt solutiile si/sau recomandarile, si cum a actionat executivul in functie de acestea? In ce masura a fost Avocatul Poporului implicat in initiative legislative privitoare la accesul la informatia de interes public?• Drepturile de acces la informatia de interes public se refera la informatia detinuta de administratiile locale sau la intreprinderile aflate in proprietatea statului? Sunt incluse si inregistrarile companiilor private care se refera la contracte incheiate cu guvernul? Accent: Deplasarea transparentei de la sfera publica la cea privata 10% dintre plangerile inregistrare la Mediatorul European vin din partea sectorului de afaceri si/sau din partea asociatiilor profesionale, referindu-se la relatiile acestora cu institutiile europene. Multe dintre acestea se refera la procedurile de achizitii publice, asa cum se intampla cu un numar crescand de plangeri individuale (vezi, de pilda, plangerile din Romania catre Mediatorul European, in 1997). Pentru reflectie: In ce masura este Avocatul Poporului implicat in probleme care tin de privatizare, achizitii publice, facilitati fiscale si/sau de alta natura (bancara), ori coruptie, in Romania? Care sunt criteriile folosite pentru a categoriza cazurile/plangerile privitoare la transparenta/acces la informatie si cele referitoare la discriminare, intarziere, abuz, neglijenta sau pur si simplu la neindeplinirea obligatiilor de catre functionarii publici, in asemenea cazuri?17 Decizia 94/90 a Comisiei Europene a constituit instrumentul de lucru al Mediatorului European, in privinta liberului acces lainformatiile din cadrul Uniunii Europene. Aceasta a fost amendata prin Decizia 96/567, in privinta taxelor necesare pentrueliberarea copiilor de pe diverse documente, si inlocuita, recent, prin Reglementarea EC 1049/2001 privind accesul public ladocumentele Parlamentului European, Consiliului si Comisiei. Aceasta Reglementare este acum intregita cu prevederileDeciziei 2001/937 privind amendarea procedurilor.10
  11. 11. Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public• Exista proceduri si garantii eficace pentru accesul la informatiile oficiale pe care le cer cetatenii si jurnalistii?• Daca un departament guvernamental refuza accesul la informatie, exista dreptul de apel (recurs)? Este acesta independent de guvern?• Acorda curtile amenzi in cazuri de calomnie care implica personalitati publice? Daca da, servesc acestea ca obstacol pentru media?• Ofera curtile protectie adecvata surselor de informatie ale jurnalistilor?• Sunt instruiti oficialii in a inregistra informatiile si in a face disponibila informatia cu care lucreaza? Accent: Relatiile ombudsmanului cu institutiile specializate in instruirea functionarilor publici Institutiile europene, inclusiv Mediatorul, dispun de programe de instruire si practica de specialitate (internship). Trei dintre practicantii formati in cadrul secretariatului Mediatorului European au devenit, dupa finalizarea perioadei de practica, angajati ai institutiei. Practici similare se regasesc la nivelul altor institutii europene, Parlamentul si Comisia aflandu-se in topul celor care cultiva aceste practici. In ceea ce priveste standardele de tratare a inregistrarilor si modalitatile de a le face disponibile publicului, Mediatorul a furnizat tuturor institutiilor un Cod de Conduita Administrativa in Relatiile Publice, desi nu exista o institutie specializata in furnizarea de programe specializate de instruire si formare. Pentru reflectie: Pe langa structura recent infiintata (si, pe alocuri, contestata din motive de inadecvare la standardele de guvernare buna/moderna) a Ministerului Informatiilor Publice, Romania nu are o institutie publica direct interesata in promovarea accesului liber la informatie. Singura institutie romaneasca care poate fi insarcinata cu instruirea functionarilor publici in tratarea adecvata a inregistrarilor actelor oficiale si in punerea acestora la dispozitia publicului, este Agentia Nationala a Functionarilor Publici (sau, in extremis, Agentia Nationala de Ocupare a Fortei de Munca). In ce masura este sau ar trebui sa fie Avocatul Poporului implicat in cooperare si/sau parteneriat cu fiecare dintre aceste institutii (sau cu organizatii ale societatii civile), in incercarea de a asigura dreptul de liber acces la informatia de interes public?Indicatori cu privire la adecvarea inregistrarilor/arhivelor din sectorul public• Exista un corp oficial cu sarcina legala de a mentine inregistrarile actelor publice si parcursul acestora?• Exista instructiuni administrative clare cu privire la mentinerea inregistrarilor actelor publice? Daca da, sunt acestea in general respectate?• Au cetatenii dreptul de a accesa dosarele personale (altele decat cele referitoare la aplicarea legii) si dreptul de a insista pentru corectii daca acestea contin erori?• Oficialii sau alti solicitanti intampina dificultati in obtinerea informatiilor necesare? Daca da, care sunt aceste probleme?• Ce politici exista cu privire la furnizarea informatiei catre public (de pilda, cum sa intocmeasca o plangere)?• Pot oficialii sa furnizeze bilanturi verificate contabil si/sau auditate independent, credibile si in timpul cuvenit? Dar informatii despre dimensiunea personalului s.a.m.d.?• Legislatia face referire inclusiv la inregistrarile actelor oficiale de la nivelul regiunilor sau judetelor? 11
  12. 12. Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana 18IV. ACTIVITATEA MEDIATORULUI EUROPEANIV.1. Cadru generalActivitatea Mediatorului se desfasoara in acord cu Articolul 195 al Tratatului care fundamenteaza Comunitatea, 19Statutul Mediatorului si prevederile referitoare la implementare adoptate de Mediator in conformitate cu Articolul 14din Statut. Prevederile referitoare la implementare au de a face cu functionarea interna a institutiei MediatoruluiEuropean. Oricum, pentru a constitui impreuna un document inteligibil si util cetatenilor, acesta include, deasemenea, materiale privitoare la alte institutii si organisme. Cea mai importanta sarcina a Mediatorului European este de a trata administrarea defectuoasa din activitateainstitutiilor si organismelor Comunitatii, cu exceptia Curtii de Justitie si a Tribunalului de Prima Instanta, dacaactioneaza in rolul lor judiciar. Ca raspuns la cererea Parlamentului European de a defini clar administrareadefectuoasa, Mediatorul a furnizat urmatoarea definitie in Raportul Anual pentru 1997: Administrarea defectuoasa are loc atunci cand o institutie publica esueaza in a actiona in acord cu o regula sau cu un principiu care este obligatoriu in ceea ce o priveste.In 1998, Parlamentul European a adoptat o Rezolutie de acceptare a acestei definitii. In 1999, a existat un schimbde corespondenta intre Mediator si Comisie, care a clarificat faptul ca aceasta definitie a fost acceptata si deComisie. Conform Articolului 3.2 al Statutului Mediatorului European: Institutiile si organismele Comunitatii vor fi obligate sa ofere Mediatorului orice informatie pe care a cerut-o si sa ii ofere acces la dosarele respective. Acestea pot refuza numai cu justificari substantiale privind clasificarea informatiei drept secreta. Acestea vor oferi accesul la documente apartinand statelor membre si clasate drept secrete prin lege sau reglementari numai in cazul in care statul membru si-a dat acordul. Acestea vor oferi accesul la alte documente apartinand statelor membre, numai dupa ce au informat statul in cauza.IV.2. Noua abordareIntalnirea de la Nisa a Consiliului European din Decembrie 2000 reprezinta, intr-un sens important, un mare pasinainte. Pentru prima oara, un acord international asupra drepturilor omului include dreptul cetatenilor la bunaadministrare. Cel mai inalt for al Uniunii Europene descrie acum in detaliu drepturile si principiile fundamentale carefusesera pana la acea data numai mentionate in Tratate. Aceasta va avea un impact concret asupra activitatiloradministrative ale administratiei Uniunii si va fi aplicat de Curtile Uniunii ca si de Mediatorul European. Articolul 41 al noii Carte UE a Drepturilor Fundamentale este intitulat „dreptul la buna administrare". Articolulstipuleaza ca orice persoana are dreptul de a avea propriile afaceri tratate de o maniera impartiala, onesta si intr-uninterval de timp rezonabil de catre institutiile si organismele Uniunii Europene. Acesta mentioneaza, in continuare,anumite cerinte elementare privitoare la conduita administrativa, accepta inclusiv dreptul cetatenilor de a seexprima, dreptul de a avea acces la dosarele proprii si obligatia administratiei de a justifica deciziile sale. Deasemenea, contine obligatia administratiei de a indrepta orice prejudiciu cauzat de institutia respectiva, sau defunctionarii sai in exercitiul functiunii. Mai mult, cetatenii au acum dreptul de a folosi una dintre limbile Tratatelor incomunicarea lor cu administratia UE. Este clar ca aceste cerinte elementare de buna administrare nu sunt numai reguli si principii de urmat de catreinstitutii si organisme, dar si de functionarii lor publici, pentru a garanta buna administrare. Este, prin urmare,important ca fiecare institutie si organism sa adopte un set de reguli si principii, o lege, sau un Cod de bunaconduita administrativa, in care drepturile cetatenilor sa fie clar definite. Anumite organisme au procedat deja astfel,dar principalele institutii nu au reusit sa adopte coduri care sa satisfaca pe deplin aspiratiile descrise in Carta de laNisa. Progresul facut la Nisa in aceasta privinta se va dovedi un pas important in lupta pe termen lung aadministratiei UE de a intensifica relatiile cu cetatenii europeni. Este important, asadar, ca intentia exprimata de celmai inalt for al autoritatii UE sa fie respectata si pusa in practica. Congresul International al Ombudsmanilor, care sereuneste o data la patru ani si reprezinta peste 100 de institutii similare de pe toate continentele, s-a intrunit laDurban, Africa de Sud, in toamna anului 2000. Carta UE a Drepturilor Fundamentale si schita Codului de bunaconduita administrativa au fost distribuite, iar activitatea Mediatorului European de promovare a bunei administrari afost prezentata tuturor participantilor. Principalul subiect al rezolutiei finale a acestui Congres a fost de a sublinia caexista un drept fundamental la buna administrare al cetatenilor lumii moderne. Institutiile de tip Ombudsman dintoata lumea sunt chemate sa promoveze si sa urmareasca acest drept. Accent: Mediatorul fata de buna administrare In timp ce dreptul la buna administrare si/sau guvernare nu era inca explicit la data infiintarii Mediatorului European, institutia s-a considerat obligata de prevederile Tratatului de la Nisa sa-si reformuleze misiunea si sa-si asume noi obligatii. De fapt, institutia insasi ar fi trebuit sa existe cu mult timp inainte de 1995, dar era nevoie de vointa politica puternica din partea guvernelor statelor membre si a Comisiei Europene, pentru a implementa prevederile Tratatului Comunitatii Europene. Mai mult, cu vointa si hotarare proprie, Mediatorul European a condus18 Datele citate in aceasta sectiune au fost preluate din rapoartele anuale ale Mediatorului European, disponibile la adresa:http://www.euro-ombudsman.eu.int/.19 Decizia Parlamentului European 94/262 de la 9 martie 1994 cu privire la reglementarile si conditiile generale care definescindeplinirea indatoririlor Mediatorului European, Jurnalul Oficial 1994, L 133/15.12
  13. 13. Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public acest proces prin elaborarea Codului de buna conduita administrativa. Pe masura asumarii unor responsabilitati mai mari, Mediatorul a primit fonduri bugetare mai mari. Pentru reflectie: Romania este ferm angajata in procesul de aderare la Uniunea Europeana si, in consecinta, trebuie sa adopte toate valorile si principiile acesteia—un proces in care vointa politica joaca, si la noi, un rol covarsitor. Dreptul la buna administrare va fi transpus curand prin legislatia adecvata si o institutie specializata (cel mai probabil Ministerul Administratiei Publice) va fi numita pentru a urmari implementarea acesteia. Intre timp, Avocatul Poporului trebuie sa fie capabil sa ofere o intelegere aprofundata, indrumare si consiliere in procesul legislativ, si sa fie apt sa apere drepturile si libertatile corelate cu buna administrare.IV.3. ScopulConform Articolului 195 al Tratatului CE, Mediatorul European este imputernicit sa primeasca plangeri privitoare lacazurile de administrare defectuoasa din activitatea institutiilor si organismelor europene. Mediatorul considera caproasta administrare se intampla atunci cand o institutie publica nu reuseste sa actioneze in conformitate cu regulile 20si principiile obligatorii care o privesc. Cazurile de administrare defectuoasa ajung in atentia MediatoruluiEuropean, in principal, prin plangerile cetatenilor europeni, insa Mediatorul poate conduce si investigatii din proprieinitiativa. Orice persoana fizica sau juridica europeana, sau orice ne-cetatean care traieste intr-un stat membru,poate face plangere catre Mediator. Companii private, asociatii sau alte persoane juridice inregistrate in Uniune potdepune plangere. Plangerile se depun fie direct la sediul institutiei, fie printr-un membru al Parlamentului European.Mandatul Mediatorului, stabilit prin Articolul 195 al Tratatului CE, il imputerniceste sa primeasca plangeri din parteaoricarui cetatean al Uniunii sau din partea oricarei persoane fizice sau juridice cu un birou inregistrat in UE, cuprivire la cazurile de administrare defectuoasa din activitatea institutiilor si organismelor, cu exceptia Curtii deJustitie sau a Tribunalului de Prima Instanta, atunci cand acestea actioneaza in rolul lor judiciar. Accent: Mandatul Mediatorului European Mediatorul European are un mandat special, definit in relatie cu administrarea defectuoasa. De aici rezulta ca toate investigatiile privitoare la accesul liber la informatie trebuie filtrate prin prisma existentei unui caz de administrare defectuoasa, ceea ce poate reprezenta o povara pentru Mediator si un obstacol in calea fructificarii de catre cetateni a drepturilor si libertatilor individuale. Pentru reflectie: Avocatul Poporului are mandatul de a asigura drepturile si libertatile cetatenesti, conform Constitutiei si legilor romanesti, indiferent daca acestea apartin cetatenilor romani sau strainilor care traiesc in Romania. Diferentele care dezavantajeaza Avocatul Poporului, vizavi de statura Mediatorului European, sunt faptul ca reclamantii sunt exclusiv persoane fizice (fiind excluse asociatiile profesionale) si faptul ca plangerile nu pot fi inaintate si prin membrii Parlamentului. Procedurile interne de lucru pot corecta aceasta problema, prin derogare de la standardele minimale prevazute de lege, similar cazului intalnit in privinta intervalului de timp asociat unei plangeri, pentru a creste posibilitatile de aparare a drepturilor si libertatilor in conditiile statului de drept, incluzand aici si dreptul de liber acces la informatie.IV. 4. ProceduraPlangerile catre Mediatorul European sunt tratate intr-o maniera transparenta cata vreme petentul nu cereconfidentialitate. Este important ca Mediatorul sa actioneze intr-o maniera cat mai deschisa si mai transparenta,pentru ca, astfel, cetatenii sa inteleaga si sa ii poata urmari activitatea, respectiv pentru a servi drept exemplu pentrualte institutii. Asa cum s-a evidentiat inca din primul Raport Anual pentru anul 1995, exista un acord intre Comisiapentru Petitii a Parlamentului European si Mediatorul European, in ceea ce priveste transferul reciproc de petitii siplangeri in cazurile care se preteaza unui astfel de schimb. Accent: Organisme afectate de activitatea Mediatorului European De la bun inceput, Mediatorul European a fost asezat sub jurisdictia bugetara a Parlamentului European. Chiar si dupa obtinerea independentei sale bugetare, Mediatorul European are relatii privilegiate cu Comisia pentru petitii a Parlamentului European, datorita interesului comun pentru bunastarea cetateanului european, pentru consolidarea statului de drept si infaptuirea bunei guvernari. In plus, date fiind calificarile specifice ale unor potentiali reclamanti, care includ membri ai Parlamentului European, ai sectorului de afaceri sau ai asociatiilor profesionale, harta actorilor institutionali afectati de activitatea Mediatorului European este graitoare: Comisia Europeana, Consiliul European, Banca Europeana de Investitii, precum si alte institutii si agentii au un interes in activitatea Mediatorului, caruia ii servesc drept „clienti" ai investigatiilor. Pentru reflectie: In timp ce institutiile romanesti care fac obiectul puterii de investigatie a Avocatului Poporului sunt clar specificate de lege (oarecum restrictiv in comparatie cu institutia europeana omoloaga), observatorul independent se poate intreba care sunt actorii afectati de si interesati in activitatea Avocatului Poporului. Cu exceptia contributiilor care tin de interesele particulare ale organizatiilor neguvernamentale, Parlamentul, Curtea de Conturi si, in mod special, Ministerul Public ar trebui sa aibe mize clar definite in cooperarea cu Avocatul Poporului. Cum isi defineste Avocatul Poporului institutiile pentru care activitatea proprie este relevanta si care sunt acestia, in afara celor mentionati mai sus? Toate plangerile trimise Mediatorului European sunt inregistrate si confirmate. Scrisoarea de confirmareinformeaza petentul cu privire la procedura de considerare a plangerii depuse, include numele si numarul de telefon20 Vezi Raportul Anual 1997, pag. 22 et infra. 13
  14. 14. Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeanaal consilierului juridic care se ocupa de plangerea sa. Urmatorul pas este de a examina daca plangerea seincadreaza in mandatul Mediatorului. O plangere este in afara mandatului daca:1. Petentul nu este o persoana indreptatita sa depuna plangere;2. Nu se indreapta impotriva unei institutii sau unui organism al UE;3. Este formulata impotriva Curtii de Justitie sau a Tribunalului de Prima Instanta in rolul lor judiciar;4. Nu priveste un posibil caz de administrare defectuoasa. Posta electronica ofera o oportunitate excelenta pentru cetateni de a comunica ieftin, rapid si eficient cuinstitutiile si organismele UE. Totusi, aceasta creeaza un volum de munca suplimentara pentru administratie, pemasura ce volumul comunicatiilor creste dramatic. Pe Internet, cetatenii asteapta raspunsuri rapide si cuprinzatoarela intrebarile lor. Pentru a crea si consolida increderea publica, administratia UE trebuie sa accepte aceastaprovocare si sa satisfaca aceste asteptari, urmand exemplul institutiei Mediatorului European, care a creat oprocedura speciala de acceptare si procesare a plangerilor prin posta electronica. Accent: Mediatorul European si guvernarea electronica Uniunea Europeana saluta dezvoltarea tehnologiilor de informatii si comunicatii, prin adoptarea punctului de vedere conform caruia responsabilitatea si transparenta merg mana in mana cu guvernarea electronica. Toate site-urile UE constituie surse de informatii in format electronic, iar un birou recent infiintat ofera posibilitatea ca functionarii publici sa raspunda pe loc, in scris, la cererile de informatie primite prin posta electronica, in toate limbile UE. Mediatorul European nu face exceptie, procedura electronica de depunere a cererii pentru reclamant fiind intru totul operationala. Pentru reflectie: Guvernul Romaniei a inaugurat recent o procedura electronica de succes (Ordonanta 20/2002 privind achizitiile publice prin licitatii electronice), si a declarat intregul sau sprijin pentru dezvoltarea tehnologiilor de informatie si comunicare, in cel mai inalt grad, pentru a ajunge la stadiul in care guvernarea electronica este sinonima cu buna guvernare. Monitorizeaza Avocatul Poporului aceste eforturi si tendinte, in mod deosebit in ceea ce priveste legislatia in materie de protectia datelor personale? Este Avocatul Poporului implicat in pregatirea si adoptarea legislatiei asupra documentelor si arhivelor electronice, comertului electronice, notarului electronic, sistemelor digitale de plati? Va adopta Avocatul Poporului vreo procedura electronica de indosariere/inregistrare a plangerilor? O plangere care se incadreaza in mandatul Mediatorului trebuie sa indeplineasca mai multe criterii deadmisibilitate, inainte ca Mediatorul sa deschida o investigatie. Criteriile stipulate in Statutul Mediatorului includ:1. Autorul si obiectul plangerii trebuie sa fie identificabili (art. 2.3 al Statutului),2. Mediatorul nu poate interveni in cazuri care se afla pe rol inaintea curtilor si nu poate pune la indoiala justetea hotararii curtii (art. 1.3),3. Plangerea trebuie sa fie facuta in cel mult doi ani de la momentul in care petentul a luat cunostinta de incalcarea dreptului sau libertatii care face obiectul plangerii (art. 2.4),4. Plangerea trebuie sa fie precedata de toate abordarile administrative si/sau judiciare fata de institutia sau organismul vizat (art. 2.4),5. In cazul plangerilor privitoare la relatiile de munca dintre institutii/organisme si oficiali/functionari, posibilitatile de depunere a solicitarilor si reclamatiilor interne trebuie sa fie epuizate inainte de depunerea plangerii (art. 2.8). Mediatorul European poate trata numai acele plangeri care se incadreaza in mandatul sau si care indeplinesccriteriile de admisibilitate. Articolul 95 al Tratatului CE stipuleaza, in ceea ce il priveste, ca este dator sa „desfasoareinvestigatii pe care le considera intemeiate". In anumite cazuri, poate nu exista suficiente temeiuri pentru caMediatorul sa inceapa o investigatie, chiar daca plangerea este admisibila. Daca plangerea a fost deja tratata deComisia pentru petitii a Parlamentului European drept petitie, Mediatorul European considera ca nu exita temeiuripentru ca el sa deschida o ancheta, in afara situatiei in care este prezentata informatie suplimentara. Daca oplangere este in afara mandatului sau inadmisibila, Mediatorul incearca intotdeauna sa indrume petentul spre o altaagentie care poate trata chestiunea ridicata de acesta. Daca este posibil, Mediatorul transfera direct plangerile catreo alta agentie competenta, cu consimtamantul prealabil al petentului, cu conditia ca plangerea sa fie intemeiata. Procedura general aplicata pentru audierea martorilor este urmatoarea:1. Data, timpul si locatia de obtinere a marturiilor sunt convenite intre Mediator si secretariatul general al institutiei sau organismului vizat, care informeaza martorii. Probele orale se iau de regula la sediul Mediatorului, cel mai adesea la Bruxelles.2. Fiecare martor este audiat separat, fara a fi insotit.3. Serviciile Mediatorului si secretariatul general al institutiei sau organismului vizat convin asupra limbii sau limbilor in care se va desfasura audierea. Daca un martor solicita in avans acest lucru, audierile se fac in limba materna a martorului.4. Intrebarile si raspunsurile sunt inregistrate si transcrise prin serviciile Mediatorului.5. Transcrierea este trimisa martorilor pentru a fi semnata. Martorul poate propune corectii de natura lingvistica a raspunsurilor. Daca martorul doreste sa corecteze sau sa completeze un raspuns, atunci raspunsul revizuit si motivele revizuirii sunt mentionate separat intr-un alt document anexat la transcriere.6. Transcrierea semnata, inclusiv anexele, constituie parte a dosarului de investigatie al Mediatorului.Acest ultim punct determina ca petentul sa primeasca o copie a transcrierii semnate si sa aiba ocazia sa facaobservatii. Conform art. 3.2 al Statutului Mediatorului: Oficialii si alti functionari ai institutiilor si organismelor Comunitatii trebuie sa depuna marturie la cererea Mediatorului; ei vor vorbi in numele si in acord cu instructiunile din partea administratiilor [unde sunt angajati] si vor continua sa fie legati de obligatia lor de secret profesional.14
  15. 15. Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public Instructiunile Mediatorului catre personalul sau in ceea ce priveste inspectarea documentelor acoperaurmatoarele aspecte: Consilierul juridic [functionar al institutiei Mediatorului] nu va semna nici un formular de actiune sau de confirmare, in afara unei simple liste a documentelor inspectate sau copiate. Daca serviciile institutiei vizate fac o asemenea propunere, consilierul juridic trimite o copie catre Mediator. Daca serviciile institutiei vizate cauta sa impiedice sau sa impuna conditii nerezonabile cu privire la inspectarea documentelor, consilierul juridic va trebui sa informeze despre interpretarea acestora ca pe un refuz. Daca inspectia unui document este refuzata, consilierul juridic solicita serviciile institutiei sau organismului vizat sa declare motivele intemeiate care justifica refuzul. Accent: Relatiile Mediatorului cu oficialii si functionarii publici Mediatorul European este o institutie puternica si cu autoritate, care a reusit, intr-un timp relativ scurt, sa-si impuna vointa si hotararea asupra executivului, aratand in primul rand vointa si hotarare in chestiunile politice, precum si prudenta si subtilitate in tratarea cazurilor personale sensibile.21 Procedurile si prevederile prin care institutiile europene sunt obligate sa raspunda investigatiilor Mediatorului sunt clar definite, explicite si nu lasa spatiu pentru evitare sau interpretare. Asemenea reglementari au fost introduse la solicitarea insistenta a Mediatorului si, in cele din urma, acceptate si sprijinite de institutiile investigate, care au recunoscut nevoia Mediatorului de a avea la dispozitie instrumente adecvate pentru investigatiile sale. Pentru reflectie: Prevederile legii romane sunt formulate vag si lasa mult spatiu pentru interpretari, sunt echivoce si se centreaza excesiv asupra nevoilor anticipate ale Avocatului Poporului, aratand putina simpatie pentru nevoile si interesele functionarilor publici aflati in investigatie. Proceduri similare celor impuse de Meditorul European ar fi benefice pentru institutiile romanesti (Avocatul Poporului si „clientii" acestuia), apropiindu-le de standardele europene de eficacitate, legitimitate si credibilitate, precum si marind capacitatile respectivelor institutii de a-si indeplini aceste insarcinari. Vezi, de asemenea, Accent: Relatiile ombudsmanului cu executivul Cand Mediatorul decide sa initieze o investigatie raspunzand unei plangeri, primul pas este de a trimite aceaplangere si anexele relevante institutiei sau organismului vizat, pentru o opinie. Cand opinia este primita, estetrimisa petentului pentru observatii. In anumite cazuri, institutia sau organismul respectiv intreprinde pasii necesaripentru satisfacerea petentului. Daca opinia si observatiile arata ca s-a urmat aceasta cale, cazul este inchis ca„solutionat de catre institutie". In anumite cazuri, petentul hotaraste sa renunte la plangere si cazul este inchis dinacest motiv. Daca nici institutia nu solutioneaza cazul, nici petentul nu il abandoneaza, mediatorul continuainvestigatiile. Daca investigatiile nu indica nici un caz de administrare defectuoasa, petentul si institutia sauorganismul vizat sunt informati cu privire la acest lucru si cazul este inchis. Daca, prin cercetarile sale, Mediatorul dezvaluie un caz de administrare defectuoasa, acesta cauta osolutionare amiabila pentru a-l elimina si pentru a satisface petentul. Daca o solutie amiabila nu este posibila sau nuare succes, Mediatorul fie inchide cazul cu o observatie critica la adresa institutiei sau organismului vizat, fieelaboreaza o raportare formala a administrarii defectuoase continand recomandari vizavi de procedurile interne aleinstitutiei sau organismului vizat. O observatie critica este considerata potrivita acolo unde cazul de administraredefectuoasa nu pare sa aiba implicatii generale si unde nu este nevoie de o continuare a actiunii Mediatorului. In cazul in care actiunea de continuare a investigatiei Mediatorului pare imperios necesara (ceea ce inseamnacazuri grave de administrare defectuoasa sau cazuri cu implicatii generale asupra bunului mers al institutiilorcomunitare), Mediatorul face recomandari catre institutia sau organismul vizat. Conform art. 3 (6) al StatutuluiMediatorului, institutia sau organismul trebuie sa trimita o opinie detaliata intr-un interval de maximum trei luni.Opinia detaliata poate consta in acceptarea deciziei Mediatorului si o descriere a masurilor luate pentruimplementarea acestor recomandari. Daca o institutie sau organism nu reuseste sa raspunda satisfacator uneirecomandari, articolul 3 (7) prevede ca Mediatorul sa trimita un raport Parlamentului European si institutiei sauorganismului respectv. Raportul va putea contine recomandari suplimentare.IV.5. Competentele de investigareIn Raportul Anual pe 1998, Mediatorul a propus clarificarea competentelor sale de investigare, atat in ceea cepriveste inspectarea documentelor, cat si in ceea ce priveste audierea martorilor. Parlamentul European a adoptat oRezolutie care a impins Comisia pentru probleme institutionale la considerarea amendarii art. 3 (2) din Statutul 22Mediatorului, asa cum s-a propus in raportul intocmit de catre Comisia pentru petitii. Pentru a stimula acestproces, Mediatorul a pregatit urmatoarea propunere pentru revizuirea textului art. 3 (2) si l-a inaintat Presedintelui 23Parlamentului European in decembrie 1999: Institutiile si organismele comunitare vor fi obligate sa ofere Mediatorului orice informatie pe care le-a cerut-o si sa ii permita sa inspecteze si sa ia copii ale oricarui document sau continut relevant, indiferent de suport. Institutiile si organismele comunitare vor oferi acces la documentele apartinand statelor membre si clasificate ca secrete prin lege sau reglementare, numai dupa ce statul membru si-a exprimat acordul.21 O tehnica eficace de management politic, de tip carrot-and-stick (versiunea neaos romaneasca ar fi „biciul si zaharelul").22 Raportul Comisiei pentru Petitii despre Raportul Anual al activitatilor Mediatorului European in 1998 (A4-0119/99).Raportor De Esteban Martin.23 Amendamentele propuse si adaugirile la textul in vigoare sunt inscrise cu aldine—n.n. 15
  16. 16. Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana Institutiile si organismele comunitare vor oferi acces la alte documente apartinand statelor membre, numai dupa ce au informat statele membre implicate. Membrii si personalul institutiilor si organismelor comunitare vor depune marturie la cererea Mediatorului. Acestia vor oferi informatii complete si conforme realitatii. Mediatorul si personalul sau nu vor divulga nici o informatie sau documente confidentiale obtinute in cursul investigatiilor. Propunerea de mai sus a fost partial inspirata de reglementarea privitoare la puterea de investigatie a BirouluiEuropean Anti-Frauda (OLAF) care stipuleaza ca va avea dreptul de acces imediat si neanuntat la informatie, 24dreptul de a copia orice document detinut de respectivele institutii si organisme. Parlamentul European a tratataceasta problema la sfarsitul anului 2000 (rezultatele vor fi cuprinse in urmatorul Raport Anual 2001). Vezi, de asemenea, Accent: Relatiile ombudsmanului cu executivul , Actorii afectati de activitatea institutiei mediatorului si Relatiile Mediatorului cu oficialii si functionarii publiciIV.6. PerformantaDe-a lungul anului 2000, procesul de examinare a plangerilor pentru a verifica daca se incadreaza in mandat,indeplinesc criteriile de acceptabilitate si ofera temeiuri pentru a deschide o investigatie a fost indeplinit pentru 95%dintre cazuri. Dintre plangerile examinate, 28% s-au regasit in mandatul Mediatorului. Dintre acestea, 297 ausatisfacut criteriile de admisibilitate, in timp ce 74 nu au oferit temeiuri suficiente pentru investigatie—223 cazuri aufost anchetate. In timpul anului 2000, o petitie a fost transferata dinspre Comisia specializata a ParlamentuluiEuropean catre Mediator, cu consimtamantul petitionarului, pentru a fi procesata laolata cu plangerile. Trei plangeriau fost transferate, cu consimtamantul reclamantilor, catre Parlamentul European spre a fi tratate ca petitii. In plus,au existat 72 de cazuri in care Mediatorul a sfatuit un petent sa faca petitie catre Parlamentul European. De-a lungul anului 2000, 805 cazuri au primit consultanta, cele mai multe implicand chestiuni de dreptcomunitar. In 435 de cazuri, petentul a fost sfatuit sa-si indrepte plangerea catre ombudsmanul national sau regionalori alta institutie similara. Au fost sfatuiti sa petitioneze Parlamentul European 72 de reclamanti, iar 9 cazuri au fosttransferate catre Comisia Europeana. Aceste cifre includ anumite cazuri in care o plangere impotriva Comisiei a fostdeclarata inadmisibila pentru ca procedurile administrative adecvate impotriva Comisiei nu au fost intreprinse. In143 de cazuri petentul a fost sfatuit sa contacteze alte agentii. Cea mai mare parte a plangerilor care au condus la investigatii au fost adresate impotriva Comisiei (83%). Devreme ce Comisia este principalul organism comunitar, ale carui decizii au impact direct asupra cetatenilor, estenormal ca ea sa faca obiectul plangerilor cetatenilor. Au existat 16 plangeri impotriva Parlamentului European si 16impotriva Consiliului European. Principalele tipuri de administrare defectuoasa acuzate constituiau lipsatransparentei (95 cazuri), discriminarea (27 cazuri), proceduri nesatisfacatoare sau nerespectarea dreptului laaparare (26 de cazuri), incorectitudine sau abuz de putere (39 de cazuri), intarzieri ce puteau fi evitate (84 decazuri), neglijenta in serviciu (23 de cazuri), nereusita in indeplinirea corespunzatoare a obligatiilor ce deriva din 25Tratate (7 cazuri) si erori de drept (20 de cazuri). La data de 31 decembrie 2000, 46 de investigatii deschise erau in desfasurare, prin comparatie cu 50, cu un aninainte. Dintre acestea, 2 asteptau decizia finala a curtii, 3 asteptau rezultatul unei propuneri de solutionareamiabila, 6 asteptau rezultatul unei recomandari, iar 2 cazuri asteptau rezultatul unui raport special prezentatParlamentului European. Astfel, ramane un stoc de 33 de cazuri nesolutionate in 2000, desi obiectivul este de ainchide cazurile in timpul aceluiasi an de cate ori este posibil.IV.7. Relevanta fata de Libertatea de Exprimare, Sensibilizarea Publicului si Arhivele Oficiale/PubliceIn noiembrie 1998, Mediatorul a initiat o sondare a existentei si accesibilitatii, pentru diverse institutii si organismecomunitare, a unui Cod de buna conduita administrativa pentru oficiali, in relatia cu publicul (aproximativ similar cureglementarile de aplicare ale unei legislatii FOI). Investigatiile initiate ca urmare a acestei auto-sesizari au solicitat19 institutii si organisme comunitare sa comunice daca au adoptat deja, sau ar fi de acord sa adopte, un asemeneacod de conduita pentru oficialii/functionarii lor. La 28 iulie 1999, Mediatorul European a propus un Cod de bunaconduita administrativa, sub forma unei recomandari catre Comisie, Parlamentul European si Consiliu.Recomandari similare au fost facute pentru alte intitutii si organisme in septembrie 1999. Opt din zece agentiidescentralizate ale Uniunii Europene au adoptat Codul propus de Mediator. In aprilie 2000, Mediatorul a pregatit unRaport Special cu privire la Parlamentul European, in care recomanda ca Parlamentul sa initieze adoptarea uneilegi administrative europene. Mediatorul a observat ca unele dintre aceste chestiuni au fost deja identificate de Comisie in a sa Carte Alba,„Reforma Comisiei Europene", Partea a II-a, de la 1 Martie 2000. Desi nu se refera punctual la libertatea deexpresie, Actiunile 57 si 58 ale Cartii Albe arata intentia Comisiei de a publica un manual care sa explice cu claritatedrepturile si obligatiile oficialilor, regulile interne de initiere a procedurilor si indrumarile privitoare la sanctiuni,porportionale cu gravitatea actului/infractiunii. Mai mult, Actiunile 59 si 60 contin intentiile de a extindeReglementarile privind Personalul cu reguli privitoare la protectia avertizorilor, care constituie un corolar al dreptului24 Vezi art. 4 al Reglementarii 1073/1999 privind investigatiile Biroului European de Lupta Anti-Frauda (OLAF), 1999 JurnalulOficial L 136/1.25 Cel mai adesea, esecul Comisiei Europene de a-si indeplini rolul de aparator al Tratatelor fata de statele membre.16
  17. 17. Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicla informatie, indiferent care sunt motivatiile acestor avertizori. Astfel de prevederi ar trebui sa ofere 26functionarilor/oficialilor posibilitatea de a raporta infractiunile prin canale interne, dar si externe, catre Comisie. Mediatorul a observat ca, urmand deciziile instantelor comunitare, anumite clarificari au fost deja facute in ceeace priveste principiile referitoare la libertarea de informare. Totusi, alte chestiuni raman legate de articolele 12 si 17ale Reglementarilor privind Personalul, mai ales chestiunea unui raport echilibrat intre dreptul unui oficial la liberaexprimare si interesul legitim al Comunitatii si al cetatenilor. Intr-o decizie datand din 5 noiembrie 1997, in careMediatorul nu a gasit nici un exemplu de administrare defectuoasa la nivelul institutiei vizate (Comisia Europeana),s-au lansat noi observatii in privinta libertatii de exprimare a oficialilor Comisiei. Mediatorul a afirmat in aceastaprivinta: Comisia poate dori sa ia in considerare masura in care poate oferi indrumare oficialilor sai cu privire la ceea ce constituie un echilibru echitabil intre dreptul lor individual la libertatea de exprimare si care subsumeaza libertatea de a impartasi informatii si idei [pe de-o parte] si datoriile lor de oficiali, cu precadere in conformitate cu prevederile articolelor 12 si 17 ale Reglementarilor privitoare la Personal [pe de alta parte]. Recent, Comisia a informat Mediatorul despre pasii pe care ii pregateste pentru a imbunatati transparenta sieficienta personalului Comisiei in ceea ce priveste drepturile si obligatiile conform Reglementarilor cu privire laPersonal si altor reguli administrative. O baza de date cuprinzatoare cu privire la aceste reguli pentru personalurmeaza sa fie prezentata. Pe termen lung, exista un Plan de actiune pentru simplificarea Reglementarilor privitoarela Personal. Se pare ca terenul este pregatit, la nivelul Comisiei, pentru adoptarea unor indrumari in acest domeniu,intrucat Mediatorul a salutat deja initiativele luate de Comisie. Mediatorul a indemnat Comisia sa ia in consideraretoate principiile libertatii de expresie si libertatii de informare in elaborarea propriilor indrumari pentru oficialii sai. Accent: Implicarea ombudsmanului in ansamblul concertat al institutiilor guvernamentale Ombudsmanul nu este izolat printre alte institutii publice, ci integrat intr-un ansamblu care funtioneaza similar sistemului de checks and balances,27 caracteristic oricarei forme moderne de guvernare democratica. Mai mult, activitatea ombudsmanului in domeniul liberului acces la informatia de interes public are un impact global asupra responsabilitatii functionarilor de la nivelul tuturor autoritatilor publice si este de cel mai mare interes pentru incercarile executivului de a reforma guvernarea si performanta institutionala, de a cultiva democratia, de a proteja interesele cetatenilor impotriva fraudelor de tot felul si de a ameliora participarea cetateneasca in ansamblu. Pentru reflectie: Avocatul Poporului este reprezentat, de pilda, in Grupul Central Anti-Coruptie din Romania. Este el, de asemenea, reprezentat in alte comitete/comisii multi-disciplinare? In ce masura sunt aceste comitete/comisii interesate de informatia detinuta de Avocatul Poporului? Care ar fi acest tip de informatie? In ce sens este cooperarea din cadrul acestor organisme benefica si fructificata de Avocatul Poporului, mai cu seama in ceea ce priveste imbunatatirea procedurilor pentru colectarea datelor, procesarea plangerilor, instrumentarea investigatiilor si elaborarea sintezelor?IV.8. Concluzii preliminare a) O institutie clasica a ombudsmanului este o autoritate independenta, care se ocupa de investigarea alegatiilor/acuzatiilor de administrare defectuoasa; Avocatul Poporului este o institutie abilitata, prin 28 29 lege, sa apere drepturile si libertatile cetatenesti conferite prin Constitutie (si alte legi speciale) b) Nu este clar in ce masura Avocatul Poporului este o institutie cu adevarat independenta, daca puterile sale de investigatie sunt folosite eficient/efectiv, respectiv in ce masura (celel)alte institutii ale statului se conformeaza recomandarilor venite din partea Avocatului Poporului c) Este evident ca Avocatul Poporului (ca si Mediatorul European, de altfel) nu este o institutie bine cunoscuta publicului [chiar denumirea este oarecum debusolanta, ducand cetateanul obisnuit cu gandul la ideea „avocatului din oficiu"]; ingrijorator este faptul ca mass-media nu arata interes/respect fata de institutie26 Mediatorul nota, in Raportul Anual 2000 , ca adoptarea unei asemenea decizii era asteptata in martie-aprilie 2001.27 Checks and balances este formula consacrata in literatura politologica pentru a descrie mecanismele prin care autoritatilepublice (legislativa, executiva si judecatoreasca) se verifica si se echilibreaza reciproc, pentru a evita posibilitatea acapararii(temporare) a parghiilor statului de catre un grup de functionari/oficiali avizi de putere.28 Legea 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului, cu modificarile si completarile ulterioare—Legea 125/1998 privind completarea articolului 33 din Legea 35/1997 si Legea 181/2002 privind modificarea si completareaLegii 35/1997.29 Art. 1 din Legea 35/1997 arata ca „Institutia Avocatul Poporului are drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilorin raporturile acestora cu autoritatile publice". Intrucat art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a U E de la Nisa consfintestedreptul la buna administare, institutia Avocatul Poporului va avea, mai devreme sau mai tarziu, si scopul apararii acestui drept. 17
  18. 18. Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana 30V. PROCEDURA MEDIATORULUI E UROPEAN 1. Orice persoana (fizica sau juridica) din Uniunea Europeana sau persoana juridica rezidenta sau inregistrata in Uniunea Europeana poate depune plangere 2. Plangerea poate fi depusa cel mai tarziu dupa 2 ani de la momentul luarii la cunostinta despre fapta incriminata in plangere si numai dupa epuizarea cailor de atac administrative si/sau judiciare, dupa caz 3. Plangerea poate fi depusa direct sau prin mijlocirea unui parlamentar european 4. Institutia impotriva careia s-a depus plangerea este instiintata de indata 5. Persoana care depune plangerea trebuie sa poata fi identificata de Mediatorul European, dar poate solicita ca procesarea plangerii sa se faca in conditii de confidentialitate 6. Formularul de plangere nu pune in sarcina petitionarului nici un fel de clasificare, eliminand posibilitatea unei categorizari subiective/inadecvate 7. Exista 3 filtre in considerarea unei plangeri: Ø primul filtru stabileste daca plangerea este relevanta fata de mandatul institutiei; daca da, Ø se recurge la al doilea filtru, care stabileste daca plangerea este admisibila, in acest caz facandu-se o categorizare dupa tipul de administrare defectuoasa invocat: i) lipsa de transparenta; ii) intarziere nejustificata; iii) discriminare; iv) abuz (in serviciu); v ) nerespectarea procedurilor; vi) eroare legala/juridica; vii) neglijenta in serviciu (proasta functionare ori incompetenta); viii) nerespectarea obligatiilor asumate prin tratatele UE; iar daca plangerea este admisibila, Ø intervine cel de-al treilea filtru, reprezentand procesarea propriu-zisa a plangerilor, care poate avea ca rezultat una sau mai multe din urmatoarele situatii a) exista administrare defectuoasa in institutia incriminata in plangere (da sau nu) b) institutia necesita recomandari privind modul de organizare si/sau functionare (da sau nu) c) institutia a gasit o modalitate de a solutiona plangerea petentului (da sau nu) d) institutia si petentul au fost ajutati sa gaseasca o solutie pe cale amiabila (da sau nu) e) recomandarile Mediatorului European au fost acceptate de institutia in cauza (da sau nu) f ) Mediatorul European este nevoit sa elaboreze un raport critic la adresa institutiei (da sau nu) g) petentul si-a retras plangerea, din alte motive decat punctul c) sau d) (da sau nu). 31 Din baza de date a Mediatorului European, accesibila pe Internet, am selectat 6 cazuri care privesc accesulpublicului la informatii „retinute" de institutii ale Uniunii Europene. Fiecare caz a fost selectat pentru a ilustra alteetape procedurale din setul descris mai sus, respectiv pentru a oferi o mai buna intelegere a modului de lucru dincadrul institutiei Mediatorului European. Deciziile descrise mai jos sunt dintre cele mai recente, referindu-se laplangeri depuse in anul 2000.D ECIZIA MEDIATORULUI EUROPEAN PRIVIND PLANGEREA 158/2000/PB IMPOTRIVA C OMISIEI EUROPENE,STRASBOURG, 31 MAI 2001 Se observa ca petentul este o persoana juridica, actionand in numele mai multor clienti. Cazul este relevantpentru mandatul Mediatorului European si admisibil, plangerea fiind impotriva Comisiei Europene, pe motivulingradirii accesului la informatii de interes public. Dupa cum este lesne de observat in cele de mai jos, MediatorulEuropean actioneaza, in prima instanta, ca un intermediar intre petent si institutia in cauza, cautand sa facilitezegasirea unei solutii. Intrucat petentul escaladeaza conflictul, adaugand o noua acuza, Mediatorul Europeanapeleaza la puterile sale de investigatie, solicitand si obtinand acces la documentul in cauza. Totusi, pe parcursulanchetei, Mediatorul European ajunge la concluzia ca institutia incriminata (Comisia Europeana) a procedat corect(oferind chiar prea multe explicatii petentului) cu privire la ingradirea accesului la anumite informatii, dar siindrumandu-l pe acesta in directia unde ar fi putut avea mai mult succes in satisfacerea interesului sau. Se poateconsidera ca, in cadrul celui de-al treilea filtru, nu s-a gasit nici un raspuns afirmativ, la nici unul din punctele a)-g),astfel ca, singurul raspuns de interes este acela ca nu exista administrare defectuoasa. Pe data de 3 februarie 2000, petentul a depus o plangere privind accesul la un document al Comisiei Europene. Petentul este o companie, care s-a adresat Mediatorului European in numele clientilor sai, care au un litigiu cu serviciile vamale olandeze (Vama Districtului Arnhem). Litigiul se refera la impunerea taxelor vamale asupra unor importuri de textile din Bangladesh. Taxele au fost impuse, intrucat VDA a considerat invalid certificatul de origine. Petentul arata ca, in cursul procedurii de apel, VDA a facut referire la scrisoarea SG/TF8/SO/Ban58, din 29 ianuarie 1999, din partea OLAF catre VDA. Petentul a incercat, fara succes, sa obtina o copie a acestei scrisori, din partea autoritatilor olandeze. In aceste30 Analiza din cadrul acestei sectiuni este construita pe baza prevederilor art. 2(2) din Decizia Parlamentului European 94/262.31 Baza de date de la http://www.euro-ombudsman.eu.int/decision/en/default.htm suporta interogari dupa diverse criterii,inclusiv dupa tipul de administrare defectuoasa invocat.18

×