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  1. 1. REFORMANDO EL SECTORDE AGUA Y SANEAMIENTORETOS DE LA CORPORATIZACION DE LOS SERVICIOSEL CASO DE JORDANIAContrato No. AFP –I-00-03-00035-00, Orden de Trabajo No. 539 1SEGURA/IP3 Partners LLCACLARACION Los puntos de vista del autor expresados en esta publicación no necesariamente reflejan elpunto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional o delgobierno de los Estados Unidos.
  2. 2. 2
  3. 3. ACRÓNIMOSAWC Compañía de Agua de AqabaASEZ Zona Económica Especial de AqabaASEZA Autoridad de la Zona Económica Especial de AqabaGAM Municipalidad del Gran AmmánPIB Producto Interno BrutoGPS Sistema de Posición GlobalJD Dinar jordanoJVA Autoridad del Valle de JordaniaLEMA Suez Lyonnaise, Montgomery Watson Arabtech. Consorcio Privado a cargo del contrato de gerencia en el Gran AmmánLLC Compañía de Responsabilidad LimitadaMIYAHUNA Compañía de Agua del Gran AmmánMOU Memorando de EntendimientoMWI Ministerio de Agua e IrrigaciónN/A No disponible o no aplicableNRW Agua no facturadaO&M Operación y mantenimientoPDT Comite de Desarrollo del ProyectoPMU Unidad de Manejo del ProyectoPPP Paridad del poder de compraPSP Participación del sector privadoTA Asistencia técnicaUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional 3WAJ Autoridad del Agua de JordaniaUNIDADES KWH Kilovatios horaKm2 Kilómetros cuadradosEquivalencias de monedas(Tasa de cambio efectiva a junio del 2009)1 Dólar americano = .70 Dinares jordanos1 Dinar jordano = 1.42 Dólares americanosORIGINALInglés: Reforming the Water and Sanitation Sector – Challenges in Corporatizing Service Provision –The Case of Jordan.
  4. 4. TABLA DE CONTENIDO Capitulo Contenido Página Prefacio 6 Agradecimientos 7 Introducción 8 1 Jordania: Poca agua, dimensión económica desatendida 10 País con población en rápido crecimiento 10 Administración pública altamente centralizada 11 Importantes limitaciones ambientales 11 Dimensión económica desatendida 11 Mercados políticos del agua 12 2 Aqaba y Ammán: ¿Por qué reformar? 14 Dos ciudades importantes con diferencias significativas 14 ¿Por qué reformar? 15 El gobierno como el principal actor en el sector de agua y saneamiento 16 Aqaba: Una oficina local con poca autonomía y buena calidad de servicio 16 Ammán: Inadecuados incentivos, autonomía y calidad de servicio 18 3 El proceso: Una manera disciplinada de reformar 23 Demanda por reforma 23 Decidido apoyo político 23 Espacios seguros para compartir conocimiento 24 Asistencia especializada 244 Una manera sistemática de reformar 25 4 Tomando decisiones: ¿Qué intereses se afectarán? 27 Escogiendo entre los sectores público y privado 27 Retórica y realidad: Preservando el status quo 28 Gobierno de las empresas 29 Disposiciones financieras 29 Operaciones 30 Regulación 32 5 Puesta en marcha de las empresas: Prestando atención al detalle 33 Etapa pre-operativa: Pragmatismo 33 Preparando las compañías para el futuro 34 ¿Están AWC y MIYAHUNA en condidiciones de satisfacer las expectativas? 37 6 El desafío: Implantar políticas adaptables y gerencia efectiva 38 Asuntos de política 38 Claves para una gerencia exitosa 40
  5. 5. 7 Lecciones aprendidas: Compartir resultados y aprender más 42 La oferta y la demanda por reforma requieren atención 42 El apoyo político y la disciplina son críticos 42 Los circuitos de retroalimentación son esenciales 43Anexos 1 AWC: Indicadores de gestión - Años fiscales 2004 y 2008 44 2 LEMA-MIYAHUNA: Indicadores de gestión - Años fiscales 2004 y 2008 45 3 MIYAHUNA: Primer plan de negocios 46 4 MIYAHUNA: Nuevas formas de remuneración para los empleados 49 5 MIYAHUNA: Elementos y procesos para establecer su “identidad” 52 6 Diez atributos de compañias de agua efectivamente gerenciadas 53 7 Bibliografía 55Tablas 1 Aqaba - Base de Clientes 2002 17 2 Ammán - Base de Clientes 2004 20 3 Ammán – Horas de Servicio Decrecientes 21Gráficos 1 Fases y Metodología del Proyecto 25 2 Línea de Tiempo de la Corporatización 26 3 Modelo de Negocios de MIYAHUNA 32 4 Interrelación entre las Políticas de Gobierno, la Gerencia de las Compañías, y los Atributos 37Recuadros 1 Corporatización - El Concepto 9 5 2 Corporatizacion – Principio Clave 9 3 El Péndulo Oscila 13 4 AWC – Servicio al Cliente y Divulagación 35 5 Una Junta Directiva Independiente y Diversificada 39
  6. 6. PREFACIO USAID se complace en presentar este estudio acerca de la forma en que fueron corporatizadas las empresas de agua y saneamiento en Aqaba y Ammán en Jordania. El estudio está dirigido a líderes en Jordania y en el exterior que deseen refleccionar acerca de las experiencias de otros en la implantación de reformas. El estudio es parte de una amplia iniciativa de USAID para analizar y diseminar prácticas de corporatización para el manejo de servicios de agua. Una parte esencial de la mision de USAID es el aprendizaje organizacional. La meta de este aprendizaje no es solamente mejorar proyectos individuales sino también hacer que los resultados estén disponibles a una amplia audiencia, estimulando el pensamiento de reformadores potenciales y generando conclusiones tentativas acerca de los elementos de reformas exitosas y no tan exitosas. Este estudio no es ni un ejemplo de una historia exitosa ni de la más prometedora solución a los problemas que afectan al sector. Es un estudio que ilustra tanto el potencial como las limitaciones de las políticas públicas y los intentos de reforma. Por supuesto, el potencial y las limitaciones varían significativamente de país a país. Sin embargo existen lecciones que pueden ser aprendidas por los líderes de reformas a partir del intercambio de puntos de vista acerca de sus experiencias. SEGURA/IP3 fue el autor de este estudio y el consultor para Ammán. Chemonics Internacional Inc. fue el consultor para Aqaba. El estudio se basa principalmente en los estudios de SEGURA/IP3 y Chemonics mencionados en la bibliografía. Julio del 20096
  7. 7. AGRADECIMIENTOSSEGURA/IP3 expresa su agradecimiento a las siguientes agencias, a sus ejecutivos y al personal por suapoyo durante la preparación de este estudio de caso: Reino Hachemita de Jordania, Ministerio deAgua e Irrigación (MWI), Autoridad del Agua de Jordania (WAJ), Unidad de Manejo del Proyecto (PMU),Autoridad de la Zona Económica Especial de Aqaba (ASEZA), Compañía de Agua de Aqaba (AWC),Compañía de Agua de Ammán (MIYAHUNA), y la Agencia de los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional (USAID).SEGURA/IP3 también agradece a Bernardo Gómez, autor del estudio; Meredith Griggs, asesora enredacción y a los miembros del equipo consultor en el proceso de corporatización. Los miembros delequipo hicieron valiosos comentarios y sugerencias a varios borradores del estudio. Ellos son Jorge F.Segura, José A.Valdez, Guillermo Yepes, Paul Cumiskey, Roger Patrick, Tarek Tarawneh, Ibrahim Alqam,Héctor Arduz y Tatiana Prada. 7
  8. 8. INTRODUCCION “…una de las principales motivaciones para el cambio institucional puede ser concebida como la reasignación de oportunidades económicas.” 1 En el año 2000, el gobierno de Jordania estableció la Zona Económica Especial de Aqaba (ASEZ). Los cambios institucionales requeridos para el establecimiento de la Zona abrieron las puertas a otras significativas reformas en Jordania, algunas de las cuales afectarían al sector de agua y saneamiento. Antes de establecer la Zona, la responsabilidad por el desarrollo y manejo del puerto, el aeropuerto, y los servicios públicos, incluyendo el servicio de agua y saneamiento era de agencias del gobierno central. La ley que estableció la Zona desafió directamente el status quo al asignar explícitamente dicha responsabilidad a la Autoridad de la Zona Económica Especial de Aqaba (ASEZA). Las oportunidades abiertas por la ley de ASEZ para empresarios2 en organizaciones económicas y políticas en Aqaba también fueron percibidas por muchos como una amenaza a las organizaciones del gobierno central que operaban en la ciudad. Consecuentemente, las partes sostuvieron intensas negociaciones para encontrar caminos que permitieran simultáneamente implementar la ley y proteger sus respectivos intereses. La corporatización de los servicios de agua y saneamiento fué parte de estas negociaciones. Las partes negociadoras fueron el Ministerio de Agua e Irrigación (MWI) y la Autoridad del Agua de Jordania (WAJ) por un lado y ASEZA por el otro. El precedente de Aqaba tuvo amplias repercusiones en el sector de agua, llegando a ser un factor preponderante en la corporatización de los servicios de Ammán. Los servicios de Aqaba fueron corporatizados en el año 2004 y los de Ammán en el año 2007.8 Corporatización, en el contexto de este estudio, significa crear compañías de propiedad del gobierno en el sector de agua y saneamiento para reemplazar las organizaciones existentes. En Aqaba, el gobierno estableció la Compañía de Agua de Aqaba (AWC) para reemplazar la oficina local de la Autoridad del Agua de Jordania (WAJ), mientras en Ammán el gobierno creo MIYAHUNA para reemplazar LEMA, una compañía privada que operaba bajo un contrato de gerencia con WAJ. Un estudio de corporatización llevado a cabo por USAID/ARD en el año 2006 presenta una definición relevante de corporatización y su principio clave. Ver recuadros 1 y 2. El mismo estudio presenta experiencias de siete corporatizaciones de servicios de agua incluyendo Aqaba. Otras fueron AQUA, Polonia; COPASA, Brasil; Johannesburgo Water, Sudáfrica; Compañía de Aguas y Desagües Nacionales, Uganda; y Sydney Water, Australia. 1 Bromley, Daniel W. Sufficient Reason. Volitional Pragmatism and the Meaning of Economic Institutions. Princeton University Press, 2006. p. 9. Traducción del autor. 2 El término empresario en este estudio se refiere a los individuos y grupos de individuos que tienen capacidad de influenciar la toma de decisiones en el sector. Ver North Douglas C. Understanding the Process of Economic Change. Princeton University Press, 2005
  9. 9. Recuadro 1 Recuadro 2 Corporatización – El Concepto Corporatización – Principio Clave Corporatización es el proceso por el cual un proveedor de El principio guía de la corporatización servicio del sector público es transformado en uno con la es el intento de capturar las ventajas de orientación comercial de una empresa privada. La transformación una empresa de administración privada incluye tipicamente tres niveles de separacion de actividades: – incluyendo eficiencia, productividad y (1) establecimiento de una identidad legal para la compañía bajo sostenibilidad financiera - mantienendo la cual el rol del gobierno es claramente identificado como de sus responsabilidades de rendir cuentas dueño; (2) separación de activos, finanzas y operaciones de la al gobierno. Una compañía exitosamente compañía de otras operaciones del gobierno; y (3) desarrollo de corporatizada será capaz de demostrar una orientación comercial y de gestión independiente junto con la resultados positivos o mejores responsabilidad de rendir cuentas al gobierno y al electorado. rendimientos. Fuente: USAID/ARD. op.cit. Fuente: USAID/ARD. op.cit.La corporatización en Aqaba Este estudio parte de la enfrentaba el sector antes dey Ammán fué un proceso premisa de que la clave para su corporatización, y luego miracomplejo. Involucró funcionarios el entendimiento del proceso cómo se llevó a cabo el proceso:gubernamentales de alto nivel, de reforma es la apreciación los líderes, la organización yasistencia técnica, y trabajo de las intenciones de los las decisiones tomadas. Eldisciplinado y cooperativo entre empresarios de la misma y estudio concluye revisando los 9agencias del gobierno, USAID de su entendimiento de los desafíos por venir y las leccionesy consultores. A menudo las problemas.3 En consecuencia, aprendidas, con la esperanza denegociaciones entre las partes después de definir el contexto que estas puedan guiar a los quecontaron con la mediación de la del país y de Aqaba y Ammán formulan y ejecutan políticas enoficina del primer ministro y del en particular, el estudio describe Jordania y en otros países.gabinete de ministros. los problemas a los que se La corporatización fué un proceso complejo. Las negociaciones requirieron a menudo la mediación de la oficina del primer ministro y del gabinete de ministros.3 Esta apreciación está basada en Bromley, op. cit. y North op. cit.
  10. 10. Capitulo I JORDANIA: POCA AGUA, DIMENSION ECONOMICA DESATENDIDA “Comencemos con el mercado político, el más crucial de todos los mercados” 4 La corporatización de los de los recursos disponibles, en e Irak en el este. El país tiene servicios de agua y saneamiento vez de estar inclinadas hacia una población joven y en rápido en Aqaba y Ammán no tuvo los mercados económicos, crecimiento. Cerca del 32% de lugar en el vacío. Tuvo lugar en incluyendo políticas de agua más sus 6.2 millones de habitantes un país pobre en recursos de efectivas. en el 2008 eran menores de 14 agua y con una administración años. El crecimiento poblacional pública altamente centralizada. Las políticas para el agua han está estimado en 2.4 por ciento Es también un país en el estado fuertemente inclinadas al año. Este rápido crecimiento cual sucesivos gobiernos hacia transacciones en los es el resultado no solo de una han considerado el manejo mercados políticos y en favor de población joven y una alta tasa del recurso agua como una la asignación burocrática de los de fertilidad sino también de una tarea primordial. Dentro de recursos disponibles, en vez de significativa inmigración de los10 este contexto, el gobierno ha estar orientadas hacia mercados países vecinos. Cerca del 80% ensayado a través de los años económicos. de la población reside en zonas diferentes políticas y estructuras urbanas.6 organizacionales que no han País con población en sido siempre exitosas. Quizás rápido crecimiento El ingreso per capita es el una de las deficiencias más equivalente a $4,700 por año. El Reino Hashemita de Jordania El 86% del GDP es generado importantes ha sido la falta de es un país pequeño (92,300 equilibrio entre las dimensiones por el sector de servicios, km2) localizado estratégicamente principalmente gobierno, administrativas y económicas en el corazón del Medio Oriente.5 turismo, y servicios financieros. de los problemas. Las políticas Está rodeado por Siria en el han sido fuertemente inclinadas El sector industrial genera el 10% norte, Israel y Cisjordania en y el sector de la agricultura el hacia transacciones en los el oeste, el Mar Rojo en el sur, mercados políticos y en favor 4%. Este último usa el 65% de Arabia Saudita en el suroeste los recursos de agua disponibles. de la asignación burocrática 4 Liebenthal, Andrés, Feinstein, Osvaldo N., y Ingram, Gregory K. Evaluation and Development. The Partnership Dimension. The World Bank, 2004, p. 5. Los mercados políticos consisten en las reglas formales e informales necesarias para el juego político, junto con los mecanismos para asegurar su obediencia. Traducción del autor. 5 A menos que se indique otra cosa, este capítulo se basa en dos fuentes: la pagina web para Jordania de la Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos, y Haddadin, Munther J (Ed.) Water Resources in Jordan. Evolving Policies for Development, the Environment, and Conflict Resolution. Resources for the Future and RFP Press, 2006. 6 Ciudades de 5.000 habitantes o más, tal como se define en el Censo de Población y Vivienda de 2004.
  11. 11. Administración públicaaltamente centralizada El gobierno estimó el agua disponible en 145 m3 per cápita al año en el 2007. Un país es considerado pobre en agua cuando susJordania es una monarquía recursos hídricos son inferiores a 1.000 m3 per cápita al año.constitucional con poderesejecutivos que recaen en el rey, cuando sus recursos hídricos son A pesar de la dimensiónquien ejerce sus poderes a través inferiores a 1.000 m3 per cápita económica del tema del aguade sus ministros. Los ministros, a al año. (desequilibrio entre la ofertasu vez, ejercen su poder a través y la demanda), el énfasis de lasde doce provincias, que son Dimensión económica intervenciones del gobierno enextensiones del gobierno central. desatendida el sector ha sido la regulaciónCada provincia es encabezada El desafío fundamental para de las transacciones en lospor un gobernador nombrado las políticas y manejo de los mercados políticos, y lapor el rey y supervisada por recursos hídricos de Jordania es asignación administrativa deel Ministerio del Interior. El cómo optimizar los beneficios los recursos disponibles. Unpaís goza de una significativa económicos, sociales y elemento importante de estasestabilidad política y económica. ambientales de estos escasos intervenciones ha sido la prácticaEl poder legislativo recae en la recursos. La optimización del gobierno de establecer losAsamblea Nacional bicameral, es importante porque el precios del agua y asignar losconsistente en la Cámara de desarrollo económico mismo recursos hídricos sobre una baseDiputados y el Senado. Los depende de manera crítica del de criterios políticos más bienmiembros de la Cámara de desempeño del sector del agua. que económicos o financieros.Diputados son elegidos en Esta práctica ha resultado en Otras preocupaciones son el tarifas demasiado bajas paraelecciones directas mientras que desequilibrio entre la oferta cubrir siquiera los costoslos miembros del Senado son y la demanda y la creciente financieros, y mucho menosnombrados por el rey. competencia entre usuarios los costos ambientales y deImportantes limitaciones por los escasos recursos. oportunidad. Tomando prestado 11ambientales Estas características del sector del The Economist se podríaLa escasez de agua es una tomadas en su conjunto, decir que el problema con ellimitación clave en el desarrollo han exigido la atención del agua en Jordania no es que seaeconómico de Jordania. En gobierno central a lo largo de demasiado escasa, sino que estérminos per cápita, el país toda la historia del país, como demasiado barata.8tiene una de los más bajos lo demuestra su extendidaniveles de recursos hídricos en intervención en todos losel mundo. El gobierno estimó elementos del ciclo del agua, buscando equilibrar la oferta y la El problema con el aguael agua disponible en 145 m3 en Jordania no es queper cápita en el año en el demanda y tratando de mediar entre intereses en conflicto. sea demasiado escasa,20077 , y disminuyendo poco sino que es demasiadoa poco como resultado del barata.crecimiento poblacional. Un países considerado pobre en agua7 Reino Hachemita de Jordania, Ministerio de Agua e Irrigación. Water for Life 2008-2022. February 2009. Declaración abierta.8 The Economist, 7 de marzo de 2009, página 39, en referencia a los problemas del agua en California.
  12. 12. Los subsidios prevalecientes en políticos y económicos, quienes políticas gubernamentales todo el sistema, contribuyen a toman las decisiones importantes relacionadas con la provisión de aumentar el desequilibrio entre y cómo se ejecutan tales servicios municipales de agua, la oferta y la demanda y no están decisiones. En la actualidad, y el tratamiento y disposición justificados por su contribución la principal organización de aguas servidas. Sus al desarrollo económico o por responsable de cuestiones responsabilidades son amplias. sus impactos en la redistribución relacionadas con el agua es el Incluyen el diseño, construcción, del ingreso o mitigación de Ministerio de Agua e Irrigación y operación de los servicios pobreza. La mayoría de las (MWI), que descarga sus municipales, supervisión y inversiones sectoriales son responsabilidades a través de dos construcción de pozos públicos financiadas a través de préstamos organismos descentralizados: la y privados, otorgamiento de y donaciones de agencias Autoridad del Agua de Jordania licencias para la perforación de bilaterales y multilaterales, que (WAJ) y la Autoridad del Valle del pozos y para los perforadores, no se recuperan a través de las Rio Jordán (JVA). y expedición de permisos para tarifas porque estas son bajas ingenieros y otros profesionales e insuficientes para generar los Los mercados políticos determinan que trabajan en el sector de agua ingresos necesarios para servir quiénes son los empresarios y aguas residuales.10 WAJ también los préstamos. Esto hace que políticos y económicos, quiénes formula recomendaciones al los préstamos sean servidos toman las decisiones importantes y gabinete de ministros, a través del por el gobierno. Esta práctica cómo se ejecutan tales decisiones. Ministerio de Agua e Irrigación, representa un aumento de la para fijar políticas del sector, carga fiscal que, al mismo tiempo Ministerio del Agua e Irrigación incluidas las polticas tarifarias. pone en peligro el mantenimiento MWI fué creado en 1992 para WAJ está governada por una eficiente de la infraestructura y manejar los recursos de agua junta directiva con diez miembros, las inversiones futuras para el del país. Formula e implementa presidida por el ministro de agua desarrollo de proyectos de agua. programas de desarrollo del e irrigación, y compuesta por12 Mercados políticos del agua y aguas residuales y representantes de los ministerios recomienda políticas del sector de planificación, agricultura y salud, agua agua al gabinete de ministros. así como los secretarios generales Uno de los resultados de las de WAJ y JVA. políticas del gobierno en el Autoridad del Agua de Jordania Autoridad del Valle de Jordania sector del agua a través de los WAJ fué creada en 1988 como años ha sido el desarrollo de JVA también fué establecida un organismo autónomo, que en 1988 como un organismo mercados políticos conformados más tarde fue incorporado al por una compleja estructura autónomo y más tarde fué MWI. Debido a su mandato, incorporada al MWI. JVA está de instituciones (normas WAJ desempeñó un papel formales e informales) y de las a cargo del desarrollo de los de liderazgo en los procesos recursos hídricos en ciudades y organizaciones surgidas como de corporatización en consecuencia de estas normas.9 aldeas, y de la infraestructura y las Aqaba y Ammán. WAJ está instalaciones turísticas en el Valle Esta estructura determina encargada de ejecutar las quiénes son los empresarios del Río Jordán. 9 Para más información sobre la distinción entre “instituciones” y “organizaciones”, véase: North, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, 1990. 10 Aunque por ley se deberían dar permisos, WAJ no lo ha hecho.
  13. 13. JVA está gobernada por una junta directiva integrada por diez miembros, presidida por el ministro de agua e Irrigación, y formada por representantes de los ministerios de planificación, agricultura y salud, así como por los secretarios generales de WAJ y JVA. El Recuadro 3 muestra la evolución de los arreglos institucionales desde la independencia de Jordania en 1946. Recuadro 3 Administrando los Recursos Hídricos y Suministrando Servicios de Agua y Saneamiento; El Pendulo Oscila11 En Jordania, la estructura organizacional para el agua ha oscilado desde la centralización de la gestión de los recursos hídricos en los primeros años del país, a la descentralización en años siguientes y actualmente de vuelta a la centralización. Las modalidades de suministro de agua municipal y el servicio de saneamiento también han sido altamente centralizadas. La mayoría de los sistemas han sido operados directamente por departamentos del gobierno central. En Ammán, sin embargo, el gobierno - a pesar de mantener el control de los servicios - ha ensayado diversas estructuras organizacionales. En primer lugar, en 1973, el gobierno estableció una empresa de agua y saneamiento de su propiedad. Diez años más tarde, comenzó a operar el servicio de agua y saneamiento directamente a través de WAJ. Luego, en 1999, el gobierno contrató a un operador privado para prestar los servicios 13 y creó la Unidad de Manejo del Proyecto (PMU) dentro de WAJ para monitorear el desempeño de la empresa privada y para supervisar el programa de inversión en rehabilitación; de redes en Ammán. Por último, cuando el contrato con el operador privado venció, los servicios fueron corporatizados. Aproximadamente al mismo tiempo de la corporatizacion de los servicios de Ammán y Aqaba, el gobierno trató de otorgar un contrato de gerencia para la prestación de servicios de agua y saneamiento en las provincias del norte. Esta iniciativa fué infructuosa porque no hubo suficientes proponentes.11 Para más información, véase Haddadin, Munther J. op. cit.
  14. 14. CAPÍTULO 2 AQABA y AMMÁN: ¿POR QUÉ REFORMAR? “... donde han evolucionado creencias conflictivas, las organizaciones dominantes (y sus empresarios) pueden ver los cambios necesarios como una amenaza a su supervivencia. Ellos pueden frustrar los cambios en la medida en que controlen la toma de decisiones.”12 Las políticas públicas se interés de ASEZA en garantizar preocupan de debatir las razones la oportuna expansión de la para la acción colectiva. A partir capacidad de la oferta de agua de esta premisa, este capítulo que originalmente se pensaba explora el tema de por qué el necesaria para el 2007. gobierno de Jordania emprendió Aqaba, la quinta ciudad más la reforma de los servicios de Dos ciudades importantes grande del país, es importante agua y saneamiento en Aqaba y con diferencias porque es el único puerto Ammán. Para responder a esta significativas marítimo del país. Ammán es la pregunta, es útil saber cómo son ciudad más grande del país, su estas ciudades y si la demanda Aqaba, la quinta ciudad capital administrativa y centro de14 de reforma provino de fuera o más grande del país, es de comercio. dentro del sector. La respuesta importancia estratégica porque parece ser una combinación es el único puerto marítimo del de las dos. Un factor externo país. Ammán es importante importante fué la reasignación porque es la ciudad más grande de las responsabilidades de del país, su capital administrativa desarrollo económico desde y centro de comercio. También el gobierno central hacia la es la capital de la provincia de Autoridad de la Zona Económica Ammán. Especial de Aqaba (ASEZA). Este cambio institucional dió Aqaba impulso a iniciativas orientadas Aqaba se encuentra en la cabeza a una mayor autonomía en del Golfo de Aqaba. En 2008, la provisión de servicios de su población se estimaba en agua y saneamiento. Un factor 127.000 habitantes, aumentando interno importante fue el al 3,5 por ciento anual. 12 North, Douglas C 2005, p. 117. Traducción del autor.
  15. 15. Aqaba y sus alrededores fueron Ammán La ley faculta a ASEZA paratransformados en la Zona desarrollar infraestructura yEconómica Especial de Aqaba En 2004, la población de Ammán prestar servicios. No es de(ASEZ) en el año 2000. La era de alrededor de 2 millones sorprender entonces quetransformación encontró una o el 37% de la población total esta facultad desencadenarafuerte oposición porque fué del país de 5,4 millones. La negociaciones entre ASEZApercibida por muchos como una ciudad es gobernada por un y agencias del gobierno conamenaza para la administración consejo municipal y un alcalde oficinas en Aqaba.pública centralizada prevalente que encabeza la administraciónen el país. Sin embargo la municipal. El gobierno tiene A pesar de las ampliasoposición fue neutralizada, por una fuerte influencia en la atribuciones otorgadas por lael firme apoyo del rey y por el administración ya que designa el ley a ASEZA, el alcance de laestablecimiento de un organismo alcalde y la mitad del consejo. La reforma en el sector de aguagubernamental para la zona otra mitad es elegida por voto y saneamiento fué gradual(ASEZA) compuesto por seis popular. La tasa de crecimiento y mantuvo una trayectoriamiembros, todos nombrados poblacional de Ammán, se estima histórica en lugar de ser a granpor el gabinete y reportando en 2,5% anual y se espera que escala. Fué gradual porque MWIal primer ministro (Ley N º 32 aumente a 3 millones en 2020. y WAJ encabezaron una fuertedel año 2000). USAID apoyó y eficaz oposición a los cambiosfirmemente la Zona.13 en gran escala permitidos por la ley. Se dice que mantuvo una trayectoria histórica porqueLa Zona Económica Especial de Aqaba enfrentó una fuerte oposición la dirección del cambio fueporque fué percibida como una amenaza para la administración consistente con la administraciónpública centralizada de Jordania. pública centralizada de Jordania. Además, en línea con estaLa ley, en el artículo 17, asigna ¿Por qué reformar? dirección, las negociaciones entreamplios poderes a ASEZA En Aqaba, la reforma fué ASEZA y WAJ fueron a menudoincluída la responsabilidad del impulsada en gran medida mediadas por la oficina del 15desarrollo del puerto de Aqaba, por las disposiciones del primer ministro o el gabinete deel aeropuerto, y los servicios artículo 17. Este artículo no ministros. USAID proporcionópúblicos dentro de la Zona. sólo faculta a ASEZA para asistencia a las partes duranteEsta amplia delegación está, desarrollar la infraestructura las negociaciones. En Ammán,sin embargo, balanceada por y proveer los servicios, sino la reforma fué posiblementeuna disposición según la cual que también anula de manera generada por la coincidencialas decisiones más importantes explicita toda legislación en de dos factores: primero, la(como la contratación con conflicto con este artículo. No experiencia de Aqaba y segundo,terceros para proporcionar es de sorprender entonces el final del contrato de gerencialos servicios o la contratación que estas disposiciones hayan con el operador privadode préstamos para financiar desencadenado negociaciones (LEMA). Esta coincidenciaproyectos y actividades) entre ASEZA y los organismos ofreció a los funcionariosrequieren la aprobación del centrales gubernamentales con públicos que no apoyabangabinete de ministros. oficinas en Aqaba, como fue el el contrato de gerencia la caso de WAJ.14 oportunidad de hacer el13 Para más información sobre ASEZA véase: Kardoosh, Marwan A. The Aqaba Special Economic Zone, Jordan: A Case Study of Governance. Universidad de Bonn. Centro Investigación para el Desarrollo, enero de 2005.14 La ley a WAJ le confiere poderes especiales para negociar, a diferencia de otras entidades gubernamentales.
  16. 16. caso para terminarlo. Su caso Las estructuras organizacionales la sede central. El manejo de se basó en las limitaciones del tenían un elemento común: los flujos de caja y del programa contrato de gerencia discutidas la influencia de las políticas y de inversiones constiuyen más adelante en este capítulo y decisiones gubernamentales un ejemplo de esta limitada en los beneficios potenciales de sobre la operación y delegación y del estrecho control. crear una empresa propiedad del mantenimiento de los servicios y El dinero recibido de los clientes gobierno tomando como modelo sobre su calidad y sostenibilidad. lo depositaba la oficina local en la experiencia exitosa en Aqaba. una cuenta de la sede central de Esto significaba que los beneficios El presente informe utiliza WAJ, de la cual la sede transfería del cambio eran altos, ya que seis atributos operacionales periódicamente fondos a la podrían crear las condiciones como marco para el análisis oficina local de conformidad con para nuevas mejoras en la de los servicios antes de la las estimaciones hechas por la prestación de servicios. También corporatización: base de clientes, sede central de las necesidades permitiría a las organizaciones calidad de los servicios, estabilidad de efectivo de la oficina local. La del gobierno central tomar de de la infraestructura, suficiencia sede central de WAJ también nuevo el control de los servicios. de recursos hídricos, viabilidad se reservaba la autoridad para Era también una propuesta de financiera, y desarrollo y liderazgo ejecutar y financiar los programas bajo riesgo en la medida en que de la fuerza laboral.15 de inversión. se basaba en una experiencia percibida como exitosa por Los atributos operacionales de las muchos en el gobierno. dos empresas eran muy similares, a pesar de los diferentes roles del El gobierno como el gobierno. Uno de las principales principal actor en diferencias era la continuidad de los servicios de agua; Aqaba tenía el sector de agua y un suministro de agua continuo saneamiento mientras que Ammán sólo tenía Antes de la corporatización, un servicio intermitente. La el papel del gobierno en los otra diferencia era el tamaño de las empresas. Los principales16 servicios de agua y saneamiento atributos de las dos empresas se en Ammán y Aqaba era importante, pero sustancialmente describen a continuación. diferentes de una ciudad a otra. En Aqaba, los servicios eran Aqaba: Una oficina local prestados por una oficina local con poca autonomía y de WAJ, mientras que en Ammán buena calidad de servicio La autoridad que eran prestados por una empresa WAJ delegaba a su privada bajo contrato con WAJ. A Antes de la corporatizacion WAJ prestaba los servicios de agua y oficina local en Aqaba pesar de esta gran diferencia, las saneamiento en Aqaba a través estaba limitada a las dos estructuras organizacionales tenian un elemento común: la de su oficina local denominada operaciones del día fuerte influencia de las políticas WAJ-Aqaba. La autoridad que a día, con escasos y decisiones del gobierno, sobre WAJ delegaba a la oficina local recursos estrechamente la operación de los servicios y, se limitaba a las operaciones del controlados por la sede por lo tanto, sobre su calidad y día a día con recursos escasos central. sostenibilidad. estrechamente controlados por 15 Los atributos utilizados para describir los servicios públicos han sido adaptados de Effective Utility Management. A Primer for Water and Wastewater Utilities. June 2008. Association of Metropolitan Water Agencies, American Public Works Association, American Waterworks Association, National Association of Water Companies, United States Environmental Agency, y Water Environment Federation. Los datos acerca de los servicios son tomados de los informes de los consultores en la corporatizacion.
  17. 17. Base de clientes La mayoría de las aguas residuales eran vertidas en una lagunaLa base de clientes para servicios de agua y saneamiento en Aqaba es de tratamiento situada en elmucho menor que la de Ammán en términos del número de clientes noroeste de la ciudad, mientrasy del volumen de agua suministrada, como se ve en la Tabla 1.16 que cantidades menores en la costa sur eran tratadas medianteTabla 1 sistemas sépticos subterráneosAqaba - Base de Clientes 2002 y absorbidos por el suelo. Se encontraban en construcción instalaciones adicionales para la recolección y tratamiento para satisfacer la demanda hasta el 2030. Estabilidad de la infraestructura La calidad del servicio bajo este atributo no era satisfactoria. La cobertura del inventario deUna característica interesante Calidad de los servicios activos fijos era incompleta yde la base de clientes de Aqaba no había planes, calendarios La calidad de los servicios de o normas para la sustituciónes el peso de los clientes no agua y saneamiento en Aqaba y rehabilitación de los activos.residenciales en el volumen y era generalmente buena. El A pesar de las inversiones envalor del agua facturada. Los suministro de agua era continuo y rehabilitación a principios delclientes no residenciales son el la oficina atendía oportunamente 2000 y la favorable topografía3% del número total de clientes las quejas de los clientes por (sin diferencias significativasy representan aproximadamente interrupciones del servicio en elevación en el área deel 75% del volumen de agua de agua u obstrucciones del servicio), el número de fugas yfacturado y 85% del valor de la alcantarillado (las quejas se rompimientos en las tuberías 17facturación. La diferencia entre resolvian en aproximadamente de agua y la frecuencia de fallasel peso relativo del volumen y tres horas en promedio). Este en el sistema de recoleccion deel valor de la factura de agua se nivel de servicio se logró con la aguas residuales eran más altasdebe a la diferencia de tarifas ayuda de importantes inversiones que en las mejores prácticas. Porpara los usuarios residenciales y en ampliacion y rehabilitación de ejemplo, el agua no facturadano residenciales y la progresividad los sistemas y con la instalación se estimaba en el 37% 17de lade las tarifas de acuerdo con el de un sistema computerizado producción en comparaciónconsumo. para el mantenimiento de los con menos del 20% en lasLos clientes del agua no servicios. Estas inversiones mejores prácticas, y el númeroresidencial de Aqaba son pocos fueron realizadas durante los de rompimientos y fugas porpero representan una parte dos o tres años anteriores a año y por kilometro en tuberíasdesproporcionada del volumen y la corporatización y fueron principales de agua se estimabavalor del agua facturada. financiadas por donaciones de en 2 comparado con menos del USAID a WAJ. 0,2 en las mejores prácticas.16 Los anexos 1 y 2 muestran otros indicadores de los atributos de Aqaba y Ammán.17 Un factor que contribuye a este elevado número es el libre suministro de agua a varios poblados beduinos situados cerca de los pozos.
  18. 18. préstamos y donaciones de por MWI / WAJ, relacionadas A pesar de las inversiones en organismos multilaterales y principalemente con sus rehabilitación a principios del bilaterales, deuda interna, e propios topes de sueldos. Los 2000, el número y frecuencia ingresos corrientes. administradores de WAJ-Aqaba de fugas, el rompimiento de carecían de autoridad para tuberías de agua y la frecuencia En la práctica, las tarifas en Aqaba emplear personal y el personal de roturas en el sistema de antes de la corporatización le existente no era suficientemente recoleccion de aguas residuales permitían al servicio generar un calificado. Sólo cinco tenían eran altos. flujo de caja operacional para grado universitario. Los transferir a WAJ.19 Este flujo programas de capacitación eran Suficiencia de recursos hídricos de caja era posible gracias a limitados, y no había incentivos cuatro factores principales. En por rendimiento. Se estimaba que la principal primer lugar, el elevado volumen fuente de agua (campo de de venta de agua a grandes Ammán: Inadecuados pozos Disi18) para Aqaba consumidores no domésticos, incentivos, autonomía y debería satisfacer la demanda que pagaban altas tarifas; en calidad de los servicios hasta el 2013. Las nuevas segundo lugar, el bajo costo de Los servicios de agua y fuentes provendrian de agua funcionamiento del sistema, saneamiento en Ammán antes desalinizada. En el momento de que requeria poco o ningún de la corporatizacion estaban este estudio, los proyectos de bombeo; en tercer lugar, la buena bajo la responsabilidad de desalinización todavía estaban calidad del agua subterránea una empresa privada (LEMA), bajo consideracion junto con procedente del acuífero de Disi, en virtud de un contrato de otras alternativas, como una que sólo requería cloración; y, gerencia otorgado por WAJ segunda tubería de Disi a Aqaba. en cuarto lugar, la práctica de en 1999 a través de licitación WAJ de aplazar la rehabilitación pública, con la asistencia del Viabilidad financiera y mantenimiento de la Banco Mundial. El proceso infraestructura. La política financiera del de licitación se inició con diez gobierno para el abastecimiento ofertantes calificados y terminó18 de agua y servicios de La práctica de aplazar la con sólo dos ofertas.20 LEMA rehabilitación y el mantenimiento era un consorcio privado saneamiento de Aqaba no de la infraestructura era una conducía a su viabilidad formado por Suez Lyonnaise manera de ayudar a generar un des Eaux (en la actualidad Suez financiera. Los ingresos flujo de caja operativo en Aqaba de operación deberian ser Environment) y Montgomery que debía ser transferido a la Watson Arabtech. El contrato suficientes para cubrir los gastos sede de WAJ. de operacion, pero no los de los original de cuatro años se de un completo mantenimiento prorrogó dos veces hasta Desarrollo y liderazgo de diciembre de 2006. o los requerimientos de empleados inversión. Todo superávit de caja generado por la operación El manejo de personal fué uno era absorbido por WAJ. Los de los problemas que enfrentó gastos de capital deberían WAJ-Aqaba. La escala salarial no ser financiados por subsidios era competitiva con la industria del gobierno financiados con debido a limitaciones impuestas 18 El campo de pozos de Disi extrae agua de un acuífero fósil que se encuentra en el sureste de Jordania y el noroeste de Arabia Saudita 19 Las transferencias de efectivo de Aqaba a WAJ fueron más tarde uno de los principales obstáculos a la corporatización debido a la renuencia de WAJ a renunciar a estas en favor de la nueva empresa. 20 Odeh, Nancy. Towards Improved Partnerships in the Water Sector in the Middle East: A Case Study of Jordan. Disertación Doctoral. Instituto de Tecnología de Massachusetts, junio de 2009. Página 93.
  19. 19. WAJ era responsable porla supervisión de la gestión WAJ reservó para sí impor-del contrato y descargaba su tante funciones relacionadasresponsabilidad a través de la con el suministro de agua enUnidad de Manejo del Proyecto bloque y las decisiones de(PMU). La gestión técnica y inversión de capital dejandofinanciera de LEMA era también la gerencia de LEMA sinauditada una vez al año por suficientes herramientas yauditores independientes condiciones para hacer unafinanciados por USAID. diferencia importante en laEl contrato de gerencia no prestación de los servicios.incluía suficientes incentivospara promover la excelencia cualquier otro contrato de En tercer lugar, habíaen la prestación de servicios. gerencia. WAJ delegó en LEMA incertidumbre en la direcciónEsto se debía principalmente autoridad para las operaciones de LEMA en cuanto a laa que los honorarios fijos de diarias de los servicios pero disponibilidad de recursos degestión constituían la mayor retuvo la autoridad para la agua. Esta incertidumbre noparte de la remuneración financiación y ejecución de los era solamente el resultado de ladel contratista, mientras los programas de inversión. Los escasez de agua en el país sinoincentivos y sanciones basados problemas generados por esta tambien del control del agua enen el rendimiento eran autoridad compartida fueron bloque por parte de WAJ y JVApequeños en relación con los altamente perjudiciales para sin un adecuado protocolo parahonorarios. El incentivo por el funcionamiento del día a proveer de agua a LEMA.desempeño terminó siendo el día de los servicios y para la5% de la mejoras en el resultado planificación para atender el Evaluados con base en losfinanciero. 21 crecimiento y la modernización. atributos utilizados para Aqaba, los servicios de agua yBajo los términos del contrato El segundo efecto del saneamiento de Ammán antesde gestion, WAJ reservó desequilibrio de funciones de la corporatización estaban 19para sí importante funciones fué la limitada autoridad de la por debajo de las mejoresrelacionadas con el suministro gerencia de LEMA para manejar prácticas y por debajo de losde agua en bloque y las su capital de trabajo. El efectivo niveles de Aqaba. Para ser justosdecisiones sobre inversión de recogido de los clientes era es importante mencionar, sincapital, dejando a LEMA sin depositado en una cuenta de embargo, que las diferenciassuficientes herramientas y WAJ y luego WAJ transfería los en la topografía entre las doscondiciones para hacer una fondos a LEMA. Este proceso ciudades tienen un importantediferencia importante en los extendía significativamente el impacto sobre el funcionamientoservicios. Este desequilibrio en tiempo necesario para que del servicio. Aqaba es unala distribución de funciones y LEMA recibiera el dinero de sus ciudad con pequeñas diferenciasautoridad tuvo implicaciones clientes y, por tanto, afectaba su en la elevación mientras quenegativas. En primer lugar, hubo capacidad para hacer frente a sus Ammán tiene unos 400 metrosproblemas de coordinación obligaciones, especialmente con de diferencia de elevación entrey responsabilidad como en los proveedores. los puntos más altos y los más bajos.21 Odeh, Nancy, Op cit. P. 124
  20. 20. Base de clientes Racionamiento en Ammán significa rotación del suministro La base de clientes de Ammán para los servicios de agua y de agua entre las diferentes saneamiento durante los últimos años ha crecido rápidamente como zonas en en que está dividido consecuencia del crecimiento natural de la población y la inmigración. La ciudad ha sido capaz de incorporar la población adicional a su el sistema de distribucion. La base de clientes de agua pero se está quedando atrás en los servicios mayoría de las zonas reciben de alcantarillado. Las principales características de la base de clientes agua solo dos días consecutivos del 2004, se muestran en la Tabla 2. por semana. Tabla No.2 Ammán – Base de Clientes 2004 agua de camiones entre los días de suministro y llevan a cabo la mayoría de las actividades que requieren mucha agua, como lavandería, en los días de suministro de agua. Clientes de medianos y altos ingresos con tanques de agua de alta capacidad (de 10 a 20 m3) Calidad de servicios de la incapacidad de la empresa se ven menos afectados por la A pesar de las importantes de superar la rotación en la rotación. Al contrario, clientes de mejoras administrativas y entrega de agua a los clientes que bajos ingresos con baja capacidad operativas introducidas por LEMA se inició en el decenio de 1970 de almacenamiento (1 a 3 m3) bajo el contrato de gerencia, la en respuesta a la insuficiente enfrentan una importante escasez. calidad de los servicios de agua asignación de agua por parte del Otro inconveniente del sistema y saneamiento en Ammán antes gobierno a las zonas urbanas y a de rotación de abastecimiento de de la corporatización era aún las altas pérdidas de agua. agua son los daños en la red de20 deficiente. Las mejoras incluyeron La práctica operativa de la distribución como consecuencia la reducción del 54% de NRW rotación del abastecimiento de de cambios repentinos en los al 43%, el establecimiento agua entre las diferentes zonas en flujos de agua (“efecto del golpe y la consolidación de un las que está dividido el sistema de ariete”). La práctica de moderno centro de llamadas, conduce a que la mayoría de las rotación también incrementa los la reducción de la relación de zonas reciban agua solamente dos costos operativos (incluyendo empleados por consummidor, días consecutivos a la semana y el personal para abrir y cerrar la introducción de medidores unos pocos reciban suministro las válvulas), las complejidades de lectura computerizados, continuo. de la operación de válvulas de y el establecimiento de reducción de presión en unas centros descentralizados de Los clientes del servicio, que han 330 zonas de distribución, y las servicio al cliente. Estos logros vivido siempre con el sistema de dificultades de la detección y contribuyeron a la racionalización rotación, han aprendido a hacer reparación de fugas de agua. de costos y, más importante, frente a la situación invirtiendo al aumento de la satisfacción en redes internas en sus casas, del cliente. Sin embargo, la incluyendo tanques en el techo calidad de los servicios de y subterráneos, bombas, válvulas, abastecimiento de agua era y, en algunos casos, sistemas de deficiente, principalmente a causa filtración. También compran
  21. 21. Los clientes han aprendido Estabilidad de la infraestructura de aguas residuales era muya hacer frente a la situación superior a los indicadores El desempeño de LEMA y de las mejores prácticas. Pormediante el almacenamiento WAJ bajo este atributo no era ejemplo, en el 2004 las pérdidasde agua en tanques en el techo satisfactoria, como se observao subterráneos y realizando la de agua se calcularon en el a través de tres indicadores 43% del agua que entró a lamayoría de las actividades de cuantitativos y cualitativos. El red de distribución y hubo 11uso intensivo de agua, como inventario de activos fijos, rompimientos y/o fugas al añolavar la ropa, en los días de incluyendo evaluacion de sus por kilómetro en la red principalsuministro de agua. condiciones era insuficiente para de agua23. Ambas estimaciones preparar un programa eficaz se comparan desfavorablementeLa inhabilidad de la empresa de gestión de activos. Además,para reducir las pérdidas de con las mejores prácticas la empresa no había definido (menos del 20% del agua que noagua y el inadecuado control normas para la renovación ydel sistema de distribución genera ingresos y menos de 0,2 sustitución de activos y, por rompimientos / fugas al año porhan dado como resultado una lo tanto, las decisiones sobrepreocupante disminución en Km. de tubería principal de agua). renovación y sustitución de Esto representaba un enormelas horas de servicio, como se los mismos eran determinadasmuestra en la Tabla 3. desperdicio de recursos. Las por la disponibilidad de pérdidas y el consumo de aguaTabla 3 fondos, incluidos préstamos tratada sin generar ingresos paraAmmán – Horas de Servicio para este fin22. Por ejemplo, el proveedor de agua agravabanDecrecientes después de años de descuidar el problema de la distribución la infraestructura, WAJ del agua. sustituyó alrededor del 10 por ciento de la red terciaria de Los taponamientos y Ammán durante la vida del desbordamientos en la tubería contrato de gerencia. Esta de aguas servidas son muy inversión fué financiada con un superiores a las mejores préstamo del Banco Mundial prácticas internacionales deLa cobertura de los servicios y el programa concluyó tan <0,1 por Km. de red al año. 21de saneamiento bajo LEMA pronto se utilizaron estos Estos ascendieron a alrededory MIYAHUNA es baja. Sólo fondos. USAID y otros de 18.900 casos en 2004, o seael 78% de la población tenía donantes financiaron programas 9 casos por Km. de red al año.acceso a la red de agua en el adicionales para reemplazar Esto presenta un problema cada2006 y aumentó al 80% en una porción significativa del vez mayor para el desarrollo de2008. La mayoría de las aguas sistema de suministro primario nuevos proyectos inmobiliarios.servidas eran pretratadas en una y secundario, alrededor de la Ello también indica la urgentelaguna y el resto en dos plantas ciudad. necesidad de rehabilitar elde tratamiento secundario. sistema.Además, WAJ estaba Como otra indicación del malconstruyendo una gran planta rendimiento, el número de lasde tratamiento secundario (As fugas y roturas de tuberías deSamra), que entró en pleno agua y la frecuencia de las fallasfuncionamiento en el 2008 del sistema de recoleccion22 LEMA manejó tres presupuestos de inversión: i) financiado por WAJ para las inversiones en O & M, ii) financiado por WAJ para inversiones fuera del contrato de LEMA, y iii) inversiones financiadas por un préstamo del Banco Mundial.23 Actualmente no existe información disponible del desglose de las pérdidas entre comerciales y técnicas.
  22. 22. Suficiencia de recursos hídricos rehabilitación del sistema eran empleados en LEMA. Un grupo dictados por la disponibilidad estaba formado por personal Los recursos hídricos fueron de recursos externos y contratado directamente por uno los principales problemas presupuestarios y no por los LEMA con sueldos y prestaciones para Ammán porque el uso de requerimientos del servicio. del mercado; el otro estaba agua en la ciudad (127 millones de m3 en 2004) estaba cerca Además de las limitaciones de la formado por empleados de de la capacidad de las fuentes financiación de gastos de capital, el WAJ asignados a la empresa con (150 millones de m3 en un año modelo financiero no preveía un sueldos y beneficios del servicio de precipitaciones medias). Se buen equilibrio entre los gastos de civil. La falta de coherencia en esperaba que a mediano plazo operación y mantenimiento por los sueldos y beneficios de los (menos de diez años), WAJ un lado, y los ingresos por el otro. dos grupos, creó insatisfacción aumentara las fuentes de agua Esta falta de equilibrio se debía a entre los empleados. A pesar de para Ammán a través de la nueva niveles tarifarios establecidos por estas dificultades, LEMA reclutó fuente de Zara Ma’in que inició el gabinete de ministros con base operaciones en el 2008. Para y retuvo una fuerza laboral cada en consideraciones políticas, sin el largo plazo, WAJ acaba de normas explícitas, y sin suficiente vez más competente. También terminar un contrato BOT para análisis de la suficiencia de las aumentó significativamente las traer 100 millones de metros tarifas para cubrir los costos de oportunidades de desarrollo cúbicos por año desde el acuífero mantenimiento y rehabilitación. profesional y de liderazgo de Disi en el 2013. El costo de a través de la capacitación. capital de este proyecto es de Desarrollo y liderazgo de Lamentablemente, lo que se empleados unos 800 millones de dinares. logró fue insuficiente para cerrar Viabilidad financiera La gestión de personal fué la brecha entre los rendimientos otro tema difícil en el manejo obtenidos y la mejora continua Debido a las políticas del del contrato de gerencia necesaria para aumentar los gobierno en el sector de agua porque había dos grupos de niveles de servicio. y saneamiento y a los términos del contrato de gerencia con22 LEMA, el suministro del servicio de agua en Ammán no era financieramente viable. Este era dependiente de los ingresos operativos de LEMA y de los subsidios del gobierno. En términos generales, los ingresos propios de la compañía deberían cubrir los gastos de operación y mantenimiento, mientras los subsidios deberiann cubrir las necesidades de inversión. Los subsidios gubernamentales eran financiados por préstamos y donaciones de organizaciones multilaterales y bilaterales, deuda interna, e ingresos corrientes. El momento y la cuantía de las inversiones en expansión y
  23. 23. CAPÍTULO 3 EL PROCESO: UNA MANERA DISCIPLINADA DE REFORMAR “La creación de conocimiento en cualquier proyecto tiene que ocurrir en una atmósfera segura, en la que los miembros de la organización toman un interés activo en la aplicación de conocimientos proporcionados por terceros. “ 24La reforma del sector de agua Demanda por reforma La percepción del éxito dey saneamiento es un proceso la reforma en Aqaba fué, sin La ley que creó ASEZ parececomplejo y arriesgado. Los duda un factor importante para haber proporcionado un fuertereformadores, para ser exitosos, estimular la demanda de reforma impulso a la reforma del sectordeben mostrar un fuerte en Ammán. Estos dos casos de agua y saneamiento encompromiso y utilizar una forma muy probablemente llevarán al Aqaba. La ley responsabilizósistemática y disciplinada para el gobierno a experimentar con a ASEZA del desarrollo dediseño y aplicación de la reforma. estructuras organizacionales todos los servicios públicos¿Qué hizo que los procesos de en otras partes del país, en para acompañar los ambiciososreforma fueran tan rápidos en particular en las provincias del procesos de desarrollo en laAqaba y Ammán? La respuesta Norte y del Medio. Zona. La reforma se vió apoyadaa esta pregunta parece residir Decidido apoyo político también por la percepción en 23en una combinación inusual Aqaba de que WAJ sería incapazde factores que incluyen una La reforma en Aqaba y Ammán de desarrollar una nueva fuentefuerte demanda por reforma; fue liderada por el gabinete de de agua que los empresariossoporte político acompañado ministros a través del Ministerio en Aqaba estimaban necesariade un claro mandato para el de Agua e Irrigación, que para el 2007. Más tarde durantepersonal responsable de diseñar dirige el sector de agua en el el proceso se demostró que lae implantar la reforma; y un país. El gabinete de ministros, nueva fuente sólo se necesitaríaproceso estructurado de toma de acuerdo con la legislación para el 2013. 25de decisiones para garantizar de Jordania, es quien toma lasque el resultado de la reforma decisiones.fuera consistente con lasintenciones de quienes tomaban La ley de ASEZA estimuló una fuerte demanda por reforma enlas decisiones. el sector de agua y saneamiento en Aqaba.24 Georg von Krogh, Ichijo, Kazuo, y Nonaka, Ikujiro. Enabling Knowledge Creation. How to Unlock the Mystery of Tacit Knowledge and Release the Power of Information. Oxford University Press, 2000, p. 9. Traducción del autor.25 The Water Resources and Demand Assessment publicado en 1998 por Montgomery Watson / Arabtech Jardaneh estimaba que en 2007 el crecimiento de la población requeriría recursos adicionales de agua. Una actualización de la proyección de demanda realizada por el proyecto TAPS en 2003 aplazó la fecha de la demanda adicional.

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