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LA ORGANIZACióN NACIONAL Y LA CONSTRUCCióN
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Introducción
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  1. 1. V~ d<f2_ --Af;oh ~-Jh, A~2f'. LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTóRICOS El propósito de este capítulo introductorio es desarrollar bre- vemente algunos conceptos y referencias empíricas sobre la formación del estado. El análisis trata de ubicar las coordena- das teóricas e históricas del tema, que luego servirán para enmarcar la experiencia argentina. Como marco conceptual, no tiene en consecuencia un propósito interpretativo sino me- ramente heurístico. En la primera parte se tratarán algunos aspectos conceptuales, para luego introducir ciertos parámetros históricos comunes a la experiencia argentina y latinoamericana. Estado, nación, estado nacional: algimas precisiones __:i:,_~ _fgr,!1]:~~~9.E:...ª~L-~-~~'.}d_<?_ ~8---~~-!1-~~:p_e!!É~-~~!l:~~~~~~ivo del proceso q~___C,Q!J,$t]'.u~ci_Q!l...§Q~ieJ· De un proceso en el cual se van defi- niendo los diferentes planos y componentes que estructuran la vida social organizada. En conjunto, estos planos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de circunstancias históricas complejas. Elementos tan variados como el desarro- llo relativo de las fuerzas productivas, los recursos naturales disponibles, el tipo de relaciones de producción establecidas, la estructura de clases resultante o la inserción de la sociedad en
  2. 2. 14 ÜSCAR ÜSZLAK la trama de relaciones económicas internacionales, contribuyen en diverso grado a su conformación. Sin embargo, este orden social no es simplemente el re- flejo o .r_e-ª_l1ltaslo _de la ymctaposición de elementos que con- fluyenhistóricamente y se engarzan--de manera unívoca. Por el contrario, el patrón resultante depende también de los pro- blemas y desafíos que el propio proceso de construcción social encuentra en su desarrollo histórico, así como de las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los diferentes actores -incluido el estado- para resolverlos 1 • Si el determinismo y el voluntarismo han dominado las interpretaciones sobre estos procesos, se ha debido en alguna medida a la dificultad de captar este simultáneo y dialéctico juego de fuerzas entre fac- tores estructurales y superestructurales. En parte, esta dificultad deriva del hecho de que las cate- gorías analíticas que habitualmente empleamos para designar diferentes componentes o dimensiones de una sociedad com- pleja (v. g. nación, estado, mercado, relaciones de producción, clases) suponen que éstos se hallan plenamente desarrollados. ¿Cómo proceder entonces cuando nuestro tema de estudio es el proceso a través del cual alguno de estos componentes fue ad- quiriendo los atributos con que lo definimos ex-post? No se trata tan sólo de preguntarse cuándo una nación (o un merca- do, o un estado) se convierte en tal, sino además qué otra cosa va siendo a lo largo de su proceso constitutivo. Tampoco se- trata únicamente de un problema semántico o categorial; por sobre todo, se trata de un problema analítico. .Dentro de est~_proceso de construcción social, la forma- ción del esta(lo_n~ciol).al supone a la vez la conformación de la instancia política que a1~ticula la dominación en la sociedad, y la materialización de esa instancia en un conjunto interdepen~ (fü:n~e de jnstituciones que permiten_su_ ejercici()._La existencia del estado se verificaría entonces a partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la "estatidad" -la condi- ción de '~ser estado"-, es decir, el surgimiento de una instan- 1 Me refiero a "actores", en un sentido genérico, para aludir a individuos, grupos, sectores y organizaciones a los que es posible im- putar comportamientos económicos y políticos que permiten ubicarlos en el cambiante -y crecientemente complejo- escenario de una estructura social en fo1·rnación. LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS . 15 cia ele organización del poder y de ejercicio de la dominación . política. El ~tad?_..e..~z. de este :m.?do, relación social_x_~p~j ~al-_ - Analíticamente, la estatidad supone la adquisición por parte de esta entidad en formación, de una serie de propieda- des: 1) capacidad de externalizar su -poder, obteniendo reco- .11ocimie:rito-comü-uniáá'd-so15ei~na-clenfi~ó--de un. sistema de re:::¡ laciones- 1nte1~estafales; 2) - capacidad de institucionalizar., su autoridad, jmponiendo una estructura de relaciones de poder qúe garantice su monopolio sobre los medios organizados de coerción; 3) capacidad de diferenciar su control, a través de Já-éi~ea~iÓn de un conJunto funcionalmente diferenciado de - instituciones públicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y cierta medida de con- trol centralizado sobre sus variadas actividades; y 4) capaci: dad de internalizar una identidad colectiva, mediante la emi- sión 'de símbolos que refuerzan sentimientos de pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el control ideo- lógico como mecanismo de dominación 2 • Conviene aclarar que estos atributos no definen a cual- quier tipo de estado sino a un estado nacional. La dominación colonial o el control político de las situaciones provinciales dentro del propio ámbito local, son formas alternativas de articular la vida de una comunidad, pero no representan for- mas de transición hacia una dominación nacional. En este sen- tido, el surgimiento del estado nacional es el resultado de un proceso de lucha por la redefinición del marco institucional considerado apropiado para el desenvolvimiento de la vida so- cial organizada. Esto implica_g11e ~~ estadQ_ ~!l~ional surge en -relación a una sociedaa-Civil que tampoco ha -__l;lqqiíirido.::el. carácter-éle'soc!edáéf"iiaciOií~.x,::.~st~-carítctér-es- ~l resultado de un proceso de mutuas determinaciones ent!_e ~mbas esferas.. El tema de la estatidad no puede entonces desvincularse del tema del surgimiento de la nación, como otro de los aspec- tos del proceso de construcción social. En este sentido, el doble 2 Osear Oszlak, "Formación histórica del estado en América La- tina: elementos teórico-metodológicos para su estudio", Estudios CEDES, vol. 1, N9 3, 1978. 1.
  3. 3. 16 ÜSCAR ÜSZLAK carácter del estado -abstracto y material a la vez- encuen- tra un cierto paralelismo en el concepto de nación. En efecto, en la idea de _nación también se conjugan elementos materiales e ideales. Los primeros se vinculan con el desarrollo de inte- i~~s~~ -~esultantes de la diferenciación e integración de la acti- vidad económica dentro de un espacio territorialmente deli- mitado. En las experiencias europeas "clásicas" esto supuso la formación de un mercado y una clase burguesa nacionales. Los segundos implican la difusión de símbolos, valores y senti- mientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tra- diciones, etnias, lenguaje u otros factores de integración, que configuran una identidad colectiva, una personalidad común que encuentra expresión en el desarrollo histórico 3 • Una opinión generalizada sostiene que la construcción de las naciones europeas se produjo después de la fo1·mación de estados fuertes 4 • Sin duda, esta afirmación alude más al com- ponente ideal de la nacionalidad que a su sustrato material. Definido el estado como instancia de articulación de relaciones sociales, es difícil pensar en relaciones más necesitadas de ar- ticulación y garantía de reproducción que las implicadas en una economía de mercado plenamente desarrollada, es decir, en un sistema de producción- capitalista. La existencia del esta- do presupone entonces la presencia de condiciones materiales que posibiliten la expansión e integración del espacio econó- mico (mercado) y la movilización de agentes sociales en el sentido de instituir relaciones de producción e intercambio crecientemente complejas mediante el control y empleo de re- cursos de dominación. Esto signi.fica que la formación de una economía capitalista_ ;-s:_)eliñ. estado nacional son aspectos de un proc-esQ_~iifco~ aunqile-cronológica y espacialmente desigual. Pero- ademáslmplfca-qiün:~sa economía en formación va defi- niendo un ámbito territorial, diferenciando estructuras pro- ductivas y homogeneizando intereses de clase que, en tanto fundamento material de la nación, contribuyen a otorgar al estado un carácter nacional. 3 Cf. Tom Nairm, "The lfodern Janus", New Left Review, 94, nov.-dic., 1975. " Cf. Charles Tilly, "Reflections on fo,~ History of European State-Making", en su compilación "The Formation of the Western l!Íiiropean States, Princeton, Princeton University Press, 1975. - LINEAMIENTOS -CONCEPTUALES E HISTÓRÍcos 17 En este punto la experiencia latinoamericana no se aparta del "clásico" patrón europeo. Es decir, el surgi~iento de con- diciones ~a~~xigles __que _hacen posibJi=_J,s, -~~E-~9rmfü:ión_de un mercadonacional es condición necesaria para la constitt~~ió;;· _<le il~~j§±i<fo:·_nacio'ñaL·Pero··iñá8-aI1i-<le---e-8ta-seme]anza;--Tii / histoÍ·ia de· América Latina plantea diversos interrogantes cu- ya resp~esta contribuiría a explicar la especificidad de sus estados. ¿Cuál es el carácter de los estados surgidos del pro- ceso de emancipación nacional? ¿Qué significación diferencial tuvieron los aparatos burocráticos heredados de la colonia y eñ- .~­ qué sentido podrían considerarse objetivación institucional del estado? ¿Qué clase de orden económico o modalidades produc- tivas debieron superarse para instituir otras, congruentes con la implantación. de un estado nacional? ¿.Respecto de qué pa- trón de relaciones sociales se conformó dicho estado? ¿Qué agenda de cuestiones debió enfrentar y en qué medida la reso- lución de las mismas afectó su proceso constitutivo? Algunos de estos interrogantes serán explorados en los próximos capítulos de este trabajo. Entretanto, quisiera resu- mir lo expresado hasta ahora señalando que Ja formación del estado nacional es el resultado de un proceso convergente, aun- aue no unívoco, de constitución de una nación y un sistema de . dominación. La co:nstitución _de_Ja_na«~i_Q_I]._,¡;11p_Qll~ ~:g.__1!_~~~ matéria1-=-e1 surgimiento y desarrollo, dentro de un ámbito territorialmente delimitado, ·de Intereses-· diferencfad~"i)Leii~r.ft~. dores de refaCfü-Yú;s-sóciaies cápitalisfas ;-·y en ·u.ñ plª-n.QJ_c!-_eal, la creac10n desTñíboTos_y__vaioif:1s_--:ge:i:ieradores de se_nt_i:rrije:rrfos·- de pertenencia qtÍe ·.:.:_par~ usa:r-'ia feliz .imagen '(le "í:)'DonneII- tienden un arco de solidaridades por encima de los variados y antagónicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la nación. Este arco de solidaridades proporciona a la vez el prin- cipal elemento integrador de las fuerzas contradictorias surgi- das del propio desarrollo material de la sociedad y el principal elemento diferenciador frente a otras unidades nacionales. _Por_ su parte, la constitución del sistema de dominación que_,deno,. minamos estado, supone la creación de :una instanci5'--JLil~-u-n _ meé_iP.ismo--capaz_d~_-ªrtic:;_!:1lar y reproc!_~~:r:___e_l_~_9_J:J,j_y_nto de .rela- -Ciones sociales establecidasae1itro-deí ámbito -material y sim- bólÍcarrleñt;aeinmtado-::por-Ia-ñac:ion:·--------- ----------- -·- -
  4. 4. 18 ÜSCAR ÜSZLAK E1 estado no surge entonces por generac10n espontánea ni tampoco es creado, en el sentido de que "alguien" formalice su existencia mediante un acto ritual. La existencia del estado deviene de un uroceso formativo a ~cual .aquél ~a .a'ctquiriendo tui~~Q!1:1.E.l.ej3~--atribiitos~~que .en cáda momento . ___hlst.ótico presenta di§.tinto--nivel de des_?rro]lo... 'Es en este sen- tido q1~e hablamos de "estatidad;; para referirnos al grado en que un sistema de dominación social ha adquirido el conjunto de propiedades que definen la existencia de un estado 5 • Ahora bien, si aceptamos la idea de que la formación del estado es un gradual proceso de adquisición de los atributos de la dominación política -los que suponen la capacidad de arti- culación y reproducción de cierto patrón de relaciones socia- les- la pregunta que surge 'naturalmente es: ¿qué factores confluyen en la creación de condiciones para que dichos atri- butos se adquieran? Lo cual equivale a plantear el tema de los determinantes sociales de la formación del estado. Distintos modelos o interpretaciones han sido propuestos para explicar este proceso 6 • Sintéticamente, el acento ha sido colocado alternativamente en el legado colonial, la relación dependiente establecida en la etapa de "expansión hacia afue- ra" y la dinámica interna propia del estado mismo. Sin duda, estos factores explican, parcial pero concurrentemente, buena parte de las características que fue asumiendo el estado en los países de Ja región. Pero es importante trascender el listado de factores puntuales y establecer en qué sentidos las variables identificadas por cada enfoque influyeron el proceso que esta- mos analizando, cómo se afectaron mutuamente y de qué ma- nera se vieron interferidas o mediadas en cada caso por cir- cunstancias -económicas, geográficas, demográficas, cultura- les- específicas a cada sociedad. Este es el enfoque que inten- taré desarrollar en este libro. s Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual Variable", World Politics, N9 20, julio 1968, págs. 559-592. Este enfoque también está implicado en la literatura sobre "crisis y secuencias" en la formación del estado, algunos de cuyos aportes han sido recogidos en Charles Tilly, op. cit. s Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Prze- worski, "Historical Perspectives on the State, Civil Society and the Economy in Latin America: Prolegomenon to a Workshop at the Univer- sity of Chicago, 1976-77", mimeo. 1. l t 1 LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS 19 Quizás el plano material del estado nos proporcione una clave para adentrarnos en el análisis de sus determinantes sociales. En su objetivación institucional, el aparato del estado , se mll,.njiiesi.t.i~o...1:i.11_ª'Q:tor_so~ial, _dif'ª:r.'ªp.~ia,c19 s ...compleiQ, ~;n_el _se.ntido..de...que.. sus múltiples unid~des _e _instandas__de_de- .cisión y ~cci9!1 _traducen una presencia estatal difundida -y a veces éontradictoria- en el conjunto de relaciones sociales. El referente común de su diversificado comportamiento; el ele- mento homogeneizador de su heterogénea presencia es la legí- tima invocación de una autoridad suprema que, en su forma- lización institucional, pretende encarnar el interés general de la sociedad. El ámbito de competencia y acc10n del estado puede ob- O.".J/·._ ./J. ª-~1?.ª_®t@ce¡:¡ _c¿_Q!P.2-._!:!!l_a,__arel!_~__de negociación y conflicto, _1on_de_¡;i~__dj_ri_Jl?:~n _c_ll~s_tiopes que. integra11]a_ ~genda_d~pr~hl_~- -- -"~(;, ~, ~ mas socialmente vigm!tes. De esta forma el origen, expansión, diferencfacTóny especialización de las instituciones estatales resultarían de intentos por resolver la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la sociedad. A lo largo de este simultáneo proceso constitutivo, las ins- tituciones estatales tienden a apropiarse de ámbitos y materias de actuación creados por el propio proceso de diferenciación social que tiene lugar paralelamente. En oti·as palabras, la _amr>liación CieL?p~rato__estatal implica la apropiación y conver- sión-de-intereses "'Civiles'':""~-omuñes;;~· eñ' objeto de su activ!- dad,"pefo--révestidüs entonces-de-la legitimidad :q:u~~ie l>torga su contraposfoión a)a.soéiedacL_como inter_és_g~neraJ. Además, este proceso conlleva -como contraparte material- la apro- piación de los recursos que consolidarán las bases de domina- ción del estado y exteriorizarán, en instituciones y decisiones concretas, su presencia material. La expansión del apar~ao estatal deriva entonces del creciente involucramiento de sus · instituciones en áreas problemáticas (o "cuestiones") de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominación. El g-.cado de consenso o coerción implícito en estos actos de apropiación depende de la particular combinación de fuer- zas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se hallan respaldados por alguna forma de legitimidad, derivada
  5. 5. 20 ÜSCAR ÜSZLAK del papel que el estado cumple como articulador de relaciones sociales, como garante de un orden social que su activid_ad tiende a reproducir. No taxation?,vithout repr.esentatioñ,- la - cfas1ca fórmÜla de la democracia liberal norteamericana, supe- dita justamente la capacidad extractiva del estado al recono- cimiento de reglas del juego político que aseguren la represen- tación -y eventual conversión en "interés general"- de los intereses "comunes" de la sociedad civil. Cuáles intereses re- sultan representadQi;Ly_.s;:i.tisfechQs depende,--obviamente, -del _ conteilldÜd~j_;:i, agenda de cuestiones socialmente problemati- ~ada~ -c~{ya-vigencia..sü8t1én-é: ;;·resolución influye, la particular· estructur·á ·de do:iñillacióii--hnpuesta en la respectiva sociedad. Como principal articulador de esta estructura de dominación y como arena fundamental para dirimir el contenido y las formas de resolución de las cuestiones que integran la agenda, el auarato institucional del estado tiende a expresar las con- tradlcciones subyag§_nt~~ en___el__ ()rden sódalque se preté:ride instituir. Por lo tanto, el análisis de la evolución histórica de las instituciones estatales es inseparable del análisis de cues- tíones sociales que exigen su intervención mediante políticas o tomas de posición. La metamorfosis del aparato del estado se ajusta así a los ritmos, instancias y modalidades que asumen las formas de resolución de tales cuestiones 7 • Estas reflexiones suministran el marco conceptual míni- mo para explorar nuestro tema. Sin embargo, antes de inter- narnos en el estudio de la experiencia argentina, sería conve- niente discutir brevemente los procesos de formación estatal en América Latina, a fin de que nuestro posterior análisis pueda ser ubicado en un plano de especificidad histórica pro- pia de la región. 7 Una discusión más extensa de estos temas puede hallarse en Os- ear Oszlak, "Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal", Desarrollo Econ6miao, N" 74, vol. 19, julio-setiembre 1979, págs. 211-250 también publicado en Revista Mecdcana de Sociología, N9 60:30, julio- setiembre 1978, pp. 881-926. 1 1 ( { ! !l 1 LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS Emancipación, organización y estados nacionales en América_ Latina 21 Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos históricos se nos plantea la dificultad de precisar un momento a partir del cual podamos advertir la existencia, aún embrionaria, de un estado nacional. Si bien señalé que nuestro referente analítico presume la condición independiente de la nación, ¿sería posible llamar estados nacionales a los precarios sistemas de domina- ción establecidos durante los primeros años del período inde- pendentista? 8 • Ciertamente, el proceso de emancipación cons- tituye un punto común de arranque en la experiencia nacional de América Latina, Ilfil:.O el acto de ruptura con el poder impe- rial no significó la a~ática supla~c1ón ;e~~a.l Qo~E.fil 9 • En-p_aJJ;e, e!_o se ~1510 !1 qu~~~~~ ori@Q,Ja_ma..JLQ:cia.....de..J.os_m._ovi:rnjentos em~~~d~r~~ tuvieron u._n CID:áetemJ.licipal, limi~ados_ge~eralment~~J_~].oca;I~~-a.---d~ 1:~e...J.as~~_!'ida~ol_oma~:_~. Gradualmente, en la medida en que consiguieron coñc1far apoyos, se fueron exten- diendo hasta adquirir un carácter nacional 10 • Los débiles apa- s Sobre la relación entre la independencia de las colonias hispanas en América Latina y la iniciación del proceso de mundialización del estado, véase Henry Lefebvre, De l'État dans le Monde Moderne, Pa- ris Union General d'Editions, 1976. ' 9 Debo reconocer que la expresión "estado colonial" puede resultar equívoca. Para una interpretación que considera al imperio espa~ol co- mo una simple extensión del estado monárquico, véase Arnaldo Cordoba, "Los orígenes del estado en América Latina", CELA, cuaderno NQ 32, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1977. . . 10 Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su vinculación con los problemas de integración nacional y formaci~n d~l estado, véase Tulio Halperin Donghi, The Aftermat~ of Revo!ittion i~ Latin America, New York, Harper and Row Pubhshers, 19,3; ~~on Pomer, "Sobre la formación de los estados nacionales en la An;i~rica Hispano-India", mimeo. Para el desarrollo de este tema en relac1~n a casos nacionales específicos, puede consultarse Edelberto Torres R1v~s, "En torno a los problemas de la formaci?n del estado: la ~xperiencia centroamericana de 1821-1840", Costa Rica, Icap, 1979, numeo; Tu- lio Halperin Donghi, Revolución y guerra, Buenos Aires, Siglo XXI ;
  6. 6. , 22 ÜSCAR ÜSZLAK ratos estatales del período independentista estaban constituidos por un re<;lucido conjunto de instituciones -administrativas y judiciales- locales 11 • A este primitivo aparato se fueron su- perponiendo órganos políticos (v.g. juntas, triunviratos, direc- torios), con los que se intentó sustituir el sistema de domilla- ción colonial y establecer un polo de poder alrededor del cual constituir un estado nacional. Estos intentos no siempre fue- ron exitosos, y en muchos casos desembocaron en largos perío- dos de enfrentamientos regionales y lucha entre fracciones po- líticas, en los que la existencia del__~s_ta_do nacional se fundaba, de __ hecho, en sólo uno de sus atributos: el recoñócimiento éi'terno de su sQher.ania política. - - -, ----···--~- No pocas veces, el fracaso se debió a la escasa integración territorial, derivada de la precariedad de los mercados y agra- vada por la interrupción de los vínculos con la vieja metrópoli. La integración política de las colonias con la metrópoli -que el proceso emancipador interrumpió- había sido una condición necesaria de su explotación económica 12• Con la independencia, las tendencias hacia la autonomización regional se vieron re- forzadas por el debilitamiento de los antiguos ejes dinámicos de la economía colonial (v.g. los centros proveedores de me- tales preciosos) y el creciente aislamiento, que dificultó el desarrollo e integración de nuevos circuitos económicos 13• El Argentina, 1972 (hay vers1on inglesa de Cambridge University Press); Fernando Uricoechea, "A formagao do Estado Brazileiro no Século. XIX", Dados, N<> 14, 1977; Anna Macías, Génesis del gobierno constitu- cional en México: 1808-1820, México, SepSetentas, 1973; y Carios M. Vilas, "Notas para el estudio de la formación histórica del estado en la República Dominicana", Santo Domingo, 1979, mimeo. 11 La misión de estas instituciones -en su mayoría heredadas del período colonial- consistía en asegurar el abasto a las ciudades, la seguridad de bienes y personas, proveer algunos servicios de salu- bridad e higiene, las obras públicas, la recaudación aduanera, la ad- ministración de justicia y el registro público de ciertas transacciones. 12 Sobre este punto véanse Tulio Halperin Donghi, Historia con- temporánea de América Latina, Madrid, Alianza Editorial, 1969, y Celso Furtado, La economía latinoamericana desde la conquista ibérica hasta la Revolución Cubana, Santiago, Editorial Universitaria, 1969. 13 Cf. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina, México, Siglo XXI, 1969. Para el caso argentino, véase Roberto Cortés Conde y Ezequiel Gallo, La for- r1 f1 t l r t l LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS 23 período independentista se caracterizó así por tendencias sece.- sionistas que desmembraron los virrematos y :rñoatfrr:m-un-> d1'asttcamente el mapa político de América Latina. En tales circunstancias -como señala Furtado- la estructuración de los nuevos estados se vio condicionada por dos factores: la inexistencia de interdependencia r,eal entre señores de la tie- rra, que se ligarían unos a otros o se someterían a uno de entre ellos en función de la lucha por el poder ; y la acción de la burguesía urbana, que mantendría contactos con el exterior v exuloraría toda posibilidad de expansión del intercambio ~xte;no al ·cual se irían vinculando segmentos del sector rural. ' Así, en la medida en que surgían posibilidades para una u otra línea de exportaciones, el grupo urbano tendería a consolidarse al mismo tiempo que se integraba con algún subgrupo rural, creándose de ese modo condiciones para la estructuración de un efectivo sistema de poder 14 • • Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado -o sea, la concreta posibilidad de constitución de un estado- dependió fundamentalmente del grado de articulación logrado entre los intereses rurales y urbanos, lo cual a su vez estuvo relacionado con las condiciones existentes para la integración económica del espacio territorial. La relativa homogeneidad regional de los valles centrales de los actuales Chile y Costa Rica -a cuyo ámbito se reducían prácticamente las manifes- taciones de vida social organizada- podría explicar así la temprana consolidación de un estado nacional en esos países. El desarrollo en los mismos de una pujante y diversificada economía y la acomodación de los grupos locales más tradicio- nales a las nuevas posibilidades productivas, contribuyeron a un rápido afianzamiento del poder centralizado del estado, evi- tando la anarquía y el caudillismo que conocieron la mayoría de los países de la región. En el caso del Brasil, fue el aparato burocrático y militar de la Corona, heredado por el imperio, el agente social que contribuyó a la constitución del orden nacional, dando conte- mación de la Argentina moderna, Buenos Aires, Paidós, 1967. Sobre el aislamiento regional, pueden también consultarse los clásicos Las Bases de Juan B. Alberdi y Facimdo de D. F. Sarmiento. u Furtado, op. cit., p. 38.
  7. 7. 24 ÜSCAR ÜSZLAK nido a un estado débilmente asentado en los sectores produc- tivos 15• La alianza de este estamento burocrático militar con la surgente burguesía paulista del café, soporte de la Repú- blica Velha, permitió crear un sistema de dominación relati- vamente estable, aun cuando la subsistencia de poderes regio- nales fuertes exigió mecanismos equilibradores y políticas de compromiso que otorgaron características peculiares al régi- men oligárquico instituido. En otros países donde la extensión territorial también creó dificultades para la articulación inter- regional (v.g. Perú, México, Bolivia), el control de la activi- dad minera, predominante desde la época colonial, suministró en general una base de poder suficiente como para ejercer el control del estado nacional y desbaratar eficazmente otras fuer- zas contestatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a una efectiva integración nacional ni a la conformación de un estado que tuviera tal carácter. En México, estas condiciones recién comenzaron a plasmarse con el Porfiriato, después de medio siglo de intentos más o menos frustrados, mientras que en el Perú aún se discute la existencia misma de una nación y un estado nacional 1 G. En Brasil, muchos aún sostienen que sólo a partir de los años 1930 puede hablarse de un estado verdaderamente nacional. Estas breves referencias históricas, por su misma insufi- ciencia, señalan que cualquier intento de interpretación más afinado debe incorporar necesariamente variables tales como el grado de diversificación del sistema productivo, en términos de la persistencia de monocultivos, sucesivas sustituciones de exportables, etc. ; la existencia de enclaves o el control nacio- nal del principal sector productivo; la continuidad del aparato burocrático de la colonia o la creación de un aparato institu- cional ex-novo; o el peso de los poderes locales, y sus respecti- vos intereses económicos, frente a las posibilidades de concen- tración y centralización del poder. 15 Cf. Fernando H. Cardoso, O Estado Na América Latina, Río de Janeiro, Paz e Terra, 1977. También, del mismo autor, Estado y sociedad en América Latina, Buenos Aires, Nueva Visión, 1972, pp. 236-37. Una interpretación sistemática de la experiencia brasileña puede hallarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A burocrati- zagáo do estado patriTnonial brasileiro, Río de Janeiro, Sao Paulo, Di- fel, 1978; (hay versión inglesa de University of California Press, 1980). 16 Cotler, op. cit., passim. - ,..". ,.¡ í 1 r . /. 1 rl LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS 25 Como gruesa generalización, podríamos aceptar al menos que la efectiva posibilidad de creación de una economía más integrada y compleja, sumada -en algunos casos- a la pre- servación de ciertas instituciones coloniales como instrumentos de control político, suministraron el cemento que amalgamaría a la sociedad territor:i:almente asentada y al incipiente sistema.- de dominación, en un estado nacional. Esto explicaría por qué," en casos como los de Argentina o Colombia, la precariedad de! las economías regionales, la extensión territorial, las dif:iculta-C des de comunicación y transporte, el desmantelamiento del apa- ( rato .burocrático colonial y l~s. pr?longadas _1;1chas civiles que refleJaban la falta de predom1mo de una reg10n o de un sector 1 de la sociedad sobre los otros, demoraron por muchos años el momento en que tal amalgama se produciría. En la experiencia 1 latinoamericana los largos períodos de guerras civiles, que se i extendieron entre la independencia y la definitiva organización nacional, pueden visualizarse así como aquella etapa en la que se fueron superando las contradicciones subyacentes en la arti- culación de los tres componentes -economía, nación y sistema de dominación- que conformarían .el- estado nácional. Econo:. ) mfa regfonal versus economía abierta; ámbito local versus ám-. bito nacional de relaciones sociales; y sistemas de dominación, localista versus centralización del poder en un sistema de domi-" nación a nivel nacional, constituyeron los términos de los anta- gonismos que los profundos cambios producidos en la economía internacional de mediados de siglo contribuirían a resolver. Cuestiones centrales en la etapa, formativa del estado Hacia mediados del siglo pasado tenían lugar en Europa pro- fundas transformaciones sociales. El continente vivía la era de las nacionalidades. La integración de mercados en espacios territoriales más amplios había sido en buena parte resultado de la posibilidad de condensar alrededor de un centro el poder necesario para forzar nuevas identidades nacionales. Simultá- neamente, se producían la extensión de la revolución industrial, la revolución en los transportes y el alza continuada de la de- manda de bienes primarios, tanto para alimentar el proceso
  8. 8. 26 _ ÜSCAR ÜSZLAK productivo de una economía crecientemente capitalista como para satisfacer las necesidades de consumo de una población crecientemente urbana. Todo esto es suficientemente conocido. También se han estudiado extensamente las consecuencias de estos procesos sobre el desarrollo de las economías y socie- dades latinoamericanas 17 • La extraordinaria expansión del co- mercio mundial y la disponibilidad e internacionalización del flujo de capitales financieros, abrieron en América Latina nue- vas oportunidades de inversión y diversificación de la actividad productiva e intermediadora. No es tampoco desconocida la es- trecha correlación entre el crecimiento de la demanda externa, las grandes corrientes migratorias que proporcionaron a algu- nas de las nuevas naciones abundante fuerza de trabajo, las inversiones en infraestructura y el auge de las exportaciones. Todos estos procesos se vinculaban al contagioso optimismo respecto del "progreso indefinido" que la experiencia nortea- mericana y europea generaba en la región. Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos estados nacionales desempeñaron frente a estas transformaciones; bajo qué condiciones y empleando cuáles mecanismos afrontaron e intentaron resolver sus múltiples desafíos. Es indudable que la propia existencia de dichos estados -así como el nuevo sen- tido que la misma adquiriría- estuvo ligada a la aparición de condiciones en el ámbito internacional que modificaron profun- damente la extensión y calidad del abanico de oportunidades de actividad económica potencialmente desarrollables en la re- gión. Aun cuando las nuevas oportunidades de desarrollo capi- talista movilizaron a los agentes económicos y produjeron ajus- tes y desplazamientos en las actividades productivas tradicio- nales, tal movilización encontraba prontamente límites objeti- vos. Con mercados muy localizados, población generalmente es- casa, rutas intransitables, anarquía monetaria, inexistencia de un mercado financiero y vastos territorios bajo control indígena o de caudillos locales, las iniciativas veían comprometidas sus· 17 En particular, la ya densa literatura "dependentista" desarro- llada a partir de los pioneros trabajos de Ca1·doso y Faletto, Sunkel, Dos Santos, Frank y otros. Para una reciente crítica a esta literatura, que cuestiona su valor interpretativo, véase D. C. J'.II. Platt, "Depen- dency in Nineteenth-Century Latin America: An historian objects", Laün American Research Review, vol. XV, Nº 1, 1980. r1 '( 1 l l 1 .l 1 f ¡_ 1· LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS 27 · - · i posibilidades de realización. Para los sectores económicos domi- - nantes que encontraba~ Ia~túi~acia-e:C--exter1ó~ __c~~~--~~~:rgenc!~- paraJ~eizaci~['lllS intereses,1a superac10n de tares restr1cc1ones pasaba por la ~iñstifocion de un orden estable y la promoción de un conjunto I de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulación. ( ':Q_;¡_·_de:ri_ y_progreso'', Ja clásica fórmula del credo positivista,---'· condensaba -as"í~ías preocupaciones centrales de una época: aquella en que comenzaban a difundirse en América :fuatina relaciones de producción capitalistas. La garantía de expansión y reproducción de estas relaciones no podía quedar librada a las propias fuerzas sociales que las engendraban. La domina- ción celular 18 ejercida en el ámbito de la producción, resultaba insuficiente frente a la creciente "nacionalización" e interna- cionalización de 1a vida económica. Ante los sectores dominantes '1 de la época, el estado nacional aparecía como la única instancia capaz de movilizar los recursos y crear las condiciones que permitieran superar el desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones exigía, necesariamente, consolidar el "pacto de domi- nación" de la incipiente burguesía y reforzar el precario apa- rato institucional del estado nacional. ¿Qué significaba la gt_~ti~uci~i::ali2!?;.CÍQJLdeL.:.'.ru:.dml.'? Uno de los aspectos más notables de-la etapa histórica que estamos considerando es la diversidad y simultaneidad de manifestacio- nes de "desorden" que el estado nacional debía afrontar. Por una parte, las múltiples instanciªª 4~ __e.:nfre_ntarni~~-mado, que en las distintas experienélás nacionales se expresaron en l~vantamientos de caudillos locales, rebeliones campesinas, in- cursiones indígenas, intentos secesionistas y otras formas de contestación a la pretensión de concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determinado esquema de dominación. Por otra parte, Ja tradición conspiraba contra,,~ centralización en el estado de ciertos instrumentos de control social: registro de" las personas, aparato educacional, prácticas comerciales uni- 1s El conceDto de dominación celular está desarrollado en Peny Anderson Linea;es of the Absolutíst State, London, New Laft Review Books, 19'75_ Una interesante contraposición con el de dominación estatal, en relación con una experiencia histórica latinoamericana, puede hallarse en M:arcelo Cavarozzi, "La etapa oligárquica de dominación burguesa en Chi- le", Documento CEDES/G. E. CLACSO N9 7, Buenos Aires, 1977.
  9. 9. 28 ÜSCAR ÜSZLA:K f?rrr:es, etc. A la vez, las unidades subnacionales (estados, pro- vmc1as, departamentos) continuaban manteniendo fuerzas reO'u- lares propias, emitiendo su propia moneda, estableciendo ad~a­ :nas internas o administrando justicia sobre la base de normas constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba regularizar el funcionamiento de la sociedad, hacer previsibles las transacciones, regular los comportamientos. El " d " ' ,or en aparec1a entonces, paraaójicamente como una drástica modificación del marco habitual de relacfones socia- les. No implicaba el retorno a un patrón normal de convivencia sino la imposición de uno diferente, congruente con el desarrollo de una nueva trama de relaciones de producción y de domina- , ción social. En consecuencia, durante la primera etapa del período in- dependentista los esfuerzos de los incipientes estados estuvieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestatario exten- diendo su autoridad a la totalidad de los territorios s~bre los que reivindicaban soberanía. La reiterada y manifiesta capacidad de ~jer:er control e imponer mando efectivo y legítimo sobre territorio y personas, en nombre de un interés superior mate- rial e ideológicamente fundado en el nuevo patrón de relaciones sociales, es lo que definía justamente el carácter nacional de estos estados. Esa capacidad se veía jaqueada por el enfrenta- miento con intereses regionales, con tradiciones de administra- ción localista, con formas caudillistas de ejercicio del poder local Y con variables proyectos federativos y tendencias disol- ventes que amenazaban la integridad de los territorios preten- didamente acotados por la nación. De aquí que en esta primera etapa Ios nuevos estados exteriorizaran su presencia fundamen- talmente como aparatos de represión y control social, lo cual se reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas instituciones destinadas a la consolidación y legitimación del poder central (v.g. constitución y mantenimiento de milicias, apertura y me- joramiento de vías de comunicación, desarrollo de instituciones y mecanismos jurídicos de regulación social). Queda claro pues que la cuestión del "orden" suscitada y '' p1~ivilegi~da por sectores dominantes de la soci~dad que al mrnmo tiempo estaban definiendo el carácter de su inserción _ en la nueva estructura de relaciones sociales, acaparó la aten- ción y recursos del estado nacional desde el momento de s~1 .( 1 1 l LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS 29 constitución...~'Resolverla" representaba para el estado una condición básica de su supervivencia y consolidación. Pero ade- más constituía una premisa elemental para el establecimiento de formas estables de relación social, compatibles con las opor- tunidades y expectativas que surgían con la lenta pero creciente integración de las economías latinoamericanas al mercado mun- dial. Por eso, la cuestión del "progreso" surgió como contracara del "orden", como su natural corolario 19 • La fórmula que las reunía señalaba un orden de prelación que adquiría el carácter , de condición necesaria para la plena realización de sus .dos términos. Orden y progreso, pero primero orden, luego pro- greso 20 • Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las sociedades latinoamericanas de la segunda mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones desde el punto de vista de las instituciones estatales. Un estado capaz de imponer el orden y promover el progreso era, casi por defi- nición, un estado que había adquirido como atributos la capaci- dad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar una identidad colectiva. Ello suponía un grado de "presencia" en estos diversos planos que la precariedad de los nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar. 10 Es interesante observar que la conjunción de estas cuestiones no fue un hecho casual, sino que correspondió a una definida etapa del desarrollo histórico. En efecto, si bien el "orden" como exigencia de la vida social organizada aparece planteado ya en la obra de Platón, la idea de "progreso" y su problematización social, tiene un origen mucho más reciente, coincidente con los comienzos de la revolución industrial y la difusión del capitalismo. Sobre este punto, véase J. B. Bury, Tiw Idea of Pi·ogi·ess, New York, Dover Publications, 1932. También puede consultarse el clásico ensayo de Karl Polanyi, The G?·eat Transformat·ion, Boston, Beacon Press, 1957. 2 0 Como sugiere E. Bradiord Burns, "a lo largo del siglo, las élites destilaron una visión filosófica que aprobaba el "progreso" europeo en términos latinoamericanos. Políticamente, requirieron orden para imple- mentarlo. Económicamente, adoptaron el capitalismo ..." Véase E. Brad- ford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latin American Historio- graphy'', The Hispanic American Historical Review, vol. 58, N9 3, agosto 1978. Como veremos enseguida, la consolidación del capitalismo repl:in- teó reiteradamente, con otros apelativos y manifestacione..12.t_ las 9IBstio- nes del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto moao--téndieron a convertirse en tensiones permanentes de este modo de organización social.
  10. 10. 30 ÜSCAR ÜSZLAK Asignar sus escasos recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso", con lo cual su legitimación tendía a fundarse en la coacción, resintiéndose su viabilidad institucio- nal. Pero por otra parte, imponer "orden", efectivizarlo, creaba condiciones materiales para impulsar el progreso, libraba re- cursos para su promoción, aumentaba la capacidad extractiva- y viabilidad del estado y tendía a fundar su legitimación en su condición de agente fundamental del desarrollo de relaciones sociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el que los términos de esta ecuación fueron modificando alternativan;iente sus valores, el Estado se convirtió en eje para la consolidación de nuevas modalidades de dominación política y económica. De aquí~~iva parte_en el proceso de resolución de ~stas cue~tiones representó para el estado el medi.Q__de ad~ "~statidad'!. Este eseISeñtído de la simbiótica conSB.tUclón de est~ y__s_Q_~i_~clª.d-como__esJ§!'as distinguibles--aeu-:n-úniC-0.-y < -----······ - - - - - - - - - nuevo orden social -capitalista--'- --·l. -· ··- ... .-- ---.. -- -···-··-··. --·· Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos casos nacionales tanto el desarrollo capitalista como la expan- sión y diferenciación del aparato estatal, fueron muy diferen- tes. Los factores que contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente aso- ciados al tipo de producción económica predominante, a la for- ma de inserción en los nuevos mercados internacionales y a la trama de relaciones sociales resultante. En general, los estados que emergieron del proceso de internacionalización de la eco- nomía mostraron una débil capacidad extractiva y una fuerte dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formación de un mercado interno, la consolidación y ordenamiento jurídico de la propiedad de la tierra, el aliento a la producción de materias primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnológicos y la canalización de recursos hacia sectores primario-exportadores, mercantiles y financieros, re- forzaron las características de un sistema productivo y m1 orden social subordinado frente a los centros del capitalismo mundial. Dependiendo principalmente de la naturaleza 'de los bienes primarios exportables que constituyeron la base de inserción en el mercado internacional, se fueron conformando relaciones de producción e intercambio que condicionaron las modalidades LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS 31 de intervención del Estado. Su actividad y recursos se diricrie- ron hacia la creación de condiciones que favorecieran la exp 0 an- - sión de la economía exportadora y mercantil. A su vez, estas actividades y recursos reforzaron, modificándola, una dinámica de explotación económica que otorgaba especificidad a la estruc- tura social y a la modalidad de desarrollo capitalista que se iban configurando. Durante el último tercio del siglo se llevaron a cabo importantes obras de infraestructura física -caminos, puentes, ferrocarriles, puertos. sistemas de -comunicación pos- tales y telegráficos-, especialmente en aquellos países cuya producción (agropecuaria o minera), para ser competiti"(ra, re- quería un fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la expansión económica se produjo un acentuado incremento en el valor y la compra-venta de tierras, el volumen de las impor- taciones y las operaciones financieras. Ello dio origen a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias, de trans- porte, etc.), lo cual exigió a su vez el perfeccionamiento de la legislación y la regulación de las transacciones. La acción del Estado resultó crucial para la materialización de estos cambios. A través de la inversión directa, el crédito oficial, la legislación y la creación de unidades administrativas a cargo de la pro- ducción de bienes, regulaciones y servicios, el estado pudo ofre- cer seguridad a personas, bienes y transacciones, facilitó las condici@_e.s___pJtra__!2l establecimiento de un mercado.iI;ter.no, ex- t~filóIos benefici;;g--d_~--_la_~dÜca~{Ó:Üs_.Ja:::v_ré~ervacióil_:á.e Ja salud y contribuyó a pobla:i;__~_ie_!"_!"itorio y a s1{mfuistrar medios de éüaCaón extra-económica para-a-segura~--ei e~pleo de una-- -..--- ------------ ---..... -·-----·----- ---- ·-- ~ -- -·-·· -- -·- ----- . - fuerza de trabajo a menudo escasa. - ..--- ···-..-----~--------- ·------ --- Las observaciones efectuadas sugieren que los estados lati- noamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represión, de regulación y de ... acumulación de capital social básico. Sus cristalizaciones insti-- ! tucionales -en forma de legislación, organismos públicos, me-1 canismos administrativos y pautas de asignación de recursos- reflejaron las diversas combinaciones a través de las cuales el Estado procuró resolver los problemas del "orden" y el "pro- . greso". Pero todo esto exigía recursos. Es decir, eL_esta~Q__ J _sl~bíª-ª-e_f>_arr~}J~_r.:__P_~!_a,Jelamente._unª-. c_ap_a.cidad extractiva y-'U.3/ apa:r_ato de recal!li~ción y administración ffüa:ñciera--que:=--as~gü.: ranm su PrüPia reproducción:-aemodo___ae-c6i1so11aar supoa-ér, 1...---·-·-·-----·---···~-----·------·-- ------ ---------.. ---'--------·-·------------------
  11. 11. 32 ÜSCAR ÜSZLAK legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de expansión económica. Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva y la estructura de su aparato burocrático se ajustaron, en cada caso nacional, a la importancia relativa de las diversas fuentes de recursos existentes- y al tipo de mecanismos requerido para su apropiación. Sin embargo, es posible observar ciertos rasgos comunes en la estrategia de viabilización generalmente emplea- da resultantes de la subordinada incorporación de los países 'latinoamericanos al nuevo orden capitalista mundial. Las con- diciones de funcionamiento de una economía abierta, cuyas acti- vidades productivas e intermediadoras debían alentarse sin gra- var excesivamente el excedente económico, imponían paráme- tros bastante rígidos. Los recursos "genuinos", derivados de rentas ordinarias, resultaban a menudo insuficientes para supe- xar los apremios creados por la fuerte vulnerabilidad de una economía dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente regular de recursos. La fuerte expansión de los mercados financieros en Europa -especialmente en Inglaterra- que tuvo lugar después .de mediados de siglo, aumentó extraordinariamente la disponibili- dad de capitales ávidos por encontrar colocaciones más renta- bles que las que podían hallarse localmente 21 • Esta circunstan- cia proporcionó el eslabón necesario para completar la fórmula de viabilización estatal. La inversión directa en obras de infra- estructura y actividades productivas fuertemente garantizadas por el estado, así como los empréstitos contraídos por el mismo, suministraron los recursos adicionales necesarios para asegurar el funcionamiento de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente de la acumulación, el estado pudo dinamizar los circuitos económicos y contribuyó a aumentar el excedente social. De este modo, consiguió apropiar una moderada (aunque creciente) proporción de este excedente a medida que se expan- día la actividad económica, lo cual le permitió atender el ser- vicio de la deuda pública. Ello reafirmó su capacidad de crear y garantizar las condiciones de tal expansión, afianzando sus 21 H. S. Ferns, Gran Bretaña y A.rgentina en el siglo XIX, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1968. 11 LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HI~TÓRICOS 33 posibilidades de nuevo endeudamiento externo. Ambas condi- ciones aseguraron la reproducción y crecimiento del aparato estatal. Recapitulación Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar algu- nos de los puntos planteados. En su origen, la formación de los estados nacionales latinoamericanos implicó la sustitución de la autoridad centralizada del estado colonial y la subordinación de los múltiples poderes locales que eclosionaron, luego de la independencia, c0mo consecuencia de las fuerzas centrífugas desatadas por el proceso emancipador. La identificación con la lucha emancipadora, precario componente idealista de la na- cionalidad, fue insuficiente para producir condiciones estables de integración nacional. La base material de la nación recién comenzó a conformarse co-ri el surgimiento de oportunidades para la mcorporación de las economías locales al sistema capi- talista~af_y.-el. eonsecuente desarrollo"-de-iñtereses___dife- renciados e inter®pendiente.s. generados por tales oporh.mi- dades. --Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso nacional, la articulación de los mercados internos y su eslabonamiento con la economía internaciQnal, se vieron acompañados por la consolidación del poder de aquella clase o alianza de clases que controlaba los nuevos circuitos de pro- ducción y circulación de bienes en que se basó la expansión de la economía exportadora. Pero las nuevas formas de domi- nación económica, a cuya sombra se consolidaban nuevas rela- ciones sociales, requerían políticamente la paralela constitución y control de un sistema de dominación capaz de articular, ex- pandir y reproducir el nuevo patrón de relaciones sociales. Este sistema de dominación el estado nacionª1,- fue. a la vez ~fuante ~oonsecuencia del_nroceso de expa:IlSlón del capitalismo iniciado con la internacional.iz.a.ción )le 1as_eco- nomías de la región. Determina. tanto creó las ondic.iD- neS;-fac1htó losrecursos_y hast~Pr.omovió J_~stituci n de los /
  12. 12. 34 ÜSCAR ÜSZLAK agentes sociales, que favorecerían e]_p_x~c;-~~g_de-c-ª-C:~lm.llJ9ción. Consecuencia, eñ-Tañroa--t:1.~avéS-de-múltiples formq.s de int.er- vención se fueron diferenciando su control, afirmando sg auto- ri_dad ;y, en última instancia, conformando sus atributo¡;. Las "leyes de movimiento" de este recíproco proceso cons- titutivo podrían discernirse a partir del análisis de aquellas cuestiones sociales que, al convocat a los protagonistas -civiles. y estatales- centrales de aquel proceso, condensaron sucesiva- mente la problemática que acaparó sus recursos y acciones. Los problemas relativos al "orden" v al "progreso" concentraron la atención de estos actores, resu~iendo la agenda de cuestiones socialmente vigentes durante la etapa formativa del estado. Las modalidades que históricamente asumió su resolución, fue- ron definiendo la naturaleza y significación de los sectores sociales y de las instituciones estatales generados por el propio proceso de resolución. La identificación en la experiencia ar- gentina de las cuestiones más desagregadas, permitirá entonces circunscribir un campo analítico e histórico en el que recrear el proceso dé resolución de las mismas servirá a la vez para reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades especí- ficas del proceso formativo del estado. Sobre la base de estas ideas preliminares, el presente volu- men desarrolla, en otros tantos ensayos, tres aspectos funda- mentales de este proceso: la organización nacional, la institu- cionalización del estado y la política de recursos que permitió su viabilización. Aunque no se establecen límites cronológicos precisos, los trabajos se concentran en el período histórico que se inicia con la batalla de Pavón -episodio militar que allanó el camino para la definitiva organización nacional- y culmina con la crisis de 1890. No obstante, hubiera resultado difícil interpretar muchos de los sucesos que tuvieron lugar durante este período sin antes aclarar qué alianzas y enfrentamientos habían producido este desemboque en la nueva etapa institucio- nalizadora, qué antecedentes doctrinarios e ideológicos fijaban el rumbo de la sociedad y el estado, qué nuevas fuerzas sociales se perfilaban y, sobre todo, qué circunstancias confluían para producir la definitiva eclosión de un estado nacional. A escla- recer algunos de estos aspectos está dedicado el primer capítulo. En el segundo se examina la cuestión del "orden" enten- dido como la institucionalización de patrones de orga;lización LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS 35 social que crearon condiciones favorables al desarrollo de rela- c~ones de pro.d~1c~ión y dominación capitalistas. Co~Iª aquí espe- cial relevancia el tema de la constitución del aparato represi:w y burocráti_co, la ~reacifül..JL-apropiación p_or el estado de ám- ~~~ _operativQ§, las modalida_des cog__~_füi..TIJªnLiig!?.tª--la pe.!J.~­ trac10n estatal en la nueva trama de r~es sociales Qtle paralelamente se estaba conformando y las consecuencias de estos procesos sobre la constitución y desplazamiento de actores políticos. El análisis se ubica en la etapa posterior a Pavón que culminó alrededor de 1880 con el afianzamiento del estad~ nacional, la instauración de una dominación oligárquica y la decantación de la fórmula política que aseguraba la continuidad del régimen. Estos dieciocho años -uno de los períodos quizá menos estudiados de la historia argentina 22 - encierran las claves para interpretar la dimensión y el significado de la problemática del orden en la formación de una sociedad y un estado nacionales. En el tercer capítulo se incorpora al análisis la cuestión del "progreso", vinculándola a los mecanismos de reproducción del propio estado. Es decir, en relación con la extraordinaria movilización de recursos que tuvo lugar en la Argentina durante la segunda mitad del siglo XIX, se intenta establecer cuáles fue- ron las modalidades de participación y apropiación de exce- dentes por parte del estado nacional, y de qué manera -ase- gurada su viabilidad- éste se constituyó en acelerador del progreso. También en este caso se incluyen referencias a la etapa anterior a la organización nacional, con el fin de com- prender los condicionamientos políticos y fiscales que enmar- caron la acción del estado en su etapa formativa. Un último capítulo incluye algunas reflexiones en torno a ciertos temas que no son suficientemente desarrollados en el texto pero que plantean importantes interrogantes sobre el pro- ceso de construcción de la sociedad argentina: la cuestión na- ) cional, las resistencias enfrentadas en el proceso de organización nacional y la relación entre la formación del estado y la / estructura de clases. ~ 22 Tal corno lo señala Tulio Halperin Donghi en un reportaje pe- riodístico con particular referencia al terna de este trabajo (Clarín, Buenos Aires, 10-4-80).
  13. 13. II LA ORGANIZACióN NACIONAL Y LA CONSTRUCCióN DEL ESTADO Introducción The central fact of nation-building is the orderly exercise of a nation- váde, public authority. REINHARD BENDIX La derrota de la Confederación Argentina a manos del ejército de Buenos Aires, que a partir de 1861 allanó el camino para la definitiva organización nacional, representó un hito crucial en el proceso de construcción de la sociedad argentina. La his- toria del país quedaría marcada por un episodio militar que permitió a los sectores dominantes porteños "nacionalizar" la . llamada revolución liberal y organizar er~eslado. Aunque la consolidación del estado nacional demandaría todavía casi dos décadas, no deja de resultar llamativo que la iniciación de .~:rnceso de definitiva institucionalización del poder haya sido precedido por más de medio siglo de guerras. ciVitéS'Y experimentos fallidos. En general, los estudios histó- ricossobre el período han tendido a explicar este largo inte- rregno entre el movimiento revolucionario de 1810 y--~
  14. 14. 38 0SCAR ÜSZLAK tiva orcranización nacional, en términos de un enfrentamiento entre d~s bandos -unitarios y federales-, con proyectos irre- co~iliables, que debieron dirimir por las armas el derecho a imponer al país ur¡.a fórmula política. , Aunque esta difundida interpretación no carece de funda- mento 110 ha sido 'mayor el esfuerzo dedicado a vincular este enfre~tamiento -que indudablemente existió- a las condicio- nes existentes durante ese medio siglo para la organización de una nación y la construcción de un estado nacional. En este trabajo propongo examinar estas cuestiones, analizando la for- mación de ambas esferas -nación y estado- en términos de un proceso de mutua determinación de los atributos que las definen. Déstacaré de este modo la debilidad del fundamento material de la nacionalidad -derivada especialmente de la he- terogeneidad de los intereses económicos regionales_:__; las difi- cultades para la formación de alianzas políticas estables que articularan un sistema de dominación; y la fragilidad de las instituciones y recursos existentes para extender el poder de un estado nacional sobre el conjunto del territorio. En particular, me detendré en el análisis de la experiencia de la Confederación Argentina, el intento más orgánico para establecer las bases de un estado nacional desde que el país adquiriera su independencia. El fracaso de esta experiencia, cuando los clivajes que dividían a la sociedad argentina ya no admitían como referencias la oposición entre "unitarios" y "fe- derales", es quizá la mejor demostración de que una cabal interpretación de las guerras civiles que por tanto tiempo impi- dieron la formación de un estado nacional, debe incorporar otras variables que han sido menos exploradas. En especial, interesa considerar: 1) los significados alternativos que tuvo la llamada cuestión nacional para las distintas regiones, inte- .l'eses y fracciones en pugna, a la luz de las transformaciones que se iban produciendo en el plano de la actividad económica; 2) el sentido que adquiría desde el punto de vista de la instau- ración de un sistema de dominación estable, la cuestión del orden y su desagregación en los diversos planos de relación social; 3) los recursos administrativos y fiscales disponibles para constituir la base material del aparato institucional del estado, y su debilidad frente a las exigencias del proceso de ÜRGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 39 transformación social y la correlación de fuerzas políticas exis- tente; y 4) el juego de alianzas que permitió finalmente sentar las bases políticas e institucionales de un estado nacional. Emancipación y organización nacional Si bien es cierto que la Revolución de Mayo y las luchas de emancipación iniciadas en 1810 marcaron el comienzo del pro- ceso de creación de la nación argentina, la ruptura con el poder imperial no produjo automáticamente la sustitución del estado colonial por un estado nacional. Hasta entonces, la unidad polí- tica del virreinato del Río de la Plata se hallaba sostenida por un elaborado sistema institucional, perfeccionado por las refor- mas borbónicas llevadas a cabo hacia el último cuarto del siglo XVIII 1 • Roto el vínculo colonial, pronto se hizo evidente que la dominación española.__ no _había creado resquicios para ªLde_s_a- r1:oñO<leu~$~~ di;i-ge~te cr1oflacall~_snI!Í~~nt;-r__c_o_n__fill 1i~~go .x)~gitimidad el contrQ1Jl91itico y territoriaLüercido p~r la coron~ 2 • Las fuerzas centrífugas desatadas por la ausen- 1 Además de procurar una mayor eficiencia y control por parte de la administración colonial, estas reformas tendieron a desarrollar las economías locales, acentuando un regionalismo que más tarde se consti- tuiría en importante obstáculo para la unificación nacional. Para un detenido estudio de estas reformas, véase J ohn Lynch, AdministJ·ación colonial española, Buenos Aires, Eudeba, 1962, y Tulio Halperin Donghi, Historia contemporánea de América Latina, 4" edición, Madrid, Alianza Editorial, 1975. 2 Los conductores de la revolución utilizaron en un principio la misma institución virreinal, y su estructura: política, para imponer su autoridad y el orden inmediato. La Junta Central de Buenos Aires sus- tituyó al virrey, y hasta el nombre de Fernando VII fue utilizado como instrumento de unión y de poder. Las tropas de línea jugaron un rol decisivo en la constitución de la Primera Junta de Gobierno, y la violencia revolucionaria (juicios sumarios, ejecuciones, terror, confiscaciones) fue el recurso más utilizado para extender el control político sobre el ex virreinato. Cf. Juan Álvarez, Ensayo sobre la historia ·a@ Santa Fe, Buenos Aires, 1910. ~/
  15. 15. 40 ÜSCAR ÜSZLAK' . ÜRGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 41 cia de un centro de poder alternativo, no consiguieron ser con- los diversos órganos políticos 5 y proyectos constitucionales 6 ti-arrestadas por la identificación de los pueblos que componían ensayados durante las dos primeras décadas de vida indepen- esa vasta unidad política, con la lucha emancipadora:'. La di~füerQilrnericaces para conJurar-1asréñaencias secesÍo- secesión de las provincias del Paraguay, el Alto Perú y la Banda nisfas y la pulverización de los centros de poder, que tendieron. Oriental acentuó un tanto los débiles sentimientos nacionales, a localizarse en las v1e)as cmdades coloniales del interior. Sepa- d · 1 1 · · o' r·e la nece radüS-poría-d:lstanci··ª' la agresfe-Q-e'oira!ía_o.lás--franJ·as-··t-er·r1·- crean o conciencia en os líderes revo uc10nanos ·s D - - - 1 t ·t · ·n eriado a'a i·a toriales bajo dominio indígena, es!_os_ centros de poder· "e 1·n"tª~- sidad de defender la inteo-ridad de err1 orio er u .., __ _ ;:; ~ "' t• t a 1·dos en el "" -··· graron en torno a la_ figura. carismática de cau__d_illos loc<>l"'"' r. colonia. No obstante, los arrestos separa 1s as pro ne , ~.,_,.., litoral y el interior, indicaban que la unidad de la nueva nación Los intentos de organización republicana fueron sustituidos por --·--no· podía ·reposar!Ínicamente-sobre-referentes -ideológicos.-Si-----+-------1ª auto_<;r~j-ª._y~~rson::i:lismo,_:[i:ll acceso al poder pasó .a de'"---·----~ ·a ·d d pender del control de las milicias;'"°v los "partidos" surg·i~~·on a la_s_h.1c.has de indepe.ndeJ.1da.,Jcreaba.n. al._gun~ f_~1:'!.l!~-.Cl~U e11h a - - -' - _ - . . l como simple pantalla para legitimar -no siempre eficazmell- l .colectiva Y: de sentimiento ae destmo com~g~I menes dL ª te...:.:... la renovación de autoridades. El destierro, el asesinato nacionalidad-, éstos se diluían en la materi9'Ji~~1Ldu_1na_g:;tis- político, la venalidad, el nepotismo y la coacción física se incor- í tencia reducida a un ámbito lo.calista_,__con tradl_~QA~,..l!ltere§_es poraron como instrumentos de dominación llamados a tener 1 y lld8razgo propios. larga vida en las prácticas políticas del país. El origen esencialmente local del movimiento indepen- Los caudillos pugnaron por reivjngicª-:r.Jtl._rriar~Q-11Iº-~i1.1.~!-~L dentista, y su clara asociación con los intereses de Buenos Aires, como ámbito natural para el desenvolvimiento de la actividad resultaba un escollo para lograr una adhesión subordinada de ~ocial Y política. La provincia -unidad política formal legáda~ los pueblos del interior al nuevo esquema de dominación que por la colonia s_ pasó a constituirse casi en símbolo de resis- aquélla pi·oponía. De hecho, Buenos Aires se constituyó en capi- tal de la organización política surgida del movimiento revolu- cionario y, como tal, en la verdadera "nación" -'. No obstante, 3 En su segunda expedición al Norte, en 1812, Belgrano se lamen- taba del escaso entusiasmo con la causa revolucionaria hallado en Rosa- rio Córdoba Santiago Tucumán y Jujuy. Por el contrario, halló quejas, lai;1entos, frÍaldad, total indiferencia y hasta odio mortal. "El ejército no está en país amigo'', apuntaría :Mitre en su H·istorfo de Belgrano (t. II 57). En verdad, como señala Álvarez, la guerra no tuvo el carácter d~ un levantamiento popular. Apenas un dos por ciento de la población tomó las armas, incluyendo en esa cifra los que ya eran soldados al pro- ducirse el movimiento y los negros esclavos que fueron incorporados lue- go. Esta situación persistió hasta el momento de ser declarada la inde- pendencia de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Véase Álvarez, op. cit., pág. 225. * Al hacer esta afirmación, quiero darle el sentido que Bradford Burns le acuerda a las ciudades capitales de las incipientes naciones lati- noamericanas, dados el marco geográfico de sus territorios, las dificul- tades de comunicación con el interior y la modalidad que asumían las vinculaciones con las metrópolis europeas. Véase E. Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latín American Historiography", The Hispan·ic American Historical Review, vol. 58, N° 3, agosto 1978. 5 Me refiero a las juntas, triunviratos, asambleas, directorios y el fallido régimen presidencial de 1826, que representaron otros tantos ex- perimentos de constitución de una dominación política estable. 6 Tam.bién fueron varios los instrumentos que intentaron formalizar un sistema de dominación, desde pactos y tratados entre gobiernos pro- vinciales hasta documentos constitucionales, como los sancionados en 1819 y 1826. 7 En un mensaje al Congreso del 5 de setiembre de 1879, Avella- neda afirmaba: "Las autoridades locales, o el primer aventurero (ge- neralmente un desertor de los ejércitos de la Independencia) se apodera- ron del mando de aquellas milicias de paisanos, y se hicieron un distrito independinte y de guarnición propia. Artigas, López, Ramírez, Aldao, Quiroga, Rosas, etc., son simplemente la milicia colonial, dividida en las que fueron llamadas provincias de La Rioja, Catamarca, Santa Fe Entre Ríos, etc., según que iban sustrayendo a las autoridades regula;es dis- tritos o departamentos ..." (Mensaje, 1879). 8 " •••el virreinato no era más que una agregación de provincias o de localidades dispuesta en miras de mejor administración y recauda- ción de rentas; no era una asociación, que sólo existe entre iguales, para el amparo y foment-0 de intereses comunes. El único vinculo que ligaba a las partes consistía en la autoridad casi toda española. Los intendentes Y los Cabild-0s la ejercían en las provincias, y como no había guerras ni complicación de intereses, casi toda la vida social se concentraba en las) /
  16. 16. 42 ÜSCAR ÜSZLAK tencia frente a los continuados: esfuerzos de Buenos Aires por concentrar y heredar el poder político del gobierno imperial: La idea de patria no podía sustraerse al' aislamiento, a la virtual inexistencia de vínculos materiales o morales. Tres dé- cadas después de declarada la independencia, Echeverría aún observaba: "La patria para el correntino, es Corrientes; para el cor- dobés, Córdoba ..., para el gaucho, el pago en que nació. La vida e intereses comunes que envuelve el sentimiento racional de la patria es una abstracción incomprensible para ellos, y no pueden ver la unidad de la república sim- bolizada en su nombre." 0 Esta aguda observación desnudaba la esencia de la "cues- tión nacional" : la idea de nación no se funda únicamente en referentes abstractos ni adquiere materialidad simplemente a través de un hecho revolucionario o una formalidad constitu- cional. Sin embargo, esta interpretación contrasta con el difun- dido tratamiento analógico de los conceptos de nación, estado, y hasta país independiente 10 • Así, por ejemplo, Galíndez sos- tiene que mientras en los Estados Unidos existían los estados, en la Argentina, al estallar la revolución de 1810, sólo existía un estado con varias ciudades (o municipio, o ayuntamientos). Y que el gobierno revolucionario, al dar representación a las ciu- dades creó tácitamente las provincias; y los pactos interpro- vinci~les la fuerza municipal de los antiguos ayuntamientos y los de~retos formativos intentaron organizar a :a nación. Es decir, la Nación Argentina dio forma y personalidad a las provincias, siendo anterior a éstas. Obt~nida su per~?nalidad, ias provincias pactaron entre sí y orgamzaron la nac10n, no la formaron n. localidades, o cada una vivía en cierto modo por sí sola y para sí sola". Esteban Echeverría, "Ojeada retrospectiva", en Dogma socialista, Buenos Aires, 1846 (edición 1948). o Echeverría op. cit. 10 Para un ;eciente tratamiento de esta confusión conceptual, véase Pierre Vilar, "Sobre na~oes e nacionalismo", Cuaderno de Opiniáo, 13, aO'osto-setiembre, 1979, pp. 98-111. "' 11 Bartolomé Galíndez, La capital nacional, la provincial Y la fe- deral, Buenos Aires, 1942. Otra referencia en igual sentido puede ha- . ORGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 43 Al equiparar entidades esencialmente diferentes. este tipo d~ interprefaciones pierde de vista los atdbutos <UJ,.e_permiten i·econocer la existencia y fQ_r_maci_§lL.hi_stórica de la nación y el estad.Q. Así como no puede hablarse de un estado nacional al hacer referencia a las precarias coaliciones y aún más débiles instituciones "nacionales" existentes durante el período que estamos analizando, tampoco puede afirmarse que existiera una nación antes de haberse desarrollado tanto los atributos ideales de la nacionalidad como sus fundamentos materiales, es decir, la pertenencia a una organización económica capaz de articular y satisfacer los intereses de los integrantes de una comunidad en tanto agentes económicos 12 • Por eso -volviendo a nuestro relato histórico- el loca- lismo no era una forma aberrante de organización soéial des- tinada a perpetuar en el poder a caudillos voluptuosos, sino que respondía sobre todo a la modalidad que habían adquirido las relaciones de producción y los circuitos económicos en el ten+ torio de las Provincias Unidas. En este sentido, los sentimien- tos localistas se hallaban teñidos por el diferente carácter que tenían los intereses materiales de las fuerzas sociales radicadas en las diversas regiones del territorio. En cada una de ellas, la organización nacional asumía significados diferentes en fun- ción de su respectiva articulación dentro del esquema económico que se venía estructurando desde fines del siglo anterior. La expansión económica de la región pampeano-litoraleña durante la primera mitad del siglo XIX estuvo estrechamente ligada a la inserción en el mercado internacional como expor- tadora de bienes pecuarios e importadora de productos indus- llarse en la respuesta que el gobernador de Mendoza dirige al presidente Sarmiento a raíz de una circular que éste le enviara: "...Las entidades políticas que hoy componen la Confederación Argentina, después de la declaración de la independencia, como durante la dominación española, han constituido siempre una sola y única nación. Para nosotros, la fede- ración ha importado la <lesunión, porque hemos venido de la unidad a la descentralización del poder... ", citado por Bartolomé Galíndez, Historia política argentina: la revolución del 80, Buenos Aires, Coni, 1945. 1 2 Para Von Mises, uno de los más lúcidos exponentes del liberalis- mo económico, la relación de intercambio es la relación social por exce- lencia. El cambio interpersonal de bienes y servicios crea el lazo que une a los hombres en sociedad. El mercado sería, pues, uno de los pilares de una comunidad nacional.
  17. 17. ---,,-.-.--:--:-----·-·--··- . - 44 ÜSCAR ÜSZLAK trializados. La concentración del intercambio extei·no en el puerto de Buenos Aires desd~ f~:ies del ~iglo XVIII y.el progr:- sivo incremento de la exportac10n de bienes pecuarios permi- tieron que la provincia de Buenos Aires se diferenciara como unidad político-económica con respecto al resto del territorio. Ello se vio favorecido por la formación de un circuito econó- mico dinámico y el desarrollo de un sistema institucional diver- sificado y ampliamente superior a cualquiera de los existentes en las demás provincias. Los intereses del sector mercantil-portuario y de los terra- .,mientes exportadores se homogeneizaron en torno al fortale- cimiento del circuito económico y a la consolidación del sistema de instituciones de la provincia, que garantizaba la estabilidad olítica interna. Sin embargo, esta homogeneidad de intereses era relativa y, sobre todo, fue variando según las alternativas que presentó la relación político-económica de Buenos Aires con las provincias del interior. Las clases dominantes porteñas coincidían en sostener la estabilidad política de la provincia y el predominio de Buenos Aires en sus relaciones con el resto del territorio. El desarrollo de la producción pecuaria se basó en el uso extensivo de la tierra y en la racionalización de la explotación en las estancias, que consistió principalmente en el disciplina- miento de la fuerza de trabajo y el aprovechamiento integral del ganado. La e~ri~ia ~~~ unidad nro.Q.11_c_ti~~ tiempo l~!!_idª-.cCPOlítico-soc-ial; como núcleo 9_rgani~Q._tivQ._de la viaaellia campaña 13• Abarcaba desde la organización militar ·ñecesana para défenderse de los indios y para actuar como policía rural, hasta la producción de la mayor parte de los con- sumos internos. No obstante, su carácter se hallaba definido por la producción para el mercado y la difusión de relaciones sala- riales 14 • Est~<i~_s__:prQduªiva~j;~-~!ªJU~§C0-Sas vip._c;ula~io­ nes econórñicaii fuera de la línea gue las_11_J)j_g.__Q__QJLeLmer.cado externo y, por lo tanto, la producción de biel}es exportables no ···------------------.---~- --- 13 Tulio Halperin Donghi, "La expansión de la frontera de Buenos Aires", en M. Giménez Zapiola, ed., El régimen oligárquico, Buenos Aires, Amorrortu, 1975. u Cf. Horacio Giberti, Historia económica de la ganadería argen- tina, Buenos Aires, Ediciones Solar, 1970, y V. Trías, Rosas, Buenos Aires, Siglo XXI, 1974. ÜRGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 45 se beneficiaba con el dinamismo que el incremento continuo de las exportaciones permitía a la economía urbana. Para los terrate11ientes, el fortalecimiento deLcix:c:nito_se centraóá en garantizar· las condiciones de producción de bienes peCUaTÍOS atraVéS del Control de la frontei~a--CO;.;_·--iós-l;di~s V de~as VíaSCle comunicación entre el lliJ_erto__y las' uni- aa:a:; productivas. En tanto no participaba~-del-~ce~t;"-e~~ traído a las otras re,gioñes a través él.~ la interm_edi_a_ción_en_el c:omercio externo, el predominio de Buenos Aires sobre el inte- rior debía restringirs_e a n1alllen.e.r_eL~tr.Q.t dL!ª aduana t;n manos locales y participarjp_directamente -a través de la ac- cióllde-ias-:íiiStituciones provinciales- en la porción del exce- dente extraída a través de la :;¡._d.uana__p.Úrieña. Siguiendo este planteo exageradamente esquemático, la organización nacional significaba para la burguesía terrateniente -y para aquellos otros secto1·es sociales cuyos intereses se ligaban exclusivamente al circuito Buenos Aires-mercado externo- perder el control local de las rentas aduaneras y destinar recursos e instituciones provinciales a la unificación político-económica de un vasto territorio. El interés del sector mercantil-portuario en el fortaleci- miento del circuito económico Buenos Aires-mercado externo, se combinaba con el propósito de expandir el mercado para las importaciones hacia el interior del territorio. El predominio d~ Buenos Aires sobre las demás provincias se ligaba en este caso ) a la integración de todas las regiones a la economía portuaria, 1 bajo un régimen liberal. La apertura de todo el territorio como mercado para las importaciones y el potencial incremento de ,. las exportaciones requerían uniformar el sistema monetario, f abolir las barreras aduaneras internas, crear vías de comuni- ii cación y garantizar el tráfico interprovincial, tareas que sólo rJ podrían encararse a partir del desarrollo de un sistema de ;¡ instituciones nacionales basado en los recursos de la provincia ¡! , B A" .....ilae uenos ires. La región mediterránea, que abarca las provincias del cen- tro, norte y oeste, comprendía varios sistemas productivos con desiguales características y grados de desarrollo. La zona cen- tral y norteña se configuró durante el período colonial, vincu- lada al circuito formado por las minas potosinas y el puerto de Lima, como proveedora de carretas, tejidos y animales de
  18. 18. 46 ÜSCAR ÜSZLAK carga. La zona cuyana compartió estos rasgos genei·ales, pero sus vinculaciones más importantes fueron con la economía chi- lena y tuvo un mayor desarrollo de la agricultura. Las provin- cias de Catamarca y La Rioja, marginales a los circuitos económicos del centro-noroeste y del Cuyo, formaban la zona económicamente más atrasada de toda la región 1 ". El interior mediterráneo entró en un largo período de es- tancai:ñieñtOcon la paulatina disolución del circuito que lo unía a"Tu economía limeña, 1!~o del agotam.ie_nto_de las minas --poto- &~ y la posterior interrupción del tráfico c~Cla a la ocupación española. Las relaciones entre los sistemas produc- tivos regionales eran escasas y el comercio con la región pam- peano-litoraleña estaba obstaculizado por barreras aduaneras internas, por las restricciones a la salida de oro desde Buenos Aires y por la competencia del comercio de importación. Las posibilidades de expansión de los sistemas económicos de la región mediterránea dependían en gran medida de la constitución de una instancia institucional que enajenara a Buenos Aires el control local de la aduana, limitara las impor- taciones y destinara una porción importante de las rentas adua- neras a subsidiar los gobiernos provinciales y a crear las con- diciones político-económicas para una vinculación más dinámi- ca entre el interior y la región pampeano-litoraleña. La región del Litoral tuvo un desarrollo de la actividad ganadera anterior al de Buenos Aires. Participó de los impul- sos derivados de la exportación de productos pecuarios y del comercio de importación, lo cual la diferenció claramente del interior mediterráneo. Pero se vio relegada a un segundo pla- no por la supremacía del puerto de Buenos Aires y el acceso directo al mismo que tenía la producción de esta provincia 16• Teniendo la posibilidad de establecer un comercio directo con el mercado internacional, la organización de la nación sig- nificaba, para el litoral, terminar con el exclusivismo portuai·io de Buenos Aires mediante la sanción de la libre navegación de los ríos interiores. En este caso, a diferencia del interior mediterráneo, la organización nacional se vinculaba a la vigen- . --------,--- ··---·· ----,-~·- 15 Cf. John Lynch, Argentine dictator: Jitan Manuel de Rosas, 1829-1852, Oxford, Claredon Press, 1981. ls Lynch (1981), op. cit. ORGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 47 cia efectiva de los postulados lihfil:ales. Sobre esa base, además"' dé evitar la transferencia de ingresos en favor de las clases 1 dominantes de Buenos Aires, se creaba la posibilidad de quej· ~l lit?:ral, ap1~ovec~ando la menor distanc~a que lo unía cor: el .· · mter10r mediterraneo, llegara a competir con Buenos Aires en la intermediación del comercio externo. ' Nacionalizada la aduana de Buenos Aires, abiertos los ríos interiores a la libre navegación y organizado el tráfico comer- cial en todo el territorio con una participación importante de las provincias del litoral, era posible neutralizar la gravitación política de la provincia de Buenos Aires y reducir el control económico que ejercía a través de la centralización del inter- cambio externo en el puerto de Buenos Aires. Estas diferencias regionales eran más importantes que las filiaciones políticas, que aún no habían llegado a homogeneizar in..t.ereses fue~a de los lí:riit:s regional-provi:iciales. El con~licto Ientre federalismo y umtarismo, que una_1~te_c__Q_~e deja Iit~tura jg§.:nili~~~-~()E_~l_g_!}Z~.!LY desarrollo de las gue- 1 rras civiles argentinas,_no fue sino una eauívoca expresión p~- ', lítica de una contradicción económica mucho más profunda. ~ D~;cTéciáa8antes-·cie'_1a__hafana:--ae--ca:8erüs;-s-íen<lü_gobeiiiacior ,, interino de Córdoba, Mariano Fragueiro escribía a Quiroga lo siguiente: "La guerra civil aunque ostensiblemente se hace entre fe- derales y unitarios, ella no existe fundamentalmente sino entre las provincias interiores y las litorales porque los intereses de entre ambas no han estado íntimamente liga- dos... (L) as provincias interiores arden en guerra, des- truyen sus propios recursos y sus propios hijos; y el re- sultado será su ruina y engrandecimiento de las litorales. En una palabra, estamos sirviendo de instrumento para acrecentar un poder que ha sido el origen de nuestras desgracias." 11 La Organización Nacional, que los historiadores acostum- bran a escribir con mayúsculas para aludir a la etapa institu- cional iniciada con la caída de Rosas en Caseros, comenzó a 17 Mariano Fragueiro, Cuestiones argentinas, Buenos Aires, Solar- Hachette, 1976. Edición original: 1850.
  19. 19. 48 ÜSCAR ÜSZLAK vislumbrarse con mayor fuerza precisamente cuando la posi- bilidad de articular y compatibilizar estos diferentes intereses empezó a dar sentido unificador a la nación, a fortalecer su componente material. Como lo destaca Halperin rescatando re- flexiones de Sarmiento, la última etapa del rosismo no só¡?. había creado posibilidades~msfatucíonahzación del orde1¡_; sillOCílie había generado y cons-oiiaado uña-i;eéCde--fiitereses---~ la sombra de la moderada prosperidacf-a1Canzaaa-g1~ácias "a la dura paz que Rosas -@puso j_tI ·p_afs}s:-T;aposifülidad--ae--aceíe= rar el ritmo de ese progreso requería sin embargo disputar las características que tendría un proyecto nacional en la etapa post-rosista. D~sde esta perspectiva, la guerra civil gge s9_Q;re- vino algunos años después de Caseros, debe entenderse como,, la ~anifestación político-militar aeun-·enfre11tamiento entre PtO- yectos aíternatfvosa;-Uñ:icfad n_acional, rongruentes con inte- _, reses económicos opuestos. Por eso, también, el triunfo sobre Rosas debe entenderse nó-·tanto como la derrota de una concep- ción política -que en la práctica el propio Rosas desvirtuaba con su estilo centralizador y absorbente de ejercicio del poder- sino como la creación de nuevas condiciones para la articulación de los intereses de los sectores dominantes del interior al cir- cuito económico que tenía por eje el puerto de Buenos Aires. Éste era el sentido último de la organización nacional, tal como lo expresaban una vez más las palabras de Fragueiro escritas, ahora, en circunstancias diferentes : "... no hay intereses que destruir; ... no hay derecho, ni necesidad de extinguir intereses, sino que basta modifi- carlos y dirigirlos en sentido de la conveniencia general; que si alguna vez los intereses locales se afectasen de la reforma, es preciso mirar en ello el medio que la Providen- cia ha establecido para equilibrar los intereses de todos, y hacer servir al bienestar general esos resortes que se lla- man intereses particulares; ... por fin (...) sin éstos no habría ni motivos, ni medios de organización." in 18 Véase Tulio I:Ialperin Donghi, Proyecto y construcción de una nación (Argentina 1846-1880),_ Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980. 10 Fragueiro, op. cit. i 1 1 . , ~ ! .j 1 ft ORGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 49 La C'aestión clel progreso No hay duda que la base material de los intereses económicos se había transformado. Si en las postrimerías del siglo XVIII ya se advertían claros signos de una intensificación de la activi- dad económica -comparada, claro está, con el carácter primi- tivo de la misma durante casi todo el período colonial-, en el poco más de medio siglo transcurrido hasta Caseros el proceso expansivo no se detuvo, pese a la lucha emancipadora y las guerras civiles. Al compás de la lenta conformación de merca- dos interiores y la creciente internacionalización de la econo- mía que siguieron al proceso revolucionario, los intereses de las embrionarias burguesías del interior fueron desprendién- dose poco a poco de sus raíces localistas. Los patrones de alianza y conflicto comenzaron así a definirse en términos que trascenderían los estrechos marcos provinciales, e incluso las diferencias regionales. Si no obstante la autonomía de la pro~ vincia persistió como bandera de lucha, ello se debió tanto a su contenido simbólico -que permitía concitar la adhesión e integración de la población local- como a su utilización como ins~rumento de negoc~ación política en torno a la organización J nac10nal. __./' I Hacia mediados de siglo el proceso político se hallaba en- marcado por profundos cambios en los parámetros económicos, que generaban crecientes expectativas de progreso material. Operando a la vez como consecuencia de estos cambios y con- dición de posibilidad para satisfacer las nuevas expectativas abiertas por los mismos, la organización nacional modificaba profundamente el significado de una comunidad organizada provincialmente, con autoridades locales que sólo resignaban una limitada porción de su autonomía a un gobierno nacional. La gradual apertura externa de la economía originaba nuevas necesidades, ñi1evas relaciones, nuevos Infereses-;-ñuevos mar- cos de referencia, sobre todo entre los sectores más -estredfa- mente ligados al mercado mundial. U]ill_~~nserción en es- te mercado implicaba dinamizar los ,cir.cuitos de producción_ y ------
  20. 20. 50 .ÜSCAR ÜSZLAK comercializaciQ!b_ tanto en lo que respecta a la producción pri- maria exportable como a la conformación de un mercado in- terno para el creciente volumen de negocios que se abría al comercio imuortador. La "internacionalización" de la vida eco- nómica apa1=ecía así como condición necesaria para la "na~io­ n~ción""defasüCledacfargeiitina~ - . .. .... ------ - -ra continuada expansión ae!a-économía exportadora du- rante la primera mitad del siglo 20 comenzó a acelerar su ritmo a partir de la caída de Rosas, merced a la confluencia de fa- vorables condiciones domésticas y externas. La eliminación de las restricciones al comercio y la exportación de oro, por una parte, y los efectos de la llamada segunda revolución industrial, por otra, produjeron un fuerte incremento de la producción y el intercambio 21 • Con la apertura de nuevas oportunidades generadas por la revolución tecnológica, el constante aumento de la demanda y los cambios en las condiciones políticas internas, se inició un doble proceso, alimentado por la experiencia de otros países que servía como guía y como meta, y por la movilización de actores sociales que rápidamente adquirían conciencia de las posibilidades de reproducirla en el contexto local. La experien- cia externa produjo un profundo cambio en las -concepciones vigentes acerca del futuro del país. Ya· la llamada Generación d~ (Echeverría, Alberdi, Gutiérrez y otros), influida por las ideas románticas y el liberalismo europeo, había señalado el camino 22 • Terciando en el v~.Q_:Q_leito entre unitarios y fe- - --------------------. ~. ~ 20 Aun cuando no todas las regiones participaran igualmente de la misma. Por ejemplo, los sucesivos bloqueos franceses (1838-39) y anglo- franceses (1845-49}, unidos a las restricciones impuestas por Rosas a la libre navegación de los ríos de la cuenca del Plata, perjudicaron notable· mente el comercio de las provincias del litoral. Cf. Miron Burgin, As- pectos económicos del Íederalismo argentino, Buenos Aires, Solar-Ha- chette, 1975, y Lynch (1981), op. cit. 21 El auge de la actividad saladeril aumentó la importancia del tasajo como producto exportable. A ella se agregó el constante creci- miento de la demanda de lanas, alentando excelentes perspectivas para una inserción más plena y diveTsificada en el mercado mundial. Entre 1850 y 1860 se duplicó la exportación de lanas y aunque los volúmenes resultaban todavía muy modestos frente a las cifras que se alcanzarían algunas décadas más tarde, la tendencia era ya sostenidamente creciente. Véase, al respecto, Horacio Giberti, op. cit. 22 Echeverría, op. cit. Esta convicción adquiría un tono dogmático: "La revolución es para nosotros el progreso. La América, creyendo que ., l 1 1 ". j ) 1 l !I 'l . ÜRGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 51 derales, intentó legi.tima:t:-8.lL.p.l'..Og:i:ama_eILla presunta recupe- ración del i_deari9_dgJa_Re:volución_ggJ;i:aY.o, aunque )2!.QP_onien- do en definitiva un proyecto de paí¡; insuirado en la experien- cia europea y norteamericana. Si bien sus expositores mostra- i1an dive;_:gencias doctrinarias y operativas, este proyecto se nutría en la idea del "prog:r..es..o", que en su visión representaba la condiclÓn de existencia misma de la sociedad. La articula- ción de intereses económicos y el desarrollo de las fuerzas pro.. ductivas se erigían de este modo en indispensables componentes materiales de la nacionalidad. El progreso se constituía en idea integradora de la sociedad, en fundamento mismo de la nacio- nalidad. Síntesis del pasado y profecía del futuro -como lo caracterizara Bury-, el progreso se abría paso como concep- ción dominante en esta etapa de construcción de la sociedad argentina. La constitución nacional de 1853 representó sin duda la plasmación normativa de esta nueva concepción, y lo que se ha dado en. denominar el proyecto de la Generación del 80, encon- tró en la carta constitucional su más acabado fundamento 23 A todo lo largo de la segunda mitad del siglo XIX se reiterarán manifestaciones de este pensamiento dominante sobre las in- finitas posibilidades de progreso -expresión favorita de la épo- ca-, a la luz de las condiciones materiales existentes en el país y del conocimiento de los factores que podrían concretarlo. La fórmula no era extraña: tierra, trabajo y capital -los clásicos factores de la producción- pondrían en marcha esa indeteni- ble maquinaria de progreso. Tampoco se ignoraba que única- mente el estado estaba en condiciones de construir los pilares del nuevo orden social anticipado. Como diría Renan, el esta- do era la máquina del Progreso. podía mejorar de condición se emancipó de la España; desde entonces entró en las vías del -progreso. Progresar es civilizarse ..."; constituye la ''ley del ser". "Un pueblo que se estaciona y no progresa, no tiene misión alguna, ni llegará jamás a constituir su nacionalidad". (Ibídem.) 23 El artículo 67, inciso 16, de la Constitución Nacional se refiere a las "tareas" del estado: "promover la industria, la inmigración, la construcción <le ferrocarriles, canales navegables, colonizar tierras de propiedad nacional, introducir y establecer nuevas industrias, importar capitales extranjeros y explorar ríos interiores, por leyes protectoras Y por concesiones temporarias de privilegios y recompensas de estímulos".
  21. 21. 52 ÜSCAR ÜSZLAK ,.. Por eso no es casual que la constitución de 1853, al for- malizar la existencia del estado nacional, le asignara ciertas funciones que, salvo ocasionalmente, ni los proto-estados sur- gidos durante la guerra de independencia y las luchas civiles 2 ', ni los sectores sociales dominantes habían asumido hasta enton- ces como objeto propio de su inici~tiva y acción. Tareas nuevas, exigidas por circunstancias y perspectivas también inéditas. En buena parte, porque pensar la Argentina después de Case- , ros implicaba una toma de conciencia, una crítica evaluación del pasado, .una repentina actualización de concepciones que venían madurando desde hacía dé~adas, un inevitable cotejo con la e1~periencia de países que habían dispuesto de oportunidades similares a las que se abrían luego del triunfo sobre Rosas. Hasta entonces, el país no contaba con ferrocarriles; hacía casi 30 años que se había obtenido el único empréstito de cíer- ta cuantía; la inversión extranjera, reducida al comercio y las finanzas, había permanecido estacionaria desde hacía mucho tiempo 25 ; vastas extensiones de tierra permanecían en manos de los indígenas, en tanto que la frontera interna, en relación con la situación existente un cuarto de siglo antes, se había estrechado peligrosamente 26 ; y la inmigración, que en los años 20 fuera objeto de una explícita política de fomento que luego Rosas dejó sin efecto, se reducía a una escasa corriente pura- mente espontánea 21 • lIás allá del plano axiológico o de su traducción normativa, las nuevas condiciones comenzaron a movilizar a los agentes económicos y a producir ajustes y desplazamientos en las acti- vidades productivas tradicionales. La libre navegación de los 2 ± A partir de 1815, y como consecuencia de los reiterados fracasos de unidad y constitución de un estado nacional, la entidad "provincia" fue resucitada dando orig·en a verdaderos proto-estados. Prácticamente todas las provincias, en diferentes momentos, se constituyeron en estados autónomos, proclamaron su independencia y celebraron tratados con di- versas naciones. Algunas se asociaron en formas confederales (v.g. Re- pública de Cuyo, República Federal de Tucumán, Comisión Representa- tiva de los gobiernos de las Provincias Litorales) y otras (la Banda Oriental y el Alto Perú) se escindieron definitivamente. 23 Véase H. S. Ferns, op. cit. 26 Cf. Juan Carlos Walther, La conquista del des·ierto, Buenos Aires, Eudeba, 1970. 21 Cf. José Panettieri, La inrnigración en la Argentina, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1970. 1 1 1 ORGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 53 ríos y la eliminación de las aduanas inte:ciores......g_enff.al:QUJllH:.- vas posibilidades de intercarr1bio comercial y formación <le mercadQ§,__Ello contribuyó a producir una paulatina transfor- 1112ción de la estructura social del país. Los intereses del sec- tor mercantil-importador comenzaron a engarzarse mucho más estrechamente con los del sector agro-exportador y financiero. J Las posibilidades de importación, base de la expansión del sec- ¡ to1· mercantil, dependían directamente de la capacidad de ex- ' portar, es decir, del aumento de la producción agropecuaria y de su ventajosa colocación en el mercado mundial. Pero en j los hechos, la nueva situación acentuó las notorias diferencias,__. que ya existían entre el próspero litoral y un interior medite- rráneo crecientemente empobrecido. Buenos Aires y las pro- vincias litorales, que eran el eje dinámico de la economía primario-exportadora, continuarían siéndolo aún más ostensi- blemente. En estas condiciones, no cabe duda que el enfrentamiento que durante una década separó a Buenos Aires de la Confede- 1 ' ración Argentina luego de Caseros, tenía profundas raíces , económicas. Haber terminado con Rosas no significó acabar con ! la política "federalista" de Buenos Aires, que desde la inde- pendencia fue la manera más inteligente de mantener la posi- ción privilegiada de la provincia, evitando la adopción de una política de alcances nacionales que hubiese permitido una gra- dual integración de la economía nacional y una distribución 1 más equitativa de los ingresos fiscales 28 .. Como en el interior ...J se originaba y destinaba apenas un 10 % del comercio exterior, la reivindicación porteña de mantener el control de la aduana y la recaudación impositiva producida por la misma, tenía só- lidos fundamentos en una situación de hecho. Por eso la solu- ción propiciada por el interior al discutirse las bases de la or- ganiz~ción nacional, pretendía imponer a Buenos Aires una política proteccionista que asegurara la colocación de su pro- ducción en el expansivo mercado del litoral, así como asegurar una participación más equitativa en la recaudación de la adua- na bonaerense. Esta propuesta habría restringido no solamente la floreciente actividad introductora monopolizada desde Bue- nos Aires, sino también la fuente fundamental de recursos que 2s Aldo Ferrer, La econo11iía argentina: las etapas de S'U desarrollo y problemas actiwles, México, Fondo de Cultura Económica, 1963.

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