Oslack -la_formacion_del_estado_argentino

V~ d<f2_ --Af;oh
~-Jh, A~2f'.
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTóRICOS
El propósito de este capítulo introductorio es desarrollar bre-
vemente algunos conceptos y referencias empíricas sobre la
formación del estado. El análisis trata de ubicar las coordena-
das teóricas e históricas del tema, que luego servirán para
enmarcar la experiencia argentina. Como marco conceptual,
no tiene en consecuencia un propósito interpretativo sino me-
ramente heurístico. En la primera parte se tratarán algunos
aspectos conceptuales, para luego introducir ciertos parámetros
históricos comunes a la experiencia argentina y latinoamericana.
Estado, nación, estado nacional: algimas precisiones
__:i:,_~ _fgr,!1]:~~~9.E:...ª~L-~-~~'.}d_<?_ ~8---~~-!1-~~:p_e!!É~-~~!l:~~~~~~ivo del proceso
q~___C,Q!J,$t]'.u~ci_Q!l...§Q~ieJ· De un proceso en el cual se van defi-
niendo los diferentes planos y componentes que estructuran
la vida social organizada. En conjunto, estos planos conforman
un cierto orden cuya especificidad depende de circunstancias
históricas complejas. Elementos tan variados como el desarro-
llo relativo de las fuerzas productivas, los recursos naturales
disponibles, el tipo de relaciones de producción establecidas, la
estructura de clases resultante o la inserción de la sociedad en

14 ÜSCAR ÜSZLAK
la trama de relaciones económicas internacionales, contribuyen
en diverso grado a su conformación.
Sin embargo, este orden social no es simplemente el re-
flejo o .r_e-ª_l1ltaslo _de la ymctaposición de elementos que con-
fluyenhistóricamente y se engarzan--de manera unívoca. Por
el contrario, el patrón resultante depende también de los pro-
blemas y desafíos que el propio proceso de construcción social
encuentra en su desarrollo histórico, así como de las posiciones
adoptadas y recursos movilizados por los diferentes actores
-incluido el estado- para resolverlos 1 • Si el determinismo y
el voluntarismo han dominado las interpretaciones sobre estos
procesos, se ha debido en alguna medida a la dificultad de
captar este simultáneo y dialéctico juego de fuerzas entre fac-
tores estructurales y superestructurales.
En parte, esta dificultad deriva del hecho de que las cate-
gorías analíticas que habitualmente empleamos para designar
diferentes componentes o dimensiones de una sociedad com-
pleja (v. g. nación, estado, mercado, relaciones de producción,
clases) suponen que éstos se hallan plenamente desarrollados.
¿Cómo proceder entonces cuando nuestro tema de estudio es el
proceso a través del cual alguno de estos componentes fue ad-
quiriendo los atributos con que lo definimos ex-post? No se
trata tan sólo de preguntarse cuándo una nación (o un merca-
do, o un estado) se convierte en tal, sino además qué otra cosa
va siendo a lo largo de su proceso constitutivo. Tampoco se-
trata únicamente de un problema semántico o categorial; por
sobre todo, se trata de un problema analítico.
.Dentro de est~_proceso de construcción social, la forma-
ción del esta(lo_n~ciol).al supone a la vez la conformación de la
instancia política que a1~ticula la dominación en la sociedad, y
la materialización de esa instancia en un conjunto interdepen~
(fü:n~e de jnstituciones que permiten_su_ ejercici()._La existencia
del estado se verificaría entonces a partir del desarrollo de un
conjunto de atributos que definen la "estatidad" -la condi-
ción de '~ser estado"-, es decir, el surgimiento de una instan-
1 Me refiero a "actores", en un sentido genérico, para aludir a
individuos, grupos, sectores y organizaciones a los que es posible im-
putar comportamientos económicos y políticos que permiten ubicarlos en
el cambiante -y crecientemente complejo- escenario de una estructura
social en fo1·rnación.
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS . 15
cia ele organización del poder y de ejercicio de la dominación .
política. El ~tad?_..e..~z. de este :m.?do, relación social_x_~p~j
~al-_ -
Analíticamente, la estatidad supone la adquisición por
parte de esta entidad en formación, de una serie de propieda-
des: 1) capacidad de externalizar su -poder, obteniendo reco-
.11ocimie:rito-comü-uniáá'd-so15ei~na-clenfi~ó--de un. sistema de re:::¡
laciones- 1nte1~estafales; 2) - capacidad de institucionalizar., su
autoridad, jmponiendo una estructura de relaciones de poder
qúe garantice su monopolio sobre los medios organizados de
coerción; 3) capacidad de diferenciar su control, a través de
Já-éi~ea~iÓn de un conJunto funcionalmente diferenciado de -
instituciones públicas con reconocida legitimidad para extraer
establemente recursos de la sociedad civil, con cierto grado de
profesionalización de sus funcionarios y cierta medida de con-
trol centralizado sobre sus variadas actividades; y 4) capaci:
dad de internalizar una identidad colectiva, mediante la emi-
sión 'de símbolos que refuerzan sentimientos de pertenencia y
solidaridad social y permiten, en consecuencia, el control ideo-
lógico como mecanismo de dominación 2
•
Conviene aclarar que estos atributos no definen a cual-
quier tipo de estado sino a un estado nacional. La dominación
colonial o el control político de las situaciones provinciales
dentro del propio ámbito local, son formas alternativas de
articular la vida de una comunidad, pero no representan for-
mas de transición hacia una dominación nacional. En este sen-
tido, el surgimiento del estado nacional es el resultado de un
proceso de lucha por la redefinición del marco institucional
considerado apropiado para el desenvolvimiento de la vida so-
cial organizada. Esto implica_g11e ~~ estadQ_ ~!l~ional surge en
-relación a una sociedaa-Civil que tampoco ha -__l;lqqiíirido.::el.
carácter-éle'soc!edáéf"iiaciOií~.x,::.~st~-carítctér-es- ~l resultado de
un proceso de mutuas determinaciones ent!_e ~mbas esferas..
El tema de la estatidad no puede entonces desvincularse
del tema del surgimiento de la nación, como otro de los aspec-
tos del proceso de construcción social. En este sentido, el doble
2 Osear Oszlak, "Formación histórica del estado en América La-
tina: elementos teórico-metodológicos para su estudio", Estudios CEDES,
vol. 1, N9 3, 1978.
1.

16 ÜSCAR ÜSZLAK
carácter del estado -abstracto y material a la vez- encuen-
tra un cierto paralelismo en el concepto de nación. En efecto,
en la idea de _nación también se conjugan elementos materiales
e ideales. Los primeros se vinculan con el desarrollo de inte-
i~~s~~ -~esultantes de la diferenciación e integración de la acti-
vidad económica dentro de un espacio territorialmente deli-
mitado. En las experiencias europeas "clásicas" esto supuso la
formación de un mercado y una clase burguesa nacionales. Los
segundos implican la difusión de símbolos, valores y senti-
mientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tra-
diciones, etnias, lenguaje u otros factores de integración, que
configuran una identidad colectiva, una personalidad común
que encuentra expresión en el desarrollo histórico 3
•
Una opinión generalizada sostiene que la construcción de
las naciones europeas se produjo después de la fo1·mación de
estados fuertes 4
• Sin duda, esta afirmación alude más al com-
ponente ideal de la nacionalidad que a su sustrato material.
Definido el estado como instancia de articulación de relaciones
sociales, es difícil pensar en relaciones más necesitadas de ar-
ticulación y garantía de reproducción que las implicadas en
una economía de mercado plenamente desarrollada, es decir,
en un sistema de producción- capitalista. La existencia del esta-
do presupone entonces la presencia de condiciones materiales
que posibiliten la expansión e integración del espacio econó-
mico (mercado) y la movilización de agentes sociales en el
sentido de instituir relaciones de producción e intercambio
crecientemente complejas mediante el control y empleo de re-
cursos de dominación. Esto signi.fica que la formación de una
economía capitalista_ ;-s:_)eliñ. estado nacional son aspectos de
un proc-esQ_~iifco~ aunqile-cronológica y espacialmente desigual.
Pero- ademáslmplfca-qiün:~sa economía en formación va defi-
niendo un ámbito territorial, diferenciando estructuras pro-
ductivas y homogeneizando intereses de clase que, en tanto
fundamento material de la nación, contribuyen a otorgar al
estado un carácter nacional.
3 Cf. Tom Nairm, "The lfodern Janus", New Left Review, 94,
nov.-dic., 1975.
" Cf. Charles Tilly, "Reflections on fo,~ History of European
State-Making", en su compilación "The Formation of the Western
l!Íiiropean States, Princeton, Princeton University Press, 1975.
-
LINEAMIENTOS -CONCEPTUALES E HISTÓRÍcos 17
En este punto la experiencia latinoamericana no se aparta
del "clásico" patrón europeo. Es decir, el surgi~iento de con-
diciones ~a~~xigles __que _hacen posibJi=_J,s, -~~E-~9rmfü:ión_de un
mercadonacional es condición necesaria para la constitt~~ió;;·
_<le il~~j§±i<fo:·_nacio'ñaL·Pero··iñá8-aI1i-<le---e-8ta-seme]anza;--Tii /
histoÍ·ia de· América Latina plantea diversos interrogantes cu-
ya resp~esta contribuiría a explicar la especificidad de sus
estados. ¿Cuál es el carácter de los estados surgidos del pro-
ceso de emancipación nacional? ¿Qué significación diferencial
tuvieron los aparatos burocráticos heredados de la colonia y eñ- .~
qué sentido podrían considerarse objetivación institucional del
estado? ¿Qué clase de orden económico o modalidades produc-
tivas debieron superarse para instituir otras, congruentes con
la implantación. de un estado nacional? ¿.Respecto de qué pa-
trón de relaciones sociales se conformó dicho estado? ¿Qué
agenda de cuestiones debió enfrentar y en qué medida la reso-
lución de las mismas afectó su proceso constitutivo?
Algunos de estos interrogantes serán explorados en los
próximos capítulos de este trabajo. Entretanto, quisiera resu-
mir lo expresado hasta ahora señalando que Ja formación del
estado nacional es el resultado de un proceso convergente, aun-
aue no unívoco, de constitución de una nación y un sistema de
. dominación. La co:nstitución _de_Ja_na«~i_Q_I]._,¡;11p_Qll~ ~:g.__1!_~~~
matéria1-=-e1 surgimiento y desarrollo, dentro de un ámbito
territorialmente delimitado, ·de Intereses-· diferencfad~"i)Leii~r.ft~.
dores de refaCfü-Yú;s-sóciaies cápitalisfas ;-·y en ·u.ñ plª-n.QJ_c!-_eal,
la creac10n desTñíboTos_y__vaioif:1s_--:ge:i:ieradores de se_nt_i:rrije:rrfos·-
de pertenencia qtÍe ·.:.:_par~ usa:r-'ia feliz .imagen '(le "í:)'DonneII-
tienden un arco de solidaridades por encima de los variados
y antagónicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la
nación. Este arco de solidaridades proporciona a la vez el prin-
cipal elemento integrador de las fuerzas contradictorias surgi-
das del propio desarrollo material de la sociedad y el principal
elemento diferenciador frente a otras unidades nacionales. _Por_
su parte, la constitución del sistema de dominación que_,deno,.
minamos estado, supone la creación de :una instanci5'--JLil~-u-n
_ meé_iP.ismo--capaz_d~_-ªrtic:;_!:1lar y reproc!_~~:r:___e_l_~_9_J:J,j_y_nto de .rela-
-Ciones sociales establecidasae1itro-deí ámbito -material y sim-
bólÍcarrleñt;aeinmtado-::por-Ia-ñac:ion:·--------- ----------- -·- -

18 ÜSCAR ÜSZLAK
E1 estado no surge entonces por generac10n espontánea
ni tampoco es creado, en el sentido de que "alguien" formalice
su existencia mediante un acto ritual. La existencia del estado
deviene de un uroceso formativo a ~cual .aquél ~a
.a'ctquiriendo tui~~Q!1:1.E.l.ej3~--atribiitos~~que .en cáda momento .
___hlst.ótico presenta di§.tinto--nivel de des_?rro]lo... 'Es en este sen-
tido q1~e hablamos de "estatidad;; para referirnos al grado en
que un sistema de dominación social ha adquirido el conjunto
de propiedades que definen la existencia de un estado 5
•
Ahora bien, si aceptamos la idea de que la formación del
estado es un gradual proceso de adquisición de los atributos de
la dominación política -los que suponen la capacidad de arti-
culación y reproducción de cierto patrón de relaciones socia-
les- la pregunta que surge 'naturalmente es: ¿qué factores
confluyen en la creación de condiciones para que dichos atri-
butos se adquieran? Lo cual equivale a plantear el tema de los
determinantes sociales de la formación del estado.
Distintos modelos o interpretaciones han sido propuestos
para explicar este proceso 6
• Sintéticamente, el acento ha sido
colocado alternativamente en el legado colonial, la relación
dependiente establecida en la etapa de "expansión hacia afue-
ra" y la dinámica interna propia del estado mismo. Sin duda,
estos factores explican, parcial pero concurrentemente, buena
parte de las características que fue asumiendo el estado en los
países de Ja región. Pero es importante trascender el listado de
factores puntuales y establecer en qué sentidos las variables
identificadas por cada enfoque influyeron el proceso que esta-
mos analizando, cómo se afectaron mutuamente y de qué ma-
nera se vieron interferidas o mediadas en cada caso por cir-
cunstancias -económicas, geográficas, demográficas, cultura-
les- específicas a cada sociedad. Este es el enfoque que inten-
taré desarrollar en este libro.
s Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual
Variable", World Politics, N9 20, julio 1968, págs. 559-592. Este enfoque
también está implicado en la literatura sobre "crisis y secuencias" en
la formación del estado, algunos de cuyos aportes han sido recogidos en
Charles Tilly, op. cit.
s Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Prze-
worski, "Historical Perspectives on the State, Civil Society and the
Economy in Latin America: Prolegomenon to a Workshop at the Univer-
sity of Chicago, 1976-77", mimeo.
1.
l
t
1
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS 19
Quizás el plano material del estado nos proporcione una
clave para adentrarnos en el análisis de sus determinantes
sociales. En su objetivación institucional, el aparato del estado
, se mll,.njiiesi.t.i~o...1:i.11_ª'Q:tor_so~ial, _dif'ª:r.'ªp.~ia,c19 s ...compleiQ,
~;n_el _se.ntido..de...que.. sus múltiples unid~des _e _instandas__de_de-
.cisión y ~cci9!1 _traducen una presencia estatal difundida -y a
veces éontradictoria- en el conjunto de relaciones sociales. El
referente común de su diversificado comportamiento; el ele-
mento homogeneizador de su heterogénea presencia es la legí-
tima invocación de una autoridad suprema que, en su forma-
lización institucional, pretende encarnar el interés general de
la sociedad.
El ámbito de competencia y acc10n del estado puede ob-
O.".J/·._ ./J.
ª-~1?.ª_®t@ce¡:¡ _c¿_Q!P.2-._!:!!l_a,__arel!_~__de negociación y conflicto,
_1on_de_¡;i~__dj_ri_Jl?:~n _c_ll~s_tiopes que. integra11]a_ ~genda_d~pr~hl_~-
-- -"~(;, ~, ~
mas socialmente vigm!tes. De esta forma el origen, expansión,
diferencfacTóny especialización de las instituciones estatales
resultarían de intentos por resolver la creciente cantidad de
cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la
sociedad.
A lo largo de este simultáneo proceso constitutivo, las ins-
tituciones estatales tienden a apropiarse de ámbitos y materias
de actuación creados por el propio proceso de diferenciación
social que tiene lugar paralelamente. En oti·as palabras, la
_amr>liación CieL?p~rato__estatal implica la apropiación y conver-
sión-de-intereses "'Civiles'':""~-omuñes;;~· eñ' objeto de su activ!-
dad,"pefo--révestidüs entonces-de-la legitimidad :q:u~~ie l>torga
su contraposfoión a)a.soéiedacL_como inter_és_g~neraJ. Además,
este proceso conlleva -como contraparte material- la apro-
piación de los recursos que consolidarán las bases de domina-
ción del estado y exteriorizarán, en instituciones y decisiones
concretas, su presencia material. La expansión del apar~ao
estatal deriva entonces del creciente involucramiento de sus ·
instituciones en áreas problemáticas (o "cuestiones") de la
sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por
recursos de dominación.
El g-.cado de consenso o coerción implícito en estos actos
de apropiación depende de la particular combinación de fuer-
zas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se
hallan respaldados por alguna forma de legitimidad, derivada

20 ÜSCAR ÜSZLAK
del papel que el estado cumple como articulador de relaciones
sociales, como garante de un orden social que su activid_ad
tiende a reproducir. No taxation?,vithout repr.esentatioñ,- la
- cfas1ca fórmÜla de la democracia liberal norteamericana, supe-
dita justamente la capacidad extractiva del estado al recono-
cimiento de reglas del juego político que aseguren la represen-
tación -y eventual conversión en "interés general"- de los
intereses "comunes" de la sociedad civil. Cuáles intereses re-
sultan representadQi;Ly_.s;:i.tisfechQs depende,--obviamente, -del _
conteilldÜd~j_;:i, agenda de cuestiones socialmente problemati-
~ada~ -c~{ya-vigencia..sü8t1én-é: ;;·resolución influye, la particular·
estructur·á ·de do:iñillacióii--hnpuesta en la respectiva sociedad.
Como principal articulador de esta estructura de dominación
y como arena fundamental para dirimir el contenido y las
formas de resolución de las cuestiones que integran la agenda,
el auarato institucional del estado tiende a expresar las con-
tradlcciones subyag§_nt~~ en___el__ ()rden sódalque se preté:ride
instituir. Por lo tanto, el análisis de la evolución histórica de
las instituciones estatales es inseparable del análisis de cues-
tíones sociales que exigen su intervención mediante políticas o
tomas de posición. La metamorfosis del aparato del estado se
ajusta así a los ritmos, instancias y modalidades que asumen
las formas de resolución de tales cuestiones 7
•
Estas reflexiones suministran el marco conceptual míni-
mo para explorar nuestro tema. Sin embargo, antes de inter-
narnos en el estudio de la experiencia argentina, sería conve-
niente discutir brevemente los procesos de formación estatal
en América Latina, a fin de que nuestro posterior análisis
pueda ser ubicado en un plano de especificidad histórica pro-
pia de la región.
7 Una discusión más extensa de estos temas puede hallarse en Os-
ear Oszlak, "Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal",
Desarrollo Econ6miao, N" 74, vol. 19, julio-setiembre 1979, págs. 211-250
también publicado en Revista Mecdcana de Sociología, N9 60:30, julio-
setiembre 1978, pp. 881-926.
1
1
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1
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS
Emancipación, organización y estados nacionales
en América_ Latina
21
Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos históricos se
nos plantea la dificultad de precisar un momento a partir del
cual podamos advertir la existencia, aún embrionaria, de un
estado nacional. Si bien señalé que nuestro referente analítico
presume la condición independiente de la nación, ¿sería posible
llamar estados nacionales a los precarios sistemas de domina-
ción establecidos durante los primeros años del período inde-
pendentista? 8 • Ciertamente, el proceso de emancipación cons-
tituye un punto común de arranque en la experiencia nacional
de América Latina, Ilfil:.O el acto de ruptura con el poder impe-
rial no significó la a~ática supla~c1ón ;e~~a.l
Qo~E.fil 9
• En-p_aJJ;e, e!_o se ~1510 !1 qu~~~~~
ori@Q,Ja_ma..JLQ:cia.....de..J.os_m._ovi:rnjentos em~~~d~r~~ tuvieron
u._n CID:áetemJ.licipal, limi~ados_ge~eralment~~J_~].oca;I~~-a.---d~
1:~e...J.as~~_!'ida~ol_oma~:_~. Gradualmente, en la
medida en que consiguieron coñc1far apoyos, se fueron exten-
diendo hasta adquirir un carácter nacional 10
• Los débiles apa-
s Sobre la relación entre la independencia de las colonias hispanas
en América Latina y la iniciación del proceso de mundialización del
estado, véase Henry Lefebvre, De l'État dans le Monde Moderne, Pa-
ris Union General d'Editions, 1976.
' 9 Debo reconocer que la expresión "estado colonial" puede resultar
equívoca. Para una interpretación que considera al imperio espa~ol co-
mo una simple extensión del estado monárquico, véase Arnaldo Cordoba,
"Los orígenes del estado en América Latina", CELA, cuaderno NQ 32,
México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1977. . .
10 Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su
vinculación con los problemas de integración nacional y formaci~n d~l
estado, véase Tulio Halperin Donghi, The Aftermat~ of Revo!ittion i~
Latin America, New York, Harper and Row Pubhshers, 19,3; ~~on
Pomer, "Sobre la formación de los estados nacionales en la An;i~rica
Hispano-India", mimeo. Para el desarrollo de este tema en relac1~n a
casos nacionales específicos, puede consultarse Edelberto Torres R1v~s,
"En torno a los problemas de la formaci?n del estado: la ~xperiencia
centroamericana de 1821-1840", Costa Rica, Icap, 1979, numeo; Tu-
lio Halperin Donghi, Revolución y guerra, Buenos Aires, Siglo XXI
;

,
22 ÜSCAR ÜSZLAK
ratos estatales del período independentista estaban constituidos
por un re<;lucido conjunto de instituciones -administrativas
y judiciales- locales 11
• A este primitivo aparato se fueron su-
perponiendo órganos políticos (v.g. juntas, triunviratos, direc-
torios), con los que se intentó sustituir el sistema de domilla-
ción colonial y establecer un polo de poder alrededor del cual
constituir un estado nacional. Estos intentos no siempre fue-
ron exitosos, y en muchos casos desembocaron en largos perío-
dos de enfrentamientos regionales y lucha entre fracciones po-
líticas, en los que la existencia del__~s_ta_do nacional se fundaba,
de __ hecho, en sólo uno de sus atributos: el recoñócimiento
éi'terno de su sQher.ania política. - - -, ----···--~-
No pocas veces, el fracaso se debió a la escasa integración
territorial, derivada de la precariedad de los mercados y agra-
vada por la interrupción de los vínculos con la vieja metrópoli.
La integración política de las colonias con la metrópoli -que
el proceso emancipador interrumpió- había sido una condición
necesaria de su explotación económica 12• Con la independencia,
las tendencias hacia la autonomización regional se vieron re-
forzadas por el debilitamiento de los antiguos ejes dinámicos
de la economía colonial (v.g. los centros proveedores de me-
tales preciosos) y el creciente aislamiento, que dificultó el
desarrollo e integración de nuevos circuitos económicos 13• El
Argentina, 1972 (hay vers1on inglesa de Cambridge University Press);
Fernando Uricoechea, "A formagao do Estado Brazileiro no Século.
XIX", Dados, N<> 14, 1977; Anna Macías, Génesis del gobierno constitu-
cional en México: 1808-1820, México, SepSetentas, 1973; y Carios M.
Vilas, "Notas para el estudio de la formación histórica del estado en
la República Dominicana", Santo Domingo, 1979, mimeo.
11 La misión de estas instituciones -en su mayoría heredadas
del período colonial- consistía en asegurar el abasto a las ciudades,
la seguridad de bienes y personas, proveer algunos servicios de salu-
bridad e higiene, las obras públicas, la recaudación aduanera, la ad-
ministración de justicia y el registro público de ciertas transacciones.
12 Sobre este punto véanse Tulio Halperin Donghi, Historia con-
temporánea de América Latina, Madrid, Alianza Editorial, 1969, y
Celso Furtado, La economía latinoamericana desde la conquista ibérica
hasta la Revolución Cubana, Santiago, Editorial Universitaria, 1969.
13
Cf. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia
y desarrollo en América Latina, México, Siglo XXI, 1969. Para el
caso argentino, véase Roberto Cortés Conde y Ezequiel Gallo, La for-
r1
f1
t
l
r
t
l
período independentista se caracterizó así por tendencias sece.-
sionistas que desmembraron los virrematos y :rñoatfrr:m-un->
d1'asttcamente el mapa político de América Latina. En tales
circunstancias -como señala Furtado- la estructuración de
los nuevos estados se vio condicionada por dos factores: la
inexistencia de interdependencia r,eal entre señores de la tie-
rra, que se ligarían unos a otros o se someterían a uno de
entre ellos en función de la lucha por el poder ; y la acción de
la burguesía urbana, que mantendría contactos con el exterior
v exuloraría toda posibilidad de expansión del intercambio
~xte;no al ·cual se irían vinculando segmentos del sector rural. '
Así, en la medida en que surgían posibilidades para una u otra
línea de exportaciones, el grupo urbano tendería a consolidarse
al mismo tiempo que se integraba con algún subgrupo rural,
creándose de ese modo condiciones para la estructuración de
un efectivo sistema de poder 14
• •
Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado
-o sea, la concreta posibilidad de constitución de un estado-
dependió fundamentalmente del grado de articulación logrado
entre los intereses rurales y urbanos, lo cual a su vez estuvo
relacionado con las condiciones existentes para la integración
económica del espacio territorial. La relativa homogeneidad
regional de los valles centrales de los actuales Chile y Costa
Rica -a cuyo ámbito se reducían prácticamente las manifes-
taciones de vida social organizada- podría explicar así la
temprana consolidación de un estado nacional en esos países.
El desarrollo en los mismos de una pujante y diversificada
economía y la acomodación de los grupos locales más tradicio-
nales a las nuevas posibilidades productivas, contribuyeron a
un rápido afianzamiento del poder centralizado del estado, evi-
tando la anarquía y el caudillismo que conocieron la mayoría
de los países de la región.
En el caso del Brasil, fue el aparato burocrático y militar
de la Corona, heredado por el imperio, el agente social que
contribuyó a la constitución del orden nacional, dando conte-
mación de la Argentina moderna, Buenos Aires, Paidós, 1967. Sobre
el aislamiento regional, pueden también consultarse los clásicos Las
Bases de Juan B. Alberdi y Facimdo de D. F. Sarmiento.
u Furtado, op. cit., p. 38.

24 ÜSCAR ÜSZLAK
nido a un estado débilmente asentado en los sectores produc-
tivos 15• La alianza de este estamento burocrático militar con
la surgente burguesía paulista del café, soporte de la Repú-
blica Velha, permitió crear un sistema de dominación relati-
vamente estable, aun cuando la subsistencia de poderes regio-
nales fuertes exigió mecanismos equilibradores y políticas de
compromiso que otorgaron características peculiares al régi-
men oligárquico instituido. En otros países donde la extensión
territorial también creó dificultades para la articulación inter-
regional (v.g. Perú, México, Bolivia), el control de la activi-
dad minera, predominante desde la época colonial, suministró
en general una base de poder suficiente como para ejercer el
control del estado nacional y desbaratar eficazmente otras fuer-
zas contestatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a
una efectiva integración nacional ni a la conformación de un
estado que tuviera tal carácter. En México, estas condiciones
recién comenzaron a plasmarse con el Porfiriato, después de
medio siglo de intentos más o menos frustrados, mientras que
en el Perú aún se discute la existencia misma de una nación
y un estado nacional 1
G. En Brasil, muchos aún sostienen que
sólo a partir de los años 1930 puede hablarse de un estado
verdaderamente nacional.
Estas breves referencias históricas, por su misma insufi-
ciencia, señalan que cualquier intento de interpretación más
afinado debe incorporar necesariamente variables tales como el
grado de diversificación del sistema productivo, en términos
de la persistencia de monocultivos, sucesivas sustituciones de
exportables, etc. ; la existencia de enclaves o el control nacio-
nal del principal sector productivo; la continuidad del aparato
burocrático de la colonia o la creación de un aparato institu-
cional ex-novo; o el peso de los poderes locales, y sus respecti-
vos intereses económicos, frente a las posibilidades de concen-
tración y centralización del poder.
15
Cf. Fernando H. Cardoso, O Estado Na América Latina, Río
de Janeiro, Paz e Terra, 1977. También, del mismo autor, Estado y
sociedad en América Latina, Buenos Aires, Nueva Visión, 1972, pp.
236-37. Una interpretación sistemática de la experiencia brasileña puede
hallarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A burocrati-
zagáo do estado patriTnonial brasileiro, Río de Janeiro, Sao Paulo, Di-
fel, 1978; (hay versión inglesa de University of California Press, 1980).
16
Cotler, op. cit., passim. -
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. /.
1

rl
Como gruesa generalización, podríamos aceptar al menos
que la efectiva posibilidad de creación de una economía más
integrada y compleja, sumada -en algunos casos- a la pre-
servación de ciertas instituciones coloniales como instrumentos
de control político, suministraron el cemento que amalgamaría
a la sociedad territor:i:almente asentada y al incipiente sistema.-
de dominación, en un estado nacional. Esto explicaría por qué,"
en casos como los de Argentina o Colombia, la precariedad de!
las economías regionales, la extensión territorial, las dif:iculta-C
des de comunicación y transporte, el desmantelamiento del apa- (
rato .burocrático colonial y l~s. pr?longadas _1;1chas civiles que
refleJaban la falta de predom1mo de una reg10n o de un sector 1
de la sociedad sobre los otros, demoraron por muchos años el
momento en que tal amalgama se produciría. En la experiencia 1
latinoamericana los largos períodos de guerras civiles, que se i
extendieron entre la independencia y la definitiva organización
nacional, pueden visualizarse así como aquella etapa en la que
se fueron superando las contradicciones subyacentes en la arti-
culación de los tres componentes -economía, nación y sistema
de dominación- que conformarían .el- estado nácional. Econo:. )
mfa regfonal versus economía abierta; ámbito local versus ám-.
bito nacional de relaciones sociales; y sistemas de dominación,
localista versus centralización del poder en un sistema de domi-"
nación a nivel nacional, constituyeron los términos de los anta-
gonismos que los profundos cambios producidos en la economía
internacional de mediados de siglo contribuirían a resolver.
Cuestiones centrales en la etapa, formativa del estado
Hacia mediados del siglo pasado tenían lugar en Europa pro-
fundas transformaciones sociales. El continente vivía la era
de las nacionalidades. La integración de mercados en espacios
territoriales más amplios había sido en buena parte resultado
de la posibilidad de condensar alrededor de un centro el poder
necesario para forzar nuevas identidades nacionales. Simultá-
neamente, se producían la extensión de la revolución industrial,
la revolución en los transportes y el alza continuada de la de-
manda de bienes primarios, tanto para alimentar el proceso

26 _ ÜSCAR ÜSZLAK
productivo de una economía crecientemente capitalista como
para satisfacer las necesidades de consumo de una población
crecientemente urbana. Todo esto es suficientemente conocido.
También se han estudiado extensamente las consecuencias
de estos procesos sobre el desarrollo de las economías y socie-
dades latinoamericanas 17
• La extraordinaria expansión del co-
mercio mundial y la disponibilidad e internacionalización del
flujo de capitales financieros, abrieron en América Latina nue-
vas oportunidades de inversión y diversificación de la actividad
productiva e intermediadora. No es tampoco desconocida la es-
trecha correlación entre el crecimiento de la demanda externa,
las grandes corrientes migratorias que proporcionaron a algu-
nas de las nuevas naciones abundante fuerza de trabajo, las
inversiones en infraestructura y el auge de las exportaciones.
Todos estos procesos se vinculaban al contagioso optimismo
respecto del "progreso indefinido" que la experiencia nortea-
mericana y europea generaba en la región.
Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos estados
nacionales desempeñaron frente a estas transformaciones; bajo
qué condiciones y empleando cuáles mecanismos afrontaron e
intentaron resolver sus múltiples desafíos. Es indudable que
la propia existencia de dichos estados -así como el nuevo sen-
tido que la misma adquiriría- estuvo ligada a la aparición de
condiciones en el ámbito internacional que modificaron profun-
damente la extensión y calidad del abanico de oportunidades
de actividad económica potencialmente desarrollables en la re-
gión. Aun cuando las nuevas oportunidades de desarrollo capi-
talista movilizaron a los agentes económicos y produjeron ajus-
tes y desplazamientos en las actividades productivas tradicio-
nales, tal movilización encontraba prontamente límites objeti-
vos. Con mercados muy localizados, población generalmente es-
casa, rutas intransitables, anarquía monetaria, inexistencia de
un mercado financiero y vastos territorios bajo control indígena
o de caudillos locales, las iniciativas veían comprometidas sus·
17
En particular, la ya densa literatura "dependentista" desarro-
llada a partir de los pioneros trabajos de Ca1·doso y Faletto, Sunkel,
Dos Santos, Frank y otros. Para una reciente crítica a esta literatura,
que cuestiona su valor interpretativo, véase D. C. J'.II. Platt, "Depen-
dency in Nineteenth-Century Latin America: An historian objects",
Laün American Research Review, vol. XV, Nº 1, 1980.
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posibilidades de realización. Para los sectores económicos domi- -
nantes que encontraba~ Ia~túi~acia-e:C--exter1ó~
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intereses,1a superac10n de tares restr1cc1ones pasaba por la
~iñstifocion de un orden estable y la promoción de un conjunto I
de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulación. (
':Q_;¡_·_de:ri_ y_progreso'', Ja clásica fórmula del credo positivista,---'·
condensaba -as"í~ías preocupaciones centrales de una época:
aquella en que comenzaban a difundirse en América :fuatina
relaciones de producción capitalistas. La garantía de expansión
y reproducción de estas relaciones no podía quedar librada a
las propias fuerzas sociales que las engendraban. La domina-
ción celular 18 ejercida en el ámbito de la producción, resultaba
insuficiente frente a la creciente "nacionalización" e interna-
cionalización de 1a vida económica. Ante los sectores dominantes '1
de la época, el estado nacional aparecía como la única instancia
capaz de movilizar los recursos y crear las condiciones que
permitieran superar el desorden y el atraso. Resolver estas
cuestiones exigía, necesariamente, consolidar el "pacto de domi-
nación" de la incipiente burguesía y reforzar el precario apa-
rato institucional del estado nacional.
¿Qué significaba la gt_~ti~uci~i::ali2!?;.CÍQJLdeL.:.'.ru:.dml.'? Uno
de los aspectos más notables de-la etapa histórica que estamos
considerando es la diversidad y simultaneidad de manifestacio-
nes de "desorden" que el estado nacional debía afrontar. Por
una parte, las múltiples instanciªª 4~ __e.:nfre_ntarni~~-mado,
que en las distintas experienélás nacionales se expresaron en
l~vantamientos de caudillos locales, rebeliones campesinas, in-
cursiones indígenas, intentos secesionistas y otras formas de
contestación a la pretensión de concentrar y centralizar el poder
de acuerdo con un determinado esquema de dominación. Por
otra parte, Ja tradición conspiraba contra,,~ centralización en
el estado de ciertos instrumentos de control social: registro de"
las personas, aparato educacional, prácticas comerciales uni-
1s El conceDto de dominación celular está desarrollado en Peny
Anderson Linea;es of the Absolutíst State, London, New Laft Review
Books, 19'75_ Una interesante contraposición con el de dominación estatal,
en relación con una experiencia histórica latinoamericana, puede hallarse en
M:arcelo Cavarozzi, "La etapa oligárquica de dominación burguesa en Chi-
le", Documento CEDES/G. E. CLACSO N9 7, Buenos Aires, 1977.

28 ÜSCAR ÜSZLA:K
f?rrr:es, etc. A la vez, las unidades subnacionales (estados, pro-
vmc1as, departamentos) continuaban manteniendo fuerzas reO'u-
lares propias, emitiendo su propia moneda, estableciendo ad~a
:nas internas o administrando justicia sobre la base de normas
constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba
regularizar el funcionamiento de la sociedad, hacer previsibles
las transacciones, regular los comportamientos.
El " d " ' ,or en aparec1a entonces, paraaójicamente como una
drástica modificación del marco habitual de relacfones socia-
les. No implicaba el retorno a un patrón normal de convivencia
sino la imposición de uno diferente, congruente con el desarrollo
de una nueva trama de relaciones de producción y de domina- ,
ción social.
En consecuencia, durante la primera etapa del período in-
dependentista los esfuerzos de los incipientes estados estuvieron
dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestatario exten-
diendo su autoridad a la totalidad de los territorios s~bre los
que reivindicaban soberanía. La reiterada y manifiesta capacidad
de ~jer:er control e imponer mando efectivo y legítimo sobre
territorio y personas, en nombre de un interés superior mate-
rial e ideológicamente fundado en el nuevo patrón de relaciones
sociales, es lo que definía justamente el carácter nacional de
estos estados. Esa capacidad se veía jaqueada por el enfrenta-
miento con intereses regionales, con tradiciones de administra-
ción localista, con formas caudillistas de ejercicio del poder
local Y con variables proyectos federativos y tendencias disol-
ventes que amenazaban la integridad de los territorios preten-
didamente acotados por la nación. De aquí que en esta primera
etapa Ios nuevos estados exteriorizaran su presencia fundamen-
talmente como aparatos de represión y control social, lo cual se
reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas instituciones
destinadas a la consolidación y legitimación del poder central
(v.g. constitución y mantenimiento de milicias, apertura y me-
joramiento de vías de comunicación, desarrollo de instituciones
y mecanismos jurídicos de regulación social).
Queda claro pues que la cuestión del "orden" suscitada y ''
p1~ivilegi~da por sectores dominantes de la soci~dad que al
mrnmo tiempo estaban definiendo el carácter de su inserción _
en la nueva estructura de relaciones sociales, acaparó la aten-
ción y recursos del estado nacional desde el momento de s~1
.(
1
1
l
constitución...~'Resolverla" representaba para el estado una
condición básica de su supervivencia y consolidación. Pero ade-
más constituía una premisa elemental para el establecimiento
de formas estables de relación social, compatibles con las opor-
tunidades y expectativas que surgían con la lenta pero creciente
integración de las economías latinoamericanas al mercado mun-
dial. Por eso, la cuestión del "progreso" surgió como contracara
del "orden", como su natural corolario 19
• La fórmula que las
reunía señalaba un orden de prelación que adquiría el carácter
, de condición necesaria para la plena realización de sus .dos
términos. Orden y progreso, pero primero orden, luego pro-
greso 20
•
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la
agenda de las sociedades latinoamericanas de la segunda mitad
del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones desde el
punto de vista de las instituciones estatales. Un estado capaz
de imponer el orden y promover el progreso era, casi por defi-
nición, un estado que había adquirido como atributos la capaci-
dad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e
internalizar una identidad colectiva. Ello suponía un grado de
"presencia" en estos diversos planos que la precariedad de los
nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar.
10 Es interesante observar que la conjunción de estas cuestiones
no fue un hecho casual, sino que correspondió a una definida etapa del
desarrollo histórico. En efecto, si bien el "orden" como exigencia de la
vida social organizada aparece planteado ya en la obra de Platón, la
idea de "progreso" y su problematización social, tiene un origen mucho
más reciente, coincidente con los comienzos de la revolución industrial
y la difusión del capitalismo. Sobre este punto, véase J. B. Bury, Tiw
Idea of Pi·ogi·ess, New York, Dover Publications, 1932. También puede
consultarse el clásico ensayo de Karl Polanyi, The G?·eat Transformat·ion,
Boston, Beacon Press, 1957.
2 0 Como sugiere E. Bradiord Burns, "a lo largo del siglo, las élites
destilaron una visión filosófica que aprobaba el "progreso" europeo en
términos latinoamericanos. Políticamente, requirieron orden para imple-
mentarlo. Económicamente, adoptaron el capitalismo ..." Véase E. Brad-
ford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latin American Historio-
graphy'', The Hispanic American Historical Review, vol. 58, N9 3, agosto
1978. Como veremos enseguida, la consolidación del capitalismo repl:in-
teó reiteradamente, con otros apelativos y manifestacione..12.t_ las 9IBstio-
nes del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto moao--téndieron
a convertirse en tensiones permanentes de este modo de organización
social.

30 ÜSCAR ÜSZLAK
Asignar sus escasos recursos al "orden" restaba posibilidades
de facilitar el "progreso", con lo cual su legitimación tendía a
fundarse en la coacción, resintiéndose su viabilidad institucio-
nal. Pero por otra parte, imponer "orden", efectivizarlo, creaba
condiciones materiales para impulsar el progreso, libraba re-
cursos para su promoción, aumentaba la capacidad extractiva-
y viabilidad del estado y tendía a fundar su legitimación en su
condición de agente fundamental del desarrollo de relaciones
sociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el que los
términos de esta ecuación fueron modificando alternativan;iente
sus valores, el Estado se convirtió en eje para la consolidación
de nuevas modalidades de dominación política y económica. De
aquí~~iva parte_en el proceso de resolución de
~stas cue~tiones representó para el estado el medi.Q__de ad~
"~statidad'!. Este eseISeñtído de la simbiótica conSB.tUclón de
est~ y__s_Q_~i_~clª.d-como__esJ§!'as distinguibles--aeu-:n-úniC-0.-y
< -----······ - - - - - - - - -
nuevo orden social -capitalista--'- --·l. -· ··- ... .-- ---.. -- -···-··-··. --··
Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos
casos nacionales tanto el desarrollo capitalista como la expan-
sión y diferenciación del aparato estatal, fueron muy diferen-
tes. Los factores que contribuyeron a plasmar un particular
sistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente aso-
ciados al tipo de producción económica predominante, a la for-
ma de inserción en los nuevos mercados internacionales y a la
trama de relaciones sociales resultante. En general, los estados
que emergieron del proceso de internacionalización de la eco-
nomía mostraron una débil capacidad extractiva y una fuerte
dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su
papel en la formación de un mercado interno, la consolidación
y ordenamiento jurídico de la propiedad de la tierra, el aliento
a la producción de materias primas y manufacturas con escasos
requerimientos tecnológicos y la canalización de recursos hacia
sectores primario-exportadores, mercantiles y financieros, re-
forzaron las características de un sistema productivo y m1
orden social subordinado frente a los centros del capitalismo
mundial.
Dependiendo principalmente de la naturaleza 'de los bienes
primarios exportables que constituyeron la base de inserción
en el mercado internacional, se fueron conformando relaciones
de producción e intercambio que condicionaron las modalidades
de intervención del Estado. Su actividad y recursos se diricrie-
ron hacia la creación de condiciones que favorecieran la exp
0
an-
- sión de la economía exportadora y mercantil. A su vez, estas
actividades y recursos reforzaron, modificándola, una dinámica
de explotación económica que otorgaba especificidad a la estruc-
tura social y a la modalidad de desarrollo capitalista que se
iban configurando. Durante el último tercio del siglo se llevaron
a cabo importantes obras de infraestructura física -caminos,
puentes, ferrocarriles, puertos. sistemas de -comunicación pos-
tales y telegráficos-, especialmente en aquellos países cuya
producción (agropecuaria o minera), para ser competiti"(ra, re-
quería un fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con
la expansión económica se produjo un acentuado incremento en
el valor y la compra-venta de tierras, el volumen de las impor-
taciones y las operaciones financieras. Ello dio origen a nuevas
actividades intermediadoras (comerciales, bancarias, de trans-
porte, etc.), lo cual exigió a su vez el perfeccionamiento de la
legislación y la regulación de las transacciones. La acción del
Estado resultó crucial para la materialización de estos cambios.
A través de la inversión directa, el crédito oficial, la legislación
y la creación de unidades administrativas a cargo de la pro-
ducción de bienes, regulaciones y servicios, el estado pudo ofre-
cer seguridad a personas, bienes y transacciones, facilitó las
condici@_e.s___pJtra__!2l establecimiento de un mercado.iI;ter.no, ex-
t~filóIos benefici;;g--d_~--_la_~dÜca~{Ó:Üs_.Ja:::v_ré~ervacióil_:á.e Ja
salud y contribuyó a pobla:i;__~_ie_!"_!"itorio y a s1{mfuistrar medios
de éüaCaón extra-económica para-a-segura~--ei e~pleo de una-- -..--- ------------ ---..... -·-----·----- ---- ·-- ~ -- -·-·· -- -·- ----- . -
fuerza de trabajo a menudo escasa.
- ..--- ···-..-----~--------- ·------ ---
Las observaciones efectuadas sugieren que los estados lati-
noamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando
sucesivamente sus aparatos de represión, de regulación y de ...
acumulación de capital social básico. Sus cristalizaciones insti-- !
tucionales -en forma de legislación, organismos públicos, me-1
canismos administrativos y pautas de asignación de recursos-
reflejaron las diversas combinaciones a través de las cuales el
Estado procuró resolver los problemas del "orden" y el "pro- .
greso". Pero todo esto exigía recursos. Es decir, eL_esta~Q__ J
_sl~bíª-ª-e_f>_arr~}J~_r.:__P_~!_a,Jelamente._unª-. c_ap_a.cidad extractiva y-'U.3/
apa:r_ato de recal!li~ción y administración ffüa:ñciera--que:=--as~gü.:
ranm su PrüPia reproducción:-aemodo___ae-c6i1so11aar supoa-ér,
1...---·-·-·-----·---···~-----·------·-- ------ ---------.. ---'--------·-·------------------

32 ÜSCAR ÜSZLAK
legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de expansión
económica.
Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva
y la estructura de su aparato burocrático se ajustaron, en cada
caso nacional, a la importancia relativa de las diversas fuentes
de recursos existentes- y al tipo de mecanismos requerido para
su apropiación. Sin embargo, es posible observar ciertos rasgos
comunes en la estrategia de viabilización generalmente emplea-
da resultantes de la subordinada incorporación de los países
'latinoamericanos al nuevo orden capitalista mundial. Las con-
diciones de funcionamiento de una economía abierta, cuyas acti-
vidades productivas e intermediadoras debían alentarse sin gra-
var excesivamente el excedente económico, imponían paráme-
tros bastante rígidos. Los recursos "genuinos", derivados de
rentas ordinarias, resultaban a menudo insuficientes para supe-
xar los apremios creados por la fuerte vulnerabilidad de una
economía dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente
regular de recursos.
La fuerte expansión de los mercados financieros en Europa
-especialmente en Inglaterra- que tuvo lugar después .de
mediados de siglo, aumentó extraordinariamente la disponibili-
dad de capitales ávidos por encontrar colocaciones más renta-
bles que las que podían hallarse localmente 21
• Esta circunstan-
cia proporcionó el eslabón necesario para completar la fórmula
de viabilización estatal. La inversión directa en obras de infra-
estructura y actividades productivas fuertemente garantizadas
por el estado, así como los empréstitos contraídos por el mismo,
suministraron los recursos adicionales necesarios para asegurar
el funcionamiento de su aparato institucional. Al constituirse
en activo agente de la acumulación, el estado pudo dinamizar
los circuitos económicos y contribuyó a aumentar el excedente
social. De este modo, consiguió apropiar una moderada (aunque
creciente) proporción de este excedente a medida que se expan-
día la actividad económica, lo cual le permitió atender el ser-
vicio de la deuda pública. Ello reafirmó su capacidad de crear
y garantizar las condiciones de tal expansión, afianzando sus
21 H. S. Ferns, Gran Bretaña y A.rgentina en el siglo XIX, Buenos
Aires, Solar-Hachette, 1968.
11

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HI~TÓRICOS 33
posibilidades de nuevo endeudamiento externo. Ambas condi-
ciones aseguraron la reproducción y crecimiento del aparato
estatal.
Recapitulación
Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar algu-
nos de los puntos planteados. En su origen, la formación de los
estados nacionales latinoamericanos implicó la sustitución de
la autoridad centralizada del estado colonial y la subordinación
de los múltiples poderes locales que eclosionaron, luego de la
independencia, c0mo consecuencia de las fuerzas centrífugas
desatadas por el proceso emancipador. La identificación con
la lucha emancipadora, precario componente idealista de la na-
cionalidad, fue insuficiente para producir condiciones estables
de integración nacional. La base material de la nación recién
comenzó a conformarse co-ri el surgimiento de oportunidades
para la mcorporación de las economías locales al sistema capi-
talista~af_y.-el. eonsecuente desarrollo"-de-iñtereses___dife-
renciados e inter®pendiente.s. generados por tales oporh.mi-
dades.
--Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron
en cada caso nacional, la articulación de los mercados internos
y su eslabonamiento con la economía internaciQnal, se vieron
acompañados por la consolidación del poder de aquella clase o
alianza de clases que controlaba los nuevos circuitos de pro-
ducción y circulación de bienes en que se basó la expansión
de la economía exportadora. Pero las nuevas formas de domi-
nación económica, a cuya sombra se consolidaban nuevas rela-
ciones sociales, requerían políticamente la paralela constitución
y control de un sistema de dominación capaz de articular, ex-
pandir y reproducir el nuevo patrón de relaciones sociales.
Este sistema de dominación el estado nacionª1,- fue. a
la vez ~fuante ~oonsecuencia del_nroceso de expa:IlSlón
del capitalismo iniciado con la internacional.iz.a.ción )le 1as_eco-
nomías de la región. Determina. tanto creó las ondic.iD-
neS;-fac1htó losrecursos_y hast~Pr.omovió J_~stituci n de los
/

34 ÜSCAR ÜSZLAK
agentes sociales, que favorecerían e]_p_x~c;-~~g_de-c-ª-C:~lm.llJ9ción.
Consecuencia, eñ-Tañroa--t:1.~avéS-de-múltiples formq.s de int.er-
vención se fueron diferenciando su control, afirmando sg auto-
ri_dad ;y, en última instancia, conformando sus atributo¡;.
Las "leyes de movimiento" de este recíproco proceso cons-
titutivo podrían discernirse a partir del análisis de aquellas
cuestiones sociales que, al convocat a los protagonistas -civiles.
y estatales- centrales de aquel proceso, condensaron sucesiva-
mente la problemática que acaparó sus recursos y acciones. Los
problemas relativos al "orden" v al "progreso" concentraron la
atención de estos actores, resu~iendo la agenda de cuestiones
socialmente vigentes durante la etapa formativa del estado.
Las modalidades que históricamente asumió su resolución, fue-
ron definiendo la naturaleza y significación de los sectores
sociales y de las instituciones estatales generados por el propio
proceso de resolución. La identificación en la experiencia ar-
gentina de las cuestiones más desagregadas, permitirá entonces
circunscribir un campo analítico e histórico en el que recrear
el proceso dé resolución de las mismas servirá a la vez para
reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades especí-
ficas del proceso formativo del estado.
Sobre la base de estas ideas preliminares, el presente volu-
men desarrolla, en otros tantos ensayos, tres aspectos funda-
mentales de este proceso: la organización nacional, la institu-
cionalización del estado y la política de recursos que permitió
su viabilización. Aunque no se establecen límites cronológicos
precisos, los trabajos se concentran en el período histórico que
se inicia con la batalla de Pavón -episodio militar que allanó
el camino para la definitiva organización nacional- y culmina
con la crisis de 1890. No obstante, hubiera resultado difícil
interpretar muchos de los sucesos que tuvieron lugar durante
este período sin antes aclarar qué alianzas y enfrentamientos
habían producido este desemboque en la nueva etapa institucio-
nalizadora, qué antecedentes doctrinarios e ideológicos fijaban
el rumbo de la sociedad y el estado, qué nuevas fuerzas sociales
se perfilaban y, sobre todo, qué circunstancias confluían para
producir la definitiva eclosión de un estado nacional. A escla-
recer algunos de estos aspectos está dedicado el primer capítulo.
En el segundo se examina la cuestión del "orden" enten-
dido como la institucionalización de patrones de orga;lización
social que crearon condiciones favorables al desarrollo de rela-
c~ones de pro.d~1c~ión y dominación capitalistas. Co~Iª aquí espe-
cial relevancia el tema de la constitución del aparato represi:w
y burocráti_co, la ~reacifül..JL-apropiación p_or el estado de ám-
~~~ _operativQ§, las modalida_des cog__~_füi..TIJªnLiig!?.tª--la pe.!J.~
trac10n estatal en la nueva trama de r~es sociales Qtle
paralelamente se estaba conformando y las consecuencias de
estos procesos sobre la constitución y desplazamiento de actores
políticos. El análisis se ubica en la etapa posterior a Pavón
que culminó alrededor de 1880 con el afianzamiento del estad~
nacional, la instauración de una dominación oligárquica y la
decantación de la fórmula política que aseguraba la continuidad
del régimen. Estos dieciocho años -uno de los períodos quizá
menos estudiados de la historia argentina 22
- encierran las
claves para interpretar la dimensión y el significado de la
problemática del orden en la formación de una sociedad y un
estado nacionales.
En el tercer capítulo se incorpora al análisis la cuestión
del "progreso", vinculándola a los mecanismos de reproducción
del propio estado. Es decir, en relación con la extraordinaria
movilización de recursos que tuvo lugar en la Argentina durante
la segunda mitad del siglo XIX, se intenta establecer cuáles fue-
ron las modalidades de participación y apropiación de exce-
dentes por parte del estado nacional, y de qué manera -ase-
gurada su viabilidad- éste se constituyó en acelerador del
progreso. También en este caso se incluyen referencias a la
etapa anterior a la organización nacional, con el fin de com-
prender los condicionamientos políticos y fiscales que enmar-
caron la acción del estado en su etapa formativa.
Un último capítulo incluye algunas reflexiones en torno a
ciertos temas que no son suficientemente desarrollados en el
texto pero que plantean importantes interrogantes sobre el pro-
ceso de construcción de la sociedad argentina: la cuestión na- )
cional, las resistencias enfrentadas en el proceso de organización
nacional y la relación entre la formación del estado y la /
estructura de clases. ~
22 Tal corno lo señala Tulio Halperin Donghi en un reportaje pe-
riodístico con particular referencia al terna de este trabajo (Clarín,
Buenos Aires, 10-4-80).

II
LA ORGANIZACióN NACIONAL Y LA CONSTRUCCióN
DEL ESTADO
Introducción
The central fact of nation-building
is the orderly exercise of a nation-
váde, public authority.
REINHARD BENDIX
La derrota de la Confederación Argentina a manos del ejército
de Buenos Aires, que a partir de 1861 allanó el camino para
la definitiva organización nacional, representó un hito crucial
en el proceso de construcción de la sociedad argentina. La his-
toria del país quedaría marcada por un episodio militar que
permitió a los sectores dominantes porteños "nacionalizar" la .
llamada revolución liberal y organizar er~eslado.
Aunque la consolidación del estado nacional demandaría
todavía casi dos décadas, no deja de resultar llamativo que la
iniciación de .~:rnceso de definitiva institucionalización del
poder haya sido precedido por más de medio siglo de guerras.
ciVitéS'Y experimentos fallidos. En general, los estudios histó-
ricossobre el período han tendido a explicar este largo inte-
rregno entre el movimiento revolucionario de 1810 y--~

38 0SCAR ÜSZLAK
tiva orcranización nacional, en términos de un enfrentamiento
entre d~s bandos -unitarios y federales-, con proyectos irre-
co~iliables, que debieron dirimir por las armas el derecho a
imponer al país ur¡.a fórmula política. ,
Aunque esta difundida interpretación no carece de funda-
mento 110 ha sido 'mayor el esfuerzo dedicado a vincular este
enfre~tamiento -que indudablemente existió- a las condicio-
nes existentes durante ese medio siglo para la organización de
una nación y la construcción de un estado nacional. En este
trabajo propongo examinar estas cuestiones, analizando la for-
mación de ambas esferas -nación y estado- en términos de
un proceso de mutua determinación de los atributos que las
definen. Déstacaré de este modo la debilidad del fundamento
material de la nacionalidad -derivada especialmente de la he-
terogeneidad de los intereses económicos regionales_:__; las difi-
cultades para la formación de alianzas políticas estables que
articularan un sistema de dominación; y la fragilidad de las
instituciones y recursos existentes para extender el poder de
un estado nacional sobre el conjunto del territorio.
En particular, me detendré en el análisis de la experiencia
de la Confederación Argentina, el intento más orgánico para
establecer las bases de un estado nacional desde que el país
adquiriera su independencia. El fracaso de esta experiencia,
cuando los clivajes que dividían a la sociedad argentina ya no
admitían como referencias la oposición entre "unitarios" y "fe-
derales", es quizá la mejor demostración de que una cabal
interpretación de las guerras civiles que por tanto tiempo impi-
dieron la formación de un estado nacional, debe incorporar
otras variables que han sido menos exploradas. En especial,
interesa considerar: 1) los significados alternativos que tuvo
la llamada cuestión nacional para las distintas regiones, inte-
.l'eses y fracciones en pugna, a la luz de las transformaciones
que se iban produciendo en el plano de la actividad económica;
2) el sentido que adquiría desde el punto de vista de la instau-
ración de un sistema de dominación estable, la cuestión del
orden y su desagregación en los diversos planos de relación
social; 3) los recursos administrativos y fiscales disponibles
para constituir la base material del aparato institucional del
estado, y su debilidad frente a las exigencias del proceso de
ÜRGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 39
transformación social y la correlación de fuerzas políticas exis-
tente; y 4) el juego de alianzas que permitió finalmente sentar
las bases políticas e institucionales de un estado nacional.
Emancipación y organización nacional
Si bien es cierto que la Revolución de Mayo y las luchas de
emancipación iniciadas en 1810 marcaron el comienzo del pro-
ceso de creación de la nación argentina, la ruptura con el poder
imperial no produjo automáticamente la sustitución del estado
colonial por un estado nacional. Hasta entonces, la unidad polí-
tica del virreinato del Río de la Plata se hallaba sostenida por
un elaborado sistema institucional, perfeccionado por las refor-
mas borbónicas llevadas a cabo hacia el último cuarto del
siglo XVIII 1
•
Roto el vínculo colonial, pronto se hizo evidente que la
dominación española.__ no _había creado resquicios para ªLde_s_a-
r1:oñO<leu~$~~ di;i-ge~te cr1oflacall~_snI!Í~~nt;-r__c_o_n__fill
1i~~go .x)~gitimidad el contrQ1Jl91itico y territoriaLüercido
p~r la coron~ 2
• Las fuerzas centrífugas desatadas por la ausen-
1 Además de procurar una mayor eficiencia y control por parte de
la administración colonial, estas reformas tendieron a desarrollar las
economías locales, acentuando un regionalismo que más tarde se consti-
tuiría en importante obstáculo para la unificación nacional. Para un
detenido estudio de estas reformas, véase J ohn Lynch, AdministJ·ación
colonial española, Buenos Aires, Eudeba, 1962, y Tulio Halperin Donghi,
Historia contemporánea de América Latina, 4" edición, Madrid, Alianza
Editorial, 1975.
2 Los conductores de la revolución utilizaron en un principio la
misma institución virreinal, y su estructura: política, para imponer su
autoridad y el orden inmediato. La Junta Central de Buenos Aires sus-
tituyó al virrey, y hasta el nombre de Fernando VII fue utilizado como
instrumento de unión y de poder. Las tropas de línea jugaron un rol
decisivo en la constitución de la Primera Junta de Gobierno, y la violencia
revolucionaria (juicios sumarios, ejecuciones, terror, confiscaciones) fue
el recurso más utilizado para extender el control político sobre el ex
virreinato. Cf. Juan Álvarez, Ensayo sobre la historia ·a@ Santa Fe,
Buenos Aires, 1910. ~/

40 ÜSCAR ÜSZLAK' . ÜRGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 41
cia de un centro de poder alternativo, no consiguieron ser con- los diversos órganos políticos 5
y proyectos constitucionales 6
ti-arrestadas por la identificación de los pueblos que componían ensayados durante las dos primeras décadas de vida indepen-
esa vasta unidad política, con la lucha emancipadora:'. La di~füerQilrnericaces para conJurar-1asréñaencias secesÍo-
secesión de las provincias del Paraguay, el Alto Perú y la Banda nisfas y la pulverización de los centros de poder, que tendieron.
Oriental acentuó un tanto los débiles sentimientos nacionales, a localizarse en las v1e)as cmdades coloniales del interior. Sepa-
d
·
1
1 · · o' r·e la nece radüS-poría-d:lstanci··ª' la agresfe-Q-e'oira!ía_o.lás--franJ·as-··t-er·r1·-
crean o conciencia en os líderes revo uc10nanos ·s D - - -
1 t
·t · ·n eriado a'a i·a toriales bajo dominio indígena, es!_os_ centros de poder· "e 1·n"tª~-
sidad de defender la inteo-ridad de err1 orio er u .., __ _ ;:; ~
"' t• t a 1·dos en el "" -··· graron en torno a la_ figura. carismática de cau__d_illos loc<>l"'"' r.
colonia. No obstante, los arrestos separa 1s as pro ne , ~.,_,..,
litoral y el interior, indicaban que la unidad de la nueva nación Los intentos de organización republicana fueron sustituidos por
--·--no· podía ·reposar!Ínicamente-sobre-referentes -ideológicos.-Si-----+-------1ª auto_<;r~j-ª._y~~rson::i:lismo,_:[i:ll acceso al poder pasó .a de'"---·----~
·a ·d d pender del control de las milicias;'"°v los "partidos" surg·i~~·on
a la_s_h.1c.has de indepe.ndeJ.1da.,Jcreaba.n. al._gun~ f_~1:'!.l!~-.Cl~U e11h a - - -' - _ - . . l como simple pantalla para legitimar -no siempre eficazmell-
l
.colectiva Y: de sentimiento ae destmo com~g~I menes dL ª te...:.:... la renovación de autoridades. El destierro, el asesinato
nacionalidad-, éstos se diluían en la materi9'Ji~~1Ldu_1na_g:;tis- político, la venalidad, el nepotismo y la coacción física se incor-
í tencia reducida a un ámbito lo.calista_,__con tradl_~QA~,..l!ltere§_es poraron como instrumentos de dominación llamados a tener
1 y lld8razgo propios. larga vida en las prácticas políticas del país.
El origen esencialmente local del movimiento indepen- Los caudillos pugnaron por reivjngicª-:r.Jtl._rriar~Q-11Iº-~i1.1.~!-~L
dentista, y su clara asociación con los intereses de Buenos Aires, como ámbito natural para el desenvolvimiento de la actividad
resultaba un escollo para lograr una adhesión subordinada de ~ocial Y política. La provincia -unidad política formal legáda~
los pueblos del interior al nuevo esquema de dominación que por la colonia s_ pasó a constituirse casi en símbolo de resis-
aquélla pi·oponía. De hecho, Buenos Aires se constituyó en capi-
tal de la organización política surgida del movimiento revolu-
cionario y, como tal, en la verdadera "nación" -'. No obstante,
3 En su segunda expedición al Norte, en 1812, Belgrano se lamen-
taba del escaso entusiasmo con la causa revolucionaria hallado en Rosa-
rio Córdoba Santiago Tucumán y Jujuy. Por el contrario, halló quejas,
lai;1entos, frÍaldad, total indiferencia y hasta odio mortal. "El ejército
no está en país amigo'', apuntaría :Mitre en su H·istorfo de Belgrano (t.
II 57). En verdad, como señala Álvarez, la guerra no tuvo el carácter
d~ un levantamiento popular. Apenas un dos por ciento de la población
tomó las armas, incluyendo en esa cifra los que ya eran soldados al pro-
ducirse el movimiento y los negros esclavos que fueron incorporados lue-
go. Esta situación persistió hasta el momento de ser declarada la inde-
pendencia de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Véase Álvarez,
op. cit., pág. 225.
* Al hacer esta afirmación, quiero darle el sentido que Bradford
Burns le acuerda a las ciudades capitales de las incipientes naciones lati-
noamericanas, dados el marco geográfico de sus territorios, las dificul-
tades de comunicación con el interior y la modalidad que asumían las
vinculaciones con las metrópolis europeas. Véase E. Bradford Burns,
"Ideology in Nineteenth-Century Latín American Historiography", The
Hispan·ic American Historical Review, vol. 58, N° 3, agosto 1978.
5
Me refiero a las juntas, triunviratos, asambleas, directorios y el
fallido régimen presidencial de 1826, que representaron otros tantos ex-
perimentos de constitución de una dominación política estable.
6 Tam.bién fueron varios los instrumentos que intentaron formalizar
un sistema de dominación, desde pactos y tratados entre gobiernos pro-
vinciales hasta documentos constitucionales, como los sancionados en 1819
y 1826.
7
En un mensaje al Congreso del 5 de setiembre de 1879, Avella-
neda afirmaba: "Las autoridades locales, o el primer aventurero (ge-
neralmente un desertor de los ejércitos de la Independencia) se apodera-
ron del mando de aquellas milicias de paisanos, y se hicieron un distrito
independinte y de guarnición propia. Artigas, López, Ramírez, Aldao,
Quiroga, Rosas, etc., son simplemente la milicia colonial, dividida en las
que fueron llamadas provincias de La Rioja, Catamarca, Santa Fe Entre
Ríos, etc., según que iban sustrayendo a las autoridades regula;es dis-
tritos o departamentos ..." (Mensaje, 1879).
8 " •••el virreinato no era más que una agregación de provincias
o de localidades dispuesta en miras de mejor administración y recauda-
ción de rentas; no era una asociación, que sólo existe entre iguales, para
el amparo y foment-0 de intereses comunes. El único vinculo que ligaba
a las partes consistía en la autoridad casi toda española. Los intendentes
Y los Cabild-0s la ejercían en las provincias, y como no había guerras ni
complicación de intereses, casi toda la vida social se concentraba en las)
/

42 ÜSCAR ÜSZLAK
tencia frente a los continuados: esfuerzos de Buenos Aires por
concentrar y heredar el poder político del gobierno imperial:
La idea de patria no podía sustraerse al' aislamiento, a la
virtual inexistencia de vínculos materiales o morales. Tres dé-
cadas después de declarada la independencia, Echeverría aún
observaba:
"La patria para el correntino, es Corrientes; para el cor-
dobés, Córdoba ..., para el gaucho, el pago en que nació.
La vida e intereses comunes que envuelve el sentimiento
racional de la patria es una abstracción incomprensible
para ellos, y no pueden ver la unidad de la república sim-
bolizada en su nombre." 0
Esta aguda observación desnudaba la esencia de la "cues-
tión nacional" : la idea de nación no se funda únicamente en
referentes abstractos ni adquiere materialidad simplemente a
través de un hecho revolucionario o una formalidad constitu-
cional. Sin embargo, esta interpretación contrasta con el difun-
dido tratamiento analógico de los conceptos de nación, estado,
y hasta país independiente 10
• Así, por ejemplo, Galíndez sos-
tiene que mientras en los Estados Unidos existían los estados,
en la Argentina, al estallar la revolución de 1810, sólo existía un
estado con varias ciudades (o municipio, o ayuntamientos). Y
que el gobierno revolucionario, al dar representación a las ciu-
dades creó tácitamente las provincias; y los pactos interpro-
vinci~les la fuerza municipal de los antiguos ayuntamientos
y los de~retos formativos intentaron organizar a :a nación.
Es decir, la Nación Argentina dio forma y personalidad a las
provincias, siendo anterior a éstas. Obt~nida su per~?nalidad,
ias provincias pactaron entre sí y orgamzaron la nac10n, no la
formaron n.
localidades, o cada una vivía en cierto modo por sí sola y para sí sola".
Esteban Echeverría, "Ojeada retrospectiva", en Dogma socialista, Buenos
Aires, 1846 (edición 1948).
o Echeverría op. cit.
10 Para un ;eciente tratamiento de esta confusión conceptual, véase
Pierre Vilar, "Sobre na~oes e nacionalismo", Cuaderno de Opiniáo, 13,
aO'osto-setiembre, 1979, pp. 98-111.
"' 11 Bartolomé Galíndez, La capital nacional, la provincial Y la fe-
deral, Buenos Aires, 1942. Otra referencia en igual sentido puede ha-
. ORGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 43
Al equiparar entidades esencialmente diferentes. este tipo
d~ interprefaciones pierde de vista los atdbutos <UJ,.e_permiten
i·econocer la existencia y fQ_r_maci_§lL.hi_stórica de la nación y
el estad.Q. Así como no puede hablarse de un estado nacional
al hacer referencia a las precarias coaliciones y aún más débiles
instituciones "nacionales" existentes durante el período que
estamos analizando, tampoco puede afirmarse que existiera una
nación antes de haberse desarrollado tanto los atributos ideales
de la nacionalidad como sus fundamentos materiales, es decir,
la pertenencia a una organización económica capaz de articular
y satisfacer los intereses de los integrantes de una comunidad
en tanto agentes económicos 12
•
Por eso -volviendo a nuestro relato histórico- el loca-
lismo no era una forma aberrante de organización soéial des-
tinada a perpetuar en el poder a caudillos voluptuosos, sino que
respondía sobre todo a la modalidad que habían adquirido las
relaciones de producción y los circuitos económicos en el ten+
torio de las Provincias Unidas. En este sentido, los sentimien-
tos localistas se hallaban teñidos por el diferente carácter que
tenían los intereses materiales de las fuerzas sociales radicadas
en las diversas regiones del territorio. En cada una de ellas,
la organización nacional asumía significados diferentes en fun-
ción de su respectiva articulación dentro del esquema económico
que se venía estructurando desde fines del siglo anterior.
La expansión económica de la región pampeano-litoraleña
durante la primera mitad del siglo XIX estuvo estrechamente
ligada a la inserción en el mercado internacional como expor-
tadora de bienes pecuarios e importadora de productos indus-
llarse en la respuesta que el gobernador de Mendoza dirige al presidente
Sarmiento a raíz de una circular que éste le enviara: "...Las entidades
políticas que hoy componen la Confederación Argentina, después de la
declaración de la independencia, como durante la dominación española,
han constituido siempre una sola y única nación. Para nosotros, la fede-
ración ha importado la <lesunión, porque hemos venido de la unidad a la
descentralización del poder... ", citado por Bartolomé Galíndez, Historia
política argentina: la revolución del 80, Buenos Aires, Coni, 1945.
1 2 Para Von Mises, uno de los más lúcidos exponentes del liberalis-
mo económico, la relación de intercambio es la relación social por exce-
lencia. El cambio interpersonal de bienes y servicios crea el lazo que une
a los hombres en sociedad. El mercado sería, pues, uno de los pilares de
una comunidad nacional.

---,,-.-.--:--:-----·-·--··- . -
44 ÜSCAR ÜSZLAK
trializados. La concentración del intercambio extei·no en el
puerto de Buenos Aires desd~ f~:ies del ~iglo XVIII y.el progr:-
sivo incremento de la exportac10n de bienes pecuarios permi-
tieron que la provincia de Buenos Aires se diferenciara como
unidad político-económica con respecto al resto del territorio.
Ello se vio favorecido por la formación de un circuito econó-
mico dinámico y el desarrollo de un sistema institucional diver-
sificado y ampliamente superior a cualquiera de los existentes
en las demás provincias.
Los intereses del sector mercantil-portuario y de los terra-
.,mientes exportadores se homogeneizaron en torno al fortale-
cimiento del circuito económico y a la consolidación del sistema
de instituciones de la provincia, que garantizaba la estabilidad
olítica interna. Sin embargo, esta homogeneidad de intereses
era relativa y, sobre todo, fue variando según las alternativas
que presentó la relación político-económica de Buenos Aires
con las provincias del interior. Las clases dominantes porteñas
coincidían en sostener la estabilidad política de la provincia
y el predominio de Buenos Aires en sus relaciones con el resto
del territorio.
El desarrollo de la producción pecuaria se basó en el uso
extensivo de la tierra y en la racionalización de la explotación
en las estancias, que consistió principalmente en el disciplina-
miento de la fuerza de trabajo y el aprovechamiento integral
del ganado. La e~ri~ia ~~~ unidad nro.Q.11_c_ti~~
tiempo l~!!_idª-.cCPOlítico-soc-ial; como núcleo 9_rgani~Q._tivQ._de la
viaaellia campaña 13• Abarcaba desde la organización militar
·ñecesana para défenderse de los indios y para actuar como
policía rural, hasta la producción de la mayor parte de los con-
sumos internos. No obstante, su carácter se hallaba definido por
la producción para el mercado y la difusión de relaciones sala-
riales 14
• Est~<i~_s__:prQduªiva~j;~-~!ªJU~§C0-Sas vip._c;ula~io
nes econórñicaii fuera de la línea gue las_11_J)j_g.__Q__QJLeLmer.cado
externo y, por lo tanto, la producción de biel}es exportables no
···------------------.---~- ---
13 Tulio Halperin Donghi, "La expansión de la frontera de Buenos
Aires", en M. Giménez Zapiola, ed., El régimen oligárquico, Buenos
Aires, Amorrortu, 1975.
u Cf. Horacio Giberti, Historia económica de la ganadería argen-
tina, Buenos Aires, Ediciones Solar, 1970, y V. Trías, Rosas, Buenos
Aires, Siglo XXI, 1974.
se beneficiaba con el dinamismo que el incremento continuo de
las exportaciones permitía a la economía urbana.
Para los terrate11ientes, el fortalecimiento deLcix:c:nito_se
centraóá en garantizar· las condiciones de producción de bienes
peCUaTÍOS atraVéS del Control de la frontei~a--CO;.;_·--iós-l;di~s V
de~as VíaSCle comunicación entre el lliJ_erto__y las' uni-
aa:a:; productivas. En tanto no participaba~-del-~ce~t;"-e~~
traído a las otras re,gioñes a través él.~ la interm_edi_a_ción_en_el
c:omercio externo, el predominio de Buenos Aires sobre el inte-
rior debía restringirs_e a n1alllen.e.r_eL~tr.Q.t dL!ª aduana t;n
manos locales y participarjp_directamente -a través de la ac-
cióllde-ias-:íiiStituciones provinciales- en la porción del exce-
dente extraída a través de la :;¡._d.uana__p.Úrieña. Siguiendo este
planteo exageradamente esquemático, la organización nacional
significaba para la burguesía terrateniente -y para aquellos
otros secto1·es sociales cuyos intereses se ligaban exclusivamente
al circuito Buenos Aires-mercado externo- perder el control
local de las rentas aduaneras y destinar recursos e instituciones
provinciales a la unificación político-económica de un vasto
territorio.
El interés del sector mercantil-portuario en el fortaleci-
miento del circuito económico Buenos Aires-mercado externo,
se combinaba con el propósito de expandir el mercado para las
importaciones hacia el interior del territorio. El predominio d~
Buenos Aires sobre las demás provincias se ligaba en este caso )
a la integración de todas las regiones a la economía portuaria, 1
bajo un régimen liberal. La apertura de todo el territorio como
mercado para las importaciones y el potencial incremento de ,.
las exportaciones requerían uniformar el sistema monetario, f
abolir las barreras aduaneras internas, crear vías de comuni- ii
cación y garantizar el tráfico interprovincial, tareas que sólo rJ
podrían encararse a partir del desarrollo de un sistema de ;¡
instituciones nacionales basado en los recursos de la provincia ¡!
, B A" .....ilae uenos ires.
La región mediterránea, que abarca las provincias del cen-
tro, norte y oeste, comprendía varios sistemas productivos con
desiguales características y grados de desarrollo. La zona cen-
tral y norteña se configuró durante el período colonial, vincu-
lada al circuito formado por las minas potosinas y el puerto
de Lima, como proveedora de carretas, tejidos y animales de

46 ÜSCAR ÜSZLAK
carga. La zona cuyana compartió estos rasgos genei·ales, pero
sus vinculaciones más importantes fueron con la economía chi-
lena y tuvo un mayor desarrollo de la agricultura. Las provin-
cias de Catamarca y La Rioja, marginales a los circuitos
económicos del centro-noroeste y del Cuyo, formaban la zona
económicamente más atrasada de toda la región 1 ".
El interior mediterráneo entró en un largo período de es-
tancai:ñieñtOcon la paulatina disolución del circuito que lo unía
a"Tu economía limeña, 1!~o del agotam.ie_nto_de las minas --poto-
&~ y la posterior interrupción del tráfico c~Cla a
la ocupación española. Las relaciones entre los sistemas produc-
tivos regionales eran escasas y el comercio con la región pam-
peano-litoraleña estaba obstaculizado por barreras aduaneras
internas, por las restricciones a la salida de oro desde Buenos
Aires y por la competencia del comercio de importación.
Las posibilidades de expansión de los sistemas económicos
de la región mediterránea dependían en gran medida de la
constitución de una instancia institucional que enajenara a
Buenos Aires el control local de la aduana, limitara las impor-
taciones y destinara una porción importante de las rentas adua-
neras a subsidiar los gobiernos provinciales y a crear las con-
diciones político-económicas para una vinculación más dinámi-
ca entre el interior y la región pampeano-litoraleña.
La región del Litoral tuvo un desarrollo de la actividad
ganadera anterior al de Buenos Aires. Participó de los impul-
sos derivados de la exportación de productos pecuarios y del
comercio de importación, lo cual la diferenció claramente del
interior mediterráneo. Pero se vio relegada a un segundo pla-
no por la supremacía del puerto de Buenos Aires y el acceso
directo al mismo que tenía la producción de esta provincia 16•
Teniendo la posibilidad de establecer un comercio directo
con el mercado internacional, la organización de la nación sig-
nificaba, para el litoral, terminar con el exclusivismo portuai·io
de Buenos Aires mediante la sanción de la libre navegación
de los ríos interiores. En este caso, a diferencia del interior
mediterráneo, la organización nacional se vinculaba a la vigen-
. --------,--- ··---·· ----,-~·-
15 Cf. John Lynch, Argentine dictator: Jitan Manuel de Rosas,
1829-1852, Oxford, Claredon Press, 1981.
ls Lynch (1981), op. cit.
ORGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 47
cia efectiva de los postulados lihfil:ales. Sobre esa base, además"'
dé evitar la transferencia de ingresos en favor de las clases 1
dominantes de Buenos Aires, se creaba la posibilidad de quej·
~l lit?:ral, ap1~ovec~ando la menor distanc~a que lo unía cor: el .·
· mter10r mediterraneo, llegara a competir con Buenos Aires
en la intermediación del comercio externo. '
Nacionalizada la aduana de Buenos Aires, abiertos los ríos
interiores a la libre navegación y organizado el tráfico comer-
cial en todo el territorio con una participación importante de
las provincias del litoral, era posible neutralizar la gravitación
política de la provincia de Buenos Aires y reducir el control
económico que ejercía a través de la centralización del inter-
cambio externo en el puerto de Buenos Aires.
Estas diferencias regionales eran más importantes que las
filiaciones políticas, que aún no habían llegado a homogeneizar
in..t.ereses fue~a de los lí:riit:s regional-provi:iciales. El con~licto Ientre federalismo y umtarismo, que una_1~te_c__Q_~e
deja Iit~tura jg§.:nili~~~-~()E_~l_g_!}Z~.!LY desarrollo de las gue-
1
rras civiles argentinas,_no fue sino una eauívoca expresión p~- ',
lítica de una contradicción económica mucho más profunda. ~
D~;cTéciáa8antes-·cie'_1a__hafana:--ae--ca:8erüs;-s-íen<lü_gobeiiiacior ,,
interino de Córdoba, Mariano Fragueiro escribía a Quiroga lo
siguiente:
"La guerra civil aunque ostensiblemente se hace entre fe-
derales y unitarios, ella no existe fundamentalmente sino
entre las provincias interiores y las litorales porque los
intereses de entre ambas no han estado íntimamente liga-
dos... (L) as provincias interiores arden en guerra, des-
truyen sus propios recursos y sus propios hijos; y el re-
sultado será su ruina y engrandecimiento de las litorales.
En una palabra, estamos sirviendo de instrumento para
acrecentar un poder que ha sido el origen de nuestras
desgracias." 11
La Organización Nacional, que los historiadores acostum-
bran a escribir con mayúsculas para aludir a la etapa institu-
cional iniciada con la caída de Rosas en Caseros, comenzó a
17 Mariano Fragueiro, Cuestiones argentinas, Buenos Aires, Solar-
Hachette, 1976. Edición original: 1850.

48 ÜSCAR ÜSZLAK
vislumbrarse con mayor fuerza precisamente cuando la posi-
bilidad de articular y compatibilizar estos diferentes intereses
empezó a dar sentido unificador a la nación, a fortalecer su
componente material. Como lo destaca Halperin rescatando re-
flexiones de Sarmiento, la última etapa del rosismo no só¡?.
había creado posibilidades~msfatucíonahzación del orde1¡_;
sillOCílie había generado y cons-oiiaado uña-i;eéCde--fiitereses---~
la sombra de la moderada prosperidacf-a1Canzaaa-g1~ácias "a la
dura paz que Rosas -@puso j_tI ·p_afs}s:-T;aposifülidad--ae--aceíe=
rar el ritmo de ese progreso requería sin embargo disputar
las características que tendría un proyecto nacional en la etapa
post-rosista. D~sde esta perspectiva, la guerra civil gge s9_Q;re-
vino algunos años después de Caseros, debe entenderse como,, la
~anifestación político-militar aeun-·enfre11tamiento entre PtO-
yectos aíternatfvosa;-Uñ:icfad n_acional, rongruentes con inte- _,
reses económicos opuestos. Por eso, también, el triunfo sobre
Rosas debe entenderse nó-·tanto como la derrota de una concep-
ción política -que en la práctica el propio Rosas desvirtuaba
con su estilo centralizador y absorbente de ejercicio del poder-
sino como la creación de nuevas condiciones para la articulación
de los intereses de los sectores dominantes del interior al cir-
cuito económico que tenía por eje el puerto de Buenos Aires.
Éste era el sentido último de la organización nacional, tal como
lo expresaban una vez más las palabras de Fragueiro escritas,
ahora, en circunstancias diferentes :
"... no hay intereses que destruir; ... no hay derecho, ni
necesidad de extinguir intereses, sino que basta modifi-
carlos y dirigirlos en sentido de la conveniencia general;
que si alguna vez los intereses locales se afectasen de la
reforma, es preciso mirar en ello el medio que la Providen-
cia ha establecido para equilibrar los intereses de todos, y
hacer servir al bienestar general esos resortes que se lla-
man intereses particulares; ... por fin (...) sin éstos no
habría ni motivos, ni medios de organización." in
18 Véase Tulio I:Ialperin Donghi, Proyecto y construcción de una
nación (Argentina 1846-1880),_ Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980.
10 Fragueiro, op. cit.
i
1
1
.
, ~
!
.j
1
ft
La C'aestión clel progreso
No hay duda que la base material de los intereses económicos
se había transformado. Si en las postrimerías del siglo XVIII ya
se advertían claros signos de una intensificación de la activi-
dad económica -comparada, claro está, con el carácter primi-
tivo de la misma durante casi todo el período colonial-, en el
poco más de medio siglo transcurrido hasta Caseros el proceso
expansivo no se detuvo, pese a la lucha emancipadora y las
guerras civiles. Al compás de la lenta conformación de merca-
dos interiores y la creciente internacionalización de la econo-
mía que siguieron al proceso revolucionario, los intereses de
las embrionarias burguesías del interior fueron desprendién-
dose poco a poco de sus raíces localistas. Los patrones de
alianza y conflicto comenzaron así a definirse en términos que
trascenderían los estrechos marcos provinciales, e incluso las
diferencias regionales. Si no obstante la autonomía de la pro~
vincia persistió como bandera de lucha, ello se debió tanto a
su contenido simbólico -que permitía concitar la adhesión e
integración de la población local- como a su utilización como
ins~rumento de negoc~ación política en torno a la organización J
nac10nal. __./' I
Hacia mediados de siglo el proceso político se hallaba en-
marcado por profundos cambios en los parámetros económicos,
que generaban crecientes expectativas de progreso material.
Operando a la vez como consecuencia de estos cambios y con-
dición de posibilidad para satisfacer las nuevas expectativas
abiertas por los mismos, la organización nacional modificaba
profundamente el significado de una comunidad organizada
provincialmente, con autoridades locales que sólo resignaban
una limitada porción de su autonomía a un gobierno nacional.
La gradual apertura externa de la economía originaba nuevas
necesidades, ñi1evas relaciones, nuevos Infereses-;-ñuevos mar-
cos de referencia, sobre todo entre los sectores más -estredfa-
mente ligados al mercado mundial. U]ill_~~nserción en es-
te mercado implicaba dinamizar los ,cir.cuitos de producción_ y
------

50 .ÜSCAR ÜSZLAK
comercializaciQ!b_ tanto en lo que respecta a la producción pri-
maria exportable como a la conformación de un mercado in-
terno para el creciente volumen de negocios que se abría al
comercio imuortador. La "internacionalización" de la vida eco-
nómica apa1=ecía así como condición necesaria para la "na~io
n~ción""defasüCledacfargeiitina~ - . .. .... ------ -
-ra continuada expansión ae!a-économía exportadora du-
rante la primera mitad del siglo 20
comenzó a acelerar su ritmo
a partir de la caída de Rosas, merced a la confluencia de fa-
vorables condiciones domésticas y externas. La eliminación de
las restricciones al comercio y la exportación de oro, por una
parte, y los efectos de la llamada segunda revolución industrial,
por otra, produjeron un fuerte incremento de la producción y
el intercambio 21
•
Con la apertura de nuevas oportunidades generadas por la
revolución tecnológica, el constante aumento de la demanda y
los cambios en las condiciones políticas internas, se inició un
doble proceso, alimentado por la experiencia de otros países
que servía como guía y como meta, y por la movilización de
actores sociales que rápidamente adquirían conciencia de las
posibilidades de reproducirla en el contexto local. La experien-
cia externa produjo un profundo cambio en las -concepciones
vigentes acerca del futuro del país. Ya· la llamada Generación
d~ (Echeverría, Alberdi, Gutiérrez y otros), influida por
las ideas románticas y el liberalismo europeo, había señalado
el camino 22
• Terciando en el v~.Q_:Q_leito entre unitarios y fe-
- --------------------. ~. ~
20
Aun cuando no todas las regiones participaran igualmente de la
misma. Por ejemplo, los sucesivos bloqueos franceses (1838-39) y anglo-
franceses (1845-49}, unidos a las restricciones impuestas por Rosas a la
libre navegación de los ríos de la cuenca del Plata, perjudicaron notable·
mente el comercio de las provincias del litoral. Cf. Miron Burgin, As-
pectos económicos del Íederalismo argentino, Buenos Aires, Solar-Ha-
chette, 1975, y Lynch (1981), op. cit.
21
El auge de la actividad saladeril aumentó la importancia del
tasajo como producto exportable. A ella se agregó el constante creci-
miento de la demanda de lanas, alentando excelentes perspectivas para
una inserción más plena y diveTsificada en el mercado mundial. Entre
1850 y 1860 se duplicó la exportación de lanas y aunque los volúmenes
resultaban todavía muy modestos frente a las cifras que se alcanzarían
algunas décadas más tarde, la tendencia era ya sostenidamente creciente.
Véase, al respecto, Horacio Giberti, op. cit.
22
Echeverría, op. cit. Esta convicción adquiría un tono dogmático:
"La revolución es para nosotros el progreso. La América, creyendo que
.,
l
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1
". j
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1
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derales, intentó legi.tima:t:-8.lL.p.l'..Og:i:ama_eILla presunta recupe-
ración del i_deari9_dgJa_Re:volución_ggJ;i:aY.o, aunque )2!.QP_onien-
do en definitiva un proyecto de paí¡; insuirado en la experien-
cia europea y norteamericana. Si bien sus expositores mostra-
i1an dive;_:gencias doctrinarias y operativas, este proyecto se
nutría en la idea del "prog:r..es..o", que en su visión representaba
la condiclÓn de existencia misma de la sociedad. La articula-
ción de intereses económicos y el desarrollo de las fuerzas pro..
ductivas se erigían de este modo en indispensables componentes
materiales de la nacionalidad. El progreso se constituía en idea
integradora de la sociedad, en fundamento mismo de la nacio-
nalidad. Síntesis del pasado y profecía del futuro -como lo
caracterizara Bury-, el progreso se abría paso como concep-
ción dominante en esta etapa de construcción de la sociedad
argentina.
La constitución nacional de 1853 representó sin duda la
plasmación normativa de esta nueva concepción, y lo que se ha
dado en. denominar el proyecto de la Generación del 80, encon-
tró en la carta constitucional su más acabado fundamento 23
A todo lo largo de la segunda mitad del siglo XIX se reiterarán
manifestaciones de este pensamiento dominante sobre las in-
finitas posibilidades de progreso -expresión favorita de la épo-
ca-, a la luz de las condiciones materiales existentes en el país
y del conocimiento de los factores que podrían concretarlo. La
fórmula no era extraña: tierra, trabajo y capital -los clásicos
factores de la producción- pondrían en marcha esa indeteni-
ble maquinaria de progreso. Tampoco se ignoraba que única-
mente el estado estaba en condiciones de construir los pilares
del nuevo orden social anticipado. Como diría Renan, el esta-
do era la máquina del Progreso.
podía mejorar de condición se emancipó de la España; desde entonces
entró en las vías del -progreso. Progresar es civilizarse ..."; constituye
la ''ley del ser". "Un pueblo que se estaciona y no progresa, no tiene
misión alguna, ni llegará jamás a constituir su nacionalidad". (Ibídem.)
23 El artículo 67, inciso 16, de la Constitución Nacional se refiere
a las "tareas" del estado: "promover la industria, la inmigración, la
construcción <le ferrocarriles, canales navegables, colonizar tierras de
propiedad nacional, introducir y establecer nuevas industrias, importar
capitales extranjeros y explorar ríos interiores, por leyes protectoras Y
por concesiones temporarias de privilegios y recompensas de estímulos".

52 ÜSCAR ÜSZLAK
,.. Por eso no es casual que la constitución de 1853, al for-
malizar la existencia del estado nacional, le asignara ciertas
funciones que, salvo ocasionalmente, ni los proto-estados sur-
gidos durante la guerra de independencia y las luchas civiles 2
',
ni los sectores sociales dominantes habían asumido hasta enton-
ces como objeto propio de su inici~tiva y acción. Tareas nuevas,
exigidas por circunstancias y perspectivas también inéditas.
En buena parte, porque pensar la Argentina después de Case- ,
ros implicaba una toma de conciencia, una crítica evaluación
del pasado, .una repentina actualización de concepciones que
venían madurando desde hacía dé~adas, un inevitable cotejo con
la e1~periencia de países que habían dispuesto de oportunidades
similares a las que se abrían luego del triunfo sobre Rosas.
Hasta entonces, el país no contaba con ferrocarriles; hacía
casi 30 años que se había obtenido el único empréstito de cíer-
ta cuantía; la inversión extranjera, reducida al comercio y las
finanzas, había permanecido estacionaria desde hacía mucho
tiempo 25
; vastas extensiones de tierra permanecían en manos
de los indígenas, en tanto que la frontera interna, en relación
con la situación existente un cuarto de siglo antes, se había
estrechado peligrosamente 26
; y la inmigración, que en los años
20 fuera objeto de una explícita política de fomento que luego
Rosas dejó sin efecto, se reducía a una escasa corriente pura-
mente espontánea 21
•
lIás allá del plano axiológico o de su traducción normativa,
las nuevas condiciones comenzaron a movilizar a los agentes
económicos y a producir ajustes y desplazamientos en las acti-
vidades productivas tradicionales. La libre navegación de los
2
± A partir de 1815, y como consecuencia de los reiterados fracasos
de unidad y constitución de un estado nacional, la entidad "provincia"
fue resucitada dando orig·en a verdaderos proto-estados. Prácticamente
todas las provincias, en diferentes momentos, se constituyeron en estados
autónomos, proclamaron su independencia y celebraron tratados con di-
versas naciones. Algunas se asociaron en formas confederales (v.g. Re-
pública de Cuyo, República Federal de Tucumán, Comisión Representa-
tiva de los gobiernos de las Provincias Litorales) y otras (la Banda
Oriental y el Alto Perú) se escindieron definitivamente.
23 Véase H. S. Ferns, op. cit.
26
Cf. Juan Carlos Walther, La conquista del des·ierto, Buenos
Aires, Eudeba, 1970.
21
Cf. José Panettieri, La inrnigración en la Argentina, Buenos
Aires, Ediciones Macchi, 1970.
1
1
1

ríos y la eliminación de las aduanas inte:ciores......g_enff.al:QUJllH:.-
vas posibilidades de intercarr1bio comercial y formación <le
mercadQ§,__Ello contribuyó a producir una paulatina transfor-
1112ción de la estructura social del país. Los intereses del sec-
tor mercantil-importador comenzaron a engarzarse mucho más
estrechamente con los del sector agro-exportador y financiero. J
Las posibilidades de importación, base de la expansión del sec- ¡
to1· mercantil, dependían directamente de la capacidad de ex- '
portar, es decir, del aumento de la producción agropecuaria
y de su ventajosa colocación en el mercado mundial. Pero en j
los hechos, la nueva situación acentuó las notorias diferencias,__.
que ya existían entre el próspero litoral y un interior medite-
rráneo crecientemente empobrecido. Buenos Aires y las pro-
vincias litorales, que eran el eje dinámico de la economía
primario-exportadora, continuarían siéndolo aún más ostensi-
blemente.
En estas condiciones, no cabe duda que el enfrentamiento
que durante una década separó a Buenos Aires de la Confede- 1
'
ración Argentina luego de Caseros, tenía profundas raíces ,
económicas. Haber terminado con Rosas no significó acabar con !
la política "federalista" de Buenos Aires, que desde la inde-
pendencia fue la manera más inteligente de mantener la posi-
ción privilegiada de la provincia, evitando la adopción de una
política de alcances nacionales que hubiese permitido una gra-
dual integración de la economía nacional y una distribución 1
más equitativa de los ingresos fiscales 28
.. Como en el interior ...J
se originaba y destinaba apenas un 10 % del comercio exterior,
la reivindicación porteña de mantener el control de la aduana
y la recaudación impositiva producida por la misma, tenía só-
lidos fundamentos en una situación de hecho. Por eso la solu-
ción propiciada por el interior al discutirse las bases de la or-
ganiz~ción nacional, pretendía imponer a Buenos Aires una
política proteccionista que asegurara la colocación de su pro-
ducción en el expansivo mercado del litoral, así como asegurar
una participación más equitativa en la recaudación de la adua-
na bonaerense. Esta propuesta habría restringido no solamente
la floreciente actividad introductora monopolizada desde Bue-
nos Aires, sino también la fuente fundamental de recursos que
2s Aldo Ferrer, La econo11iía argentina: las etapas de S'U desarrollo
y problemas actiwles, México, Fondo de Cultura Económica, 1963.

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