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Revisitando a Oferta de Serviços via Internet - Oportunidades para o Setor Público

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As organizações públicas ainda se encontram distantes do ideal de governo participativo, seja por deficiências internas ou por dificuldades externas. Os estudos existentes sobre as relações entre o ambiente virtual e as organizações governamentais permanecem muito focalizados na área técnica (por exemplo, avaliações de portais, testes de usabilidade), dando pouco espaço a discussões fundamentadas sobre participação pública na internet ou ao ponto de vista dos cidadãos. Este artigo pretende explorar algumas das possibilidades do chamado governo eletrônico quando se trata de integrar a participação cidadã com vistas a ampliar e melhorar a oferta de serviços públicos. Nessa exploração destaca-se um binômio – de um lado, benefícios e vantagens; de outro, riscos e desafios – que descortina as oportunidades de oferta para o Setor Público. Para fundamentar esse prisma, o artigo combina literaturas de áreas distintas, sintetizando benefícios e desafios em forma tabular, o que ajuda a recuperar autores e ideias relevantes de forma didática e clara. Duas conclusões merecem destaque. Primeiro, é preciso reestruturar os processos e serviços da área pública, oferecendo canais de contato direto e deixando os organismos governamentais mais flexíveis e permeáveis à ideia de que as soluções mais eficientes e mais justas virão de processos coparticipativos. Segundo, é preciso que as instituições públicas invistam em conhecer melhor sobre o comportamento e preferências do cidadão de forma a otimizar os esforços e os investimentos dos organismos públicos, e, em última análise, potencializar as chances de o relacionamento governo-cidadão resultar em bons frutos para ambas as partes.

As organizações públicas ainda se encontram distantes do ideal de governo participativo, seja por deficiências internas ou por dificuldades externas. Os estudos existentes sobre as relações entre o ambiente virtual e as organizações governamentais permanecem muito focalizados na área técnica (por exemplo, avaliações de portais, testes de usabilidade), dando pouco espaço a discussões fundamentadas sobre participação pública na internet ou ao ponto de vista dos cidadãos. Este artigo pretende explorar algumas das possibilidades do chamado governo eletrônico quando se trata de integrar a participação cidadã com vistas a ampliar e melhorar a oferta de serviços públicos. Nessa exploração destaca-se um binômio – de um lado, benefícios e vantagens; de outro, riscos e desafios – que descortina as oportunidades de oferta para o Setor Público. Para fundamentar esse prisma, o artigo combina literaturas de áreas distintas, sintetizando benefícios e desafios em forma tabular, o que ajuda a recuperar autores e ideias relevantes de forma didática e clara. Duas conclusões merecem destaque. Primeiro, é preciso reestruturar os processos e serviços da área pública, oferecendo canais de contato direto e deixando os organismos governamentais mais flexíveis e permeáveis à ideia de que as soluções mais eficientes e mais justas virão de processos coparticipativos. Segundo, é preciso que as instituições públicas invistam em conhecer melhor sobre o comportamento e preferências do cidadão de forma a otimizar os esforços e os investimentos dos organismos públicos, e, em última análise, potencializar as chances de o relacionamento governo-cidadão resultar em bons frutos para ambas as partes.

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  1. 1. 1 Revisitando a oferta de serviços via Internet: oportunidades para o Setor Público Revisiting service provision via the internet: opportunities for the public sector Nino Carvalho, MSc., PgDip in Marketing – Universidade do Porto Frederico Carvalho, PhD. - UFRJ Resumo As organizações públicas ainda se encontram distantes do ideal de governo participativo, seja por deficiências internas ou por dificuldades externas. Os estudos existentes sobre as relações entre o ambiente virtual e as organizações governamentais permanecem muito focalizados na área técnica (por exemplo, avaliações de portais, testes de usabilidade), dando pouco espaço a discussões fundamentadas sobre participação pública na internet ou ao ponto de vista dos cidadãos. Este artigo pretende explorar algumas das possibilidades do chamado governo eletrônico quando se trata de integrar a participação cidadã com vistas a ampliar e melhorar a oferta de serviços públicos. Nessa exploração destaca-se um binômio – de um lado, benefícios e vantagens; de outro, riscos e desafios – que descortina as oportunidades de oferta para o Setor Público. Para fundamentar esse prisma, o artigo combina literaturas de áreas distintas, sintetizando benefícios e desafios em forma tabular, o que ajuda a recuperar autores e ideias relevantes de forma didática e clara. Duas conclusões merecem destaque. Primeiro, é preciso reestruturar os processos e serviços da área pública, oferecendo canais de contato direto e deixando os organismos governamentais mais flexíveis e permeáveis à ideia de que as soluções mais eficientes e mais justas virão de processos coparticipativos. Segundo, é preciso que as instituições públicas invistam em conhecer melhor sobre o comportamento e preferências do cidadão de forma a otimizar os esforços e os investimentos dos organismos públicos, e, em última análise, potencializar as chances de o relacionamento governo-cidadão resultar em bons frutos para ambas as partes. Palavras-chave: Setor Público – internet. Serviços públicos – internet. Participação cidadã. Governo digital. E-Gov. Comunicação pública. Abstract Public organizations are still far from the ideal of participatory government, either by internal weaknesses or external difficulties. Existing studies on the relationship between the virtual environment and government organizations remain mostly focused on technical features (eg, portal evaluation, usability tests), giving little room for both informed discussions as well as for citizens’ viewpoints. This paper will explore some
  2. 2. 2 of the possibilities of so-called e-government when it comes to integrating citizen participation in order to expand and improve public service provision. The paper adopts a dual approach - on the one hand, benefits and advantages; on the other hand, risks and challenges - that reveals enlarged opportunities for the public sector. The analytical foundations combine literature from different fields – Communication, Marketing, Technology, Government Studies - and benefits and challenges are summarized in tabular form, so that authors and ideas can be easily retrieved. Two conclusions are noteworthy. First, processes in the public area should be restructured as to provide improved contact channels and to make them more flexible within and between government agencies, as well as more amenable toward the requisite that the most efficient and fair solutions will come from coparticipation endeavours. Second, public institutions should invest in further knowledge about the behavior and the preferences of citizens in order to optimize public communication policies, and ultimately to enhance government-citizen relationships in fruitful terms for both parties. Keywords: Public Sector – internet. Public services – internet. Citizen participation. E- government. Public communications. Desde o advento da internet comercial, na década de 1990, governos de todo o mundo empreendem esforços para utilizar as ferramentas da Comunicação Digital no propósito de disponibilizar informações e fortalecer os laços com os cidadãos. Em alguns países, o acesso à informação pública é tido como direito fundamental do cidadão em contextos democráticos (Rothberg e Liberato, 2013). Há não muito tempo, em 2011, a Islândia se tornou o primeiro país do mundo a ter sua constituição refeita pela participação direta de milhares de cidadãos, por meio de ações de crowdsourcing e utilizando o Facebook como plataforma de comunicação e relacionamento (Wasserman, 2011). A sociedade engajou-se em debates pela internet, participou de discussões online em tempo real e os cidadãos puderam dar suas contribuições individuais. Estudiosos e gestores, cada vez mais, buscam entender como o ambiente digital pode ajudar na criação de governos abertos, contando com a participação do cidadão em suas iniciativas na oferta de melhores serviços públicos (Barbosa, 2015; Franke et al, 2015). Embora boa parte das iniciativas governamentais na internet permaneça sendo de mão única - ou seja, como mero repositório de conteúdo para os diferentes segmentos da sociedade e sem participação, nem mesmo feedback dos cidadãos (Zhou e Wang,
  3. 3. 3 2014; Evans e Campos, 2013) - já há exemplos concretos de leis votadas e sancionadas, bem como ações governamentais freadas, por conta da participação popular via internet (Longhi e Reis, 2015). Colocar a teoria em prática, no entanto, não é tarefa simples. Mesmo empresas privadas evoluídas em termos de comunicação e de relacionamento com seus stakeholders, e com vasto acesso aos melhores fornecedores de soluções digitais, além de largas verbas de marketing, têm dificuldades em assegurar seu sucesso na internet. Muitas chegaram mesmo a protagonizar verdadeiros anti-cases em campanhas digitais ou a sofrer retaliações virtuais de grupos organizados (por exemplo, as campanhas anti- empresas do Greenpeace, atingindo Shell, Nestlé e Lego). As organizações públicas se encontram muito mais distantes do ideal de governo participativo, seja por deficiências internas - falta de capacidade das equipes, falta de conhecimento, pouca infraestrutura etc. - ou por questões externas, tais como dificuldades para controlar os canais digitais, excesso de possibilidades, potenciais reações negativas da população, entre outros. A despeito de um cenário em que há muitas áreas a explorar, os estudos sobre as relações entre o ambiente virtual e as organizações governamentais permanecem muito focalizados na área técnica (por exemplo, avaliações de portais, testes de usabilidade em sites, mensuração do uso de redes sociais, entre outros), dando pouco espaço a discussões sobre participação pública na internet ou ao ponto de vista dos cidadãos, que são, de fato, os consumidores ou usuários dos serviços públicos. O cerne deste artigo é, justamente, explorar algumas das possibilidades do chamado governo eletrônico (ou e-gov, do inglês electronic government) quando se trata de integrar a participação cidadã com vistas a entregar melhores serviços públicos. Nessa exploração apontam-se diversos benefícios e vantagens, mas também destacam- se potenciais riscos e desafios. Esse binômio de possíveis ações diante tanto de benefícios (e vantagens), quanto de riscos (e desafios), constitui o que o artigo descreve como oportunidades de oferta para o Setor Público. Para fundamentar essa exploração o artigo combina literaturas de áreas distintas - comunicação, marketing, tecnologia e estudos governamentais – em que há investigações sistemáticas, complementares e interdisciplinares acerca do tema aqui proposto. A literatura na área de governo eletrônico tipicamente pode ser categorizada em duas vertentes, de acordo com o foco dado ao conteúdo ou à pesquisa: uma vertente mais voltada às perspectivas da sociedade ou dos cidadãos, e uma outra que trata da ótica das instituições públicas (Franke et al, 2015). Este artigo irá privilegiar a
  4. 4. 4 perspectiva das organizações do Setor Público, ou seja, trataremos dos benefícios e desafios confrontados pelas instituições governamentais ao empreenderem atividades de e-gov. Repetindo, esse binômio benefícios e desafios descortina o que se entende, aqui, como oportunidades para o Setor Público na era da participação cidadã. Deve-se entender que as respectivas ações e políticas públicas vis à vis as oportunidades necessariamente hão de diferir segundo a dimensão do binômio: de um lado, trata-se de comunicar, enriquecer ou implementar os benefícios; de outro lado, a questão é enfrentar, amenizar ou eliminar os desafios. O texto está organizado em quatro seções, que se seguem a esta introdução. A primeira parte expõe os fundamentos analíticos do artigo, recolhidos junto aos autores listados nas referências. Na segunda e terceira seções discorre-se, sucessivamente, sobre benefícios e desafios como oportunidades abertas ao Setor Público na era da Comunicação Digital. Ao final, a quarta e última seção expõe algumas conclusões e recomendações gerenciais. 1. Fundamentos analíticos: participação do público e oferta de serviços públicos O desenvolvimento de produtos e serviços com a participação do público-alvo não é algo novo e o Setor Público muito pode beneficiar-se dos conceitos mais fundamentais de Marketing. Na literatura de Marketing, a participação do consumidor é tema há muito estudado (Grönroos, 2009; Wikström, 1995); no entanto, a temática parece ter sido menos abordada na área de governo eletrônico (Zhou e Wang, 2014). Ainda assim, estes últimos autores também ilustram em que medida uma cidade pode ser encarada como um “produto” e beneficiar-se de táticas de marketing online para sua promoção ou para auxiliar a definição ou o escopo do comportamento do cidadão-consumidor, por exemplo. A ideia estrutural de que marketing é ouvir clientes e atender suas necessidades já demonstra, ainda que de forma implícita, a relevância do conceito de participação do público nas entregas de marketing. Há tempos empresas privadas têm se beneficiado de diferentes metodologias e técnicas para integrar a opinião de seus públicos de interesse à concepção de suas marcas, produtos e serviços, ainda que de forma indireta - por exemplo, observando o comportamento dos clientes ou em pesquisas de mercado. A internet elevou as idéias de participação e de coprodução em organizações públicas a um novo patamar. Os stakeholders de uma organização, mais do que em
  5. 5. 5 qualquer outra época da História, participam de seu dia-a-dia, quer eles ou a instituição estejam conscientes disso ou não. Uma busca rápida no Google revelará o imenso rol de ferramentas, muitas gratuitas, para o monitoramento de audiência ou o delineamento do perfil e do comportamento de uso dos serviços online de marcas, tais como Hootsuite, Social Mention, Social Bakers, Scup, Radian6, Crimson Hexagon, entre tantas outras. Almeida et al. (2011) são enfáticos ao salientar quanto a internet modificou o relacionamento entre consumidores de serviços e organizações fornecedoras, tornando os tratos entre as partes mais transparentes e abertos, enquanto que Bertot e outros (2010) afirmam que os cidadãos esperam que o governo esteja onde eles estão e atue de maneira centrada no usuário, similarmente a como são tratados pelas empresas privadas com as quais transacionam. Os diversos atores sociais - sejam empresas, veículos de comunicação, consumidores, celebridades ou pessoas comuns - produzem uma imensidão de informações em inúmeros canais online, sendo as redes sociais os ambientes de maior destaque e interesse, tanto para organizações, quanto para os pesquisadores (ZHOU e WANG, 2014). A utilização desse vasto conteúdo gerado pelo usuário no desenvolvimento ou aprimoramento de produtos e serviços, no entanto, não se limita nem ao marketing, nem à relação entre consumidores e empresas privadas. Veículos de mídia utilizam conversas em blogs e em redes sociais como fonte de notícias (SILVA e MUNDIM, 2015; WRIGHT e HINSON, 2008). Instituições de Ensino Superior (IES) imprimem esforços para utilizar o conteúdo de alunos, ex-alunos e professores em suas políticas e serviços (SALINAS, 2013; MCALLISTER, 2009; GORDON e BERHOW, 2009). Redes de usuários individuais, baseadas em microtrocas diretas entre indivíduos, exploram o conteúdo coletivo para promover e fomentar ações de crowdfunding (HAYTHORNTHWAITE, 2009). Organizações sem fins lucrativos percebem que estreitar laços e nutrir conversações com seus públicos tende a incrementar o volume financeiro que podem arrecadar (WIENCEK, 2014). No Setor Público, segundo Diirr et al. (2014), as conversações em ambientes virtuais estimulam a participação social e estreitam o relacionamento entre a sociedade e os funcionários e agentes governamentais. Diversas pesquisas buscam compreender a maneira pela qual as diferentes possibilidades da comunicação digital podem ser e estão sendo adotadas pelas organizações nessa nova Era de comunicação gerada pelo usuário (HEVIA et al., 2011;
  6. 6. 6 WRIGHT e HINSON, 2008). Se, do lado privado, as empresas nutrem interesse em conhecer melhor como seus consumidores utilizam a internet, tanto para poder investir em comércio eletrônico, quanto para aumentar a efetividade de seus esforços nos negócios offline (Faria et al., 2012), então, sob a perspectiva de organismos públicos, as ferramentas digitais estão aproximando a sociedade dos governos (JOSEPH, 2012). Segundo Franke e outros (2015), as pressões financeiras e as demandas dos cidadãos e das organizações fazem com que o investimento em e-government não seja mais apenas uma opção, mas uma necessidade. Em teoria, as políticas públicas propostas por organismos de governo também levam (ou deveriam levar) em conta as preferências e particularidades dos cidadãos, uma vez que o foco principal das atividades de governo eletrônico é engajar os cidadãos e estimular a participação pública nas atividades governamentais (EVANS e CAMPOS, 2013). De acordo com os estudos seminais de Arnstein (1969), a participação cidadã pode ser definida como estratégias em que os cidadãos se envolvem na decisão sobre como as informações são partilhadas, os objetivos e políticas são definidos, os recursos públicos são utilizados e os serviços governamentais, entregues. Décadas depois, com o advento da internet e a evolução das tecnologias de comunicação, as organizações públicas encontram cada vez mais possibilidades de contar com os cidadãos na concepção e desenvolvimento de melhores serviços públicos e, em última instância, de melhores cidades, estados e nações. No entanto, colocar em prática mecanismos que permitam a intervenção da sociedade nas decisões e nos processos governamentais não é algo fácil. Apesar de a democracia prever em seu íntimo que a população, de forma organizada ou não, deva ser ativa na condução governamental, há riscos e obstáculos que devem ser superados por ambos os lados - sociedade e organismos públicos. Naturalmente, existem também vantagens na participação cidadã junto ao Setor Público, que são os motivadores para que as duas partes envidem esforços para tentar atuar, conjuntamente, em prol de um bem comum. Esses e outros pontos serão mais detalhadamente abordados a seguir. Para que a oferta de serviços públicos e, em última instância, a sociedade, possam beneficiar-se da coparticipação em termos do desenvolvimento de melhores políticas governamentais, é preciso que ambas as partes –órgãos públicos e cidadãos - estejam interessados em engajar-se em conversas e trocas e em forjar relacionamentos mutuamente benéficos, almejando o aprimoramento social. As instituições de governo
  7. 7. 7 têm muito a ganhar com a participação pública, além de, por definição, existirem justamente para servir ao cidadão. Envolver o cidadão de forma realmente ativa, porém, não é um exercício trivial. Alguns autores acreditam que a comodidade das ferramentas digitais pode, de certa forma, estimular uma atitude mais passiva frente ao engajamento em questões governamentais (LONGHI e REIS, 2015). Mesmo assim, nem por isso essa participação, que pode se resumir a apenas um clique, passa a ser necessariamente descartável ou inválida (LEVY, 1998). Estudos anteriores (por exemplo, Malone et al., 2009) mostram que as pessoas tendem a motivar-se para participar coletivamente de ações no ambiente social digital por três motivos fundamentais: • Retorno – quando a pessoa recebe um pagamento por sua participação ou quando acredita que o que está fazendo irá maximizar sua reputação profissional. Em iniciativas da área pública, o retorno poderia ser traduzido como o alcance último dos anseios de determinado segmento da sociedade, tais como a aprovação de uma lei, a redução de impostos, ou a mudança de atitudes em relação aos imigrantes ou ao casamento homoafetivo, por exemplo. • Amor – quando há um prazer intrínseco na participação ou quando a pessoa entende que está envolvida em uma causa maior que ela. Aqui podemos destacar os chamados wikipedians, usuários mais ativos da Wikipédia e que zelam pelo bem-estar da enciclopédia online (Haythornthwaite, 2009), além de outros cidadãos que, utilizando a mesma plataforma aberta da Wikipédia, criam projetos baseados em causas do bem social, tais como o Wikicrimes, desenvolvido por brasileiros e alimentado por pessoas de diversos países, cujo objetivo é monitorar locais violentos via geolocalização em um mapa e tornar essa informação acessível via web e dispositivos móveis. • Glória – quando as pessoas estão movidas pelo desejo de serem reconhecidas por seu trabalho ou suas contribuições junto a seus semelhantes e à comunidade. Por exemplo, os desenvolvedores de plug- ins para o Wordpress acreditam que suas atividades irão elevar sua reputação junto à comunidade de desenvolvedores da plataforma de gestão de sites. Essa perspectiva, em particular, também é partilhada por Chandler e Chen (2014) e, no Setor Público, a glória pode ocorrer quando um internauta é reconhecido por membros de uma comunidade online por seu engajamento e atividade em debates relativos a questões de interesse público. Conhecer os motivos que levam as pessoas ao envolvimento com iniciativas sociais online é demasiadamente relevante para que os governos procurem desenvolver soluções e estratégias que atendam a essas motivações. Igualmente importante é
  8. 8. 8 perceber que existem diferentes etapas ou estágios de participação cidadã, uma vez que os organismos públicos deverão estar cientes acerca de que tipo de solução deve ser proposta para momentos distintos nesses degraus de participação. No artigo estrutural de Arnstein (1969), a autora identifica oito etapas de participação da sociedade em empreendimentos governamentais, conforme ilustrado na Figura 1. Para Arnstein (1969), nos três primeiros degraus o governo objetiva educar ou “curar” a população. No estágio seguinte (três próximos degraus), o cidadão consegue ter alguma voz, mas talvez não seja realmente ouvido, não tendo, ainda, qualquer poder ou ingerência para garantir que sua voz terá algum efeito. Nos três pilares superiores, a maior parte do poder ou da influência das decisões está nas mãos dos cidadãos. A autora afirma que essas etapas evolutivas constituem justamente o que insistentemente é ignorado, a saber, que é essencial que os gestores públicos conheçam não apenas as particularidades dos segmentos sociais que querem atingir (Rothberg e Liberato, 2013), mas também em que estágio a população focal se encontra, de forma a conseguirem tecer soluções customizadas para os diferentes perfis de públicos. Outros autores, mais recentemente, também tentaram demonstrar que existem diferentes níveis de participação cidadã via meios online e sugeriram mais formatos incrementais para que as instituições governamentais se abram à colaboração direta de cidadãos. Por exemplo, Diirr et al. (2014) entendem que os níveis passam pelo fornecimento de informações (agendas, notícias, links etc), pela consulta popular (ouvidoria, fale conosco etc), pela participação ativa do cidadão na prestação de serviços (agendamento de serviços, detalhes de processos etc), e pelo debate público (espaços online em que os cidadãos podem emitir e compartilhar opiniões sobre serviços ou instituições públicas). Já para Joseph (2012), existem cinco níveis para o estabelecimento bem-sucedido de uma estratégia de governo eletrônico: presença online, interação, transação, transformação e e-democracia. Em todos os casos, há ao menos dois pontos relevantes em comum: (a) ambas as partes –governo e cidadão- precisam estar motivadas a interagir, pois do contrário não há possibilidade de relacionamento ou de cooperação (Gröonroos, 2004), e (b) existe uma gradação, recorrente em todos os modelos, que se inicia com a oferta de informações, passa por momentos de interação e pelo fomento do relacionamento, e culmina com debates abertos e a coparticipação na tomada de decisões nas políticas públicas.
  9. 9. 9 Figura 1 – Escada de participação cidadã (Fonte: Arnstein, 1969) Segundo Martinez e Alonso (2015), as mídias digitais criam usuários que têm o que querem, quando querem e onde desejam, o que imprime uma nova forma de as instituições públicas pensarem, conceberem e entregarem seus serviços. No momento em que vivemos, complementam os autores, a relação entre públicos e organizações cada vez mais se dá total ou parcialmente na internet, o que torna os usuários, simultaneamente, produtores e consumidores de conteúdo e serviços online. Nesse novo cenário, pode ser mesmo equivocado imaginar que os organismos públicos não serão tão impactados tal como já estão sendo outras instituições em outros setores. É preciso, portanto, que as organizações públicas entendam que devem nutrir o relacionamento com os cidadãos para que ambos gozem de benefícios. Todos os esforços de comunicação devem ser de mão dupla, estimulando reações do público para que o relacionamento seja mantido e evolua (Grönroos, 2004), de forma que o cidadão se sinta cada vez mais confortável e confiante para participar das atividades públicas e ajudar o governo na construção de melhores políticas para a sociedade. Quando falamos das vantagens e desvantagens do investimento público em atividades de governo eletrônico, parece haver duas linhas convergentes, que são, concomitantemente, focos de pontos pró e de pontos contra a utilização de canais digitais pelos organismos governamentais: (a) a gestão das instituições públicas (tanto no sentido das capacidades dos gestores e servidores, quanto no que se refere ao
  10. 10. 10 gerenciamento e manutenção de projetos digitais) e (b) o relacionamento com o cidadão (dadas algumas questões positivas e negativas no que se refere a nutrir qualquer relacionamento entre uma organização e seus stakeholders). Essas duas vertentes mais proeminentes, bem como outros desafios e oportunidades, serão tratadas a seguir. 2. Benefícios como oportunidade: comunicar, enriquecer, implementar De acordo com Wikström (1995), quando se trata de eventuais vantagens e benefícios de investir na internet como canal de relacionamento com stakeholders, a questão que deve ser o foco das discussões não é a de meramente criar benefícios para o cidadão na entrega do serviço público específico, mas também a de criar valor em parceria com os cidadãos e incorporar esses valores no âmago das organizações. Assim, ambas as partes tendem beneficiar-se no longo prazo (Gummesson, 2010). Na opinião de diversos autores (por exemplo, Gunawong, 2015; Damian e Merlo, 2013; Rothstein e Liberato, 2013), há muitos pontos convergentes quanto aos principais benefícios do governo eletrônico: melhoria da qualidade dos serviços e do próprio governo, segurança e rapidez nas entregas ao cidadão, simplificação de processos, diminuição de custos e da burocracia, transparência, educação da sociedade, geração de empregos na iniciativa privada, integração entre organismos públicos, acesso à informação, entre outros. Esta revisão da literatura parece apontar para duas grandes áreas de benefícios em programas de governo eletrônico; ambas culminam em melhorar os serviços produzidos e entregues pelos órgãos públicos. A primeira área de benefícios diz respeito à gestão governamental; nessa área incluem-se pontos positivos tais como aumento da transparência, melhoria dos serviços e processos, redução de custos e facilidades de gestão em geral. A segunda vertente se refere ao relacionamento entre os públicos e os governos, à melhoria na entrega de informações, à facilitação da adesão popular em projetos, e à educação e nivelamento para a sociedade, entre outros. Um resumo dos benefícios está ilustrado no Quadro 1. Uma linha clara de benefícios, exposta por diversos autores (por exemplo, Diirr et al., 2013) diz respeito a disponibilizar melhor as informações sobre os serviços ao cidadão e a oferecer mais canais ou ferramentas de acesso e de participação popular, de tal forma que os organismos públicos consigam reduzir o risco percebido no consumo de serviços, reduzir os custos de entrega, melhorar a qualidade dos serviços e elevar a percepção de transparência. Esses benefícios, em particular, também são previstos na
  11. 11. 11 literatura de Marketing de Serviços e de Marketing de Relacionamento (por exemplo, Zeithaml et al., 2014; Gummesson, 2010; Grönroos, 2009), ao ilustrarem quanto as empresas podem ganhar (no caso de empresas privadas, em termos diretos de vantagens financeiras) ao estreitarem laços com seus consumidores, ao oferecerem mais informações (e de forma mais clara) e ao disponibilizarem maneiras de os consumidores coparticiparem da confecção e do consumo dos serviços. Benefícios em Termos de Gestão Benefícios em Termos de Relacionamento Benefícios Estudos Benefícios Estudo Resistência à mudança. Bolliger e Dias (2014); Bertot et al (2010); Taylor et al (2001) Mais e melhor acesso a informações. Diirr et al (2013); Rothberg e Liberato (2013) Redução de custos. Agrela (2015); Frankeet al (2015); Damian e Merlo (2013); Bertot et al (2010) Engajamento em questões públicas. Franke et al (2015); Longhi e Reis (2015); Chandler e Chen (2014); Diirr et al (2014); Wasserman (2011); Arnstein (1969) Mais conhecimento sobre o público. Diirr et al (2014); Hevia et al (2011) Estreitar laços com o governo. Diirr et al (2014); Joseph (2012) Gestão do volume de informações. Rothberg e Liberato (2013) Transparência. Chandler e Chen (2014); Rothberg e Liberato (2013); Joseph (2012) Comunicação / Promoção direta aos cidadãos. Franke et al (2015); Zhou e Wang (2014); Saffer et al (2013); Faria et al (2012). Quadro 1 – Resumo dos benefícios Um caso interessante na entrega de serviços públicos de maneira inovadora, conveniente para o cidadão e menos custosa para o governo, é o da Vara do Trabalho do pequeno município de Plácido de Castro, no Acre, região Norte do Brasil. A instituição tem utilizado o aplicativo WhatsApp para entregar notificações judiciais, o que gera uma economia de R$ 6 (aproximadamente US$ 1,50) por mensagem, além de reduzir o tempo de entrega, que caiu de cinco para apenas um dia (AGRELA, 2015). 2.1. Benefícios em Termos de Gestão O ambiente online tende a mostrar-se como um bom investimento para as organizações, principalmente pelo fato de poderem influenciar seus públicos utilizando táticas de comunicação e marketing (FARIA et al, 2012). No entanto, a internet pode e deve ser um aliado da gestão pública, não apenas por melhorar a comunicação entre o governo e
  12. 12. 12 os cidadãos, mas por ser, ademais, uma potente ferramenta de auxílio no combate à corrupção e de fomento à transparência (JOSEPH, 2012). Iniciativas já comuns em diversos países, tais como o Orçamento Participativo, os chats online para denúncias, os aplicativos para fiscalização de serviços e instituições, são alguns exemplos cada vez mais adotados e disseminados. Com o advento da internet, limitações de tempo e espaço são eliminadas (ROTHBERG e LIBERATO, 2013). Em adição, os autores enumeram outras vantagens para o uso da comunicação digital por parte de organismos públicos, tais como aumento em volume e qualidade dos conteúdos armazenados e na facilidade de acesso; maior conveniência para consumir e produzir informações; e mais espaço para liberdade de opinião e de interatividade. As ferramentas digitais podem ir mais além, reduzindo o custo de coletar, distribuir e acessar informações, serviços e recursos públicos, o que as tornaria uma plataforma ainda mais interessante para ambas as partes (por exemplo, Damian e Merlo, 2013; Bertot et al., 2010). Os gastos com publicidade e divulgação de informação podem revelar-se demasiados para certos organismos governamentais. Dessa maneira, o uso da internet como repositório de informações que dá autonomia ao cidadão para buscá-las como e quando quiser irá não apenas reduzir custos, mas também deixar a comunicação mais inteligente. De fato, as iniciativas comunicacionais que são ativamente buscadas pela comunidade estarão, por definição, mais propensas a atingir o público correto, em comparação à produção difusa de peças de comunicação para distribuição em massa, supostamente atingindo qualquer um, interessado ou não. Ademais, aproveitar possibilidades tais como o agendamento de serviços e o autoatendimento irá reduzir filas, tempo de servidores públicos e diversos outros custos operacionais, em adição a deixar também os cidadãos mais satisfeitos, pois haverão de ganhar tempo ao, por exemplo, evitarem filas em postos de atendimento público. A troca de informações entre os atores governamentais e a sociedade melhora a qualidade e a eficácia das políticas públicas, tanto por entregar mais e melhor conhecimento aos tomadores de decisão, quanto por resultar em soluções mais sustentáveis, por terem sido propostas de forma participativa (HEVIA et al., 2011). Uma vez que se tornam parte ativa em uma decisão tomada, os cidadãos têm mais chances de acatar e apoiar a iniciativa, até mesmo influenciando positivamente outros cidadãos.
  13. 13. 13 2.2. Benefícios em Termos de Relacionamento Do lado dos usuários, sustentam Faria et al (2012), uma das grandes vantagens da internet é a possibilidade de troca de informações entre “pessoas comuns” dentro de comunidades virtuais (por exemplo, as redes sociais). Os autores afirmam que, por perceberem o ambiente online como mais igualitário, os usuários sentem-se mais à vontade para reclamar e demandar, além de se sentirem mais respeitados. Uma evidência em apoio à ideias dos autores pode ser o aumento do uso de redes sociais e blogs para discussões sobre temas públicos. Considerando que as mídias sociais (particularmente o Twitter e o Facebook) dão ensejo a que as organizações interajam diretamente com seus públicos, a competência dessas instituições ao interagirem no ambiente social influencia diretamente na qualidade do relacionamento entre a marca e seus stakeholders (SAFFER et al., 2013). Dois bons exemplos do uso dos canais digitais em instituições públicas são os das cidades de Pequim e Londres, que, durante os Jogos Olímpicos que sediaram, fizeram uso de redes sociais, como o Twitter e Facebook para informar cidadãos e turistas acerca das atividades olímpicas, do trânsito e de atrações (ZHOU e WANG, 2014). A prática de utilizar canais de comunicação online para estreitar laços e fortalecer o relacionamento tende a beneficiar ambas as partes, uma vez que cidadãos e governo passam a compreender melhor as necessidades, dificuldades, papéis e responsabilidades de cada lado (Diirr et al., 2013), o que potencializa o alcance de melhores processos decisórios na provisão de serviços aos cidadãos. Novamente com respaldo na literatura de Marketing, percebemos que um relacionamento consistente pode oferecer segurança ao cliente (o cidadão, para organismos públicos), uma sensação de controle e confiança, minimizando os riscos percebidos em transações (GRÖNROOS, 2004). Tudo isso irá gerar relacionamentos mais sólidos e duradouros, condições basilares para uma organização administrativa e operacionalmente sustentável (GUMMESSON, 2010). 3. Desafios como oportunidade: enfrentar, amenizar ou eliminar Os impactos dos riscos percebidos pelas instituições públicas no uso de ferramentas de comunicação digital existem tanto no próprio âmbito da comunicação e relacionamento com a sociedade, quanto em termos operacionais e políticos (JOSEPH, 2012).
  14. 14. 14 Independente dos potenciais desafios, a insistência em não se adequar ao novo modelo de participação cidadã pode “ter efeitos (mais) devastadores e desordenadores para o setor do que qualquer omissão ocorrida” anteriormente nas instituições públicas (BOLLIGER e DIAS, 2014, p. 14). Para melhor ilustrar os potenciais desafios à adoção de iniciativas digitais pelos organismos de governo, dividimos os obstáculos em duas áreas - Gestão e Relacionamento - tal como ocorreu na análise dos benefícios. Um resumo dos principais desafios pode ser visto no Quadro 2. Desafios em Termos de Gestão Desafios em Termos de Relacionamento Desafios Estudos Desafios Estudo Oferecer experiências similares as dos cidadãos junto a empresas privadas. Franke et al (2015); McAllister (2012); Bertot et al (2010) Atuais canais são de mão-única Barbosa (2015); Gunawong (2015); Zhou e Wang (2014); Evans e Campos (2013); Saffer et al (2013); Hevia et al (2011) Falta de conhecimento do perfil e comportamento do público. Chandler e Chen (2014); Rothberg e Liberato (2013). Passividade frente a atividades governamentais. Longhi e Reis (2015); Educar, capacitar o cidadão. Franke et al (2015); Bolliger e Dias (2014); Damian e Merlo (2013); Evans e Campos (2013) Privacidade e Segurança. Franke et al (2015); Bolliger e Dias (2014); Damian e Merlo (2013); Evans e Campos (2013) Exposição arriscada ou negativa da organização. Barbosa (2015); Arnstein (1969) Diversidade demográfica da população. Franke et al. (2015); Chandler e Chen (2014); Diirr et al. (2013) Falta de competências técnicas de gestores e equipes. Franke et al (2015); Gunawong (2015); Joseph (2012); Wright e Hinson (2008) Quadro 2 – Resumo dos desafios As barreiras à oferta de possibilidades de participação popular em meios digitais são diversas, das quais destacam-se: dificuldades de uso da tecnologia, dificuldades de acesso, barreiras sociais, culturais e econômicas (Dirr et al, 2013). Como salientam Franke et al (2015), fatores demográficos - tais como faixa etária, escolaridade e diferenças sociais - são particularmente relevantes à implementação bem sucedida de projetos de e-gov.
  15. 15. 15 No entanto, os obstáculos existem de ambos os lados (Joseph, 2012), pois as próprias instituições públicas se deparam com percalços tais como orçamento, capacidade e competências de equipe, e mesmo com dificuldades pessoais dos gestores de organismos governamentais, o que pode afetar demasiado a forma pela qual o órgão vai entender, adotar e gerenciar os canais digitais. 3.1. Desafios em Termos de Gestão Diversas dificuldades organizacionais na gestão dos canais digitais podem ser observadas, incluindo a falta de um gestor responsável pela comunicação digital, a má condução dos perfis da instituição, a falta de conteúdo regular ou recente, bem como a eventual criação de páginas e perfis sociais, por funcionários da organização, sem respaldo ou mesmo autorização para tal. De acordo com Franke et al. (2015), para ter sucesso nas iniciativas eletrônicas, as instituições públicas precisam ter processos e soluções organizacionais eficientes. Gunawong (2015) aponta que meramente ter um site ou canais em mídias sociais não pode ser entendido como ter um governo aberto e colaborativo. Incluir a participação do cidadão demanda do governo uma mudança cultural, estrutural e de autonomia em sua equipe de servidores, além de competências no uso e na gestão das ferramentas tecnológicas, adicionando o público à equação (WIKSTRÖM, 1995). Nesse contexto, mesmo os funcionários públicos devem colaborar ativamente na construção coletiva de soluções (Bolliger e Dias, 2012), o que configura um novo paradigma para os organismos e os serviços públicos. Os desafios relacionados às incapacidades técnicas e de gestão dos funcionários da instituição, bem como à própria cultura organizacional, tendem a ser muito relevantes no sucesso ou fracasso das iniciativas de e-gov. Por exemplo, os estudos de Taylor et al. (2001) dão conta de que o tamanho da organização pode pesar contra o estabelecimento de relações com os públicos no ambiente digital, provavelmente devido ao fato de que empresas maiores e mais complexas têm mais dificuldade de adaptação e de reação às rápidas mudanças que vêm ocorrendo no cenário de comunicação digital. Lidar com a participação cidadã é um desafio sem precedentes (BERTOT et al., 2010). Fornecer e receber informações, aceitar feedbacks ou mesmo disponibilizar canais para participação pode ser simples. No entanto, incorporar efetivamente essa dinâmica à gestão pública - o que impacta em compartilhamento de poder, novos processos, mudanças estruturais e organizacionais - certamente não é nada trivial. Na
  16. 16. 16 verdade, como sugerem Rothberg e Liberato (2013), uma das razões da falta de presença online efetiva dos governos pode ser o receio do governante em partilhar informações, o que poderia gerar pressões para sua instituição ou para ele mesmo, caso as promessas não fossem cumpridas. Nessa mesma linha de argumento, destacam Hevia e outros (2011), a tomada de decisões participativas é mais lenta e complexa, o que pode ser um obstáculo à adoção de mecanismos coparticipativos pelos órgãos públicos na internet. A velocidade esmagadora com que as novas tecnologias evoluem, bem como as rápidas mudanças no uso e no comportamento do usuário no ambiente digital fazem com que as instituições públicas tenham dificuldade em acompanhar as demandas da sociedade (Bertot et al., 2010), de tal modo que as novas formas de comunicação digital permanecem subutilizadas (McALLISTER, 2012). Assim, muitas iniciativas de governos no ambiente digital têm-se mostrado frustradas, seja pela falta de informações sobre políticas públicas, pela incapacidade dos profissionais de comunicação da área, ou pelos receios de gestores públicos, entre outras razões (ROTHBERG e LIBERATO, 2013). Para tentar cooperar com esse novo ritmo, algumas organizações tentam desenvolver políticas de comunicação digital (Gunawong, 2015) que pretendem nortear as ações tanto da marca institucional, quanto dos servidores públicos, no mundo online. A Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária), por exemplo, se preocupou em desenhar um Manual de Conduta de Servidores para orientar seus agentes no trato do conteúdo em mídias digitais, de forma a minimizar situações corriqueiras de transmissão de informações distorcidas, de uso indevido da marca da instituição e mesmo de compartilhamento de dados internos e confidenciais (Embrapa, 2012). Diversos órgãos públicos possuem perfis em redes sociais. Entretanto, muitos deles são atualizados apenas esporadicamente e alguns foram mesmo abandonados (GUNAWONG, 2015). Por exemplo, em uma pesquisa com organismos públicos no México, Hevia et al. (2011) constataram que pouco mais da metade dos mecanismos governamentais online criados para estimular a participação social está, de fato, entregando algum tipo de informação aos cidadãos. 3.2. Desafios em Termos de Relacionamento Para o sucesso do relacionamento governo-cidadão é preciso que as partes envolvidas consigam ouvir e responder uma à outra. Como destaca Grönroos (2004), apenas a
  17. 17. 17 comunicação planejada do governo não é suficiente; a comunicação deve ser o estopim inicial para o diálogo que, eventualmente, poderá acarretar em iniciativas de coparticipação. Quando existe envolvimento popular nos processos públicos, o poder dos governantes passa a ser compartilhado, o que pode não ser desejado por muitos que estão satisfeitos com o status quo (ARNSTEIN, 1969). Essa visão é compartilhada por Barbosa (2015), que salienta o receio das organizações públicas e seus gestores em relação ao aumento de processos litigiosos, exposição negativa de suas imagens e consequente aumento da vulnerabilidade. A produção de conteúdo gerado pelo usuário funciona 24 horas por dia, 7 dias por semana, 365 dias ao ano, ininterruptamente, e imprime uma nova demanda de respostas às organizações (WRIGHT e HINSON, 2008). Para Franke et al. (2015), quanto mais jovem for a população, mais abertos estarão os cidadãos às novas tecnologias e mais a sociedade irá esperar que o governo ofereça serviços de forma moderna, mais fácil, mais ágil e menos burocratizada, à semelhança do que os cidadãos já experimentam em seus relacionamentos no mundo privado. Por isso mesmo, aponta Barbosa (2015), as instituições públicas deveriam investir em um novo modelo de comunicação, com foco em ferramentas digitais, para não apenas informar (mão-única), mas também estimular a participação e o pensamento crítico da sociedade (mão-dupla). 4. Conclusões e Recomendações Gerenciais A internet e a cultura da participação podem ser úteis na redução do risco percebido no consumo de serviços (Chandler e Chen, 2014), mas o usuário também está ficando cada vez mais ligado à idéia de que deve receber serviços personalizados e lúdicos. Assim, como esse usuário é o mesmo tanto quando interage com organizações públicas, quanto quando se relaciona com empresas privadas, provavelmente irá esperar também ser o foco de atenção, receber a mesma personalização e ter prazer ao participar de iniciativas oriundas de organismos governamentais. Esta pesquisa adotou uma abordagem via oportunidades para destacar um binômio que se reflete na oferta de serviços pela internet. De um lado, os benefícios de comunicar, enriquecer ou implementar ações voltadas para a prestação de serviços; de outro lado, a questão de enfrentar, amenizar ou eliminar os desafios sempre presentes
  18. 18. 18 naquelas prestações. Benefícios e desafios foram sintetizados em forma tabular, o que ajuda a recuperar autores e ideias relevantes. Uma primeira possibilidade que mereceu destaque diz respeito a oferecer caminhos mais lúdicos para estimular a participação popular, haja vista que a comunicação digital ainda segue, em boa medida, as premissas da comunicação de massa, em que predomina a abordagem de entretenimento (LONGHI e REIS, 2015). Muitos autores concordam em que as ferramentas de comunicação digital têm sido usadas da maneira demasiadamente primitiva pelos governos, a saber, como meros canais de distribuição de informação em mão única (ROTHBERG e LIBERATO, 2013). É preciso ir além deste estágio e, em linha ao que indicam Damian e Merlo (2013), propor uma reestruturação nos processos e serviços da área pública, oferecer canais de contato direto não apenas com os cidadãos, mas também com outros stakeholders, incluindo o público interno, e ademais revisitar o próprio papel do governo, quiçá deixando os organismos governamentais mais flexíveis e permeáveis à ideia de que as soluções mais eficientes e mais justas virão de processos de coparticipação. É compreensível, no entanto, que os gestores tenham receio de abrir suas instituições à comunidade online, seja por deficiências técnicas, de orçamento, de conhecimento sobre a internet, ou mesmo devido à cultura da organização. Assim, uma recomendação poderia ser que os organismos governamentais iniciassem suas empreitadas na internet por meio de canais mais seguros e gerenciáveis, tais como um site ou, mesmo, redes sociais de baixa demanda, tais como o SlideShare ou Linkedin. Malone e colaboradores (2009) propuseram o que chamaram de genoma dos usuários em participações coletivas. É justamente esse gap que merece mais investimentos por parte das instituições públicas. É preciso que invistam em conhecer melhor sobre o comportamento e preferências do cidadão, de forma a terem dados confiáveis e atuais, que apontem o que a sociedade quer, o que não quer, quais os canais mais e menos utilizados por diferentes segmentos da população, quais iniciativas estão sendo eficientes e quais devem ser melhoradas ou, ao contrário, encerradas. Para responder a esse requisito, existem diversas ferramentas online gratuitas, que ajudam no monitoramento do comportamento dos públicos, tais como Google Analytics, GT Metrix e SimilarWeb (para sites), MailChimp e Constant Contact (para emails), Hootsuite, FanPageKarma, Klout e Social Bakers (para redes sociais), Consumer Barometer, SEM Rush, Google Trends (para perfil e comportamento do usuário online).
  19. 19. 19 Ao desvendar preferências e características específicas de seus públicos - alguns podem estar mais abertos a interações, enquanto que outros podem preferir uma relação menos próxima (Grönroos, 2004) - esse tipo de conhecimento, tão comum às ações de marketing em empresas privadas, servirá para otimizar os esforços dos organismos públicos, além de maximizar seus investimentos e, em última análise, potencializar as chances de o relacionamento governo-cidadão resultar em bons frutos para ambas as partes. Um erro muito comum derivado do desconhecimento sobre seu público é o de oferecer funcionalidades em ambientes online que estão aquém das capacidades do indivíduo, o que poderia frustrar a entrega de serviços ao usuário (CHANDLER e CHEN, 2014). Adicionalmente, como postulam Zeithaml e colaboradores (2014), o principal gap na entrega de serviços é a diferença entre o que a organização supõe que seus públicos desejam e o que eles realmente esperam do prestador de serviços. Na verdade, é justamente a possibilidade de estabelecer, de forma eficaz e eficiente, uma comunicação de mão dupla com seus públicos que torna a internet tão interessante para as organizações (FARIA et al., 2012). Referências AGRELA, L. 2015. WhatsApp é usado para entregar intimações no Acre. Disponível em <http://exame.abril.com.br/tecnologia/noticias/whatsapp-e-usado-para-entregar- intimacoes-no-acre>. Acesso em 29 de maio de 2016. ALMEIDA, S.; MAZZON, J.; DHOLAKIA, H.; MULLER NETO, H. 2011. Os efeitos da participação em comunidades virtuais de marca no comportamento do consumidor: proposição e teste de um modelo teórico. Revista de Administração Contemporânea - RAC, 15(3): 366-391. ARNSTEIN, S. 1969. A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners - JAIP, 35(4): 216-224. BARBOSA, H. 2015. Comunicação, transparência e consultas públicas online: a importância da participação em políticas de saúde. Comunicação e Sociedade, 37(3): 127-152. BERTOT, J.; JAEGER, J.; MUNSON, S.; GLAISYER, T. 2010. Social Media Technology and government transparency. IEEE Computer Society, 43(11): 53-59. BOLLIGER, S.; DIAS, I. M. 2014. Participação colaborativa: o lugar do gestor público no processo de inovação aberta. In Congresso CONSAD de Administração Pública, VII, Brasília-DF, 2014. Anais . . . Painel 21:063. DAMIAN, I., MERLO, E. 2013. Uma análise dos sites de governos eletrônicos no Brasil sob a ótica dos usuários de serviços e sua satisfação. Revista de Administração Pública, 47(3): 877-899. DIIRR, B.; ARAÚJO, R. M.; CAPPELLI, C. 2014. Encouraging society participation through conversations about public service processes. International Journal of Electronic Government Research, 10(2): 22-42.
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