Libro cultura tributaria

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Libro cultura tributaria

  1. 1. Cultura Tributaria LIBRO DE CONSULTA
  2. 2. Cultura tributaria.Libro de consulta Es una publicación producida por el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera, IATA de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, SUNAT. Primera edición, junio de 2010 Segunda edición, julio de 2012 Redacción y edición de contenidos Felicia Bravo Salas Revisión Técnica Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente Comité Editorial del IATA Daniel Yacolca Estares Felicia Bravo Salas Arnulfo Moreno Bardales Jorge Rojas Silva Dirección editorial Raúl Peña Lizano Diseño y diagramación Fernando Baca Quevedo Todos los derechos de edición y arte gráfico reservados © Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria. Instituto de Administración Tributaria y Aduanera Av. Gamarra 680, Chucuito – Callao Teléfono 2195150 ; Buzón electrónico: iata@sunat.gob.pe Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2012-07680 ISBN 978-9972-9787-5-3 Tiraje 10,000 ejemplares Punto y Grafía S.A.C. Av. Del Río N° 113, Pueblo Libre, Lima. Perú. Impreso en Perú / Printed in Peru
  3. 3. Presentación El Instituto de Administración Tributaria y Aduanera, órgano responsable de la formación, capacitación y especialización académica de la SUNAT tiene el agrado de presentar la segunda edición del libro de Cultura Tributaria, cuya finalidad principal es contribuir a la generación de conciencia tributaria en la población peruana, uno de los principales objetivos transversales de la entidad recaudadora, y por ende del Estado. Este libro de consulta incluye conocimientos de ciudadanía, sistema tributario e historia de la tributación, información que puede ser utilizada por los maestros de educación básica regular, docentes de todo nivel de formación, funcionarios y servidores de la administración pública, además de cualquier ciudadano con deseos de sumarse al esfuerzo de impartir educación tributaria que redunde a favor de una cultura de responsabilidad fiscal y por ende en el desarrollo y el bienestar de todos los peruanos. Este trabajo es fruto del Programa de Cultura Tributaria de la SUNAT que desde 1993 viene laborando incansablemente para sentar las bases en la creación de conciencia tributaria y lograr la aceptación social del tributo. En esa línea, estamos liderando en Iberoamérica haber logrado que el tema tributario sea incorporado entodoslosnivelesdelDiseñoCurricularNacionaldelsistemaeducativoperuano, contar con una página web sobre CulturaTributaria, investigar para establecer un índice de conciencia tributaria, y con esta nueva publicación, seremos también los primeros en Latinoamérica en contar con un libro de este nivel y calidad, la cual será distribuida gratuitamente entre los profesores de Formación Cívica y Ciudadana capacitados por la SUNAT. El propósito de la Administración Tributaria es legitimar la tributación como la principal fuente de recursos del Estado y de esta manera asegurar el financiamiento del presupuesto, como base de un deber ético y colectivo para tener una sociedad con desarrollo individual y social. También lo entiende así la Contraloría General de la República quien ha contribuido en este libro con los contenidos relacionados al control del dinero público, de los funcionarios del Estado y la participación ciudadana en ello. Esperamos que con los otros sectores involucrados en el gasto, los ingresos y las decisiones presupuestarias, y acompañados de todos los peruanos logremos emprender el camino de la formación de un Programa Nacional de Ciudadanía Fiscal que nos lleve a ser líderes en América Latina. Chucuito, 10 de julio de 2012 Luis Felipe Polo Jefe del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera de la SUNAT Jefe(e) de la Oficina de Cultura Aduanera y Tributaria de la SUNAT
  4. 4. Sumilla Esta obra expone las razones por las que deberíamos asumir que la tributación es parte de la vida ciudadana; por ende la cultura tributaria es parte de la cultura ciudadana de una sociedad; que la relación entre el ejercicio de una ciudadanía participativa y deliberante con la cultura democrática favorece la internalización de la norma social y los tributos es la forma más sana de redistribuir constituyen los ingresos que requiere el estado para garantizar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. Pero también d de la riqueza en la sociedad moderna. Pero también se describen las trabas que esta relación virtuosa encuentra en el terreno de los hechos sociales y económicos. Por ello, aborda la historia de la tributación en el Perú y los procesos de formación de la conciencia tributaria, entendida como el elemento dinamizador por excelencia del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Finalmente, para completar los elementos que constituyen la cultura tributaria, dedica un capítulo completo a describir el sistema tributario peruano. Abstract This work presents reasons supporting the position that one should consider taxation as an integral part of citizenship; therefore, tax culture is a component of the culture of citizenship of a given society, and the relationship between the exercise of a participative and deliberative citizenship and a democratic culture favors the internalization of social norms and the understanding of the relevance of taxes as a the best way for achieving the redistribution needed by the State, if it intends to act as warrant of a complete exercise of citizen rights. Moreover, the same goes for wealth in modern societies. However, the current work also presents the obstacles found by this virtuous relationship in the field of social and economic facts. For this reason, it deals with the history of taxation in Peru and the processes oriented to raise tax consciousness, understood as the utmost dynamic element for the voluntary fulfillment of taxation duties. Finally, in order to complete the elements constituting the culture of taxation, a whole chapter is devoted to describe the Peruvian tax system.
  5. 5. Agradecimientos La primera edición del libro de Cultura Tributaria salió el año 2010 y constaba de tres capítulos que hemos ampliado a cuatro porque recibimos sugerencias y aportes, voluntarios y oficiosos, los cuales han sido incluidos en esta segunda edición. Por ello agradecemos a: La Gerencia de Prevención de la Corrupción y el Programa de Ética, Ciudadanía y Compromiso Social de la Contraloría General de la República por su aporte al Capítulo 2: El Sistema Nacional de Control. Domingo Neyra López de la Gerencia de Estudios Tributarios por la revisión total de la primera edición y las recomendaciones que compartió con nosotros y que hemos incluido en la presente edición. Guillermo Huiman Chávez de la Gerencia de Programación y Gestión de Servicios al Contribuyente por la revisión técnica al Capítulo 3: El SistemaTributario. Martín Baras Arroyo de la Gerencia de Planeamiento por su aporte al capítulo IV de Historia de laTributación, con los temas referidos a la historia de la tributación desde 1981 a la actualidad. Daniel Yacolca Estares por el prólogo y la actualización final del Capítulo 3: El SistemaTributario. Felicia Bravo Salas Redactora y editora de contenidos Área de Investigaciones y Publicaciones del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera SUNAT
  6. 6. Indice Prólogo CAPÍTULO 1: Persona, Sociedad y Estado - El ser humano es un ser social por naturaleza - El ser humano es un ser cultural por creación propia - Definición de sociedad - Definición de cultura - La cultura de la democracia - La socialización del ser humano - Ciudadano y el Estado - El ciudadano - El origen del estado moderno - El estado de dercho - Legalidad y legitimidad del accionar del estado - El sistema democrático - Definición de estado - Los servicios públicos - Los servicios públicoas garantizan el ejerccio de los derechos de los ciudadanos CAPÍTULO 2: Financiamiento Público - Financiamiento de los servicios públicos y las actividades del Estado - El presupuesto público - Los ingresos públicos - Los egresos o gasto público - El sistema nacional de control - La Contraloría General de la República - CGR - La participación deñ ciudadano en el control gubernamental - Veedurías Escolares - Control Gubernamental - Rendición de cuentas - Declaración jurada de ingresos y de bienes y rentas de titulares, funcionarios y servidores públicos del gobierno nacional - Denuncias ciudadanas 8 12 15 16 17 19 21 24 27 29 33 34 37 39 43 54 59 62 65 67 71 79 87 89 91 94 97 100 102 105
  7. 7. CAPÍTULO 3: El Sistema Tributario - La política tributaria - El Sistema Tributario - Estructura del Sistema Tributario Peruano - Los Tributos - Clasificación de los Tributos - Tributos recaudados por la SUNAT - Tributos que recaudan las Municipalidades - Obligaciones de los contribuyentes - Obligaciones de los contribuyentes sin negocio - Obligaciones de los contribuyentes con negocio - Derechos de los contribuyentes - La Administración Tributaria - Lucha contra la evasión y el contrabando - Conciencia tributaria y cumplimiento Fiscal CAPÍTULO 4: Historia de la Tributación en el Perú - La tributación en el Perú Prehispánico - La tributación en la Colonia - La tributación en la República: Siglo XIX - La tributación en la República: Siglo XX - La Reforma Tributaria - Lecturas - Glosario - Anexos - Bibliografía 108 110 112 114 116 120 122 132 136 142 148 154 157 167 173 190 192 196 206 216 223 228 241 250 260
  8. 8. Prólogo
  9. 9. “En este mundo no hay nada cierto, excepto la muerte y los impuestos”. Benjamin Franklin. (Enero, 1706 – Abril, 1790). “Informa a nuestros compatriotas de que el impuesto que se pague con el propósito de educar no es más que la milésima parte de lo que se tendrá que pagar a los reyes, sacerdotes y nobles que ascenderán al poder si dejamos al pueblo en la ignorancia”. Thomas Jefferson. (Abril, 1743 — Julio 1826). “Los impuestos son el precio que pagamos por una sociedad civilizada”. Oliver Wendell Holmes, Jr. (Marzo, 1841 – Marzo, 1935). “Lo más di cil de comprender en el mundo es el impuesto a la renta”. Albert Einstein. (Marzo, 1879 – Abril, 1955).
  10. 10. Prólogo Muy probablemente, la primera sensación que acuse el lector de este trabajo es la de que ha adquirido con él una serie conocimientos tributarios que no tenía antes de comenzar su lectura. Y, efectivamente, bien podría decirse, para resumirlo con una sola idea, que se trata de un libro que busca difundir la cultura tributaria en nuestro país e Iberoamérica. Y en ello reside, desde luego, su mérito principal, conectado a la visión y misión de SUNAT. En esa perspectiva, el Instituto de AdministraciónTributaria y Aduanera – IATA de SUNAT, apuesta en ésta segunda edición, promover la CulturaTributaria en todas las esferas sociales de nuestro país. Siendo una herramienta indispensable para todo servidor público y de fácil lectura por el atractivo visual de sus páginas. En esa medida, se ha planteado un índice más completo que la edición anterior, dado que se adentra en la recopilación sistemática y ordenada de los elementos políticos, jurídicos y económicos que integra la historia de la tributación, el sistema tributario y las características más importantes de los tributos vigentes. Además, con un exhaustivo conocimiento llano y visual, con un enfoque previo sobre los valores, las necesidades y los fines a satisfacer, que enmarca el haz de la cultura tributaria. Es así que en el primer capítulo se ha desarrollado la relación entre persona, sociedad y estado, preámbulo obligatorio del tema de la tributación, porque permite poner en común las premisas que justifican la existencia del Estado de derecho moderno y de su rol recaudador de tributos. Luego, en el segundo capítulo se afianza la necesidad del financiamiento público, puesto que es vital para que el sistema funcione. En ese contexto el tributo es una fuente durable de ingresos y la manera más sana de obtener recursos es la tributación, porque no genera deudas futuras y no requiere el pago de intereses. Así, la tributación compromete a todos los ciudadanos ya que los incluye en estas decisiones. Por ende, en una sociedad democrática nadie debería estar excluido de este tipo de acuerdos tan importantes, ni nadie debería autoexcluirse negándose a participar o menospreciando la participación en los asuntos públicos. Los ciudadanos hoy en día tributamos para tener una sociedad civilizada. Lo ético es tributar dentro de los cánones constitucionales.
  11. 11. En el tercer capítulo tratamos sobre el sistema tributario como conjunto de normas legales que crean y regulan la tributación, teniendo como límites y valores a los principios constitucionales tributarios. Asimismo, se desarrolla los distintos tributos vigentes en nuestro país: como el impuesto a la renta, el impuesto general a las ventas, las contribuciones y las tasas. Por último, en el cuarto capítulo tocamos la historia de la tributación en el Perú, que parte de la premisa de un nexo entre la cultura andina y occidental. Por ello, nuestro estudio se divide en tres etapas: antes de la llegada de los españoles, durante la colonia y la República. Hasta que se creó SUNAT el 08 de junio de 1988, mediante la Ley 24829. No obstante, será recién en 1991 cuando surja el consenso necesario para llevar a cabo una reforma tributaria profunda, basada en la simplicidad y la recaudación tributaria, la que abarcaría tanto al Sistema como a la Administración Tributaria, cuya historia aún se dibuja. La propia evolución de la cultura tributaria en estos años dentro de la legitimidad delEstadomoderno,denotalabúsquedadelequilibrioentreeldeberdecontribuir y los derechos fundamentales de los ciudadanos, pues sólo la contribución “constitucional”, construida sobre los fines y los valores básicos del ordenamiento, entre ellos los derechos fundamentales, podrá considerarse contribución justa, siendo el resto abuso de poder. En ese cometido, se debe buscar la legitimación del sistema tributario y la actuación de los poderes públicos en el fomento de la cultura tributaria. En ese esfuerzo, esta obra que se pone a disposición de los lectores, asume la responsabilidad de discernir las pautas y las exigencias de la cultura tributaria. Chucuito, julio de 2012 Daniel Yacolca Estares Coordinador del Comité Editorial Instituto de Administración Tributaria y Aduanera de la SUNAT
  12. 12. CAPÍTULO 1 Persona, Sociedad y Estado
  13. 13. “Supongamos que los hombres llegaron a un punto tal, que los obstáculos que impiden su conservación en el Estado natural, superan a las fuerzas que cada individuo puede emplear para mantenerse en este Estado. En un caso así, el Estado primi vo no puede durar más empo y el género humano perecería si no cambia su modo de exis r. Mas como los hombres no pueden crear por sí solos nuevas fuerzas, sino unir y dirigir las que ya existen, solo les queda un medio para conservarse, y consiste en formar por agregación una suma de fuerzas capaz de vencer la resistencia, poner en movimiento estas fuerzas por medio de un sólo móvil y hacerlas obrar convergentemente. Esta suma de fuerzas solo puede nacer del concurso de muchas separadas. Pero como la fuerza y la libertad de cada individuo son los principales instrumentos de su conservación, ¿qué medio encontrará para comprometerlos sin perjudicarse y sin olvidar los cuidados que se debe a sí mismo? Esta dificultad, concretándola a mi objeto, puede expresarse en estos términos: ‘Encontrar una forma de asociación capaz de defender y proteger, con toda la fuerza común, a la persona y los bienes de cada uno de los asociados, pero de modo tal que cada uno de éstos, en unión con todos, sólo obedezca a sí mismo, y quede tan libre como antes.’ Este es el problema fundamental, cuya solución se encuentra en el Contrato Social. Las cláusulas de este contrato están determinadas por la naturaleza del acto, de tal suerte que la menor modificación las haría vanas y de ningún efecto, de modo que aun cuando quizá nunca han sido expresadas formalmente, en todas partes son las mismas, en todas están tácitamente admi das y reconocidas, hasta que, por la violación del pacto social, cada cual recobra sus primi vos derechos y su libertad natural, perdiendo la libertad convencional por la cual había renunciado a la primera. Todas estas cláusulas bien entendidas se reducen a una sola, a saber: la enajenación total de cada asociado, con todos sus derechos, a favor de la comunidad; porque en primer lugar, dándose cada uno por entero, la condición es la misma para todos; y siendo la condición igual para todos, nadie ene interés en hacerla onerosa para los demás”. Juan Jacobo Rousseau. El Contrato Social
  14. 14. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA14 Introducción Este capítulo es el preámbulo obligatorio del tema de la tributación porque permite poner en común las premisas que justifican la existencia del Estado y de su rol recaudador de tributos. Pero no menos importante es que también expongamos los derechos que le asisten a los ciudadanos y cuyo goce solo puede ser garantizado si todos cumplen sus obligaciones y vigilan que el otro haga lo propio. Primero se trata la existencia y evolución de la sociedad como una necesidad del hombre para evitar su propio exterminio. Luego, se aborda la cultura como creación del hombre y se pone énfasis en los valores que favorecen la convivencia armónica de los seres humanos en la sociedad democrática moderna. Finalmente, se compara la sociedad peruana actual con la sociedad occidental y, se analizan las similitudes y diferencias. Sin Estado de Derecho no existe democracia porque no se da por generación espontánea ni depende solo de la voluntad o decisión de algún actor político en particular.Suconstrucciónesunprocesoqueinvolucraatodoslosactorespolíticos relevantes y a la ciudadanía, y no se agota en la edificación de un sistema jurídico o constitucional. El Estado de Derecho se expresa y realiza en la norma legal, pero también en la definición y el funcionamiento efectivo de las instituciones, así como en la cultura y las prácticas políticas de los actores. En el Estado de Derecho prevalece el gobierno de las leyes sobre el arbitrio de los hombres, al tiempo que se reconocen y garantizan las libertades de los ciudadanos; está abierto al pluralismo, a la tolerancia y al cambio social, y puede considerarse, con toda justicia, como una conquista civilizatoria del pensamiento y la acción políticos.
  15. 15. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 1515 El ser humano es un ser social por naturaleza “El ser humano es un ser social por naturaleza, y el insocial por naturaleza y no por azar, o es mal humano o más que humano. La sociedad es por naturaleza anterior al individuo. El que no puede vivir en sociedad o no necesita nada por su propia suficiencia, no es miembro de la sociedad sino una bestia o un dios”. Aristóteles A través de la historia, los seres humanos han aprendido a adaptarse al medio, logrando transformar los recursos ofrecidos por la naturaleza, a la vez que fueron descubriendo muchas de las leyes que la rigen para aprovecharlas a su favor. Es decir, el ser humano no solo ocupa el planeta, sino también lo transforma. El ser humano es un ser social por naturaleza, pues necesita vivir y relacionarse con otros para mantener la organización. Busca la comunicación y el intercambio de información para aprovechar y transformar su entorno. Además, necesita de alimentos, medicinas, abrigo, escuelas, centros de trabajo y esparcimiento, medios de transporte, herramientas, servicios y artefactos. Es indudable que el hombre tiene características biológicas que le imponen la necesidad de vivir en sociedad. Por ejemplo, al nacer es un ser desvalido cuya supervivencia es imposible sin la ayuda de los agentes del grupo al que entrará a formarparte;luegocuandoyapueda valerseporsímismo,losseguiránecesitando por las ventajas de la cooperación a que inconscientemente se acostumbra. De este modo se engendran y desarrollan paulatinamente los hábitos de convivencia que han convertido al hombre en el ser social por antonomasia. Desde la cuna hasta la tumba, la vida del hombre se encuentra determinada, cada vez en mayor medida, por la sociedad en donde vive. En la infancia, en la juventud y durante la vida adulta la conducta del ser humano sigue generalmente los cauces abiertos por las presiones del medio. Desde el momento mismo del nacimiento, e incluso desde antes, ejerce su influjo el ambiente social por medio de innumerables instituciones culturales como son las costumbres, creencias, hábitos de higiene y alimentación, técnicas médicas, etc. Y ese influjo gravita sobre nosotros con fuerza cada vez mayor por la acción de mil distintos agentes a medida que se va desarrollando nuestra personalidad, dejando su marca sobre el modo de ser personal.
  16. 16. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA16 Puede afirmarse sin exageración, que el desarrollo de las características mentales que distinguen al hombre de los demás animales es un fenómeno cultural, producto de la vida social del único animal que habla. En modo alguno se han desarrollado tales características por sí solas, como el fruto de la simiente, sino que son el producto destilado a través de múltiples procesos, de una larga convivencia y un continuado trato con los demás de la especie, durante los cuales se han formado o desarrollado, fijado y transmito por medio del lenguaje, que como veremos oportunamente es el vehículo de la cultura y el agente por excelencia del desarrollo de la inteligencia humana. (Nuñez, 2009)1 La influencia del medio familiar en la formación de nuestros gustos, creencias, aspiraciones y criterios de valor es avasalladora en los primeros años de vida. A este factor ambiental formativo de la personalidad se suma después el efecto de la enseñanzaenlaescuela,lalecturadelibros,periódicosyrevistas,elcinematógrafo,la radio y la televisión, el ascendiente en nuestro ánimo de las opiniones y sentimientos de amigos, correligionarios y compatriotas; los intereses económicos y de clases derivados de nuestro negocio o nuestra profesión, etc.Así, desde el principio hasta el final, el hombre medio viene a ser en medida creciente un producto social. El ser humano actual es parte de una sociedad en la que conviven los más diversos valores, opciones de vida, corrientes artísticas, musicales, estilos de vida, tecnologías y conocimientos, en la que hay varias verdades acerca de un mismo tema. El hombre modernonorequiereirmuylejosparaencontrarotrassubculturas,lebastaobservara su propia comunidad y a la vez tiene la posibilidad de contar con vasos comunicantes que lo relacionan con los otros seres humanos pertenecientes a las más diversas culturas, cercanas y lejanas. Por ello, el ser humano moderno, para poder vivir en armonía con los demás y con la naturaleza, necesita afirmar su propia cultura y su propia identidad mediante la aceptación de la diversidad como característica inherente a los seres humanos (y a todas las especies vivas) y en consecuencia, reconocer en el otro una cultura y una subjetividad diferente pero tan válidas como la propia. 1 http://www.mailxmail.com/curso-estudio-hombre-biologia-sociedad-cultura/hombre-sociedad-definicion-sociedad 16 El ser humano es un ser cultural por creación propia
  17. 17. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 1717 Definición de sociedad2 La Sociedad se define generalmente como una agrupación natural o pactada de personas, unidas con el fin de cumplir todos o algunos de los fines de la vida, mediante la cooperación. Como se puede leer, en esta definición de sociedad aparecen perfiladas dos corrientes existentes respecto del origen de la sociedad: la de la naturaleza y la del pacto. El concepto del origen natural de la sociedad La sociedad es un componente natural de la vida del hombre, puesto que en ella nace y se desarrolla. La naturaleza (y la necesidad) han llevado al hombre a vivir en sociedad; sin la comunicación de las ideas y el conocimiento de lo conseguido por sus antepasados, el género humano no habría salido de la infancia. El hombre es un ser social. Solamente si fuera una bestia o un dios podría vivir en una situación asocial, decía Aristóteles. Además, su concepción de que el hombre es un ser social” implicaba la existencia de una autoridad “natural”, entendida ésta como una persona o un conjunto de personas encargadas del ejercicio del poder público. Esta concepción fue desarrollada por Aristóteles (384-322 a.C.) que, partiendo del principio de que el hombre es por naturaleza un animal político y social, expuso una teoría del desarrollo político que va desde la familia que existe para las necesidades elementales de la vida hasta la sociedad (polis), única estructura que hace al individuo protagonista de la vida política. 2 Roberto Andrés Pulitano en http://www.suite101.net/content/la-sociedad-definicion-y-origenes-a19719
  18. 18. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA18 Si bien el cristianismo ha sido el principal defensor de la teoría aristotélica de la “naturalidad” de la sociedad, esta posición fue adoptada en distintas épocas por quienes se oponen al contractualismo. El concepto del origen contractual de la sociedad Esta teoría fue desarrollada por los pensadores ingleses Thomas Hobbes (1588- 1679) y John Locke (1632-1704), y en el siglo siguiente por el suizo Jean Jacques Rouseau (1712-1778). En ella se afirma que la sociedad no es obra de la naturaleza sino de la decisión de los hombres mediante un pacto, que además establece una autoridad, a la que se someten voluntariamente. Desde esta visión, el primer estado natural del hombre fue el aislamiento y, por razones distintas según el autor -la guerra o la defensa de la propiedad privada, entreotras-, elpactoocontratosurgíaparasuperaresasituación,dandolugarala emergencia de la sociedad política -una forma de organización de los hombres-, en la que la autoridad se constituye para asegurar los derechos de quienes forman parte de ella. Esta caracterización nos remite a dos tipos de contrato: el pacto por asociación entre los individuos que deciden vivir juntos, regulando de común acuerdo todo lo que se refiere a su seguridad y conservación; y el pacto de sumisión que instaura el poder político al cual se promete obedecer. Como muestra la historia, el contrato social es pura teoría; sin embargo, ha sido la forma más convincente de ordenar la convivencia y de legitimar la autoridad. Una tercera concepción: entre pacto y origen natural De las teorías anteriores, podemos decir que una variante es aquella que distingue entre “comunidad” y “sociedad”. De acuerdo con la misma, los seres humanos se agruparon primero en “comunidades”, grupos en donde los lazos de unión eran sobre todo afectivos. Las transformaciones económicas fueron las que dieron lugar al surgimiento de la “sociedad”, unión de personas en las que el único lazo que las mantiene unidas es el interés económico. En este caso, el pacto surge implícitamente para mantener unidas a personas que no tienen nada que ver entre sí, estableciendo las normas que regulan la convivencia en un mundo individualista, dominado por la competencia.
  19. 19. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 19 Se entiende cultura en un sentido social. Cuando se dice “cultura china”, “cultura maya” se está haciendo uso muy distinto de aquel, se refiere a los diversos aspectos de la vida en esas sociedades. En general, hoy se piensa a la cultura como el conjunto total de los actos humanos en una comunidad dada, ya sean prácticas económicas, artísticas, científicas o cualquier otra. 19 Definición de cultura El uso de la palabra “cultura” ha ido variando a lo largo de la historia de la humanidad. En la Edad Antigua, para los romanos significaba inicialmente “cultivo de la tierra”, y luego, por extensión metafóricamente, “cultivo de las especies humanas”. Se usaba alternadamente con el termino civilización, que también deriva del latín y es lo opuesto al salvajismo, la barbarie o al menos la rusticidad.Civilizado era el hombre educado. El concepto romántico de la cultura. DesdeelsigloXVIII,elromanticismoimpusounadiferenciaentrecivilizaciónycultura. Elprimertérminosereservabaparanombrareldesarrolloeconómicoytecnológico,lo material;elsegundoparareferirsealo“espiritual”,esdecir,elcultivodelasfacultades intelectuales. En el uso de la palabra “cultura” cabía, entonces, todo lo que tuviera que ver con la filosofía, la ciencia, el arte, la religión, etc. Además, se entendía la cualidad de “culto” no tanto como un rasgo social sino como individual. Por eso podía hablarse de, por ejemplo, un hombre “culto” o “inculto” según hubiera desarrollado sus condiciones intelectuales y artísticas. Esto es hoy muy frecuente. Las nuevas corrientes teóricas de la sociología y la antropología contemporáneas redefinieron este término, contradiciendo la conceptualización Romántica. Cada cultura tiene una red de patrones y significados algo diferentes. Como las maneras de ganarse la vida, sistemas de comercio y gobierno, funciones sociales, religiones, tradiciones en la vestimenta, alimentos y artes, expectativas de conducta, actitudes hacia otras culturas y creencias, y valores sobre todas estas actividades.Dentrodeunagransociedadpuedehabermuchosgruposconsubculturas muy distintas que se asocian por la región, el origen étnico o la clase social. Si una sola cultura domina una vasta región, sus valores pueden considerarse correctos y pueden promoverse, no solo por las familias y los grupos religiosos, sino también por lasescuelasylosgobiernos.Algunassubculturaspuedenemergerdeentrecategorías
  20. 20. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA20 sociales especiales (como los hombres de negocios y los criminales), algunas de las cuales pueden pasar las fronteras nacionales (como las de los músicos y científicos). La clase dentro de la cual nacen las personas afecta el lenguaje, la dieta, los gustos e intereses que tendrán cuando niños y, por consiguiente, influirá en la manera en que percibirán el mundo social y afectará el rumbo que tomen sus vidas. La facilidad con la que alguien puede cambiar de clase social varía enormemente con el tiempo y lugar. Durante la mayor parte de la historia humana, los individuos han estado casi seguros de vivir y morir en la clase donde nacieron. En algunas partes del mundo actual, un número cada vez más grande de seres humanos están saliendo de la pobrezapormediodelaoportunidadeducacionaloeconómica,mientrasqueenotras, altas cifras se están empobreciendo. Lo que se considera aceptable en la conducta humana varía de una cultura a otra y de un tiempo a otro. Cada grupo social ha aceptado, en general, gamas de comportamiento parasusintegrantes,quizáconalgunasreglasespecíficasparasubgruposcomoadultosy niños,hombresymujeres,artistasyatletas.Laconductainusualpuedeconsiderarsecomo algo divertido, desagradable o delito castigable.Alguna conducta normal en una cultura puede juzgarse inaceptable en otra, y aunque el mundo tiene una amplia diversidad de tradiciones culturales, hay algunos tipos de conducta (como incesto, violencia contra la familia, robo y violación) que se consideran inaceptables en casi todas ellas. Toda práctica humana que supere la naturaleza biológica es una práctica cultural Este sentido de la palabra “cultura” implica una concepción mucho más respetuosa de los seres humanos. Primero, impide la discriminación entre “hombres cultos” y “hombres incultos” que el término podía tener desde el romanticismo. Se hablará de diferencias culturales, en todo caso. Segundo, también evita la discriminación de pueblos que, como los nativos de América, fueron vistos por los europeos como “salvajes” por el solo hecho de tener “una cultura” distinta. La diversidad cultural es el principal patrimonio de la humanidad Laculturaeselproductodemilesdeañosdehistoria,frutodelacontribucióncolectivade todoslospueblosatravésdesuslenguas,imaginarios,tecnologías,prácticasycreaciones. La cultura adopta formas distintas que siempre responden a modelos dinámicos de relación entre sociedades y territorios. La diversidad cultural contribuye a una “existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual más satisfactoria para todas las personas” (DeclaraciónUniversal de laUNESCO sobre la diversidad cultural, artículo 3), y constituye uno de los elementos esenciales de transformación de la realidad urbana y social.3 La cultura democrática se construye sobre la base del reconocimiento del otro como igual y diferente, y la aceptación de la ley como reguladora de la convivencia social. La aceptación de la democracia y de los derechos humanos supone reconocer que el otro es tan ciudadano como uno, es decir, que tiene derechos, responsabilidades y obligaciones tanto como uno mismo. 3 Tomado del sitio oficial http://agenda21culture.net/index.php El comportamiento agresivamente competitivo se considera rudo en culturas altamente cooperativas. “Cultura se refiere a los valores que comparten los miembros de un grupo dado, a las normas que pactan y a los bienes materiales que producen. Los valores son ideales abstractos, mientras que las normas son principios definidos o reglas que las personas deben cumplir”. Anthony Giddens (1989)
  21. 21. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 2121 La cultura de la democracia4 Una auténtica cultura de la democraciaes participativa y solidaria, representativa y subsidiaria, promotora de la dignidad y de los derechos humanos. Con estos elementos la democracia se hace una propuesta humana capaz de vitalizar la sociedad y sus instituciones. Sin ellos, las instituciones, por perfectas que sean, carecen de vida y se convierten con facilidad en espacios para el arribismo y el oportunismo populista en cualquier ámbito de la vida social. Es preciso caer en la cuenta de que la cultura de la democracia no se restringe a lo meramente electoral, sino que implica todas las actividades sociales del hombre que requieren participación, representación y promoción humana. 4 Tomado de http://www.vicariadepastoral.org.mx/6_cem/encuentro_jesucristo/encuentro_jesucristo_08.htm Si en la concepción tradicional de tolerancia aparecía el dilema: “mi libertad termina en donde inicia la tuya”; en la interpretación pluralista de la tolerancia que actualmente se discute, el principio de convivencia se ha transformado, estableciendo que: “el ejercicio de mi libertad y mis derechos se convierte en una condición para el ejercicio de tu libertad y de tus derechos” y viceversa. AGENDA 21 DE LA CULTURA: Un compromiso de las ciudades y los gobiernos locales para el desarrollo cultural. Nosotros, ciudades y gobiernos locales del mundo, comprometidos con los derechos humanos, la diversidad cultural, la sostenibilidad, la democracia participativa y la generación de condiciones para la paz, reunidos en Barcelona los días 7 y 8 de mayo de 2004, en el IV Foro de Autoridades Locales para la Inclusión Social de Porto Alegre, en el marco del Foro Universal de lasCulturas – Barcelona 2004, aprobamos estaAgenda 21 de la cultura como documento orientador de las políticas públicas de cultura y como contribución al desarrollo cultural de la humanidad.
  22. 22. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA22 Asíentendida,laculturadelademocraciacolaboraalaconstruccióndelasociedad como sujeto de su propio destino, es decir, colabora a que el pueblo realmente ejerza el poder que le corresponde por propio derecho. La cultura democrática es la cultura de los derechos La cultura democrática se construye sobre la base del reconocimiento del otro comoigualydiferente,ylaaceptacióndelaleycomoreguladoradelaconvivencia social. La aceptación de la democracia y de los derechos humanos supone reconocer que el otro es tan ciudadano como yo, es decir, que tiene derechos, responsabilidades y obligaciones tanto como uno mismo. La tolerancia Es el valor político clave de la cultura democrática y debe ser entendido como una forma normativa de la política que permite la convivencia y el reconocimiento público de las diferentes identidades colectivas, las que son minoritarias en la esfera pública. Además de ser un valor de la política también es un sistema práctico para la solución de las controversias sociales, mediante el ejercicio de una ciudadanía activa que incida en la esfera pública, en la búsqueda de soluciones a sus necesidades, y en donde los ciudadanos interactúan mediante el discurso y la persuasión. Así, mientras que los polos de la relación entre ética y política rara vez se encuentran, al contrario, los polos de la relación entre política y tolerancia desarrollan una vinculación muy estrecha, al grado que podemos sostener que el régimen democrático es el ámbito natural que favorece su identificación.5 Signos de intolerancia política 5 Tomado de http://biblioteca.itam.mx/estudios/estudio/letras45-46/texto14/sec_3.html Fuente: elrepublicanoliberal.blogspot.com REPRESIÓN EXPULSIÓN PREJUICIO EXCLUSIÓN DESTRUCCIÓN ESTEREOTIPOS LENGUAJE SEGREGACIÓN HOSTIGAMIENTO PROFANACIÓN INTIMIDACIÓN BURLAS OSTRACISMOVÍCTIMAS SIGNOS DE INTOLERANCIA DISCRIMINACIÓN
  23. 23. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 23 La ley: reguladora de la convivencia social Desde el momento en que acordamos que las relaciones entre los ciudadanos están guiadas por los derechos, los deberes y las responsabilidades que los constituyen como tales, aceptamos que estas normas son las reguladoras de la convivencia social. A partir del anterior punto de vista, el ejercicio de los derechos requiere una gran transformación de nuestras sociedades: aceptar que la ley y las regulaciones, desde la Constitución hasta el reglamento escolar, son a su vez: el contenido, la potencialidad y el límite de las relaciones que establecemos con los otros. La deliberación en busca de soluciones a los problemas públicos es una de las características de la cultura democrática. En América Latina, históricamente, hemos asignado a la ley un escaso valor como reguladora y modeladora de la convivencia social, lo más común es su incumplimiento, por lo que, generalmente, se le formula y utiliza con fines particulares. Y lo que es peor: se piensa que lo adecuado es no acatar la ley, se piensa que el respeto a las normas es un comportamiento poco inteligente.
  24. 24. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA2424 La socialización del ser humano Cada persona nace dentro de un ambiente social y cultural, la mayoría dentro del seno de una familia que está inserta en una comunidad, que pertenece a una clase social, que habla un determinado idioma, que abraza una religión, etc. Estas características del medio social en donde nace y se desarrolla una persona afectan la manera en que aprende a pensar y a comportarse. Socialización: permanente, formal e informal. En nuestra sociedad, todos los días vemos aspectos y características del proceso de socialización, tanto en sus normas como en su cumplimiento o violación. Por ejemplo, el acto de ir a tomar un café con amigos no solo implica el hecho de sentarse en algún lugar público e ingerir la bebida, sino tiene una razón importante e implícita: compartir información, experiencias y reforzarse socialmente. El mismo proceso sucede cuando una pandilla se reúne para deambular con actitud amenazadora, hacer pintas con sus códigos y cometer actos violentos. Están intercambiando información y experiencias, se refuerzan socialmente. Los actos descritos, positivo uno y negativo el otro, son procesos de socialización. El medio social está constituido por interacciones formales: el hogar, la escuela, el vecindario, quizá también las iglesias locales y las dependencias encargadas de hacer cumplir la ley. Asimismo, existen las interacciones más informales del niño con amigos, otros compañeros, parientes y medios de comunicación y entretenimiento. Aunque no suele ser predecible la manera en que los individuos responderán a todas estas influencias o cuál de ellas será más fuerte. Existe cierta similitud sustancial en la forma en que los individuos responden al mismo patrón La familia y especialmente la escuela, son los ámbitos donde se produce el entrenamiento de los futuros ciudadanos en el ejercicio de los derechos, de la tolerancia política y del respeto a la norma legal.
  25. 25. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 25 de influencias, o sea crecer en la misma cultura que induce el establecimiento de pautas de conducta o códigos como son los modelos de habla, el lenguaje corporal y hasta el sentido de humor, llegan a arraigarse tan profundamente en la mente humana que con frecuencia operan sin que los mismos individuos estén muy conscientes de ellas. Por ello, individuos que recién se conocen, consiguen rápida afinidad porque han reconocido mutuamente que comparten los mismos códigos culturales y por ende, sociales. Proceso de socialización Es el proceso mediante el cual los niños y las niñas (u otros nuevos miembros de la sociedad) aprenden las formas y normas de vida de un espacio determinado (Giddens 2001, p. 58). La socialización es considerada el principal canal de transmisión cultural a lo largo del tiempo y las generaciones. La socialización tiene dos fases: la socialización primaria que es la etapa durante la cual el niño y la niña aprenden normas básicas de integración y copian muchas actitudes y conductas de los padres; aquí el lenguaje del individuo empieza a ampliarse y el aprendizaje cultural es intenso. La familia es el agente principal de este tipo de socialización. La otra fase es la denominada socialización secundaria, que es posterior a la primaria. En esta, el individuo fortalece lo aprendido en la etapa anterior, se realiza más plenamente y amplía su espacio y sus redes sociales. Forma parte de esta fase el sistema de educación o la escuela en su defecto, donde se adquieren nuevos conocimientos y la interacción social es mucho más intensa. También la integran los compañeros, los medios de comunicación, las organizaciones y finalmente el mundo laboral. Todos los anteriores agentes comienzan a convertirse en fuerzas socializadoras para los individuos. En esto consiste la socialización: aprendizaje para la integración a un determinado grupo de personas, comunidad y sociedad. Los agentes de socialización son las instituciones que nos brindan las pautas para manejarnos e integrarnos socialmente. Las instituciones forman parte importante de nuestra sociedad, y eso lo demuestra la familia y el sistema educacional. También son agentes de socialización las instituciones sociales formales e informales como la iglesia y el grupo de amigos; el club deportivo y la barra de hinchas; la academia de música y la bohemia. Los roles sociales A la socialización y a los procesos de culturización debemos agregarles otro muy importante: los roles sociales, es decir, las expectativas socialmente definidas que sigue la persona en una determinada posición social. Por ejemplo, el rol social del policía comprende un conjunto de comportamientos que debe cumplir cada
  26. 26. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA26 uno de los facultativos, independientemente de cuáles sean sus opiniones o perspectivas individuales. De esta forma, los seres humanos se socializan a través de la interacción e interpretación de las normas y los valores, y su concepción de los roles sociales.Se puedeafirmarentoncesqueelserhumanoesunseractivoyconvoluntad,queno tiene un margen de actuación en la socialización, sino más bien de interpretación de sus instituciones, para actuar y conocer los límites que la norma le brinda, por supuesto, agregándole responsabilidad a un acto libre. Fuente: http://cajonddesastre.wordpress.com/ LasTecnologías de la Información y de laComunicación (TIC) abren casi a diario un sinnúmero de posibilidades de socialización (redes sociales) alrededor de diversos temas, plurales, en un marco de plena libertad.Ya casi no hay campaña social, política, religiosa y económica que no la haya considerado como el medio de comunicación menos costoso y de gran efectividad.Sin embargo, como todo lo que el hombre inventa, tiene un costo.
  27. 27. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 2727 Ciudadano y Estado Se ha dicho frecuentemente que los antiguos griegos no conocieron la libertad en el sentido de libertad individual. Sin embargo, no fue así en todas las fases del desarrollo de Grecia, como por ejemplo en la de aquellos atenienses a quienes Pericles dijo que “la libertad que disfrutamos en nuestro gobierno se extiende también a la vida ordinaria, donde, lejos de ejercer celosa vigilancia sobre todos y cada uno, no sentimos cólera porque nuestro vecino haga lo que desee”. De manera similar, Alcibiades, general de las tropas atenienses que asediaban Siracusa (Sicilia) para apoyar a los rebeldes que se habían levantado cansados de las tiranías, advirtió a sus ciudadanos-soldados que por encima de todo estaban luchando por su país en el que poseían “una libre discreción para vivir como gustasen”. Cuando apareció por vez primera, el concepto de isonomía, describía el estado que Solón había establecido antes en Atenas al otorgar al pueblo "leyes iguales para los altos y los bajos" y "ningún control de la vida publica que no fuese la certeza de ser gobernados legalmente y de acuerdo con normas preestablecidas" . El concepto parece ser más viejo que el de democracia, y la exigencia de igualdad de todos en el gobierno tal vez fuera una de sus consecuencias. Para Herodoto todavía es la isonomía antes que la democracia, “el mas bello de todos los nombres del orden político”. Las características de esa libertad de la que gozaban los atenienses la resumían en la palabra isonomía que significaba “igualdad de las leyes para toda clase de personas”.
  28. 28. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA28 En su “Política”, Aristóteles ya no usa el término isonomía cuando subraya que “es más propio que la ley gobierne a que lo haga cualquier ciudadano”; que las personas que disfrutan del supremo poder “deben ser nombradas solo como guardianes y sirvientes de la ley”, y que “quien sitúa el supremo poder en la mente lo hacen en Dios y en las leyes”. Aristóteles condena la clase de gobierno donde “impera el pueblo y no la ley”, así como aquel donde “todo viene determinado por el voto de la mayoría y no por la ley”. Los ingleses del siglo XVI importaron esa palabra desde Italia y la usaron para describir un estado de igualdad legal para todos y de responsabilidad de los magistrados; hasta el siglo XVII, en que fue desplazada gradualmente por “igualdad ante la ley”, “gobierno de la ley” e “imperio de la ley”. Existe clara evidencia de que el uso moderno de la frase “gobierno de las leyes y no de los hombres” deriva directamente de la anterior declaración aristotélica que llegó hasta los tiempos modernos y tuvo detractores importantes como Tomas Hobbes quien creía que fue “pura y simplemente otro error de la Política de Aristóteles el que, en una comunidad bien ordenada, debiesen gobernar las leyes y no los hombres”. Sin embargo, los procesos de transformación de la monarquía inglesa en constitucional y su legado histórico enseñan a las actuales generaciones que la institucionalidad y la preservación de la sociedad civil consistían en seguir a Aristóteles en materia de imperio de las leyes y no de los hombres, había nacido el Estado de Derecho. El Estado de Derecho consiste en seguir a las leyes y no a los hombres.
  29. 29. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 2929 El ciudadano “A los seres humanos, aunque sean diferentes, se les debe reconocer iguales derechos” Tal como se ha expuesto en el acápite Ciudadano y Estado, el reconocimiento de iguales derechos a todos los seres humanos aunque sean diferentes, es un supuesto de la Edad Moderna y sus principales exponentes fueron Hobbes y Descartes que parten de la tesis de la igualdad de todos los hombres. En el siglo XVII, estos autores son de los primeros en defenderlo y en ese sentido, fueron completamente innovadores. Anteriormente, tanto en la antigüedad grecoromana como en la época cristiana medieval, se tendía a pensar que los hombres eran naturalmente desiguales, que habíaunadiferenciaenlanaturalezadeloshombresquehacíaquetengandiversas capacidades, distintos poderes y jerarquías, y por lo tanto, diferentes derechos. A diferencia de los filósofos antiguos y cristianos que partían de la tesis de que la naturaleza ha hecho a los hombres diferentes, Hobbes sostuvo que todos los hombres son iguales en su naturaleza y comienza refutando el supuesto de la antigüedad: “¿De qué tipo podrían ser las diferencias en la naturaleza humana? Podrían ser de dos tipos: o bien se trata de diferencias físicas (por ejemplo, unos son más fuertes y poderosos que los otros), o bien se trata de diferencias mentales o de inteligencia (por ejemplo, unos son más sabios que los otros o tienen acceso a conocimientos que los otros desconocen).” El argumento que Hobbes sostiene para refutar las tesis de la desigualdad natural en los dos casos es semejante: ningún hombre tiene una capacidad tan diferente de otro que justifique “una diferencia de derechos”. Hobbes acepta que existen diferencias de grado que siempre se pueden minimizar, suprimir o superar.
  30. 30. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA30 La Edad Moderna empieza con los descubrimientos tecnológicos que permitieron minimizar o eliminar las diferencias entre los hombres cuando se inventan las armas de fuego y cambian los métodos en las guerras.Antes, un grupo de caballeros bien entrenados y armados podían diezmar a un ejército de infantes campesinos sin ningún entrenamiento y armados con picas y palos. El invento de los arcabuces permitió que un infante con un arma de ese tipo pudiera matar a un caballero sin acercarse y sin arriesgarse a un combate cuerpo a cuerpo. Libertad absoluta y libertad limitada: ¿Capacidad de cálculo o autonomía moral? Es importante establecer esta diferencia porque aún en la actualidad las personas fundamentan sus acciones en los argumentos que sostienen a cada una de estas teoríasque,comodemostraremos,sedistinguenporelpapelqueledanalamoral. En el Leviatán, Hobbes define la libertad de la siguiente manera: “Libertad, o independencia, significa (propiamente hablando) la falta de oposición (por oposición quiero decir impedimentos externos al movimiento); y puede aplicarse a criaturas irracionales e inanimadas no menos que a las racionales”. La libertad hobbesiana es la trascripción del principio de inercia galileano al ámbito de los cuerpos humanos: “es la ausencia de fuerzas externas que limiten el movimiento natural tendiente a la conservación de la propia vida”. Definida de esta forma, la libertad no es ni una característica exclusiva del hombre ni es igual para todos los hombres, a tal punto que podría ser diferente en cada uno (como consecuencia de las diferentes edades, sexos, fortaleza, salud, posición social, herencia, etcétera).Así, un hombre encerrado en una casa es más libre que otro encerrado en un cuarto o en una celda.Análogamente, podría decirse que un http://www.redperuana.com Libertad (fórmula kantiana) “Selección en base a un juicio moral.” Libertad (fórmula hobbesiana) “Elección en base a la satisfacción del placer.”
  31. 31. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 31 hombre educado o instruido es más libre que el que no lo es y el imaginativo es más libre que el corto de imaginación. Otros autores como Rousseau y Kant parten de una concepción diferente del hombre, considerándolo “capaz de verdaderas decisiones morales, o sea, de elegir entre dos cursos de acción, no simplemente a base de la mayor utilidad de uno o de otro, no como resultado de la victoria de un conjunto de pasiones e instintos sobre otro, sino gracias a una libertad inherente de hacer y seguir sus propias reglas. Y la dignidad específica del hombre reside no en una capacidad superior de calcular, que lo hace una máquina más inteligente que los animales inferiores, sino precisamente en su capacidad de libre elección moral”. La moral hobbesiana es hedonista y utilitaria; lo primero, en tanto sostiene que el bien y el placer coinciden; lo segundo, en la medida en que considera que la razón es esencialmente un instrumento de cálculo y no la sede de la autonomía moral. Para Hobbes, el hombre se distingue de los animales superiores por sus capacidades de cálculo y previsión y no, como en Rousseau o Kant, por la autonomía moral. El contrato social limita la libertad Hobbes sostenía que, paradójicamente, la igualdad natural y la libertad absoluta de los individuos en el estado de naturaleza y la escasez de los recursos derivaría necesariamente en un estado de guerra universal de todos contra todos y con él, la amenaza permanente a la propia vida y propiedades; es decir, una situación de permanente inseguridad que no desaparece aun cuando se desarrolle un enorme poderío político y militar. En consecuencia, la única manera en que el derecho natural ilimitado de los hombres sea contenido o limitado es que ellos mismos quieran hacerlo; mediante un pacto voluntario, por el cual los individuos transfieren “la libertad que cada hombre tiene de usar su propio poder, como él quiera, para la preservación de su propia naturaleza, es decir, de su propia vida y, por consiguiente, de hacer toda cosa que en su propio juicio y razón, conciba como el medio más apto para aquello” a un hombre o asamblea de hombres con el fin de “erigir un poder común capaz de defenderlos de la invasión extranjera [guerra externa] y las injurias de unos a otros [guerra interna]”. De ahí, que el poder del Estado se funda en el contrato o pacto social y su único fin es la defensa, es decir, la seguridad y la paz interior. Sin embargo, Rousseau planteó que la transición del estado natural al estado civil produce en el hombre un cambio muy notable, porque reemplaza el instinto por la justicia e impregna de moralidad sus acciones. En este proceso, el hombre pierde su libertad natural y el derecho ilimitado a todo y gana la libertad civil y la propiedad de lo que posee.
  32. 32. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA32 Por ello, la definición de contrato social de Rousseau se diferencia de las anteriores en que descarta que el vínculo se halle en la fuerza o la sumisión, sino que por el contrario, los hombres voluntariamente renuncian a un estado de natural inocencia para someterse a las reglas de la sociedad, a cambio de beneficios mayores inherentes al intercambio social. Este consentimiento voluntario se materializa a través de un contrato, el Contrato Social en este caso. La libertad moderna nace en Inglaterra Antes de Rousseau, en plena Edad Moderna, el primer antecedente de creación de normasdeproteccióndelalibertadindividualnofueproductodeunplanlibertario preconcebido, sino que aparece en Inglaterra como consecuencia de la disputa acerca de la autoridad para legislar, en el curso de la cual las partes contendientes se reprochaban mutuamente el actuar de modo arbitrario, es decir, en desacuerdo con las leyes generales reconocidas, inadvertidamente, los argumentos de la libertad individual encontraron su desarrollo en estos debates, más que como el fruto de un plan libertario. ElnuevopoderdelEstadonacionalaltamenteorganizado,quesurgióenInglaterra en los siglos XV y XVI, utilizó la legislación por primera vez como instrumento de políticadeliberada.Elconceptodegobiernolimitadoquesurgiódelaluchainglesa del siglo XVII fue un nuevo punto de partida para afrontar nuevos problemas. Si la primitiva doctrina inglesa y los grandes documentos medievales, desde la Carta Magna, la gran Constitutio Libertatis hasta nuestros días, tienen significación en el desarrollo moderno, es porque sirvieron como armas en la lucha por construir el Estado moderno que limitaría el poder de los gobernantes y los obligaría a ceñirse a la ley.
  33. 33. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 3333 El origen del Estado Moderno Un poco de historia La Edad Moderna fue producto de un cambio político muy importante que se fundamentó en la idea de que el pacto social da origen al Estado y solo puede mantenerse por la amenaza de la fuerza. Dicho de otra manera: la soberanía del Estado no se funda en la sociabilidad natural o en la concordia, sino en la violencia y en la fuerza, puesto que, a diferencia de lo que pensaba Aristóteles, el bien común no basta para mantener unidos a los hombres. En esa época también se sostenía que como el soberano no era parte del contrato social por su origen divino por lo tanto, sus acciones no podían ser deslegitimadas por los individuos contratantes. Dicho de otro modo: como el problema de la inseguridad se deriva de la naturaleza del hombre, no es posible erradicarlo pero sí limitarlo. Y para contener el mal mayor se crea un mal menor pero necesario: el poder soberano del Estado. “Solo el más grande de los poderes terrenales puede gobernar el orgullo del hombre” (Hobbes). En consecuencia, el poder soberano del Estado de la Edad Moderna que era absoluto, incluía: (1) El poder policíaco o represivo, (2) el poder legislativo, (3) el poder judicial y (4) el poder de censura. No admitía el derecho a la rebelión o resistencia por parte de los súbditos y sólo solo les reconocía un único derecho inviolable e inalienable: el de la propia conservación. “[El Estado] no es otra cosa más que un hombre artificial; aunque de mayor estatura y vigor que el hombre natural, para cuya protección y defensa fue ideado.”(Hobbes)
  34. 34. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA3434 El Estado de Derecho La sociedad civil “Si la naturaleza humana lleva inserta el derecho y el deber de preservar su vida, ¿para qué hace falta una comunidad?”, decía John Locke. Él pensaba que podría darse que nadie cumpliera ese derecho y ese deber, y en caso de conflicto en su cumplimiento la naturaleza humana no cuenta con la existencia de una autoridad que lo dirimiera, por lo que la comunidad trata de suplir esas carencias del estado de naturaleza mediante la designación de una autoridad que juzgue en caso de conflicto. Se trata pues de hacer un contrato que funde un orden social o civil que atienda exclusivamente a suplir esas carencias del estado de naturaleza, es decir, aplicar una justicia o una autoridad que diga, en caso de choque entre dos individuos, qué se debe hacer. En Inglaterra surgen el Estado de Derecho y la división de poderes Inglaterra fue la precursora del Estado de derecho. Por más de doscientos años, la conservación y perfección de la libertad individual constituyó el ideal que guió a Inglaterra así como sus instituciones y tradiciones fueron el modelo para el mundo civilizado. Aunque por un momento pareció como si este nuevo poder conduciría, tanto en Inglaterra como en el continente, a una monarquía absoluta que habría de destruir las libertades medievales. Aún así, hasta el siglo XVIII no existía en el mundo ningún gobierno capaz de subsistir sin que algunos magistrados dispongan de cierta autoridad arbitraria pues se pensaba que aunque a primera vista pudiera ser razonable, la sociedad humana no sería capaz de mantenerse bajo el solo control de los principios de la “Por consiguiente, siempre que cierta cantidad de hombres se unen en una sociedad, renunciando cada uno de ellos al poder ejecutivo que les otorga la ley natural en favor de la comunidad, allí y solo allí habrá una sociedad política o civil.” (Locke)
  35. 35. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 35 ley y la equidad. En Inglaterra, el Parlamento pensaba que el rey era uno de esos magistrados demasiado eminentes para que se le confiara tal poder discrecional que podría fácilmente emplearse en la destrucción de la libertad. Y aún a pesar de las dudas respecto a la capacidad que tuvieran los hombres para gobernarse atendiendo al principio del Estado de derecho, llegaron a la conclusión de que, aunque de los principios de la estricta adhesión a la ley se derivan algunos inconvenientes, las ventajas los sobrepasan. Surge la necesidad de que las leyes sean elaboradas por quienes no han de administrarlas: que los poderes legislativo y judicial se mantengan separados. Así,Inglaterraseresguardóefectivamentecontratalespeligrosmedianteladivisión de la función judicial y legislativa. El Parlamento no conoce a los individuos sobre los que sus actos van a influir; ante él no hay ni partidos ni casos, ni deseos particulares que servir ni persigue intereses privados. Consiguientemente, sus resoluciones vienen sugeridas por consideraciones de efectos y tendencias universales que siempre producen regulaciones imparciales y ventajosas para todos (Paley). Las revoluciones norteamericana y francesa: Constitucionalismo moderno y derechos de los ciudadanos6 La proclamación consciente y presente del Estado de Derecho se logra a través de las dos grandes revoluciones de fines del siglo XVIII: la Declaración de Independencia de los Estados Unidos y la Revolución francesa. Estos dos grandes acontecimientos dejaron un rico legado al constitucionalismo moderno, captado inmediatamente en esa revolución hispanoamericana que se operó en América Latina, el cual se puede resumir en los siguientes siete aportes políticos fundamentales: 6 Resumen del texto “Los aportes de la Revolución francesa al constitucionalismo moderno y su repercusión en hispanoamérica a comienzos del siglo XIX” de la Conferencia dictada por Allan R. Brewer-Carías Profesor de la Universidad Central de Venezuela en la Facultad de Derecho y Comunicación Social de la Universidad Bernardo O’Higgins. Seminario sobre Revisión del Legado Jurídico de la Revolución francesa en las Américas, Santiago de Chile, 26 de abril de 2011, en http://www. allanbrewercarias.com/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-41efb849fea2/Content/I,%201,%201030.%20Brewer. %20Aportes%20 de%20la%20Revoluci%C3%B3n%20Francesa%20al%20constituiconalismo%20%20Santiago%20Chile,%20abril%202011..doc).pdf Cuando tales oficios –legislativo y judicial– están unificados en las mismas personas o asambleas, las leyes son especiales y se hacen para casos concretos, motivadas por intereses particulares y se dirigen a fines privados. Por el contrario, cuando tales oficios se mantienen separados, las leyes son generales, se elaboran por un cuerpo de individuos sin que se prevea a quien pueden afectar y, una vez promulgadas, deben ser aplicadas por otro cuerpo de hombres a los que se les permite afectarlas.
  36. 36. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA36 1. La idea de la existencia de una Constitución como una carta política escrita emanada de la soberanía popular, rígida, permanente, conjunto de normas de rango superior, inmutable en ciertos aspectos y que no solo organiza al Estado, es decir, no solo tiene una parte orgánica, sino que también tiene una parte dogmática, donde se declaran los valores fundamentales de la sociedad y, los derechos y garantías de los ciudadanos. 2. La idea política de soberanía derivada del nuevo papel que a partir de ese momento se confirió al pueblo. A través de la idea de la soberanía del pueblo, surgieron todas las bases de la democracia, la representación y el republicanismo que, en ese sentido, constituyeron uno de los grandes aportes de dichas revoluciones. 3. El reconocimiento y declaración formal de la existencia de derechos naturales del hombre y de los ciudadanos, con rango constitucional, y por tanto, que debían ser respetados por el Estado. La libertad se constituyó, en esos derechos, como un freno al Estado y a sus poderes, produciéndose así el fin del Estado absoluto e irresponsable. 4. La idea fundamental de la separación de poderes. Este principio, por supuesto, se recogió aún con mayor fuerza en el sistema constitucional que resultó del proceso revolucionario francés, donde se le agregaron como elementos adicionales, el principio de la supremacía del Legislador resultado de la consideración de la ley como expresión de la voluntad general; y el de la prohibición a los jueces de interferir en cualquier forma en el ejercicio de las funciones legislativas y administrativas. 5. Los sistemas de gobierno que dominan el mundo moderno: el presiden- cialismo, producto de la Revolución americana; y el parlamentarismo, como sistema de gobierno que dominó en Europa después de la Revolución france- sa, aplicado en las Monarquías parlamentarias. 6. Una nueva organización territorial del Estado, antes desconocida. En efecto, frente a las Monarquías Absolutas organizadas en base al centralismo y al uniformismo político y administrativo, esas revoluciones dieron origen a nuevas formas de organización territorial que originaron, por una parte, el federalismo, particularmente derivado de la Revolución Americana con sus bases esenciales de gobierno local, y por la otra, el municipalismo, originado particularmente de la Revolución francesa. 7. Elrolqueasumieronlosjuecesenmateriadecontroldelaconstitucionalidad delasleyes;derivadodelaideadequelaConstitución,comonormasuprema, tenía que tener algún control, como garantía de su supremacía, y ese control se atribuyó al Poder Judicial. Estos siete principios o aportes que resultan de la Revolución americana y de la Revolución francesa significaron, por supuesto, un cambio radical en el constitucionalismo, producto de una transición que no fue lenta sino violenta, aún cuando desarrollada en circunstancias y situaciones distintas. Antes de la revolución norteamericana, las constituciones, a lo sumo, eran cartas otorgadas por los monarcas a sus súbditos. A las Declaraciones de Derechos que precedieron a las Constituciones de las Colonias norteamericanas al independizarse en 1776, siguieron la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia de 1789, y las Enmiendas a la Constitución de Estados Unidos del mismo año. En los Estados Unidos de América, las Asambleas coloniales asumieron la soberanía, y en Francia, la soberanía se trasladó del Monarca al pueblo y a la Nación.
  37. 37. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 3737 Legalidad y legitimidad del accionar del Estado Conceptos El recuento que hasta aquí se ha efectuado tiene la finalidad de aclarar dos conceptosimportantesparalacabalcomprensióndelpoderestatal:delegitimidad y de legalidad, el primero propio de la política y el segundo del Derecho. En acápites anteriores se ha señalado que el Estado detenta el uso de la fuerza legítima, con lo cual se hace énfasis en que la sola utilización de la fuerza no es suficiente para sustentar y mantener el poder estatal, es necesario que quienes obedecen dicho poder tengan razones para aceptarlo. La legitimidad se refiere precisamente a esta idea que tiene que ver con las razones por las cuales las personas aceptan y justifican un poder político. La legitimidad a través de la Historia ParaMaxWeberlostrestiposdelegitimidadson:a)loscriteriostradicionalescomo justificación ética del ejercicio personal del poder; b) la legitimación carismática (los subordinados aceptan el poder basándose en la santidad, heroísmo o ejemplaridad de quien lo ejerce) y c) la legitimación racional (los subordinados aceptan el poder de acuerdo con motivaciones objetivas e impersonales); convirtiéndola prácticamente en sinónimo de legalidad. La legitimidad en la actualidad7 En relación a la legitimación racional, propia del Estado moderno, aparece cuando este asumió el carácter de Estado de Derecho y se refiere a la legitimidad del poder ejercido por el Estado.Tiene dos dimensiones: jurídica y política. 7 En http://es.wikipedia.org/wiki/Legitimidad El Principio de legalidad o Primacía de la ley es un principio fundamental del Derecho público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas (ej. el Estado sometido a la constitución o al Imperio de la ley). Por esta razón, se dice que el Principio de legalidad establece la seguridad jurídica.
  38. 38. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA38 1) En la dimensión jurídica, se dice que existe legitimidad cuando el accionar del Estado o la creación de una norma jurídica es obedecida sin que medie el recurso al monopolio de la ley. Los requisitos que ha de cumplir una norma jurídica para ser legítima son tres: validez, justicia, y eficacia. La legitimidad jurídica se subdivide en dos tipos: legitimidad formal y material. a. La legitimidad formal se entiende como el correcto proceder de los órganos estatales con respecto a todos los procedimientos establecidos en el Ordenamiento Jurídico. b. La legitimidad material es aquel consenso (reconocimiento) del pueblo creado en aprobación de la ley creada o de la actuación gubernamental. 2) La dimensión política se refiere al ejercicio del poder. El poder político que es percibido como legítimo será mayoritariamente obedecido, mientras que el percibido como ilegítimo será desobedecido, salvo que se obtenga obediencia por medio de la violencia del Estado. La legitimidad política se podría entonces definir desde dos perspectivas: la de quien obedece y la de quien manda. • Para quien obedece, será legítimo aquel gobierno que accede al poder (legitimidad de origen) y lo ejerce (legitimidad de ejercicio) cumpliendo los requisitos que los que obedecen creen que tiene que cumplir para mandar. • Para quien manda, será legítimo aquel gobierno que accede al poder y lo ejerce haciendo ver a los que obedece que cumple los requisitos para mandar. La legitimidad así entendida, es un compromiso entre ambos extremos. Desde luego, la teoría de la legitimidad no prejuzga la bondad o maldad de tal o cual régimen político, sino que examina, simplemente, los mecanismos de mando y obediencia. Resta decir que, en términos generales, cuando el poder pierde su legitimidad deja de ser poder, salvo que ejercite la coacción. Si bien el Estado de Derecho significó así la opción por el “gobierno de las leyes”, opuesto al gobierno de los hombres y la creación de mecanismo de representatividad y elecciones; en la actualidad se estima que la sujeción a la legalidad no es ya suficiente para hacer del poder estatal un poder legítimo, por eso se puede afirmar que ese modelo de legitimidad está en crisis. Hoy se considera que es necesario además, que la ciudadanía participe ampliamente en la toma de decisiones y que el Estado sea eficaz en la satisfacción de las necesidades sociales.8 8 http://huitoto.udea.edu.co/derecho/constitucion/legitimidad_legalidad.html No debe confundirse legitimidad política con afinidad política. En democracia, los votantes del partido político perdedor pueden lamentarse por haber perdido las elecciones, pero no por ello desobedecen al nuevo gobierno. Tampoco debe confundirse legitimidad con democracia, puesto que durante la Monarquía Absoluta, por ejemplo, el pueblo consideraba masivamente legítimo al monarca, que no había sido elegido por mayoría.
  39. 39. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 3939 El Sistema Democrático Definición de democracia9 Aunque el significado original de democracia es “gobierno del pueblo”, y democracia es casi universalmente alabado en política contemporánea; el ideal de democracia es complejo y muy discutido, tanto como lo son sus justificaciones e implicaciones prácticas. Generalmente, la democracia es ampliamente identificada con “el gobierno de la mayoría”; y en otras ocasiones como “lo que abarca todo aquello que es humanamente bueno”; pero ninguna de estas visiones es adecuada para un entendimiento de la democracia como un ideal social. Entonces, ¿qué es lo que en realidad aspira lograr la democracia? Aunque las respuestas varían de acuerdo a los tipos de democracia discutidas; se puede decir que todos los tipos de democracia, asumen que toda la gente que vive junta en una sociedad necesita de un proceso para llegar a unir las decisiones que tomen en cuenta los intereses de cada persona. Una justificación común para los gobiernos democráticos se sustenta en la premisa de que la gente; por lo general, son los mejores jueces de sus propios intereses, con el argumento de que la igualdad de derechos son necesarios, para proteger esos intereses. No hay mejor forma de minimizarelabusodepoderpolíticoylasdemandasdemocráticasquedistribuirlas equitativamente. Otra justificación común y complementaria es la que expresa y alienta a la autonomía o auto determinación de los individuos bajo condiciones de interdependencia social, donde muchos problemas importantes deben ser resueltos colectivamente. Muchos teóricos de la democracia argumentan que es un instrumento para el desarrollo humano en el sentido de que alienta a la gente a responsabilizarse de su vida política. Otros argumentan que la democracia representa términos justos de uncontratoentrelagentequecomparteunterritorioperoquenoestándeacuerdo 9 Adaptado de José Arturo Salcedo Mena en http://www.angelfire.com/nt/vinformemex/demomin.html, noviembre de 2001
  40. 40. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA40 en una sola concepción del bien. En esta visión contractualista, la democracia consiste en un compromiso de moral justa, aunque los términos precisos de ese compromiso varíen de acuerdo a las diferentes concepciones de democracia. Entonces, ¿qué tipo de forma de gobierno es la democracia? Se han dado seis concepciones de ella; pero la que nos ocupa es la mínima o Schumpeteriana. Se entiende como democracia mínima algo inmediatamente posible que surge en el proceso de transición, siempre pactando o negociando, para suceder a los regímenes autoritarios. Por lo anterior, el término de democracia mínima es aplicable a gobiernos dictatoriales, a democracias como las existentes enAmérica del Sur. Norberto Bobbio o Robert Dahl entienden la democracia mínima como algo inmediatamente posible por un proceso de transición del autoritarismo a la democracia, una transición debida a un pacto político y una negociación para suceder a regímenes autoritarios por un modelo nuevo. Contra las formas autoritarias de ejercer el poder político, Bobbio subraya la importancia de la democracia política, aquella que históricamente ha defendido a los individuos de los abusos del Estado. Dicha democracia se define por un método para tomar decisiones colectivas y no por la sustancia de las mismas. Así, Bobbio parte de una definición mínima de democracia, que permita distinguir a esta forma de régimen político de las dictaduras de cualquier otro régimen no democrático. Norberto Bobbio sustenta la idea de democracia mínima en su libro La idea de la democracia.Afirma que la única manera de entenderse al hablar de democracia es cuando se ve un contrapeso, es decir, algo contrapuesto a todas las formas de un gobierno democrático. Hay que caracterizar a la democracia de tal manera que se le identifique con un conjunto de reglas con el objeto de cumplir dos tareas: 1) que las reglas nos digan quién está a cargo y autorizado de tomar decisiones colectivas y 2) bajo qué procedimientos. Si existen reglas capaces de contestar estas cuestiones, existe la democracia sin lugar a dudas. A partir de lo anterior, se puede conjeturar que las democracias existen para satisfacerunmínimoprocedimental,queesnecesarioatalgradoquesegaranticen los siguientes elementos o “ingredientes”: 1. La participación política del mayor número de gente interesada en hacer actos de presencia en la vida política. 2. La regla de la mayoría, es decir, tomar como el criterio central para las decisiones políticas, la opinión de las mayorías. 3. Derechos de comunicación usuales, con esto se logra la selección entre diferentes elites y programas políticos. 4. La protección permanente de la esfera pública. Estos son precisamente los supuestos básicos de los que parte Bobbio para definir el concepto de democracia mínima. Bobbio entiende al autoritarismo (también le llama totalitarismo y dictadura) como una forma concreta de régimen político que se distingue de la forma liberal demócrata por la supresión de las principales libertades civiles y políticas, y por la concentración del poder en manos de un jefe o de un pequeño grupo de hombres. El resultado ha sido el abuso de poder.
  41. 41. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 41 La ventaja más notable de este modelo consiste en el carácter descriptivo de la democracia mínima. Simultáneamente la democracia mínima comprende el carácter normativo en cuanto se refiere a sistemas políticos, tales como los existentes en las sociedades plurales, es decir, en los Estados Nación. Robert Dahl, en su obra La Democracia y sus críticos, enumera una serie de elementos que revitalizan la idea de Bobbio sobre el tema en cuestión. Dahl argumenta que la democracia política moderna, la poliarquía, existe solo si se reúne los siguientes factores: 1. El control de las decisiones del gobierno, cuyo poder está depositado constitucionalmente (no por el concepto, sino por la ley) en los funcionarios electos. 2. Los funcionarios son elegidos pacíficamente de manera frecuente, en elecciones conducidas con limpieza (no fraudulentas), en las que el fenómeno de la coerción es muy poco común, nulo o muy pequeño, tanto, como para volverse insignificante. 3. Sufragio igual y universal en todos los adultos (todos los adultos tienen derecho a votar en las elecciones de los funcionarios). 4. La mayoría de los adultos tienen derecho a presentarse como candidatos para cargos electivos en el gobierno. 5. Derecho de expresarse con libertad sin correr el riesgo de ser castigado (despido, persecución o cualquier otro tipo de amenaza). 6. Derecho de los ciudadanos de tener fuentes de información alternativas que no estén monopolizadas por el gobierno ni por ningún otro grupo (la existencia de varios medios, no uno único). 7. Los ciudadanos tienen derechos a formar asociaciones u organizaciones relativamente independientes (autónomos), incluidas las asociaciones políticas (por ejemplo, partidos políticos y grupos de interés), que procuren influir en el gobierno rivalizando en las elecciones y por otras vías pacíficas. 8. Garantías a los derechos de las minorías contra cualquier abuso por parte de las mayorías. Función de la democracia (mínima) Así, según Robert Dahl, si el gobierno popular es aquel cuyas acciones estuvieran siempre de acuerdo con la voluntad de todos los ciudadanos, entonces lademocracia moderna, la poliarquía, sería aquel régimen cuyos actos presentan una estrecha correspondencia con los deseos de muchos de sus ciudadanos durante un largo periodo de tiempo. Se lograría así que las propias preferencias fueran consideradas por igual, sin discriminación en cuanto a contenido u origen mediante las garantías numeradas en las líneas anteriores. Dahl reformula la borrosa noción de voluntad en términos de oportunidades para formular preferencias, con el fin de expresarlas a los demás y al gobierno mediante una acción individual y colectiva.
  42. 42. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA42 A partir de estos planteamientos se conjetura que la función principal de esta democracia (mínima) es asegurar la libertad de los individuos frente a la prepotencia del Estado. Definida así, la democracia se distinguiría de la dictadura, y en particular del totalitarismo, por la existencia de un conjunto de instituciones y procedimientos que garantizarían la libertad de los individuos. Esto es precisamente la democracia mínima, un conjunto de reglas e instituciones. Se ha postulado el mínimo de tales reglas e instituciones para eliminar la idea de vivir en el totalitarismo. Todas las clases de democratización han sido acompañadas con una dosis de sobrecargo de las expectativas de este proceso, a la vez que imaginar que una vez establecida la democracia, la sociedad resolverá todos sus problemas. Lo anterior, evidentemente es falso, a pesar de que la visión minimalista está de moda; la tarea es presentar un proyecto de democracia visible. Si hay dos principios en los que se puedan asumir estos postulados, ellos son la participación y competencia para que la democracia tenga sentido. Nuevo modelo: Democracia deliberativa Participación y competencia son una especie de corazón del nuevo modelo. Sin embargo, puede ser que haya participación y competencia, perdedores y ganadores, que haya elecciones, que luchemos por los valores y que no pase nada; que la democracia se convierta en un ritual de conteo de votos, que la democracia solo sea sucesión de elites políticas y que ninguna elite deje de defender sus intereses. Es decir, que los mecanismos se hagan repetitivos y rutinarios, que la ciudadanía no vea sus intereses beneficiados con la democracia. Las propuestas y reflexiones surgidas sobre la democracia han impugnado la creación de otro modelo cuyo objetivo sea la superación de la democracia minimalista, tal es el caso de la democracia deliberativa.
  43. 43. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 4343 Definición de Estado Definición de Estado Etimológicamente la palabra “Estado” proviene del latín status y se define como una comunidad política creada por la sociedad. El concepto Estado ha sido objeto de diversas definiciones, lo cual es explicable teniendoencuentalosmuchosfactoresqueconfluyenenélylosvariadosenfoques con los que se examina, provenientes de disciplinas tales como la ciencia política, la sociología y el derecho entre otras. a) Desde el punto de vista jurídico, la definición de Estado se construye a partir de la conjunción de tres elementos: 1) pueblo, 2) territorio y 3) soberanía. Una de las definiciones más aceptadas es la de Mortati en donde afirma que el Estado es “un ordenamiento jurídico para los fines generales que ejerce el poder soberano en un territorio determinado, al que están subordinados necesariamente los sujetos que pertenecen a él”. Cada uno de los elementos del Estado puede ser definido de la siguiente forma: El territorio, lugar en el cual el Estado ejerce su soberanía y está constituido no solo por el suelo sino por el subsuelo, las áreas marinas y submarinas y el espacio aéreo, el espectro electromagnético y el segmento correspondiente de la órbita geoestacionaria. El pueblo, constituido por todas las personas que se encuentran en ese territorio y queporelloestánbajolainfluenciadelodeterminadoporelordenamientojurídico. La soberanía, entendida como la característica del poder estatal que implica que dicho poder sea supremo en el orden interno e independiente en el orden externo. El derecho, como instrumento de la soberanía, regula y relaciona estos tres elementos.
  44. 44. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA44 b) Desde el punto de vista de la Ciencia Política, el Estado es algo no visible pero palpable para las personas sometidas a este orden jurídico que, por un lado, las limita y les impone deberes y, por otro, les reconoce derechos o capacidades que son una forma de organización de la vida. Es un conjunto de organizaciones que actúan dentro de un marco legal. El Estado reconoce a los ciudadanos tres tipos de capacidades o derechos: 1. Capacidad o derecho de actuar libremente sin impedimentos que bloqueen la acción ni restricciones que lo obliguen a actuar de una manera no deseada. El ciudadano tiene derecho a disentir, oponerse y competir, es decir, puede hacer todo aquello que las leyes permiten o no impiden. Los filósofos la llaman libertad negativa; los juristas, derechos civiles; y los politólogos, liberalización. 2. Capacidad o derecho de decidir libremente y de participar activamente en los asuntos públicos, es decir, el ciudadano tiene derecho a orientar su voluntad haciaunobjetivo,atomardecisionessinversedeterminadoporlavoluntadde otros.Se llama también autonomía o autodeterminación. Los filósofos la han llamado libertad positiva; los juristas, derechos políticos; y los politólogos, democratización o participación política. Enlateoríapolítica,estederechosedefinecomolaparticipaciónenlaelección de los gobernantes y en la gestión de los asuntos públicos. No puede haber libertad política si primero no se ha garantizado el ejercicio de las libertades civiles. 3. Capacidad o derecho a participar en la riqueza y el bienestar que produce la sociedad y que ha dado lugar a los denominados derechos sociales. En suma, el Estado constituye un poder jurídico autónomo, centralizado y territorialmente determinado. Este poder se define como independiente hacia el exterior y como irresistible en el interior. Es centralizado porque emana de un solo centro claramente definido a quien se refiere la unidad jurídica y de donde parte la actuación escalonada de los funcionarios. El orden y el poder que lo garantizan tienden a realizar el bien común o como decían los creadores de las primeras ideas de Estado moderno: la salud del pueblo o sans common. El Estado posee un orden jurídico unitario, cuya unidad resulta de un derecho fundamental, es decir, la Constitución. Esta contiene el equilibrio y los principiosdelorden,ysuactuaciónestáservidaporuncuerpodefuncionarios. La Constitución Política es la ley suprema que constituye el Estado, le da nacimiento y de esta se derivan todas las demás leyes.
  45. 45. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 45 La función administrativa del Estado Administrar es lo que no implica legislar ni juzgar. Así, existen entidades que desarrollan funciones administrativas y que no forman propiamente parte del Estado. A su vez, existen entidades del Estado que no ejercen función administrativa,sinodeotraíndole.Ademásdelconceptonegativo(administración es lo que implica ni legislación ni jurisdicción), hay dos criterios distintos de tipo positivo que han sido propuestos para diferenciar las funciones estatales: el criterio orgánico y el criterio material o sustancial. Administrar consiste en tomar medidas para manejar el Estado y lograr los fines por él perseguidos. A primera vista, puede considerarse entonces que la función pública es propiamente función ejecutiva, pues resulta ser la materialización y puesta en práctica, por parte del Estado, de la ley emitida por el Parlamento. Sin embargo, se debe tener en cuenta que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo –o más propiamente, Gobierno– , y que pueden ejercer, en mayor o menor medida, función administrativa. Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo existen entes que despeñan función gubernativa o política, que consiste en la dirección de la política general de gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitución, susceptibles de control. Entidades que desarrollan funciones administrativas Entidades que no pertenecen al Poder Ejecutivo Entidades del Poder Ejecutivo Características diferenciales de la función administrativa La función administrativa posee ciertas características diferenciales que sin embargo, permiten notar que la misma en realidad transita por los más diversos organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no estatales. La función administrativa siempre es ejercida por el Estado o por los particulares a través de la delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal, opera en el ámbito de las labores cotidianas de interés general y se relacionan directamente con funciones de interés general que se deben realizar de manera permanente, es decir, con un carácter concreto, inmediato y continuo.
  46. 46. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA46 LasactividadesquedesempeñalaAdministraciónPúblicalosafectandirectamente. Esto no significa que toda decisión de la administración tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser funcionarios públicos, a través de los llamados actos de administración interna. Se diferencia de la función legislativa porque esta se enfoca indirectamente en los particulares; de la función gubernativa porque no se enfoca sino en el Estado en su conjunto, y de la función jurisdiccional que si bien se enfoca en los particulares, pretende resolver conflictos y no es susceptible de revisión por parte de otro poder del Estado. La función administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos dos Poderes del Estado: Parlamento y Poder Judicial. El Congreso controla la Administración Pública a través de diversos mecanismos de control político existentes y establece un férreo control previo a través del principio de legalidad. El Poder Judicial controla las decisiones administrativas a través de la posibilidad de revisión judicial de las actuaciones administrativas –vía el proceso contencioso administrativo– y de la existencia de los diversos procesos constitucionales, destacando la acción popular, destinada al control de los actos normativos de la Administración Pública, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango secundario. Función legislativa FUNCIONES DEL ESTADO Función administrativa Función gubernamental Función jurisdiccional RELACIÓN CON LOS PODERES DEL ESTADOS Función administrativa Poder Legislativo Poder Judicial Control Político Revisión de decisiones
  47. 47. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 47 Actividades de laAdministración Pública Las actividades funcionales de la Administración Pública son obligaciones del Estado y se encuentran al amparo del principio de legalidad, teniendo en cuenta la competencia de cada uno de los entes que la conforman. Asimismo, ninguna de dichas actividades puede considerarse propia de la función gubernativa, la función legislativa o la función jurisdiccional. 1. La actividad de policía –o actividad de limitación– que implica la obligación de la Administración de fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden, a fin de obtener la adecuación del comportamiento particular al interés público, restringiendo la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuación de los mismos. Es en uso de la actividad limitativa que la Administración Pública puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares desempeñen determinadas actividades. 2. La actividad prestacional es la que está referida al manejo de los servicios pú- blicos. LaAdministración Pública presta de manera obligatoria, individualizada y concreta, bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comunidad.Tal es el caso de los servicios de educación, salud, limpieza pública, distribución de agua, etc. 3. Laactividaddefomentoconsisteenlarealizacióndedeterminadasaccionespor parte de laAdministración Pública a fin de promover o estimular la realización de ciertasactividadesporpartedelosparticulares,actividadesquesonconsideradas deinteréspúblico.DichaactividaddelaAdministraciónnoimplicaunaimposición sino una ayuda para la realización de la actividad económica en cuestión. Entre las actividades de fomento que desarrolla el Estado peruano están el fomento al empleo y el fomento a la inversión privada. 4. La actividad normativa consiste en la emisión de normas jurídicas de rango secundario (inferior al de la ley) denominadas en forma genérica reglamentos, los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, están subordinadas a estas; y que incluyen los llamados reglamentos autónomos, los mismos que no requieren de una ley a la cual reglamentar. Tal es el caso del Reglamento de Tránsito o el Reglamento de Comprobantes de Pago. 5. La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la Administración sancionar a los particulares por la comisión de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificación de delitos. Como veremos más adelante, la actividad sancionadora de la Administración posee ciertos principios que tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios. Asimismo, esta actividad no implica impartición de justicia, toda vez que la Administración no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad. En uso de estas funciones, la Administración Tributaria tiene la función de sancionar con multas, cierres o comiso de bienes a los que incumplan con sus obligaciones tributarias.
  48. 48. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA48 Elementos esenciales de la organización administrativa La organización administrativa se conforma de ciertos elementos básicos, sin los cuales la misma no existiría. Cada uno de los elementos tienen un alcance y una competencia. 1. El organismo administrativo Se define en general como organismo público a todo aquel ente que goza de autonomía, se encuentra encargado de una actividad o de varias conexas entre sí, cuya regulación proviene del derecho público y cuya existencia se debe a la Constitución o la Ley. El organismo es el resultado de la división del trabajo al interior de la Administración Pública, estableciéndose un régimen especializado. En términos generales, la autonomía que venimos señalando es variable, puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en general de la actividad que se realiza. Como resultado, el organismo público goza de personalidad jurídica pública, la misma que le otorga determinadas prerrogativas, conforme la Constitución y las leyes que correspondan. Finalmente, definimos como organismo administrativo aquel al cual se ha encargado fundamentalmente el ejercicio de función administrativa. Dentro de los organismos públicos existen diversas modalidades de interés, como pueden ser los organismos constitucionales, los organismos públicos descentralizados, los ministerios, los gobiernos locales; cada uno de ellos con sus características propias y su respectivo régimen de autonomía. 2. El órgano administrativo A su vez, entendemos por órgano administrativo –concepto que muchas veces se confunde con el de organismo administrativo– toda aquella repartición de un organismo encargada de una actividad determinada, y que se encuentra al mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo y constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones. El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y se encuentran subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un organigrama funcional. - Banco Central de Reserva del Perú. - Superintendencia de Banca y Seguros. - Defensoría del Pueblo. - OSIPTEL. - OSINERMIN. - INDECOPI. Entre otros, gozan de autonomía constitucional. Las unidades organizacionales que componen cada ministerio y cada institución pública desentralizada se encuentran subordinadas a sus superiores.
  49. 49. Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 49 Clases de órganos por su función genérica Una importante clasificación de los órganos administrativos se basa en un criterio funcional y es bastante tradicional. De ahí surge la clasificación de órganos activos, deliberantes y consultivos. Los órganos activos, que son la mayoría de los existentes en la Administración Pública, emiten resoluciones sin resolver conflictos. Ejemplos de estos órganos son la dirección de un ministerio o de los organismos públicos descentralizados. Estos órganos pueden ser: de dirección o de gestión, según su importancia relativa. Los órganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos, como pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones administrativas que existen al interior de los organismos administrativos. Estos órganos dirigen, entre otras, la actividad cuasi jurisdiccional de la Administración, a través del empleo del procedimiento trilateral. Constituyen siempre órganos colegiados, es decir, conformados por una pluralidad de funcionarios. Los llamados órganos consultivos emiten juicios, dictámenes e informes, los mismos que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos. Ejemplos de estos órganos pueden encontrarse en la oficina de asesoría legal o la oficina de planificación de alguna entidad pública. Los órganos consultivos pueden ser permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen una función consultiva. Clases de órganos por su función al interior de los organismos a) Órganos de Asesoramiento y Apoyo, también denominados órganos staff: Son los que prestan servicios al interior de la entidad, haciendo posible la labor de los órganos de línea, orientando o administrando. Órganos administrativos Asesores ORGANISMO ADMINISTRATIVO Dirección General Dirección General Dirección General Ministerio Organos activos: Cualquier dirección o gerencia que emite resoluciones. Organos consultivos: Gerencias o divisiones legales. Por ejemplo Intendencia Nacional Jurídica de la SUNAT o la dirección de Medicamentos, Insumos y Drogas DIGEMIND del MINSA. Organos deliberantes: - Tribunales del ministerio de trabajo.
  50. 50. Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA50 Porejemplo,lasoficinasdeasesoríajurídica,depresupuesto,deplanificación, de racionalización, de administración, de relaciones públicas, de comunicaciones, entre otras. Los órganos consultivos, según la clasificación que hemos visto previamente, son siempre órganos staff. b) Órganos de Línea o Técnico Normativos quienes ejecutan las tareas propias de los organismos, según las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento de la norma en un ámbito particular y la ejecución de las tareas asignadas por la norma respectiva. Por ejemplo, las llamadas direcciones nacionales o direcciones generales o las gerencias cuando estas existen. El Sistema Administrativo Por otro lado, se entiende por sistema administrativo al conjunto de órganos u organismos que actúan de manera coordinada con la finalidad de obtener un fin común. Es una suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración de insumos para cumplir su labor de manera eficiente. Normalmente, un sistema administrativo posee un ente rector, el cual se encuentra encargado de la labor de coordinación al interior del sistema.Al interior del sistema administrativo se dan las relaciones de colaboración entre entidades a las que haremos referencia más adelante. En el caso peruano, ejemplos de sistemas administrativos puede encontrarse en el Sistema Electoral, conformado fundamentalmente por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), pero en el cual participa también el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), entre otros. También puede incluirse el Sistema Nacional de Control, cuyo ente rector es la Contraloría General de la República. SISTEMA DE SALUD DEL PERÚ MINSA EsSalud Clínicas Privadas Sanidad de FF.AA. y FF.PP. Hospitales y Centros de Salud Municipales

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