31                                                                                                                        ...
Temi&Strumenti   Studi e ricerche          31ISBN 978-88-543-0032-3
L’Isfol, Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori, èstato istituito con D.P.R. n. 478 del 30...
Unione europeaFondo sociale europeo                        ISFOLIL RUOLO DELLE CITTÀNELLA GOVERNANCEMULTILIVELLODELLE POLI...
Il volume raccoglie i risultati di uno studio sul ruolo delle Città nella definizio-ne ed attuazione delle politiche del l...
INDICEINDICE                                                                                      pag.INTRODUZIONE        ...
INDICE                                                                                pag.        3.5.1 Reggio Calabria   ...
INDICE DELLE FIGURE E TABELLE                                                                           pag.Fig. 1 - Schem...
ABBREVIAZIONIcd:        Cosiddettod.lgs.:    Decreto LegislativoGiur:      Giuridica/ol.:        Leggel.cost.:   Legge Cos...
GLOSSARIOBEI:         Banca europea investimentiCE:          Comunità EuropeaCEE:         Comunità Economica EuropeaCOM (d...
INTRODUZIONE    La Città non è più solo un polo geografico di attrazione nel quale si stabili-sce gran parte della popolaz...
INTRODUZIONE    Senza addentrarsi nello studio definitorio sul termine governance, da con-siderarsi vocabolo dalle moltepl...
INTRODUZIONEtropolitan governance7, considerata come policy making che coinvolge più at-tori, di diversi livelli, non gera...
INTRODUZIONE     Nello specifico si seguono due direttrici: da un lato, è stata svolta una rico-gnizione sulle normative e...
CAPITOLO 1LE POLITICHEPER L’OCCUPAZIONENELLO SCENARIOCOMUNITARIO:DALLA STRATEGIADI LISBONA AGLI OBIETTIVIDELLA NUOVA POLIT...
CAPITOLO 1     L’idea che il livello di governo cittadino possa costituire uno dei piani sui qua-li fondare il complesso e...
LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOFigura 1 - Schema sinottico sulle fonti del diritto comunitario  ...
CAPITOLO 1 Dalla “Strategia     ca del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuo-  di Lisbo...
LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOavendo avuto il merito di innescare processi di reciproco apprend...
CAPITOLO 1 Dalla “Strategia         Seguendo gli orientamenti tracciati nel rapporto Kok20, l’attenzione viene pun-  di Li...
Tabella 1 - Schema sinottico sugli “orientamenti integrati” per la crescita e l’impiego 2005 -2008                        ...
CAPITOLO 1 Raccomandazioni        Stabilità per sostenere lo sviluppo e l’occupazione, dall’altro le riforme struttu-della...
LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOqualità/modernità delle strutture che la contraddistinguono. Per ...
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LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIO    Viene attribuita nuova e rafforzata importanza alle comunità ...
CAPITOLO 1 La nuova politica    la qualità della vita, che rappresenta uno specifico asse di intervento del qua- di coesio...
LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOurbani alla crescita e all’occupazione nelle regioni (2006/C 206/...
CAPITOLO 1 La nuova politica    Italia) per il periodo di programmazione 2007-2013, supporto legale per il rag- di coesion...
LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOca di sviluppo locale36. Essi intervengono nell’ambito della poli...
CAPITOLO 1 La nuova politica    ti nel capitale umano, l’innovazione e la promozione della società della cono- di coesione...
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Il ruolo delle città nella governance multilivello delle politiche occupazionali

  1. 1. 31 Temi&Strumenti Studi e ricerche 31 Temi&Strumenti Studi e ricerche I SFOL, conformemente a quanto previsto dall’Art. 2 comma 3 del proprio Statuto, ha attiva-L’ IL RUOLO DELLE CITTÀ NELLA GOVERNANCE MULTILIVELLO DELLE POLITICHE OCCUPAZIONALI to una sede decentrata in Benevento al fine di fornire supporto alle Regioni ed agli Enti lo- cali, nelle aree del Mezzogiorno (ex Obiettivo 1 programmazione fondi strutturali 2000-2006).Si tratta di una scelta funzionale-organizzativa volta a seguire i territori, tramite una prossimità an-che fisica, nelle loro evoluzioni e quindi a calibrare le attività tipiche dell’ISFOL, in modo dinami- E DELLA PREVIDENZA SO C I A L Eco e contestualizzato, sui temi del capitale umano e dello sviluppo locale. La mission, i compiti e Unione europea Fondo sociale europeo Direzione Generale per le Politiche per l’Orientamento e la Formazionele funzioni dell’Istituto assumono nella sede di Benevento una connotazione puntuale e sistemi-ca sulle problematiche e sulle prospettive del Sud.La sede opera anche quale sensore sui territori e tra le attività finanziate con D. Dir. N. 285 Bis/I/04della DGPOF del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, rientra la presente ricerca sul ruo-lo delle Città nella governance multilivello delle politiche occupazionali, con approfondimenti neicontesti meridionali.La Città, infatti, non è più solo un polo geografico di attrazione nel quale si stabilisce gran partedella popolazione, ma rappresenta anche uno dei livelli istituzionali più adatti a predisporre so- IL RUOLO DELLE CITTÀluzioni e misure di livello locale volte a favorire lo sviluppo economico e il miglioramento dellaqualità della vita dei cittadini.L’interesse per questi temi nasce dall’importanza assunta dalla dimensione urbana nella geome- NELLA GOVERNANCEtria istituzionale nazionale, che nell’ottica federalista stabilisce sinergie e processi di collaborazio-ne tra i diversi livelli istituzionali, e, in più, nel rapporto con le autorità europee, instaura un dia- MULTILIVELLOlogo sempre più profondo, alla luce dei nuovi assetti di governance. Si va delineando, dunque, unastruttura modulare integrata tra istituzioni e poteri che operano in sinergia funzionale e coordi-nata per realizzare crescita economica e rilancio del capitale umano e sociale. Gli stessi regola- DELLE POLITICHEmenti dei fondi strutturali per il periodo di programmazione 2007 - 2013 individuano nelle Cittàun perno del complessivo sviluppo regionale. Inoltre, diversi studi, documenti e atti, elaborati più OCCUPAZIONALIo meno di recente dalle autorità comunitarie evidenziano il ruolo promotore e trasversale delleCittà nei processi di crescita e di sviluppo, ed in particolare, nelle strategie per l’occupazione.Lo sviluppo delle politiche occupazionali a livello urbano, il ruolo centrale della Città nella promo-zione dello sviluppo locale, la costituzione di asset reticolari tra Città, quali modelli virtuosi di scam- Una ricognizione su alcune Città del Mezzogiornobio delle migliori esperienze per la soluzione a problemi comuni nazionali e transnazionali, costi-tuiscono gli elementi chiave intorno ai quali ruota l’intera ricerca che ha sviluppato un focus sualcune esperienze, in particolare quelle dell’importante rete europea del progetto URBACT – Re-generando. ISBN 978-88-543-0032-3 9 788854 300323 Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori
  2. 2. Temi&Strumenti Studi e ricerche 31ISBN 978-88-543-0032-3
  3. 3. L’Isfol, Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori, èstato istituito con D.P.R. n. 478 del 30 giugno 1973, e riconosciuto Ente di ricer-ca con Decreto legislativo n. 419 del 29 ottobre 1999; ha sede in Roma ed èsottoposto alla vigilanza del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale.L’Istituto opera in base al nuovo Statuto approvato con D.P.C.M. del 19 marzo2003 ed al nuovo assetto organizzativo approvato con delibera del Consigliodi Amministrazione n. 12 del 6.10.2004.Svolge attività di studio, ricerca, sperimentazione, documentazione, informa-zione e valutazione nel campo della formazione, delle politiche sociali e del la-voro, al fine di contribuire alla crescita dell’occupazione, al miglioramento del-le risorse umane, all’inclusione sociale ed allo sviluppo locale. Fornisce consu-lenza tecnico-scientifica al Ministero del Lavoro e delle Previdenza Sociale e adaltri Ministeri, alle Regioni, Province autonome e agli Enti locali, alle Istituzioninazionali pubbliche e private. Svolge incarichi che gli vengono attribuiti dalParlamento e fa parte del Sistema statistico nazionale.Svolge anche il ruolo di struttura di assistenza tecnica per le azioni di sistemadel Fondo sociale europeo, è Agenzia Nazionale LLP–Programma settorialeLeonardo da Vinci, Centro Nazionale Europass, Struttura nazionale di suppor-to all’iniziativa comunitaria Equal.PresidenteSergio TrevisanatoDirettore GeneraleAntonio CaponeLa collana “Temi&Strumenti” – articolata in Studi e Ricerche, Percorsi, Politichecomunitarie – presenta i risultati delle attività di ricerca dell’Isfol sui temi di com-petenza istituzionale, al fine di diffondere le conoscenze, sviluppare il dibatti-to, contribuire all’innovazione e alla qualificazione dei sistemi di riferimento.La collana “Temi&Strumenti” è curata da Isabella Pitoni, responsabile UfficioComunicazione Istituzionale Isfol.2006 – ISFOLVia G. B. Morgagni, 3300161 RomaTel. 06445901http://www.isfol.it
  4. 4. Unione europeaFondo sociale europeo ISFOLIL RUOLO DELLE CITTÀNELLA GOVERNANCEMULTILIVELLODELLE POLITICHEOCCUPAZIONALIUna ricognizione su alcune Città del Mezzogiorno ISFOL EDITORE
  5. 5. Il volume raccoglie i risultati di uno studio sul ruolo delle Città nella definizio-ne ed attuazione delle politiche del lavoro, sviluppato nell’ambito delle attivitàfinanziate con D. Dir. N. 285 Bis/I/04 della DGPOF del Ministero del Lavoro edelle Politiche Sociali.La ricerca è nata dall’approfondimento sul ruolo delle Città, quali attrattori e pro-motori di iniziative per l’occupazione e per l’occupabilità nello scenario comu-nitario e nazionale. Un approfondimento è stato dedicato all’attività svolta dal-la rete tematica Regenerando, appartenente al network per lo scambio di espe-rienze, Urbact, e nata nell’ambito del programma comunitario Urban.La ricerca è a cura del “Centro per lo Sviluppo Locale” per le aree delMezzogiorno che opera presso la sede decentrata dell’ISFOL, in Benevento.Responsabile sedeAntonio CaponeGruppo di LavoroMassimo Resce – progetto di ricerca, progetto di pubblicazione, supervisionee integrazioniGiovanna Rossi – ricognizione ed analisi normativaAnnamaria D’Alessio – ricognizione delle iniziative progettuali realizzate in uncampione di Città delle aree Obiettivo 1Indagine sulla Rete RegenerandoL’indagine è stata impostata con la cooperazione ed il supporto di Serena Angioli,Dirigente Lavoro Sviluppo e Risorse UE, Comune di Reggio Calabria e dello staffdel progetto Regenerando.Si ringraziano per la collaborazione le Amministrazioni tutte, ed in particolaregli Assessorati Comunali che hanno contribuito con le proprie informazioni acostruire la base conoscitiva sulle singole iniziative implementate dalle Città.La pubblicazione è aggiornata al 31 dicembre 2006.Coordinamento editoriale della collana “Temi & Strumenti”:Piero Buccione e Aurelia Tirelli.Con la collaborazione di Paola Piras.
  6. 6. INDICEINDICE pag.INTRODUZIONE 11Cap. 1 LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIO: DALLA STRATEGIA DI LISBONA AGLI OBIETTIVI DELLA NUOVA POLITICA DI COESIONE 15 1.1 Dalla “Strategia di Lisbona” agli “Orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione” 16 1.1.1 Raccomandazioni della Commissione europea relative agli Orientamenti generali di politica economica 20 1.1.2 Linee guida per le politiche occupazionali degli Stati membri 23 1.2 La nuova politica di coesione: l’importanza delle comunità locali 24 1.3 Le autorità territoriali in Europa: le municipalità motori di crescita e trait d’union tra cittadini e sistema comunitario 33Cap. 2 LE AUTORITA’ TERRITORIALI NELLA GESTIONE DELLE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE: IL RUOLO DELLE CITTA’ 37 2.1 La dimensione locale delle politiche occupazionali in Italia 39 2.2 Dal “sistema a tre punte” al ruolo crescente di nuovi soggetti nella gestione del mercato del lavoro 40 2.3 Le Città e le esperienze di politiche occupazionali locali 51 2.4 Un’indagine empirica sulle esperienze locali di politiche occupazionali 54 2.4.1 Iniziative poste in essere dalle Città 55 2.4.2 Prospettive future 60 2.4.3 Come si coordina la Città con l’attività della Regione e della Provincia 62 2.4.4 Osservatori locali per l’occupazione e reti tematiche tra Città 63Cap. 3 POLITICHE OCCUPAZIONALI, SOCIALI E MISURE ADOTTATE NELLE CITTÀ DEL NETWORK REGENERANDO 67 3.1 I programmi comunitari sviluppati nelle Città: da URBAN a URBACT 68 3.2 Il progetto Regenerando: protagonisti, ruoli e caratteristiche 71 3.3 Indagine sulle Città della Rete 75 3.4 Le Città e le politiche attive per l’occupazione, il mercato del lavoro regolare, la coesione sociale 78 3.5 L’indagine approfondita su sei Città della rete Regenerando 82 5
  7. 7. INDICE pag. 3.5.1 Reggio Calabria 85 3.5.2 Palermo 88 3.5.3 Napoli 89 3.5.4 Roma 92 3.5.5 Catania 96 3.5.6 Salerno 97 3.6 Contributo delle Città per l’attuazione degli orientamenti comunitari 99 3.7 Punti di forza delle azioni intraprese dalle Città per promuovere l’occupazione 101Cap. 4 GLI STRUMENTI PER LE POLITICHE DELL’IMPIEGO NELLE MUNICIPALITÀ 105 4.1 La “Carta delle Città europee per l’Occupazione” 105 4.2 Il network degli Osservatori Urbani per l’Occupazione 107 4.3 La Città al centro: globalizzazione e g-localizzazione due diversi paradigmi per coniugare il tema dello sviluppo e dell’occupazione 109CONCLUSIONI 113ATTI, NORMATIVA E DOCUMENTI 117BIBLIOGRAFIA E SITOGRAFIA 121ALLEGATI 1276
  8. 8. INDICE DELLE FIGURE E TABELLE pag.Fig. 1 - Schema sinottico sulle fonti del diritto comunitario 17Fig. 2 - Regioni eleggibili programmazione 2000 -2006 vs 2007-2013 28Fig. 3 - Strumenti finanziari comunitari per promuovere l’occupazione, la crescita e la coesione nelle Regioni dell’Unione Europea 32Tab. 1 - Schema sinottico sugli “orientamenti integrati” per la crescita e l’impiego 2005 -2008 21Tab. 2 - Programmazione fondi strutturali 2000 – 2006 vs 2007 – 2013 27 7
  9. 9. ABBREVIAZIONIcd: Cosiddettod.lgs.: Decreto LegislativoGiur: Giuridica/ol.: Leggel.cost.: Legge Costituzionalel.r.: Legge RegionaleReg.: Regolamentoriv: Rivistasi v.: Si vedavs: Verso8
  10. 10. GLOSSARIOBEI: Banca europea investimentiCE: Comunità EuropeaCEE: Comunità Economica EuropeaCOM (def): Comunicazione (definitiva)COM: ComunicazioneEGLEI: Rete Europea di Agenzia e Agenti di Sviluppo LocaliELISE: Rete Europea per lo Scambio di Informazioni sullo Sviluppo e sulle Migrazioni LocaliEQUAL: Iniziativa Comunitaria nata per promuovere nuove strategie di lotta contro ogni forma di discriminazione e ineguaglianza nell’accesso al mercato del lavoroFEAOG: Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e di GaranziaFEI: Fondo Europeo InvestimentiFESR: Fondo Europeo di Sviluppo RegionaleFSE: Fondo Sociale EuropeoGECT: Gruppo Europeo di Cooperazione TerritorialeGOPE: Grandi Orientamenti per le Politiche EconomicheGUCE: Gazzetta Ufficiale Comunità EuropeaICT: Information & Communication TechnologyILO: Iniziative Locali per l’OccupazioneINTERREG: Iniziativa Comunitaria per promuovere la cooperazione interregionale, transnazionale e transfrontalieraJASPERS: Joint Assistance in Supporting Projects in European RegionsJEREMIE: Risorse Europee Congiunte per le micro, le piccole e le medie impreseJESSICA: Joint European Support for Sustainable Investiment in City AreasLEADER: Iniziativa Comunitaria finalizzata a realizzare progetti pilota di sviluppo sostenibile nelle zone ruraliLEDA: Local Employment Development ActionNAP: Piano di Azione NazionaleOCSE: Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo EconomicoPICO: Piano per l’innovazione, la crescita e l’occupazionePMI: Piccole e Medie ImpreseQCS: Quadro Strategico ComunitarioQSN: Quadro Strategico NazionaleRAP: Piani Regionali di AzioneSFOP: Strumento Finanziario di Orientamento della PescaTIC: Tecnologie dell’Informazione e della ComunicazioneUE: Unione EuropeaURBACT: Rete Europea per lo Scambio di EsperienzeURBAN: Integrated Urban Development Transnational Exchange 9
  11. 11. INTRODUZIONE La Città non è più solo un polo geografico di attrazione nel quale si stabili-sce gran parte della popolazione, ma rappresenta anche uno dei livelli istitu-zionali più adatti, soprattutto in virtù della prossimità fisica, a predisporre so-luzioni e misure di livello locale volte a favorire lo sviluppo economico e il mi-glioramento della qualità della vita dei cittadini. La finalità del presente studio è quella di indagare su come le Città si proiet-tano nella governance multilivello delle politiche occupazionali1. In particola-re sono state prese in considerazione sia aree metropolitane che Città capoluo-go di provincia di piccole – medie dimensioni. L’interesse per questi temi nasce dall’importanza crescente assunta dalla realtàurbana nella geometria istituzionale nazionale, la quale, in attuazione delprincipio di sussidiarietà, nell’ottica federalista stabilisce sinergie e processi dicollaborazione tra i diversi livelli istituzionali e, in più, instaura un dialogo sem-pre più profondo nel rapporto con le autorità europee alla luce dei nuovi as-setti di governance2. 1 L’espressione “multilevel governance” descrive la divisione dei poteri istituzionali su più livelli delterritorio, ovvero indica un modello di regolazione articolato attraverso una pluralità di soggetti. Nelloscenario europeo il concetto di governance a più livelli riassume un modello di relazione fra il livellosubnazionale di governo degli Stati membri e le istituzioni europee. Nel contesto italiano il livello sub-nazionale di governo è costituito non solo dal livello delle Regioni, ma anche da quello delle autono-mie locali, Province e Comuni. Va segnalato, inoltre, che nel nuovo assetto costituzionale, così comeriformato dalla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, vi è stato un ampliamento di compiti e funzioni attribuitia Regioni ed enti locali (Province e Comuni), nel rispetto del principio di sussidiarietà, in base al qua-le le decisioni devono essere adottate il più vicino possibile ai cittadini. 2 L’etimologia del termine può offrire un significativo spunto per comprendere le attuali accezio-ni di governance: la radice più antica della parola è di origine greca (kubernân) e indica l’atto di con-durre (una nave oppure un carro, etc.); nella cultura filosofica classica il termine fa riferimento al il go-verno degli uomini e questa accezione verrà conservata anche dal vocabolo latino gubernare. In se-guito, nel XIII secolo, in Francia il termine si riferisce alle modalità di governo nella sfera domestica enell’ambito politico amministrativo, mentre in Inghilterra governance significa atto di governare, conriferimento al comando del principe, ma anche all’insieme di diritti e dei poteri sui quali si basava l’or-ganizzazione civile e politica inglese. Quest’ultima accezione, intesa come modalità di esercizio del go-verno, è quella diffusa anche nella seconda metà del XX secolo, quando al termine governance vienecontrapposto quello di government, considerato come l’istituzione che esercita il governo [Cfr. BobbioL., I governi locali nelle democrazie contemporanee, Laterza, Roma-Bari, 2002]. Attualmente molte-plici sono le discipline in cui si utilizza il termine di governance: per citarne alcuni, si parla di corpora-te governance in ambito economico aziendale con riferimento a regole e strutture organizzative di sog-getti economici; la public governance riguarda invece le amministrazioni pubbliche, mentre la globalgovernance concerne lo studio delle relazioni internazionali. 11
  12. 12. INTRODUZIONE Senza addentrarsi nello studio definitorio sul termine governance, da con-siderarsi vocabolo dalle molteplici accezioni, a seconda dell’ambito di riferimen-to e dei campi di osservazione, va chiarito che l’aspetto semantico richiamatoè quello accettato anche in molti studi che riguardano i sistemi di gestione del-le amministrazioni locali e che mettono in evidenza l’utilità di un sistema urba-no di tipo policentrico3. Chiarito che “governance” contempla una pluralità di significati, non ci si puòsottrarre, tuttavia, alla sua analisi nello scenario comunitario e in quello nazio-nale per poi comprendere il ruolo delle Città nella geometria multilivello del-le politiche occupazionali, secondo tematiche che ruotano tutte intorno ai prin-cipi della sussidiarietà, proporzionalità/adeguatezza4. La governance europea si riferisce alle norme, ai processi ed ai comportamen-ti che incidono sulle modalità in cui vengono esercitate le competenze e i po-teri istituzionali, con la garanzia di una maggiore apertura ai cittadini e alla con-sultazione delle parti sociali, nell’ottica di promuovere e valorizzare la partecipa-zione dal basso nella realizzazione, ma anche nella formulazione delle policies. Nello scenario europeo si assiste ad una tendenza dicotomica: da una par-te, il rafforzamento dell’Unione Europea come istituzione, come mercato, chetende ad ampliare gli spazi e ad annettere territori; dall’altro, si è testimoni delconsolidamento di un apparato organizzativo, rispettoso delle diverse identità,basato sul ruolo dei singoli Stati nazionali, dei governi regionali e di quelli lo-cali, ma anche di quei soggetti associativi che raggruppano istituzioni locali eregionali di diversi paesi5. L’incrocio di questi processi ha dato luogo a profonde trasformazioni che han-no evidenziato il ruolo sempre crescente delle Città in Europa, quale livello isti-tuzionale comune a tutti gli Stati membri, utile per promuovere politiche basa-te sul dialogo transnazionale6. In tal senso la sfera di azione dei governi locali si è ampliata, arricchendo diun’ulteriore accezione il termine governance e ispirando l’analisi della new me- 3 Cfr. Ostrom V. - Tiebout C., The organization of government in metropolitan areas: a theo-retical inquiry, in American Political Science Review, 1961, n. 55, pag. 831-42. Il sistema descrittoda questi studiosi si basa sulla presenza di una molteplicità di attori diversi, rappresentati da pub-blici poteri, ma anche dal terzo settore. 4 Cfr. La Governance europea. Un libro bianco, Bruxelles, 25 luglio 2001, COM (2001) 428. 5 Si ricordino tra queste entità associative: l’Assemblea delle Regioni (AER); Eurocities, di cui fan-no parte le maggiori città europee; Euroregio, che riguarda forme di cooperazione transfrontaliera. 6 Il tema del dialogo finalizzato a promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini è cen-trale nella politica comunitaria. Si ricordi che la Commissione europea nell’ottobre 2005 ha vara-to il Piano D per la democrazia, il dialogo e il dibattito, volto ad avvicinare governi nazionali e a ren-dere consapevoli i cittadini europei delle scelte politiche dell’Unione Europea. In linea con questainiziativa è la decisione n. 1904/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicem-bre 2006 che istituisce, per il periodo 2007-2013, il programma «Europa per i cittadini», mirantea promuovere la cittadinanza europea attiva, finalizzato, tra l’altro, a dare ai cittadini la possibilitàdi interagire e partecipare alla costruzione di un’Europa sempre più vicina e democratica. In que-sto documento si ricorda (considerando n. 9) che il Consiglio europeo già in altre occasioni ha sot-tolineato la necessità di avvicinare l’Unione Europea e le sue istituzioni ai cittadini degli Stati mem-bri, esortando le istituzioni a instaurare e promuovere un dialogo aperto e costante con le orga-nizzazioni della società civile e con le municipalità (si v., pure, la decisione 2004/100/CE del26 gennaio 2004 in G.U. L del 4.2.2004), anche attraverso gemellaggi tra città.12
  13. 13. INTRODUZIONEtropolitan governance7, considerata come policy making che coinvolge più at-tori, di diversi livelli, non gerarchicamente ordinati, ma operanti secondo la lo-gica del policy network approach8, che implica forme di cooperazione e non dicompetizione istituzionale, in grado di determinare sensibili mutamenti nell’ar-chitettura della pubblica amministrazione. Questo è il senso attribuito alla parola governance nel presente studio, incui si fa riferimento alla funzione svolta dalle Città/Comuni nel sistema artico-lato di regole, procedure, attori e prassi che, in modo talvolta sincronico e tal-volta diacronico, contribuiscono alla definizione ed alla realizzazione di sceltedi intervento nelle politiche occupazionali. Le Città sono parte attiva di questo processo decisionale a più voci, a carat-tere multidimensionale, declinato a vari livelli, incardinato sulla necessità di crea-re un impianto forte di fronte alle sfide poste dalla globalizzazione, fenomenoche ha contribuito a migliorare la qualità della vita, ma che ha creato anche no-tevoli rischi di disparità tra e all’interno degli Stati. Si va delineando, dunque, una struttura modulare integrata tra istituzioni epoteri che operano in sinergia funzionale e coordinata per realizzare crescita eco-nomica e rilancio del capitale umano e sociale. In un sistema di questo tipo non si può che condividere quanto espresso dal-l’economista Amartya Sen il quale auspica la realizzazione di logiche di suppor-to e di cooperazione tra le molte istituzioni della nostra realtà politica: “vivia-mo in un mondo di molte istituzioni … e dobbiamo fare in modo che si pos-sano supportare e rafforzare tra loro, anziché ostacolarsi a vicenda”9. L’assenza di modelli di coordinamento e di metodi dialogici tra i vari sogget-ti istituzionali non può che far emergere quei rischi di sovrapposizione che pos-sono portare ad un conflitto interistituzionale. Diversi studi, documenti e atti, elaborati più o meno di recente dalle autoritàcomunitarie, evidenziano il ruolo promotore e trasversale delle Città nei proces-si di crescita e di sviluppo, ed in particolare, nelle strategie per l’occupazione. Lo sviluppo delle politiche occupazionali a livello urbano, il ruolo della Cittànella promozione dello sviluppo locale, delle politiche occupazionali e dell’in-clusione sociale, la costituzione di asset reticolari tra Città, quali modelli virtuo-si di scambio delle migliori esperienze per la soluzione a problemi comuni na-zionali e transnazionali, costituiscono gli elementi chiave intorno ai quali ruo-ta l’intera ricerca. 7 Cfr. Kübler D. - Hubert H., An analytical framework for democratic metropolitan governan-ce, EPRC Joint Session of Workshop, Torino, 2002; Dente B., Metropolitan Governance Reconsidered,or How to avoid errors of the Third Type, “Governance”, vol.3, n. 1, pagg. 55-74. 8 Questa logica rappresenta il tema dominante di molti progetti internazionali di governanceurbana, implementati nel corso di questi ultimi dieci anni. Si ricordino, ad esempio, il progetto UrbanDevelopment Cooperation delle Nazioni Unite; Urban Management Programme, promosso daUNDP/UNCHS e dalla banca Mondiale; LIFE (Local Initiative Facility to the Urban Environment), vol-to a promuovere la cooperazione tra le municipalità, organizzazioni non governative; il PPPUE (Public–Private Partnerships Programme for the Urban Environment) a sostegno di joint ventures operan-ti su tematiche ambientali; lo Urban Governance Initiative (TUGI). 9 Cfr. Sen A., Globalizzazione e libertà, Mondadori, Milano, 2002, pag. 18. 13
  14. 14. INTRODUZIONE Nello specifico si seguono due direttrici: da un lato, è stata svolta una rico-gnizione sulle normative europee e nazionali per definire la geometria multi-livello delle politiche occupazionali e il ruolo che in essa occupa la Città, dal-l’altro, l’attenzione è stata focalizzata sulle iniziative che di fatto le Città euro-pee implementano per incrementare l’occupazione locale, con un approfondi-mento nei contesti italiani delle aree Obiettivo 110. L’analisi sulle azioni poste in essere dalle municipalità coinvolte nell’indagi-ne è incentrata, in particolare, sull’esperienza di Regenerando, rete tematica diCittà europee, accomunate dalla volontà di individuare e scambiare best prac-tices, sperimentate nelle diverse realtà urbane, che hanno avuto un impatto si-gnificativo sui livelli occupazionali. 10 Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna e Molise (phasing out).14
  15. 15. CAPITOLO 1LE POLITICHEPER L’OCCUPAZIONENELLO SCENARIOCOMUNITARIO:DALLA STRATEGIADI LISBONA AGLI OBIETTIVIDELLA NUOVA POLITICADI COESIONE Negli ultimi anni il ruolo della Città negli assetti istituzionali comunitari si èrafforzato e ha assunto dimensioni sempre più significative, grazie all’acquisi-ta e diffusa consapevolezza che esse rappresentano il luogo di integrazione so-ciale e culturale per eccellenza, la fonte principale della prosperità economicae dello sviluppo sostenibile per i cittadini. In ambito europeo nella realizzazione delle politiche occupazionali e di coe-sione le Città sembrano rivendicare una crescente centralità, come appare an-che dalla Dichiarazione di Londra, sottoscritta nel luglio 2002 da circa 250 sin-daci di altrettante Città europee e finalizzata a promuovere un maggiore spa-zio e una maggiore importanza delle Città nelle politiche comunitarie di svilup-po. Nell’ambito di queste politiche il successo dei singoli Stati è visto come unprodotto del processo di crescita legato anche al ruolo politico, economico esociale della Città. Le Città, tra l’altro, possono considerarsi tra i destinatari degli orientamen-ti fissati a Lisbona perché rappresentano il livello di policy making più vicino aicittadini. Esse, infatti, sono in grado di percepire in maniera più diretta le criti-cità e le esigenze del mercato del lavoro a livello locale e quindi possono es-sere lo strumento più efficace per centrare l’obiettivo della piena occupazione. La rigenerazione del tessuto cittadino non può essere più percepita esclu-sivamente come un mero problema urbanistico o architettonico, ma va analiz-zata nel quadro dei rapporti e delle dinamiche sociali, che presuppongono stra-tegie di politiche integrate e partecipazione attiva dei cittadini alle scelte rela-tive alle trasformazioni del territorio. 15
  16. 16. CAPITOLO 1 L’idea che il livello di governo cittadino possa costituire uno dei piani sui qua-li fondare il complesso edificio della strategia occupazionale e dello svilupposostenibile rappresenta l’orientamento che ha ispirato questa disamina su at-ti, studi e programmi comunitari. Prima di mettere a fuoco i contenuti della documentazione comunitaria at-traverso la lente dello sviluppo urbano appare utile comprendere la reale por-tata ed efficacia degli atti presi in esame, considerato che molti dei documen-ti che trattano la dimensione urbana dello sviluppo e della crescita occupazio-nale sono giuridicamente atti atipici11, comunque non vincolanti e pertanto siidentificano come meri orientamenti della politica comunitaria (si veda laFigura 1). Lo schema sinottico distingue tra diritto primario e diritto derivato, tenen-do presente che attualmente l’art. 249 del Trattato CE elenca cinque atti di ba-se in vigore (direttiva, regolamento, decisione, raccomandazione e parere) aiquali la prassi ha aggiunto altri atti che si possono considerare atipici. La Costituzione Europea12, ad oggi non ancora ratificata, prevede una sem-plificazione degli atti comunitari. Al diritto primario e derivato va aggiunto il diritto secondario che si sostan-zia negli Accordi Internazionali e che regola i rapporti degli stati dell’UnioneEuropea con gli altri paesi.1.1 Dalla “Strategia di Lisbona” agli “Orientamenti integrati per la cresci-ta e l’occupazione” La Strategia di Lisbona, definita nel marzo del 2000 dai Capi di Stato e di go-verno, nasce dall’intento degli Stati di imprimere nuovo slancio alle politiche co-munitarie. Attraverso un percorso di riforme strutturali nel campo delle politi-che economiche, essa si propone di consolidare il mercato interno, incremen-tare la ricerca, l’innovazione e l’educazione e far sì che nell’Unione Europea del2010 si realizzi «l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinami- 11 Risoluzioni e conclusioni del Consiglio europeo, linee direttrici del Consiglio, orientamentistrategici del Consiglio, comunicazioni della Commissione, codici di condotta, libri bianchi e libriverdi, etc. 12 Il Trattato che istituisce la Costituzione Europea è stato adottato all’unanimità (25 Stati mem-bri e tre paesi candidati – Turchia, Romania e Bulgaria -) il 29 ottobre 2004 a Roma, ma non è an-cora entrato in vigore, non essendo stato ratificato da ciascuno Stato membro secondo la propriaprocedura costituzionale (parlamentare o referendaria). Va ricordato che nei referendum svoltisiin Francia e nei Paesi Bassi, nella primavera 2005, la maggioranza degli elettori ha votato controil testo della Costituzione europea, mentre in Italia il testo è stato approvato definitivamente dal-l’assemblea dei senatori il 6 aprile 2005 e sulla G.U. n. 92 del 21 aprile 2005 – Suppl. Ord. n. 70è stata pubblicata la L. 7 aprile 2005, n. 57 “Ratifica ed esecuzione del Trattato che adotta unaCostituzione per l’Europa e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Romail 29 settembre 2004”. La Costituzione per l’Europa è stata ratificata da 15 Stati membri: Austria,Belgio, Cipro, Estonia, Germania, Grecia, Ungheria, Lituania, Lettonia, Lussemburgo, Malta, Sloveniae Spagna. In altri Paesi (Danimarca, Polonia, Svezia, Irlanda, Portogallo, Repubblica Ceca, RegnoUnito), invece, il processo di ratifica è stato avviato, ma non risulta ancora concluso.16
  17. 17. LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOFigura 1 - Schema sinottico sulle fonti del diritto comunitario Dalla “Strategia di Lisbona” agli “Orientamenti in- tegrati per la cre- LIVELLI FONTI GIURIDICHE DI DIRITTO COMUNITARIO scita e l’occupa- Trattati 1) TRATTATO ISTITUTIVO COMUNITA’ ECONOMICA zione” EUROPEA (1957) - modificato dall’Atto Unico Europeo (1987) - modificato dal Trattato di Maastricht dell’UE (1992) - modificato dal Trattato di Amsterdam UE (1999) Diritto Primario - modificato dal Trattato di Nizza UE (2003) 2) TRATTATO COSTITUZIONALE (2004) - istituisce una Costituzione Europea [non ancora ratificata] 3) TRATTATI di ADESIONE VINCOLANTE 4) Altri TRATTATI e PROTOCOLLI Atti di portata generale obbligatori in tutti gli Regolamenti COGENZA DECRESCENTE elementi e direttamente applicabili in ciascuno Stato membro. Acquistano efficacia senza atto di ricezione o adattamento da parte dei singoli ordinamenti statali. Non di portata generale, obbligatorie per il solo Direttive Stato membro in tutti i loro elementi, pur riconoscendo margini di manovra alle autorità nazionali per il raggiungimento del risultato. Hanno efficacia “mediata”, cioè creano diritti e obblighi Diritto Derivato dopo l’adozione. Provvedimenti di portata individuale, obbligatori in Decisioni tutti i loro elementi e vincolanti per tutti i destinatari (anche singolo Stato membro) in esse espressamente designati Raccomandazioni Non sono vincolanti e sollecitano il destinatario a tenere comportamenti più rispondenti agli interessi comuni Determina la posizione della istituzione che lo Pareri emana su una specifica questione. 1) REGOLAMENTI INTERNI Atti atipici 2) DECISIONI DEL CONSIGLIO – ACCORDI NON VINCOLANTE COMMERCIALI PAESI TERZI 3) ACCORDI INTERISTITUZIONLI 4) DICHIARAZIONI COMUNI 5) RISOLUZIONI E CONCLUSIONI DEL CONSIGLIO 6) POSIZIONI COMUNI DEL CONSIGLIO 7) COMUNICAZIONI DELLA COMMISSIONE a. Possono essere decisorie, interpretative e informative; b. nella maggiorparte dei casi i “Documenti COM” sono proposte legislative; 8) LIBRI VERDI, LIBRI BIANCHI e CODICI di CONDOTTA 9) PROGRAMMI DI AZIONE 10) PROGRAMMI QUADRO 17
  18. 18. CAPITOLO 1 Dalla “Strategia ca del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuo- di Lisbona” agli vi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale»13.“Orientamenti in-tegrati per la cre- Per la prima volta nella storia dell’evoluzione delle politiche dell’Unione scita e l’occupa- Europea, la Strategia di Lisbona, mirando alla piena occupazione, definisce de- zione” gli obiettivi occupazionali quantificati che i singoli Stati si impegnano a conse- guire entro il 2010. Si intende raggiungere in Europa un tasso di occupazione globale del 70% della popolazione attiva, un tasso di occupazione femminile non inferiore al 60% e un tasso di occupazione dei lavoratori anziani (di età com- presa tra i 55 e i 64 anni) del 50%. A tal fine le istituzioni comunitarie sottolineano la necessità di superare le debolezze strutturali del mercato del lavoro comunitario anche attraverso l’u- tilizzo diffuso delle reti telematiche, delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT), lo sviluppo della ricerca scientifica, il rilancio della produt- tività e il dinamismo delle PMI, il miglioramento delle politiche sociali14. Si trattava di obiettivi ambiziosi, per il raggiungimento dei quali doveva im- pegnarsi il singolo Stato, stabilendo traguardi intermedi (nel 2005 e poi nel 2008), per contribuire, per la propria parte, al risultato finale del 2010. Per arrivare al- la meta si rendeva necessario il rafforzamento di processi di coordinamento e convergenza tra le politiche nazionali, da realizzare attraverso il metodo di coor- dinamento aperto, definito a livello comunitario per conseguire una maggio- re convergenza verso le finalità principali dell’Unione nell’ambito delle politi- che occupazionali, ma anche nelle politiche formative e di inclusione sociale15. Il progressivo approfondimento delle tematiche occupazionali e sociali aveva determinato la consapevolezza che molti problemi di questi settori erano co- muni ai Paesi dell’Unione e che, pertanto, anche le soluzioni da adottare po- tevano essere comuni. Tuttavia, la messa a punto di questo processo decisionale condiviso, fonda- to sulla partecipazione di più livelli istituzionali (comunitario e nazionale), pur 13 Tre sono, infatti, i pilastri fondamentali sui quali poggia la strategia: 1) il primo, di natura economica, è volto a preparare la transizione verso un’economia competiti- va, fondata sulla conoscenza, e a migliorare le politiche in materia di società dell’informazione e di Ricerca e Sviluppo; 2) il secondo pilastro prevede la modernizzazione e il miglioramento del modello sociale europeo per realizzare lo sviluppo di una politica sociale e raggiungere obiettivi di inclusione sociale; 3) infine, il terzo pilastro, aggiunto in occasione del Consiglio europeo di Göterborg nel giugno 2001, indica che i processi di crescita economica debbano dispiegarsi nel rispetto della sostenibilità ambientale. 14 Il 22 novembre 2006 la Commissione Europea ha presentato il Libro Verde “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo” [COM (2006) 708 def.] per rilanciare gli obiettivi previsti dalla Strategia di Lisbona attraverso una modernizzazione del diritto del lavo- ro che possa contribuire a coniugare flessibilità e sicurezza dell’occupazione, la cd. flessicurezza. 15 Il metodo di coordinamento aperto, concepito per assistere gli Stati nell’elaborazione del- le loro politiche, prevede misure di tipo soft, più o meno vincolanti per gli Stati membri (mai di- rettive, decisioni e regolamenti). Esso implica la definizione di orientamenti comunitari (linee gui- da periodicamente revisionate) per il conseguimento di obiettivi concreti, senza rischi di erosione della sovranità e della responsabilità nazionali; la trasposizione di questi orientamenti nelle poli- tiche nazionali e regionali (mediante piani di azione nazionali); la definizione di parametri ed in- dicatori per confrontare i risultati raggiunti; periodiche attività di monitoraggio e verifica attraver- so processi di apprendimento reciproco e uso delle buone prassi. 18
  19. 19. LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOavendo avuto il merito di innescare processi di reciproco apprendimento tra gli Dalla “StrategiaStati, facilitando gli scambi ed evitando rischi di social dumping16, non ha pro- di Lisbona” agli “Orientamenti in-dotto risultati concreti. Inadeguato si è rivelato il coinvolgimento della società tegrati per la cre-civile e degli attori locali, ma soprattutto frammentario e poco incisivo il siste- scita e l’occupa-ma di concertazione intergovernativo predisposto a livello comunitario per rea- zione”lizzare le finalità fissate a Lisbona. Accanto a questi fattori di natura endogena, tra le cause del fallimento del-la strategia del 2000 vanno annoverati gli ostacoli esogeni, in larga parte do-vuti al rallentamento dell’economia. La flessione del commercio mondiale, le incertezze politiche, il periodo dibassa crescita che ha interessato l’economia europea in questi ultimi anni, ladebolezza della domanda interna, il rallentamento demografico, il ristagno del-la crescita che, nel periodo 2001-2003, si è attestata ad un livello mediodell’1% circa, sono le cause principali del mancato raggiungimento degli obiet-tivi enunciati a Lisbona, sin dall’inizio rivelatisi numerosi, molto ambiziosi e dif-ficili da perseguire. Come si evince dal rapporto presentato alla Commissione europea nel no-vembre 2004, con il quale si è analizzato lo stato di avanzamento della Strategia17,gli scarsi progressi nell’attuazione degli obiettivi fissati a Lisbona sono stati im-putati ad una mancata specificità dell’azione politica, dovuta ad una non chia-ra ripartizione delle responsabilità tra Unione Europea e Stati membri, ovvero al-la farraginosità della governance, all’insufficiente attuazione di politiche scarsa-mente selezionate in base all’importanza, ma anche ad un generale clima di in-certezza internazionale, causato dalla globale congiuntura economica18. A tal proposito si è reso necessario attivare non solo una mirata strategia dicomunicazione sull’Agenda di Lisbona, capace di coinvolgere anche i cittadini,ma è parso fondamentale intraprendere un processo di riforme per aumenta-re il potenziale di crescita dell’UE e predisporre delle politiche macroeconomi-che solide tanto da garantire le trasformazioni necessarie per raggiungere il piùvasto obiettivo dello sviluppo sostenibile, da perseguire attraverso una maggio-re dinamicità demografica e un miglior sfruttamento del capitale umano rap-presentato dai giovani19. 16 Per dumping in senso stretto si intende esportazione sottocosto; il dumping sociale rappre-senta il mancato rispetto delle leggi e dei contratti di lavoro, ma è anche una forma di concorren-za sleale tra i Paesi. 17 Si tratta del rapporto, intitolato “Affrontare la sfida”, presentato da Wim Kok, presidente delGruppo di Alto Livello incaricato dalla Commissione di esaminare gli effetti della Strategia di Lisbona,per individuare e proporre metodi utili a recuperare lo slancio iniziale della stessa. 18 Va chiarito che i risultati della Strategia di Lisbona risultano nel complesso deludenti, fattaeccezione per alcuni settori in cui sono stati compiuti dei progressi. Infatti, il tasso di occupazionedell’Unione è aumentato del 2%, attestandosi al 64,3% (nel quadriennio 1999-2003), inoltre i da-ti sulla diffusione delle ICT e sull’utilizzo di internet si sono rivelati incoraggianti per molti degli Statiimpegnati nel conseguimento degli obiettivi fissati a Lisbona. 19 Cfr. Il “Patto europeo per la gioventù”, adottato dal Consiglio europeo nel marzo 2005 permigliorare l’istruzione, l’inserimento professionale e sociale dei giovani europei, facilitando la con-ciliazione tra vita familiare e sociale. 19
  20. 20. CAPITOLO 1 Dalla “Strategia Seguendo gli orientamenti tracciati nel rapporto Kok20, l’attenzione viene pun- di Lisbona” agli tata su due parole chiave “growth and jobs”, di natura squisitamente economi-“Orientamenti in-tegrati per la cre- ca, determinando inizialmente una degradazione dell’obiettivo della coesione scita e l’occupa- sociale e delle politiche di protezione sociale con l’intento finale di aumenta- zione” re l’efficacia della strategia complessiva. Pertanto, nel marzo 2005 il Consiglio europeo ha individuato gli assi sui quali basare il rilancio della Strategia di Lisbona, calibrando l’attenzione su due aspetti significativi: assicurare una crescita più stabile e duratura e creare nuova e migliore occupazione, non senza cercare di recuperare quella dimensione sociale e quei processi di inclusione sociale, in passato marginalmente trattati nella politica comunitaria21. Nell’estate 2005 ven- gono fissati gli “orientamenti integrati” per la crescita e l’occupazione per il pe- riodo 2005-2008, aventi ad oggetto indirizzi di politica economica, macro e mi- cro, e di politica occupazionale, di durata triennale per garantirne la stabilità ne- cessaria alla loro realizzazione22. Per la prima volta, i GOPE (Grandi Orientamenti per le Politiche Economiche) si ritrovano in un documento insieme alle Linee di Orientamento per le politiche occupazionali 2005-2008 (si veda Tabella 1). Gli “orientamenti” vengono esplicitati in due documenti23: 1. il primo è una Raccomandazione della Commissione sugli indirizzi di mas- sima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità (ai sensi dell’art. 99 del Trattato CE), è dedicata al rilancio della Strategia di Lisbona e si concentra sul contributo che le politiche economiche posso- no apportare al potenziamento della crescita e alla creazione di nuova oc- cupazione; 2. il secondo documento, costituito da una Proposta di decisione del Consiglio sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell’occupazione (ai sensi dell’art. 128 del Trattato CE), contiene linee gui- da per il lavoro e riflette i tre obiettivi generali della Strategia di Lisbona (piena occupazione, migliorare la qualità e la produttività sul posto di la- voro, rafforzare la coesione e l’integrazione sociale). 1.1.1 Raccomandazioni della Commissione europea relative agli Orientamenti generali di politica economica In particolare, la Raccomandazione della Commissione racchiude, da un la- to, le politiche macroeconomiche indicate dall’Unione Monetaria e dal Patto di 20 Nel Rapporto Kok vengono previste cinque azioni per raggiungere gli obiettivi di Lisbona: 1) pun- tare sulla ricerca; 2) ampliare il mercato dei servizi; 3) agevolare l’imprenditorialità; 4) dare nuova lin- fa al mercato del lavoro promuovendo il Lifelong Learnig; 5) garantire la sostenibilità ambientale. 21 Cfr. “Lavorare insieme per la crescita e l’occupazione. Il rilancio della Strategia di Lisbona, COM (2005) 24, del 2.2.2005; Conclusioni del Consiglio europeo di marzo 2005. 22 Poi confermati dal Consiglio Europeo di Primavera del 23-24 marzo 2006, durante il quale sono stati indicati gli obiettivi prioritari da perseguire: investire in conoscenza e innovazione; ac- crescere il potenziale delle imprese; aumentare le opportunità occupazionali per le categorie svan- taggiate. 23 Cfr. “Orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione (2005-2008)”, Bruxelles 12.4.2005, COM (2005) 141 def. 20
  21. 21. Tabella 1 - Schema sinottico sugli “orientamenti integrati” per la crescita e l’impiego 2005 -2008 Linee direttrici integrate per la crescita e l’impiego 2005-2008 Raccomandazioni della Commissione europea relative agli Linee guida per le politiche occupazionali degli Stati membri Orientamenti generali di politica economica Politiche macroeconomiche per lo Riforme microeconomiche volte Attirare e mantenere Migliorare Investire in capitale sviluppo e l’impiego ad aumentare il potenziale di il maggior numero di l’adattabilità dei umano migliorando crescita dell’Europa persone nel mercato lavoratori e delle formazione e del lavoro, imprese ed accrescere competenze modernizzare il la flessibilità del sistema di protezione mercato del lavoro Rilanciare Dinamicità e Europa polo Conoscenza e Pieno Impiego Flessibilità e sicurezza Accrescere e crescita ed corretto di attrazione innovazione al del mercato del lavoro migliorare gli occupazione funzionamento investitori e servizio della Qualità e produttività investimenti in zona euro lavoratori crescita del lavoro capitale umano Riduzione della Coesione sociale e segmentazione del ML Stabilità e Sviluppare e Accrescere e territoriale sostenibilità potenziare il migliorare Sistema istruzione – Approccio al lavoro Garantire un formazione più economica mercato investimenti in interno R&D basato sul ciclo di vita andamento del costo adatto alle Allocazione del lavoro favorevole efficiente Apertura e Mismatch domanda e competenze Facilitare all’occupazione delle risorse competitività offerta di lavoro l’innovazione e Coerenza tra dei mercati l’adozione di ICT politiche Utilizzo macroeconomi Normativa per ambiente sostenibile delle che e risorse strutturali imprese più attraente Creazione base Evoluzione industriale solida salari Incoraggiare a livello europeo favorevole alla spirito di stabilità ed impresa e PMI alla crescita Infrastrutture e economica progetti trasfrontalieri21 LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIO economica europea relative agli Orientamenti Raccomandazioni generali di politica dellaCommissione
  22. 22. CAPITOLO 1 Raccomandazioni Stabilità per sostenere lo sviluppo e l’occupazione, dall’altro le riforme struttu-della Commissione rali necessarie per promuovere la competitività, l’innovazione e l’uso sosteni- europea relative agli Orientamenti bile delle risorse. generali di politica Per dare maggiore impulso alla crescita ed alla creazione di sbocchi occupa- economica zionali, i Capi di Stato e di Governo dell’Unione europea ritengono che sia essen- ziale salvaguardare la stabilità e la sostenibilità economica, anche sostenendo l’e- voluzione salariale e promuovendo un’efficiente allocazione delle risorse. La stabilità economica è un elemento fondamentale per sfruttare a pieno il potenziale di crescita di un Paese ed affinché essa sia garantita è necessario che gli Stati perseguano gli obiettivi di bilancio a medio termine per l’intero ciclo eco- nomico. Nello specifico, la stabilità dei prezzi, dei tassi di cambio (ove presenti) e di quelli d’interesse a lungo termine rappresenta un ottimo incentivo per le im- prese disposte ad investire. Altrettanto importante è la salvaguardia della sta- bilità dell’economia europea, che sarà presto messa a dura prova dall’invecchia- mento della popolazione dell’Unione. Si prevede, infatti, per il 2050 una ridu- zione pari al 18% rispetto al 2000 della popolazione attiva ed un contempora- neo innalzamento del 60% dei cittadini in uscita dal mercato del lavoro. Per non farsi trovare impreparato, ciascuno Stato dovrà impegnarsi proficuamente per ridurre il debito ed approvare provvedimenti finalizzati ad elevare i livelli occu- pazionali, oltre che adeguare i sistemi previdenziali all’aumento dei costi con- seguente all’invecchiamento demografico. Assicurata la stabilità, insieme alla sostenibilità economica, è indispensabi- le, inoltre, che i Paesi ridistribuiscano la spesa pubblica tra le voci di spesa che sono maggiormente in grado di favorire la crescita (R&S, capitale umano, co- noscenze), in perfetta sintonia, come anticipato precedentemente, con le riforme strutturali poste in essere. Un altro elemento chiave per incentivare lo sviluppo e l’occupazione è rap- presentato dalla dinamicità e dal buon funzionamento della zona euro. Perché l’Unione economica e monetaria sia dinamica e funzionante, è conveniente pri- ma di tutto che ogni Stato presti un’attenzione particolare al rigore fiscale, scon- giurando in questo modo il rischio di ricorrere a provvedimenti una tantum per risanare il disavanzo pubblico. Per quanto riguarda le riforme microeconomiche, il Consiglio europeo si pro- pone da un lato di fare dell’Europa un polo di attrazione per investitori e lavora- tori, dall’altro di mettere la conoscenza e l’innovazione al servizio della crescita. Per il soddisfacimento del primo presupposto, è necessario incoraggiare l’im- prenditorialità, generare un ambiente favorevole allo sviluppo delle PMI (acces- so ai finanziamenti, sostegno per l’avviamento e/o lo sviluppo delle imprese), anche migliorando la normativa in proposito, perfezionare le infrastrutture eu- ropee ed abbattere ogni tipo di ostacolo alle attività trasfrontaliere. Il tutto de- ve avvenire mediante il potenziamento del mercato del lavoro interno e l’accre- scimento della sua competitività in una prospettiva di apertura internazionale. La capacità dell’Unione di attrarre investimenti è connessa, infatti, al grado di apertura dei mercati, oltre che alle normative che la regolano ed alla 22
  23. 23. LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOqualità/modernità delle strutture che la contraddistinguono. Per mettere la co- Raccomandazioninoscenza e l’innovazione al servizio della crescita, invece, diventa prioritario raffor- della Commissione europea relativezare e perfezionare gli investimenti in R&S, favorire l’innovazione e l’adozione agli Orientamentidelle ICT e dar vita, a livello comunitario, ad un tessuto industriale solido. generali di politicaInvestendo nei settori delle conoscenze e dell’innovazione, sarà possibile mi- economicagliorare sia il livello occupazionale che quello produttivo, soddisfacendo a pie-no i presupposti necessari per incrementare il potenziale di crescita dell’Europa.1.1.2 Linee guida per le politiche occupazionali degli Stati membri Sull’altro versante, quello delle linee guida per le politiche occupazionali de-gli Stati membri, come già anticipato, gli obiettivi prioritari riguardano l’ingres-so e la permanenza di un numero sempre maggiore di persone nel mercato dellavoro, la loro adattabilità e quella delle imprese, la flessibilità lavorativa ed ilperfezionamento del capitale umano. Per il perseguimento del primo obiettivo è fondamentale implementare po-litiche finalizzate al raggiungimento della piena occupazione ed al miglioramen-to della qualità e della produttività del lavoro, che tengano conto del ciclo di vi-ta dei lavoratori e dell’opportunità di creare posti di lavoro anche per le perso-ne svantaggiate. Nello specifico, è opportuno che gli Stati si impegnino attivamente per in-crementare le infrastrutture del mercato del lavoro per consolidare il rapportotra domanda e offerta di impiego, rinnovando le istituzioni preposte, garanten-do maggiore visibilità alle opportunità di lavoro e/o di formazione, agevolan-do la mobilità lavorativa e geografica dei cittadini ed anticipando le esigenze delmercato dell’occupazione. Sono proprio queste ultime, insieme ai cambiamenti nella domanda di be-ni e servizi ed all’impellenza di adattarsi alle tecnologie ed alle innovazioni, cherendono indispensabile una forte capacità di adattamento sia da parte dei la-voratori, sia da parte delle imprese. Per favorire la flessibilità lavorativa è necessario garantire ai lavoratori la si-curezza occupazionale, ridurre la frammentazione che caratterizza il mercato dellavoro ed assicurare un andamento dei salari che rispecchi le differenze in ter-mini di produttività e settore di occupazione. È importante, inoltre, monitorare i costi del lavoro ed accertarne l’impattosull’occupazione. Ultima, ma non meno importante, l’esigenza di investire nella formazionee nel perfezionamento delle competenze del capitale umano. In un mercato dellavoro che richiede maggiori competenze e che si presenta sempre più sogget-to a repentini cambiamenti non si può prescindere dalla formazione continuadel capitale umano. Per questo gli Stati non possono esimersi dallo sforzo dipotenziare e migliorare gli investimenti a favore del capitale umano, come l’ap-plicazione di strategie di apprendimento costante ed un facile accesso ai cor-si professionali, coerenti con le reali esigenze del mercato, prima e durante ilpercorso lavorativo. 23
  24. 24. CAPITOLO 1Linee guida per le L’intento di questa strategia integrata è: politiche occupa- a) correggere gli effetti di quelle criticità planetarie dovute alle deludenti zionali degli Stati performances economiche; membri b) avviare la ripresa economica a livello globale, contribuendo ad una cre- scita quali-quantitativa dei tassi occupazionali, attraverso il potenziamen- to degli investimenti in formazione ed in apprendimento continuo, l’at- tuazione delle riforme dei sistemi di protezione sociale e la lotta al lavo- ro irregolare. Ma accanto a questi obiettivi, ormai tradizionali nell’agenda del legislatore comunitario, l’attenzione si appunta anche sulle modalità necessarie per attua- re le priorità appena indicate: viene previsto un nuovo ciclo di governance a li- vello europeo e nazionale, attraverso un nuovo approccio basato su un più stret- to coinvolgimento degli Stati membri e una maggiore sinergia con gli enti re- gionali e locali24. La rinnovata Agenda di Lisbona, infatti, è incentrata su un ampio coinvolgi- mento di tutte le forze politiche e sociali, dai governi nazionali alle istituzioni locali, dai cittadini alle parti sociali, non senza dimenticare che sono necessa- rie condizioni macroeconomiche stabili e certe. Il coinvolgimento e l’adesione delle autorità regionali e locali sono ritenu- te essenziali per la realizzazione della Strategia: essa deve trarre vantaggio dal dinamismo regionale e deve utilizzare l’esperienza della politica di coesione in materia di governance25. Nella Relazione annuale sullo stato di avanzamento della Strategia di Lisbona per il 2006 si ribadisce, infatti, la necessità che “parlamenti, autorità lo- cali, parti sociali e società civile continuino a collaborare” per la realizzazione della strategia, la quale richiede “un’attuazione sul terreno” attraverso una pro- grammazione della politica di coesione, fondata sulla collaborazione interisti- tuzionale, sulla partecipazione degli enti locali e regionali nella definizione e nel- l’attuazione dei programmi operativi. Dunque la sua attuazione passa per una piena integrazione tra politiche co- munitarie, nazionali, regionali e locali. 1.2 La nuova politica di coesione: l’importanza delle comunità locali Le linee guida e i recenti orientamenti strategici adottati dalle istituzioni eu- ropee in materia di programmazione dei Fondi Strutturali 2007-2013 afferma- no che le risorse finanziarie, pur rimanendo prioritariamente destinate alla ri- duzione delle disparità regionali e locali, nel rispetto della politica di coesione, contribuiscono al conseguimento di quanto stabilito nella rinnovata Agenda di Lisbona e coniugano in modo ancor più esplicito rispetto al passato obiettivi oc- cupazionali e coesione economica e sociale. 24Cfr. Libro Bianco sulla governance. 25Cfr. Dichiarazione adottata dalle commissioni ECOS e COTER del Comitato delle Regioni, Preparare il Consiglio europeo di primavera: un partenariato autentico con gli enti locali e regio- nali per l’occupazione e la crescita, 2006. 24
  25. 25. LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIO Viene attribuita nuova e rafforzata importanza alle comunità locali e viene La nuova politicaaffermata la dimensione urbana della coesione: le Città sono chiamate a di coesione: l’im- portanza delle co-prestare il loro contributo di progresso e vitalità alla politica di coesione, munità localiassumendo il ruolo di motori dell’economia locale, dell’innovazione, qualiluoghi di concentrazione delle opportunità, dei bisogni e delle possibilità disviluppo. L’importanza della dimensione locale nell’ambito della politica di coesioneera stata già messa in luce negli articoli 3 e 158 del Trattato istitutivo dellaComunità europea, ma anche nel testo della Costituzione Europea che, se pu-re non a regime, ha previsto un chiaro riferimento alla dimensione territorialedella coesione economica. Lo sviluppo del territorio dei Paesi membri, in passato, era stato oggetto dialcuni indirizzi diffusi attraverso il “Quadro d’azione per uno sviluppo urbanosostenibile nell’Unione Europea” (1998)26, nel quale si considerava il ruolo fon-damentale delle Città nello sviluppo regionale e le disparità esistenti tra le re-gioni dell’UE e si sottolineava che per garantire un’efficace politica regionale fos-se necessario collegare più esplicitamente le risorse finanziarie alle esigenze ealle potenzialità urbane nelle diverse regioni. L’intento era quello di incremen-tare la prosperità economica e l’occupazione nella Città, rafforzando la legitti-mità e la responsabilità degli attori locali. Altro passaggio fondamentale è rappresentato dallo “Schema di sviluppo del-lo Spazio Europeo” (SSSE), un documento non impositivo redatto dagli Statimembri in collaborazione con la Commissione europea, approvato a Postdamnel maggio 1999, contenente gli orientamenti sulla coesione economica e so-ciale, sullo sviluppo sostenibile, e sullo sviluppo territoriale e nel quale viene de-dicata maggiore attenzione allo sviluppo territoriale incardinato sulle potenzia-lità delle Città. Ma l’attenzione per i temi della crescita, dell’occupazione e della coesionesociale era già dominante nella Comunicazione della Commissione presenta-ta nel 1997, “Agenda 2000: per un’Unione più forte e più ampia”27, nella qua-le si rappresentava la necessità di realizzare un’ancor più efficace politica di coe-sione economica nella prospettiva dell’adesione di nuovi paesi, caratterizza-ti da un grado di sviluppo tanto differente rispetto a quello dei Paesi membri.In questo documento sulla dotazione finanziaria e sul programma di interven-to delle politiche comunitarie per il periodo 2000-2006, si richiama la funzio-ne dei Fondi Strutturali28, diretti a promuovere in tutta l’Unione un’azione di svi-luppo competitivo e di crescita sostenibile, capace di produrre occupazione.Tra le caratteristiche più significative particolare rilevanza assume il potenzia-mento del principio di sussidiarietà e di decentramento delle politiche comu-nitarie ed un’attenzione specifica viene riservata alla dimensione urbana del- 26 Quadro d’azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell’Unione Europea COM 1998 605finale del 1998. 27 Cfr. COM(97) 2000def. Vol. I, Bruxelles, 15.07.1996. 28 Cfr. Regolamento n. 1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999, recante disposizioni ge-nerali sui Fondi Strutturali. 25
  26. 26. CAPITOLO 1 La nuova politica la qualità della vita, che rappresenta uno specifico asse di intervento del qua- di coesione: l’im- dro comunitario di sostegno 2000-200629.portanza delle co- munità locali L’importanza delle Città nell’ambito delle politiche di coesione era stata già messa in luce in occasione dei Consigli informali di Rotterdam del novembre 2004 e di Bristol del dicembre 2005, nonché attraverso importanti studi con- dotti a livello comunitario (Audit urbano, Espon, Orate), nei quali ancora una volta emergeva il ruolo di primissimo piano ricoperto dalle Città, motori di cre- scita e sviluppo, in grado di creare coesione sociale in tutta Europa. La cresci- ta, lo sviluppo, l’aumento dell’occupazione da un lato e la coesione dall’altro sono elementi speculari di uno stesso processo che coinvolge tutti i livelli isti- tuzionali, e dunque, anche le Città. In questa ottica vanno lette le parole di Michel Barnier, Commissario euro- peo, responsabile della politica regionale e della riforma delle istituzioni, secon- do il quale “la politica di coesione deve incorporare gli obiettivi di Lisbona e Göteborg e diventare un veicolo chiave della loro realizzazione attraverso i pro- grammi di sviluppo nazionali e regionali”30, principio che trova eco nel regola- mento n. 1083/2006, nel quale si afferma, tra l’altro, che “la politica di coesio- ne dovrebbe contribuire a potenziare la crescita, la competitività, l’occupazio- ne, facendo proprie le priorità comunitarie per uno sviluppo sostenibile defi- nite nel Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000 e del Consiglio europeo di Göteborg del 15 e 16 giugno 2001”31. Nella dimensione locale e territoriale della coesione si apre, dunque, la stra- da all’approfondimento del ruolo che le Città possono svolgere, come si riba- disce anche nel parere del Comitato delle regioni del 26 aprile 2006 sul tema “La politica di coesione e le Città: il contributo delle Città e degli agglomerati 29 Appare utile chiarire che gli Stati membri dovevano produrre documenti di programmazio- ne operativa, secondo un preciso iter. Gli Stati membri presentavano il Piano di sviluppo o di ricon- versione che rappresentava un’analisi delle situazione della Regione considerata. Sulla base di que- sto piano, la Commissione europea, in collaborazione con lo Stato membro approvava i program- mi, secondo l’obiettivo prioritario di riferimento. Per l’obiettivo 1 i documenti di programmazione erano costituiti dal Quadro comunitario di sostegno (QCS) 2000-2006, che fissava, tra l’altro, gli as- si prioritari, o priorità strategiche. Sei erano gli assi di intervento: il primo sulla valorizzazione del- le risorse naturali e ambientali (risorse naturali); il secondo asse sulla valorizzazione delle risorse culturali e storiche (risorse culturali); il terzo sulla valorizzazione delle risorse umane (risorse uma- ne); il quarto dedicato al potenziamento ed alla valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (siste- mi locali di sviluppo); l’asse quinto sul miglioramento della qualità della Città, delle istituzioni lo- cali e della vita associata (Città); il sesto asse sul rafforzamento delle reti e nodi di servizio (reti e nodi di servizio). 30 Cfr. il testo “Conclusioni: una proposta per la riforma della politica di coesione”, Terza re- lazione sulla coesione economica e sociale, 2004; cfr. il regolamento CE 1083/2006 recante dispo- sizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione, in particolare cfr., tra gli altri, il considerando n. 2. 31 Cfr. il testo del Regolamento CE n. 1083/2006 del Consiglio dell’11 luglio 2006, recante di- sposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999. In particolare cfr. il secon- do considerando «La politica di coesione dovrebbe contribuire a potenziare la crescita, la compe- titività e l’occupazione facendo proprie le priorità comunitarie per uno sviluppo sostenibile defi- nite nel Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000 e del Consiglio europeo di Göteborg del 15 e 16 giugno 2001». 26
  27. 27. LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOurbani alla crescita e all’occupazione nelle regioni (2006/C 206/04)32. In que- La nuova politicasto documento si richiama l’attenzione sulle grandi potenzialità dei Centri ur- di coesione: l’im- portanza delle co-bani e viene segnalata la necessità di rafforzare la dimensione urbana di tutte munità localile politiche comunitarie e degli Stati membri. Si sottolinea espressamente cheil contributo delle Città nell’attuazione della Strategia di Lisbona quale riformu-lata nel 2005 risulta decisivo, precisando che le Città rappresentano il labora-torio adatto ad ogni tipo di evoluzione, essendo esse teatro della maggior par-te dei progressi sociali e tecnologici. Da ultimo, nella stessa direzione si pone la comunicazione della Commissioneal Consiglio e al Parlamento europeo del 13 luglio 2006, antecedente alla pub-blicazione dei regolamenti comunitari, dal titolo “La politica di coesione e le Città:il contributo delle Città e degli agglomerati urbani alla crescita e all’occupazioneall’interno delle regioni”33, in cui si fa espresso riferimento ad alcuni aspetti del-la dimensione urbana, determinanti nella realizzazione della coesione sociale. Nel luglio 2006 il Parlamento europeo, nell’ambito della nuova politica dicoesione, ha definitivamente approvato i regolamenti per il funzionamento deifondi strutturali FESR, FSE e Fondo di Coesione (quest’ultimo non si applica in Tabella 2 - Programmazione fondi strutturali 2000 – 2006 vs 2007 – 2013 Strumenti e obiettivi politica di coesione 2000-2006 2007-2013 Obiettivi Strumenti di Obiettivi Strumenti di finanziamento finanziamento Fondo di coesione Fondo di coesione Convergenza Fondo di coesione Obiettivo 1 FESR FESR FSE FSE FEAOG - orientamento SFOP Obiettivo 2 FESR Competitività FESR FSE regionale e FSE Obiettivo 3 FSE occupazione Iniziative Strumenti di Cooperazione FESR Comunitarie finanziamento territoriale europea INTERREG FESR URBAN FESR EQUAL FSE LEADER + FEAOG – orientamentoFonte: Commissione Europea, Terza relazione sulla coesione economica e sociale, febbraio 2004. 32 Cfr. GU n. C206 del 29/08/2006 pag. 17 – 22. 33 Cfr. il Testo della Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeodel 13 luglio 2006 “La politica di coesione e le Città:il contributo delle Città e degli agglomerati ur-bani alla crescita e all’occupazione all’interno delle regioni”, Bruxelles, 13.7.2006, COM (2006) 385definitivo, SEC (2006) 928. 27
  28. 28. CAPITOLO 1 La nuova politica Italia) per il periodo di programmazione 2007-2013, supporto legale per il rag- di coesione: l’im- giungimento di obiettivi quali la crescita e lo sviluppo occupazionale di tutte leportanza delle co- munità locali Regioni e le Città dell’Unione Europea34. Figura 2 - Regioni eleggibili programmazione 2000 -2006 vs 2007-2013 Fonte: Inforegio - factsheet october 2006 I Fondi strutturali, in parte riformati attraverso un approccio programmati- co più strategico e un raccordo più organico tra le politiche comunitarie e gli in- dirizzi dei singoli Stati membri35, costituiscono gli strumenti finanziari per il rag- giungimento degli obiettivi citati e sono in diretto collegamento con la politi- 34 Il 27 dicembre 2006 è stato pubblicato sulla G.U.C.E. il Regolamento (CE) n. 1828/2006 del- la Commissione, dell’8 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1083/2006. Questo nuovo regolamento ha previsto, tra l’altro, disposizioni supplementari ap- plicabili ai fondi per lo sviluppo urbano, ad esso ha, poi, fatto seguito il Regolamento (CE) n. 1989/2006 del Consiglio del 21 dicembre 2006 che modifica l’allegato III del regolamento (CE) n. 1083/2006 recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo so- ciale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999. 35 E’ stato previsto il distacco dai Fondi strutturali dei fondi per lo Sviluppo Rurale, distinguen- do definitivamente la Politica di Coesione Comunitaria dalla Politica Agricola Comunitaria (PAC), nell’ambito della quale si attuano le politiche di sviluppo rurale. 28
  29. 29. LE POLITICHE PER L’OCCUPAZIONE NELLO SCENARIO COMUNITARIOca di sviluppo locale36. Essi intervengono nell’ambito della politica di coesione La nuova politicain modo integrato rispetto ai finanziamenti nazionali o privati per attuare pro- di coesione: l’im- portanza delle co-grammi di azioni nazionali, regionali o locali, al fine di rispondere alle sfide con- munità localinesse alle disparità economiche, sociali e territoriali, all’accelerazione delle ri-strutturazioni economiche e all’invecchiamento della popolazione.37 Altra novità nei regolamenti previsti nella programmazione 2007-2013 riguar-da gli obiettivi, o priorità, che rimangono tre ma diventano: «Convergenza»,«Competitività regionale e Occupazione» e «Cooperazione territoriale europea»38. In particolare, l’obiettivo «Convergenza» mira «ad accelerare la convergen-za degli Stati membri e regioni in ritardo di sviluppo, migliorando le condizio-ni per la crescita e l’occupazione tramite l’aumento e il miglioramento della qua-lità degli investimenti in capitale fisico e umano, lo sviluppo dell’innovazionee della società della conoscenza, dell’adattabilità ai cambiamenti economici esociali e la tutela e il miglioramento della qualità dell’ambiente e l’efficienza am-ministrativa». Rientrano in questo obiettivo gli Stati membri e le regioni in ritar-do di sviluppo, in cui il PIL pro capite, misurato in parità di potere di acquistoè inferiore al 75% della media comunitaria. Al fine di completare il processo diconvergenza, hanno diritto, inoltre, ad un aiuto transitorio, che avrà termine nel2013, quelle regioni che risentono dell’effetto statistico legato alla riduzione del-la media comunitaria a seguito dell’allargamento dell’Unione. L’obiettivo «Competitività regionale e occupazione» riguarda il territoriodella Comunità non rientrante nell’obiettivo «Convergenza» e punta «a raffor-zare la competitività e le attrattive delle regioni e l’occupazione, anticipando icambiamenti economici e sociali, inclusi quelli connessi all’apertura degliscambi, mediante l’incremento e il miglioramento della qualità degli investimen- 36 Prima dei recenti regolamenti pubblicati a luglio 2006 i Fondi strutturali erano quattro: FE-SR, Fondo europeo di sviluppo regionale, per il finanziamento delle infrastrutture, degli investimen-ti produttivi e i progetti di sviluppo locale nelle regioni svantaggiate; FSE (Fondo Sociale Europeo),per il sostegno di azioni formative e per favorire l’inserimento professionale e sociale dei disoccu-pati e dei soggetti svantaggiati; FEAOG (Fondo Europeo Agricolo di orientamento e di garanzia);lo strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP), il quale finanzia l’adeguamento e l’am-modernamento degli impianti nel settore ittico. Gli ultimi due fondi sono stati stralciati dalla po-litica di coesione poiché rientranti nella politica agricola comunitaria. 37 Il regolamento del FESR definisce il campo di applicazione e di intervento nella promozio-ne di programmi pubblici e privati volti a ridurre le disparità regionali nell’Unione, attraverso il so-stegno della competitività e la cooperazione territoriale su tutto il territorio europeo. Il FSE inter-viene, in linea con la Strategia Europea per l’Occupazione, su alcuni aspetti peculiari: accrescerel’adattabilità dei lavoratori e delle imprese, migliorare l’accesso e la partecipazione al mercato dellavoro, combattere l’esclusione sociale attraverso la lotta a tutte le forme di discriminazione, po-tenziare la creazione di partenariati per individuare strategie comuni per l’occupazione. Il Fondodi Coesione contribuisce a realizzare interventi nei settori dell’ambiente e delle reti di trasporti tran-seuropee: esso opera per quegli Stati membri che hanno un reddito nazionale lordo (RNL) infe-riore al 90% della media comunitaria, a beneficio, quindi, dei nuovi Stati membri, ma anche del-la Grecia, del Portogallo e transitoriamente della Spagna. 38 In Italia, nell’obiettivo «Convergenza» rientrano Calabria, Campania, Puglia e Sicilia e laBasilicata, beneficiaria di un sostegno transitorio. All’obiettivo «Competitività regionale e occupa-zione» accedono le altre regioni (Abruzzo, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria,Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Province autonome di Trento e Bolzano, Toscana, Umbria,Valle d’Aosta e Veneto) e la Regione Sardegna in virtù di un sostegno transitorio. 29
  30. 30. CAPITOLO 1 La nuova politica ti nel capitale umano, l’innovazione e la promozione della società della cono- di coesione: l’im- scenza, l’imprenditorialità, la tutela e il miglioramento dell’ambiente e il miglio-portanza delle co- munità locali ramento dell’accessibilità, dell’adattabilità dei lavoratori e delle imprese e lo svi- luppo dei mercati del lavoro inclusivi». Per potenziare la cooperazione territoriale, intesa «a rafforzare la cooperazio- ne transfrontaliera mediante iniziative congiunte locali e regionali, a rafforzare la cooperazione transnazionale mediante azioni volte allo sviluppo territoriale integrato connesse alle priorità comunitarie e a rafforzare la cooperazione inter- regionale e lo scambio di esperienze a livello territoriale adeguato», è prevista la possibilità di istituire, su iniziativa dei membri potenziali, tra i quali vi sono an- che le autorità locali, in coerenza con la dimensione locale della politica di coe- sione, uno strumento di cooperazione che consenta di creare in ambito comu- nitario gruppi cooperativi dotati di personalità giuridica, denominati gruppi eu- ropei di cooperazione territoriale (GECT)39. Questi organismi possono essere com- posti da Stati membri, autorità regionali, autorità locali, organismi di diritto pub- blico, situati nel territorio di almeno due Stati membri: la loro funzione è quel- la di attuare programmi o progetti di cooperazione territoriale cofinanziati dal- la Comunità, a valere su FESR, su FSE o sul Fondo di coesione. Nel regolamento generale trovano spazio principi e regole comuni per il fun- zionamento del FSE, del FESR, del Fondo di coesione e vengono introdotti isti- tuti giuridici innovativi, nel rispetto dei più recenti orientamenti della politica di coesione e soprattutto in coerenza con l’importanza riconosciuta alla dimen- sione urbana per il conseguimento di obiettivi di crescita e occupazione. In questa ottica è stata disposta la possibilità di far ricorso alla subdelega che gli Stati membri, le regioni e le autorità di gestione possono attivare in favore delle autorità cittadine, nel rispetto delle priorità relative alla rivitalizzazione ur- bana, nell’ambito dei programmi operativi cofinanziati dal FESR per gli obiet- tivi «Convergenza» e «Competitività regionale e occupazione». Per le Città motori di crescita si apre ancora un’ulteriore possibilità di azio- ne in ambito comunitario grazie alla previsione dello strumento della sovven- zione globale, in virtù del quale le Città possono essere destinatarie di funzio- ni di attuazione di una parte del programma operativo. Più precisamente, l’autorità di gestione del programma operativo può de- legare la gestione e l’attuazione di una parte dello stesso a uno o più organi- smi intermedi da essa designati, compresi gli enti locali, gli organismi di svilup- po regionale o le organizzazioni non governative, che garantiscano la realizza- zione di una o più operazioni secondo le modalità di un accordo concluso tra l’autorità di gestione e tale organismo. In tal caso l’organismo intermedio incaricato dovrà offrire garanzie di solvi- bilità e competenza in materia di gestione amministrativa e finanziaria40. 39 Sul gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT) si cfr. il Regolamento (CE) n. 1082/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 luglio 2006. 40 L’organismo intermedio è tenuto a presentare un programma corredato da una scheda finanzia- ria conforme alle finalità del programma operativo affinché sia stipulato l’accordo in base al quale è pre- vista l’assegnazione dello stanziamento per la realizzazione del programma operativo stesso. 30

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