Guía política empleo rd

GUÍA PARA LAS
DE LA REPÚBLICA
DOMINICANA
POLÍTICAS DE
EMPLEO
Documento aprobado por la Comisión Nacional de Empleo

Dirección General
Maritza Hernández
Ministra de Trabajo
Dirección
Bienvenido Castillo
Director General de Empleo
Deyanira Matrille
Directora del Observatorio del Mercado Laboral Dominicano
Consultor
Rolando Guzmán
Facilitador
Pengsien Sang Ben
Cuidado de edición y corrección de estilo
Nathalie Jerez, Dirección de Comunicaciones
Diagramación y diseño de portada
Julissa Ivor Medina, Dirección de Comunicaciones
Documento aprobado por la Comisión Nacional de Empleo
(CONAEMPLEO)
Impreso en República Dominicana
ISBN: 978-9945-8841-5-9
Cita bibliográfica
Ministerio de Trabajo. 2012.
Guía para las Políticas de Empleo
de la República Dominicana.
GUÍA PARA LAS
DE LA REPÚBLICA
DOMINICANA
POLÍTICAS DE
EMPLEO

TABLA DE CONTENIDO
PRINCIPALES SIGLAS
LISTA DE CUADROS
LISTA DE FIGURAS
PRESENTACIÓN / 9 /
PREÁMBULO / 10 /
1. EL MERCADO LABORAL / 13 /
1.1 SITUACIÓN DEL MERCADO LABORAL / 13 /
1.2 SITUACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / 26 /
2. CONTEXTO INSTITUCIONAL / 35 /
2.1 MARCO ESTRATÉGICO / 35 /
2.2 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL / 39 /
3. GUÍA PARA UNA POLÍTICA DE EMPLEO / 41 /
3.1 OBJETIVOS / 41 /
3.2 PRINCIPIOS / 42 /
3.3 GUÍA / 42 /
1. Difusión y movilización social en torno a la necesidad del empleo decente como
forma de cohesión social / 42 /
2. Políticas Públicas Integrales proempleo de calidad / 43 /
3. Coordinación institucional para la generación de empleos / 44 /
4. Uso de políticas pasivas y activas, con criterios de eficiencia y equidad / 45 /
5. Combate a la discriminación de género en el mercado laboral / 46 /
6. Formación de recursos para la empleabilidad y productividad (capacitación y
formación profesional) / 48 /
7. Fomento del emprendimiento y de la actividad empresarial para la generación
de empleos / 52 /
8. Regulación efectiva del mercado laboral como garantía en el ejercicio de los
derechos del trabajo / 53 /
9. Reducción de la informalidad legal / 57 /
10. Identificación de mercados regionales y definición de políticas regionales / 58 /
REFERENCIAS / 59 /

PRINCIPALES SIGLAS
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
CEI-RD Centro de Exportaciones e Inversiones de República Dominicana
CESI Consejo Económico, Social e Institucional
CEPAL Comisión Económica para América Latina y El Caribe
CONSSO Consejo Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional
DIDA Dirección de Información y Defensa de los Afiliados
END Estrategia Nacional de Desarrollo
ENFT Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo
INFOTEP Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional
MEPYD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo
MESCYT Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología
MIC Ministerio de Industria y Comercio
MJ Ministerio de la Juventud
MM Ministerio de la Mujer
MT Ministerio de Trabajo
NNA Niños, Niñas y Adolescentes
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONE Oficina Nacional de Estadísticas
PBS Plan Básico de Salud
PEA Población Económicamente Activa
PIB Producto Interno Bruto
SDSS Sistema Dominicano de Seguridad Social
SENASA Seguro Nacional de Salud
SFS Servicio Familiar de Salud
SIPEN Superintendencia de Pensiones
SISALRIL Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales
TSS Tesorería de la Seguridad Social

LISTA DE CUADROS
Cuadro 1. Distribución de la Población en Edad de Trabajar (PET),
según criterios demográficos, 1996-2009 / 14 /
Cuadro 2. Distribución de la Población Económicamente Activa
(PEA) según criterios demográficos, (1996-2009) / 14 /
Cuadro 3. Estimaciones de la elasticidad del empleo con respecto al
Producto Interno Bruto, 1992-2006 / 20 /
Cuadro 4. Evolución Tasa de Desocupación Ampliada según criterios
demográficos, 1996-2009 / 21 /
Cuadro 5. Cantidad de NNA en la PEA según criterios demográficos,
2000-2008 / 26 /
Cuadro 6. Componentes y estado de implementación de los compo-
nentes del Sistema de Seguridad Social, 2010 / 27 /
Cuadro 7. Evolución de indicadores de cobertura del sistema de pen-
siones, 2005-2009 / 28 /
Cuadro 8. Descomposición del porcentaje de cotizantes con respecto
a la PEA, 2005 y 2009 / 29 /
Cuadro 9. Evolución tasas de cobertura (afiliados/población) en el
seguro de salud, 2005- 2009 / 32 /
Cuadro 10. Evolución de la tasa de dependencia en el régimen subsi-
diado, 2004-2008 / 33 /
Cuadro 11. Evolución de cantidad de empresas y trabajadores afilia-
dos al SRL, 2004-2009 / 34 /
Cuadro 12. Estrategia Nacional de Desarrollo ejes-objetivos generales
y especificos con incidencia en la politica de empleos / 37 /

LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Distribución de la Población Económicamente
Activa (pea) según diversos criterios demográficos,
2010 / 16 /
Figura 2. Distribución de la población ocupada, según diver-
sos criterios demográficos, 2010 / 16 /
Figura 3. Evolución de la escolaridad promedio (años) en
población de 15 años o más de edad / 17 /
Figura 4. Evolución tasa de desocupación ampliada, 1996-
2009 / 18 /
Figura 5. Relación entre tasa de crecimiento del pib y varia-
ción en la tasa de desempleo, ley de okun 1994-
2009 / 19 /
Figura 6. Coeficiente de correlación entre el crecimiento
económico y cambios en la tasa de ocupación, en
países de américa latina, 1985-2009 / 20 /
Figura 7. Evolución remuneración por hora, 1991-2009 (base
1991) / 23 /
Figura 8. Relación entre las remuneraciones por hora de los
hombres las remuneraciones por hora de las muje-
res, 2000-2009 / 23 /
Figura 9. Composición de la población ocupada según con-
dición de formalidad 2000-2009 / 25 /
Figura 10. Evolución de la tasa de retorno real acumulada de
los fondos de pensiones, 2003-2009 / 30 /
Figura 11. Evolución de afiliados al seguro de salud,
2004-2009 / 31 /
Figura 12. Evolución cobertura en el seguro de riesgos labora-
les (afiliados/ocupados), 2004-2009 / 34 /

9
Presentación
Es de inmensa satisfacción para nosotros hacer de conocimiento la pre-
sente aprobación de la Comisión Nacional de Empleo, pues es de un con-
tenido de alta calidad y gran utilidad como referencia para el diseño de
planes, programas y políticas orientadas a la creación de empleos dignos.
Ha sido el fruto de un largo andar y de un intenso diálogo en el que las
partes han expuesto sus consideraciones con franqueza así como sus sóli-
dos razonamientos, pero también con la más sana intención de arribar al
consenso.
Es una prueba de que el diálogo social es un valioso e inestimable instru-
mento para el diseño, formulación e implementación de políticas públicas
y los productos que de su aplicación resultan son un abono insustituible
para el florecimiento de la democracia, el bienestar y la felicidad de todos
y todas.
Maritza Hernández
Ministra de Trabajo

10
Preámbulo
El mercado de trabajo constituye un elemento clave de cohesión social en las sociedades
modernas. En el ámbito latinoamericano, las estadísticas revelan que las remuneraciones
laborales representan más de ¾ de los ingresos de los hogares, y una encuesta reciente
sugiere que más de la mitad de la población considera el “tener un oficio o profesión”
como la “cosa más necesaria para sentirse parte de la sociedad” (CEPAL, 2009a). Otra
investigación, realizada a mediados de la década, da cuenta de que 40 por ciento de la
población dominicana considera que “alcanzar un salario justo” constituye el rasgo más
importante de la vida democrática (CIES, 2004). Esas evidencias no dejan lugar a dudas
sobre la enorme incidencia del funcionamiento del mercado laboral sobre el nivel de
bienestar de los individuos.
En el caso dominicano, el mercado de trabajo ha sido testigo de un conjunto de condi-
ciones especiales a lo largo de los últimos años. Entre tales condiciones se destacan la
finalización, en 2005, del Acuerdo de Textiles y Vestidos, que reguló el mercado interna-
cional de esos productos hasta el año señalado; la implementación, en 2006, del Acuerdo
de Libre Comercio con los Estados Unidos y Centroamérica (CAFTA-DR), que implicó una
reducción significativa en las tasas arancelarias; y, por último la ocurrencia de una crisis
económica global que alteró el ambiente externo que el país tendrá que enfrentar en el
futuro previsible. Además, durante los dos últimos decenios, la economía dominicana ha
venido experimentando cambios progresivos en su estructura productiva, a medida que
algunos sectores han crecido con mayor celeridad que otros.
Ese proceso de crecimiento sectorial diferenciado y sus consecuencias sobre la cantidad
y la composición de la fuerza de trabajo podrían acelerarse en el curso de los próximos
años, a medida que el país defina una nueva forma de inserción en el contexto económico

11
global. Sin embargo, no existen buenas razones para pensar que, en ausencia de polí-
ticas bien diseñadas, el funcionamiento del mercado producirá resultados socialmente
deseables en términos de distribución del ingreso y bienestar social; por el contrario, la
experiencia demuestra que el enlace entre el crecimiento económico y el empleo puede
ser complejo, y es influenciado en muy diversas formas por el entorno legal, la estructura
productiva y las normas culturales, entre otros aspectos.
Es un hecho desafortunado, por tanto, que la discusión en torno al ámbito laboral haya
sido usualmente marginal en el debate de las políticas económicas dominicanas, sobre
todo en comparación con las políticas fiscales, monetarias y cambiarias. Sin menoscabo
de la gran importancia de tales temas, se aprecia la necesidad de que la formulación de
política abandone el supuesto implícito de que las condiciones del mercado de trabajo
son un simple reflejo de la situación macroeconómica, y de que la política laboral ocupe
un lugar más preminente en el espacio de la intervención pública.
Esto lleva a plantear un conjunto amplio de preguntas esenciales: ¿Cómo repercuten
distintos esquemas de política económica sobre la generación de empleo? ¿Cuáles son
las formas de intervención para aminorar el impacto de choques económicos adversos
sobre las condiciones laborales? ¿Cuáles son los efectos colaterales de las distintas
intervenciones? ¿Cuál es el papel del Estado en la generación de empleos de calidad?
¿Cuál debería ser el papel de las entidades regulatorias del mercado? La respuesta a
estas interrogantes tiene una enorme importancia, y podría marcar la diferencia entre
una sociedad en sosiego y una sociedad en zozobra. En términos numéricos, un au-
mento de la tasa de desempleo de 13 a 14 por ciento parece ser inocuo; desde el punto
de vista humano, representa millares de jefes o jefas de hogar que pierden sus fuentes
de ingreso, y millares de jóvenes que no encuentran la oportunidad de insertarse en la
actividad productiva.
El documento desarrolla una guía para la definición del conjunto de grandes políticas que
podrían orientar la intervención pública y las decisiones privadas en materia de mercado
de trabajo. La guía contenida en este documento parte del convencimiento de que la
economía dominicana debe encontrar un nuevo patrón de crecimiento en el que las dis-
tintas opciones deben evaluarse a la luz del impacto sobre las condiciones del mercado
laboral. Asimismo, se toma como verdad evidente que el mercado de trabajo representa
el principal eslabón que enlaza el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, de
modo que el éxito de cualquier estrategia de desarrollo es proporcional a su capacidad de
generar empleos de calidad.

12
El documento se inicia con un diagnóstico de las condiciones actuales del mercado labo-
ral dominicano en materia de volumen y calidad del empleo, tendencias de las remunera-
ciones laborales e informalidad, entre otros aspectos. El diagnóstico incluye la situación
del sistema de seguridad social, en reconocimiento a su importancia como nexo entre las
políticas sociales y el mercado laboral. Posteriormente, se aborda el marco institucional
en el cual la propuesta se inserta, con énfasis en la conexión de la guía con la Estrategia
Nacional de Desarrollo. Tras esos elementos contextuales, se presenta una propuesta
para la orientación de las políticas de empleo en la República Dominicana.

13
1. El mercado laboral
1.1. SITUACIÓN DEL MERCADO LABORAL
Durante la presente década, la economía dominicana ha experimentado distintos mo-
mentos del ciclo económico: el período 2000-2002 fue una etapa de crecimiento, que se
interrumpió con el advenimiento de una crisis en 2003; el trienio 2003-2005 representó un
segundo momento de carácter recesivo; el tercer momento se inició en 2006, cuando la
producción agregada volvió a crecer a sus tasas habituales.
La economía del país fue nuevamente sometida a prueba durante el bienio 2009-2010,
tras la erupción de la crisis financiera internacional. ¿Cómo ha respondido el mercado
laboral dominicano a tal secuencia de embates? ¿Cómo se han reflejado las condiciones
económicas agregadas en los niveles de empleo y salarios? ¿Cuál es la sensibilidad del
mercado de trabajo ante choques adversos? Esas interrogantes se responden a conti-
nuación1
.
La oferta laboral. A lo largo de la presente década la Población en Edad de Trabajar (PET)
del país se ha expandido a un ritmo de 2.3 por ciento anual, y en términos absolutos ha
crecido alrededor de 1.4 millones de personas entre 2000 y 2009. En promedio, alrededor
de 160,000 trabajadores y trabajadoras se han ido incorporando cada año a la población
en edad de trabajar. Alrededor de un cuarto de la PET tiene edades por debajo de 20 años,
mientras alrededor de 12 por ciento se encuentra en edades por encima de los sesenta
años. Alrededor de dos tercios de la población en edad de trabajar tiene un nivel de esco-
laridad inferior a la escuela secundaria.
1
La información en esta sección cubre generalmente el período 2000-2009. La intención es centrar la atención en las tendencias de
mediano plazo, más que en el análisis de la coyuntura de corto plazo.

14
Cuadro 1. Distribución de la Población en Edad deTrabajar (PET), según criterios
demográficos, 1996-2009
Fuente: Cálculos a partir de la ENFT
Cuadro 2. Distribución de la Población Económicamente Activa (PEA) según criterios
demográficos, (1996-2009)
Criterios / Años 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
5,755,012 6,389,628 6,546,889 6,723,578 6,840,686 6,981,868 7,144,757 7.320,435 7,484,807 7,663,945 7,840,119
PET (%) por Tramos de Edad
10-19 29.6% 28.0% 27.6% 27.7% 27.9% 28.1% 28.0% 28.0% 26.9% 27.2% 26.3%
20-39 39.9% 39.7% 38.4% 37.9% 38.0% 38.5% 38.0% 37.2% 37.7% 37.5% 37.2%
40-59 20.0% 21.5% 22.2% 22.4% 22.4% 22.5% 22.8% 22.8% 23.4% 23.6% 24.6%
60 y más 10.5% 10.8% 11.7% 11.9% 11.7% 10.9% 11.2% 12.0% 11.9% 11.6% 12.0%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
PET (%) por Genero
Hombres 49.6% 49.0% 49.0% 49.5% 49.6% 49.7% 49.7% 49.5% 49.7% 49.5% 49.8%
Mujeres 50.4% 51.0% 51.0% 50.5% 50.4% 50.3% 50.3% 50.5% 50.3% 50.5% 50.2%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
PET (%) por Nivel Educativo
Primario 58.7% 56.4% 56.4% 55.1% 55.1% 54.3% 53.7% 53.5% 51.1% 50.0% 49.7%
Secundario 20.5% 23.5% 23.5% 23.7% 23.8% 25.0% 25.6% 26.0% 28.1% 27.9% 27.7%
Universitario 7.5% 10.3% 10.1% 11.2% 12.0% 12.4% 12.3% 12.4% 12.9% 13.7% 14.5%
Ninguno 13.3% 9.8% 10.0% 10.0% 9.0% 8.4% 8.4% 8.1% 7.9% 8.3% 8.0%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
PET (%) por Región
Santo Domingo
y DN
31.7% 31.6% 31.8% 31.4% 32.5% 32.3% 32.2% 32.1% 32.2% 32.1%
Santiago 7.0% 6.8% 7.0% 7.0% 7.3% 7.1% 7.3% 7.5% 10.9% 11.0%
Resto Cibao 31.3% 31.3% 31.3% 31.7% 30.0% 29.9% 29.7% 30.0% 26.5% 26.6%
Sur 18.3% 18.6% 18.4% 18.5% 20.2% 20.7% 20.7% 20.5% 18.2% 18.2%
Este 11.7% 11.6% 11.4% 11.4% 10.0% 10.0% 10.1% 10.0% 12.2% 12.1%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Año 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
PEA 3,029,524 3,532,536 3,557,988 3,701,798 3,712,787 3,933,660 3,992,210 4,100,432 4,202,276 4,256,447 4,201,485
PEA (%) por Tramos de Edad
10-19 11.9% 10.3% 9.1% 9.3% 9.0% 10.4% 10.5% 10.1% 9.5% 8.9% 7.7%
20-39 55.3% 55.0% 54.8% 54.7% 54.4% 53.7% 53.8% 52.8% 53.2% 53.4% 52.3%
40-59 25.4% 28.2% 29.1% 29.2% 29.8% 29.4% 29.2% 30.1% 30.7% 31.5% 33.1%
60 y mas 7.4% 6.5% 7.1% 6.8% 6.8% 6.5% 6.6% 7.0% 6.6% 6.2% 6.9%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
PEA (%) por Género
Hombres 66.3% 62.3% 62.4% 61.3% 61.8% 61.0% 61.2% 60.6% 61.3% 60.5% 62.5%
Mujeres 33.7% 37.7% 37.6% 38.7% 38.2% 39.0% 38.8% 39.4% 38.7% 39.5% 37.5%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
PEA (%) por Nivel Educativo
Primario 52.8% 48.4% 48.2% 46.0% 44.9% 45.9% 44.9% 44.6% 42.5% 41.2% 41.2%
Secundario 23.3% 27.4% 27.5% 27.9% 29.1% 28.7% 29.7% 30.2% 32.4% 31.1% 31.0%
Universitario 11.8% 15.8% 15.6% 18.2% 18.4% 18.0% 18.0% 18.1% 18.3% 20.1% 20.8%
Ninguno 12.1% 8.4% 8.6% 8.0% 8.0% 7.4% 7.4% 7.2% 6.7% 7.6% 7.0%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.5% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
PEA (%) por Regiones
Santo Domingo y DN 34.5% 35.4% 35.4% 34.7% 34.9% 34.9% 34.7% 34.0% 35.1% 35.4%
Santiago 7.3% 7.1% 7.1% 7.2% 7.0% 7.0% 7.3% 7.4% 10.4% 9.9%
Resto Cibao 29.8% 28.8% 28.8% 29.4% 28.2% 28.2% 27.8% 28.6% 24.9% 24.9%
Sur 16.7% 17.2% 17.2% 17.1% 19.8% 19.8% 20.4% 20.3% 18.1% 18.1%
Este 11.8% 11.5% 11.5% 11.6% 10.1% 10.1% 9.8% 9.7% 11.4% 11.7%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

15
Por su parte, la Población Económicamente Activa se expandió a un ritmo anual de
1.9 por ciento durante los años de la presente década (2000-2009). Esto representó la
incorporación de alrededor de 668,000 personas a la fuerza de trabajo, equivalente a un
promedio de 74,000 personas adicionales por año.
Entre 14 y 16 por ciento de la PEA corresponde a personas con edades inferiores a 20
años o superiores a 60 años, y cerca de 40 por ciento de la PEA sólo ha alcanzado un nivel
educativo inferior a la escuela secundaria.
A lo largo de la última década, una parte creciente de la Población en Edad de Trabajar
se ha estado incorporando a la Población Económicamente Activa, de modo que la tasa
de participación (es decir, la relación entre ambas variables) muestra una tendencia clara-
mente positiva, excepto para el grupo de edad más avanzada.
Para el año 2009, sin embargo, los datos de la Encuesta de Fuerza de Trabajo del Banco
Central muestran una reducción en esa variable con respecto al año anterior, en alrededor
de dos puntos porcentuales. Esto refleja una asociación generalmente positiva entre el
nivel de actividad económica y la tasa de participación, lo que, a su vez, es un reflejo de
la tendencia de una parte de los trabajadores y trabajadoras a abandonar el mercado de
trabajo cuando se reducen las oportunidades de empleo.
En ese sentido, la tasa de desocupación es una medida limitada de las condiciones del
mercado laboral, en la medida en que ignora a los trabajadores y trabajadoras que aban-
donan la búsqueda de trabajo por considerar que no lo encontrarán.
Perfil de la fuerza de trabajo. Alrededor de la mitad de la Población Económicamente
Activa se encuentra entre 20 y 39 años de edad, y 33% entre 40 y 59. En los extremos, alre-
dedor de 8% de esa población tiene menos de 20 años y un porcentaje similar tiene una
edad superior a 60 años. Las mujeres representan un poco más de un tercio de la PEA
(38%).
En términos educativos, la mayor parte de la población en el mercado laboral ha alcan-
zado el nivel de escolaridad primario (40%), alrededor de 32% ha alcanzado la escuela
secundaria y cerca de 21% ha cursado estudios superiores. La distribución de la PEA es
similar a la distribución de la población ocupada.

16
Figura 1. Distribución de la Población Económicamente Activa (PEA) según diversos
criterios demográficos, 2010
Fuente: Cálculos a partir de la ENFT.
Figura 2. Distribución de la Población Ocupada, según diversos criterios
demográficos, 2010

17
La población dominicana con edades de 15 años en adelante tiene una escolaridad pro-
medio de 8.29 años. Esto representa un aumento sostenido con respecto al nivel alcan-
zado en 2004, cuando la población promediaba alrededor de 7.8 años de escolaridad. Por
supuesto, los valores promedios ocultan diferencias notables entre las poblaciones de
distintas regiones geográficas, zonas de residencia y niveles de ingresos del hogar.
Sin embargo, las evidencias sugieren que las mejoras en cobertura escolar y años de es-
colaridad promedio no han ido acompañadas de mejoras significativas en la calidad de la
educación, lo que debe constituir un punto de atención en una estrategia de largo plazo
con miras al aumento de productividad y remuneraciones reales.
Figura 3. Evolución de la escolaridad promedio (años) en población de 15 años o más
de edad
Fuente: Cálculos a partir de la ENFT y estadísticas del Ministerio de Educación.
Situación del empleo. La Tasa de Desocupación (en sentido ampliado) aumentó muy
levemente en 2009, en comparación con 2008, al pasar de 14.16 por ciento a 14.86 por
ciento . Esto significa que la cantidad de desocupados se expandió en alrededor de 28,000
personas. Ese aumento puso fin a un período de cuatro años en el cual se había observa-
do un descenso de la proporción de trabajadores desocupados, a partir del tope superior
alcanzado en 2004. 2
2
A lo largo del presente documento, las expresiones “tasa de desocupación” y “tasa de desempleo” se refieren a la tasa de desocu-
pación ampliada, que es el concepto de desocupación tradicionalmente reportado por el Banco Central de la República Dominicana.
Su comportamiento es cualitativamente similar al de la tasa de desocupación abierta, aunque a un nivel más elevado. La diferencia
esencial entre las tasas “ampliada” y “abierta” se refiere al período de referencia durante el cual la persona debe haber estado
sin trabajo.

18
Figura 4. EvoluciónTasa de Desocupación Ampliada, 1996-2009
En gran medida, la evolución de la tasa de desocupación depende del comportamiento
de la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto, pues, históricamente, ha habido una
clara asociación entre el ritmo de crecimiento de la actividad económica y la reducción
de las tasas de desempleo. De hecho, Guzmán, 2008, ha mostrado que la reducción en la
tasa de desempleo requiere que el Producto Interno Bruto crezca a una tasa superior al 4.5
por ciento anual, que corresponde a la suma de las tasas de crecimiento de la Población
Económicamente Activa (PEA) y de la productividad laboral.
Las débiles y escasas articulaciones e interrelaciones entre los sectores económicos en
República Dominicana provocan que se requiera un alto crecimiento de la economía para
reducir el desempleo. Para superar esta situación, se deberán implementar políticas pú-
blicas sistemáticas y permanentes de desarrollo de articulaciones e inter-relaciones entre
los sectores productivos, para que el crecimiento tenga un impacto apreciable en la ge-
neración de empleo decente3
.
3 “¿Cuál es el origen de la falta de encadenamientos en la economía dominicana? En el caso de las zonas francas, se observa que
la mayor parte de sus insumos son importados y el gasto local de las empresas representa alrededor de 25 por ciento del gasto
total. En consecuencia, aún en sus momentos de mayor dinamismo, la contribución de las zonas francas al proceso de crecimiento
se limitó a la provisión de divisas y a la creación de puestos de trabajo de baja remuneración. Aunque esos aspectos son de gran
importancia, una mayor contribución al dinamismo económico global sería obviamente preferible.
“Una causa subyacente del problema es que las zonas francas fueron vistas tradicionalmente como sustitutos, y no complementos,
de la industria local, y que el esquema de incentivos vigente hasta hoy no propicia sus vínculos con el resto de la economía. Por
ejemplo, la posibilidad de importar sus insumos sin pago de aranceles, junto al requerimiento de Estados Unidos del uso de insumos
originarios de ese país para conceder preferencias arancelarias en la entrada a su mercado, desincentivaba la compra de insumos
locales. En general, como establece CEPAL, 2008, no se han hecho suficientes esfuerzos sistémicos ni para elevar la calidad de
los servicios y bienes que la producción local puede ofrecer a las empresas de zona franca, ni para hacer más atractivo para esas
empresas integrarse con la economía local en actividades de alto valor agregado. Aun al interior de la industria local, las políticas

19
Figura 5. Relación entre Tasa de Crecimiento del PIB y variación en la Tasa de
Desempleo, Ley de Okun 1994-2009
Fuente: Elaborado con datos del Banco Central.
No obstante, la sensibilidad del volumen de población ocupada ante variaciones en el
Producto Interno Bruto ha tendido a debilitarse a lo largo del tiempo. Ha sido observado
que, para el período 1996-1999, el Producto Interno Bruto creció a un ritmo anual prome-
dio de 5.7 por ciento, y el número total de ocupados creció a una tasa promedio de 5.81
por ciento; para el período 2000-2006, sin embargo, el Producto Interno Bruto aumentó
a un ritmo anual promedio de 5.18 por ciento, pero el empleo sólo creció a una tasa de
1.95 por ciento. Esto significa que la elasticidad del empleo con respecto al producto
fue significativamente mayor en el primer sub período. Es concretamente, en la segunda
mitad de los noventa, cada punto porcentual de crecimiento del producto generaba un
crecimiento de 0.75 por ciento en el número de ocupados, pero para el período 2000-2006
un crecimiento de 1 por ciento en el PIB sólo aumentaba el número de personas ocupadas
en alrededor de 0.37 por ciento (Bencosme, 2008).
La reducción en la elasticidad del empleo con respecto al PIB se presenta con igual in-
tensidad en distintos grupos poblaciones, tales como jóvenes, mujeres y hombres. En
términos sectoriales, las estimaciones para el período 1991-2003 indican que la sensibi-
lidad del empleo ante variaciones del producto es mayor en el sector de servicios que en
vigentes hasta principios de los noventa incentivó la falta de integración de las empresas mediante un sistema arancelario basado en
la exención de aranceles a las materias primas, junto a altas tasas de protección para los bienes finales. Esa alta protección limitaba,
a la vez, la motivación de las empresas locales a suplir sus bienes y servicios a las empresas de zonas francas.” Un viaje de transfor-
mación hacia un país mejor, documento base de la propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo, Pág. 64

20
el sector industrial, y es mayor en el sector industrial que en el sector agrícola (Kapsos,
2005). A la vez, estudios publicados por la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) muestran que la economía dominicana tiene uno de los niveles más bajos
en cuanto a correlación entre el crecimiento económico y la generación de empleos.
Cuadro 3. Estimaciones de la elasticidad del empleo con respecto al Producto Interno
Bruto, 1992-2006
Fuente: Elaborado por UAAES/SEEPYD a partir de información del Banco Central de la República Dominicana.
Figura 6. Coeficiente de correlación entre el crecimiento económico y cambios en la
tasa de ocupación, en países de América Latina, 1985-2009
Fuente: Elaborado con datos del Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2009-2010 (CEPAL).
Tasas de crecimiento promedio Elasticidad arco
empleo-productoProducto Empleo
1992-1995 4.98% 2.81% 0.5634
1996-1999 7.72% 5.81% 0.7526
2000-2006 5.18% 1.95% 0.376

21
En el ámbito geográfico, las regiones del país muestran tres tipos de tendencia a lo largo
de la presente década: por un lado, la región de Santo Domingo y las provincias del Sur
se caracterizan por tasas de desocupación relativamente altas; el municipio de Santiago
muestra tasas de desocupación bajas con respecto a las demás regiones, pero durante
el período 2002-2007 estuvo alta con respecto al nivel exhibido en los primeros años de
la década; el resto del Cibao y el Este han tenido tasas decrecientes desde 2004 y, por
último, la región Sur ha mostrado tasas altas pero levemente decrecientes a lo largo de
los últimos años. El mensaje principal de estas cifras es que la dinámica laboral no es
homogénea entre las distintas regiones, de modo que las estrategias para el aumento del
empleo deberán incorporar una dimensión geográfica.
En términos demográficos, las mayores tasas de desocupación se encuentran en los tra-
bajadores y trabajadoras más jóvenes, en las mujeres y en aquellos que solo han alcan-
zado un nivel de educación media. Por supuesto, en el caso de las personas desocupadas
con edades entre 10 y 19 años, se encuentra una buena parte de niños y niñas que han
desertado de la escuela y no logran incorporarse al mercado laboral. En ese caso, los
datos revelan en realidad un doble problema: por un lado, el hecho de que una elevada
proporción de niños y niñas se encuentra en el mercado laboral, cuando debería estar
dedicada a la escuela; en segundo lugar, el hecho de que una buena parte de tales niños
y niñas, al incorporarse al mercado laboral, no encuentra empleo (Guzmán y Cruz, 2010).
Cuadro 4. EvoluciónTasa de Desocupación Ampliada según criterios demográficos,
1996-2009
Criterios / Años 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Tramos de Edad
10-19 39.1% 24.9% 27.9% 29.9% 32.9% 38.6% 33.1% 28.0% 30.3% 27.6% 31.8%
20-39 17.1% 15.6% 18.1% 19.5% 19.6% 19.9% 21.0% 19.8% 18.6% 17.0% 17.8%
40-59 8.4% 9.0% 10.0% 8.5% 9.4% 11.6% 10.1% 9.3% 8.6% 7.8% 8.6%
60 y más 6.0% 4.0% 3.8% 2.9% 4.3% 5.0% 3.5% 2.1% 2.7% 2.1% 3.4%
Total 16.7% 13.9% 15.6% 16.1% 16.7% 18.4% 17.9% 16.2% 15.6% 14.2% 14.9%
Por Género
Hombres 10.9% 7.9% 9.4% 9.5% 10.6% 10.5% 11.0% 9.2% 9.3% 8.5% 9.9%
Mujeres 28.1% 23.8% 26.0% 26.6% 26.6% 30.7% 28.8% 27.0% 25.4% 22.8% 23.2%
Por Nivel Educativo
Primario 15.9% 12.8% 14.8% 15.2% 15.8% 17.5% 16.8% 14.0% 12.8% 12.1% 13.2%
Secundario 22.0% 17.6% 19.1% 20.2% 20.6% 23.3% 22.3% 21.7% 21.4% 18.5% 19.4%
Universitario 12.6% 12.2% 14.3% 13.8% 15.0% 15.5% 16.4% 14.7% 13.9% 13.5% 13.6%
Ninguno 13.9% 11.3% 11.9% 11.7% 10.4% 12.4% 10.9% 10.7% 9.5% 9.2% 8.0%
Por Regiones
Santo Domingo y DN 15.3% 18.0% 18.6% 19.4% 19.2% 17.8% 22.8% 15.5% 14.2% 17.2%
Santiago 8.6% 8.1% 10.1% 12.6% 12.2% 11.8% 13.7% 12.6% 11.9% 8.8%
Resto Cibao 12.7% 13.7% 15.6% 13.3% 15.4% 16.7% 13.8% 13.1% 13.6% 12.8%
Sur 16.7% 17.4% 15.8% 19.9% 19.9% 19.8% 18.1% 17.1% 17.0% 17.8%
Este 12.2% 11.1% 14.0% 12.6% 11.3% 17.7% 16.4% 15.3% 12.0% 12.9%

22
Los datos muestran que, entre los desocupados de 10 a 19 años, alrededor de 82 por
ciento corresponde a trabadores entrantes, y que ese porcentaje se reduce a medida que
se avanza en edad. Se observa también que 88 por ciento de los desocupados jóvenes
declaran no haber tenido ningún empleo anterior. Esto permite inferir que la dificultad de
conseguir un primer empleo es realmente apremiante entre los más jóvenes.
Remuneraciones salariales. Los salarios reales habían estado estancados entre 2005 y
2008, tras recuperarse de una fuerte caída entre 2000 y 2004. Para 2009, los datos en la
Encuesta de Fuerza de Trabajo sugieren que la remuneración real promedio se elevó leve-
mente con respecto al año 2008, y se situó en un nivel semejante al que había tenido en
1993. La evolución de los salarios reales presenta variaciones para los distintos grupos
de trabajadores y trabajadoras. Es particularmente notable que, a lo largo de la década,
la mayor depreciación de remuneraciones en términos reales ha tenido lugar para los tra-
bajadores y trabajadoras de nivel de escolaridad universitaria, cuyas remuneraciones por
hora en 2009 se encuentran en menos de la mitad del valor real que tenían en el año 2000.
De ese modo, la evolución de los salarios por hora ha tendido a una relativa igualación,
que se ha generado por una tendencia hacia abajo del estrato superior, más que por un
aumento del estrato inferior.
Al inicio de la década, la remuneración media por hora de una persona con escolaridad
universitaria era equivalente a 4.5 veces la remuneración media; para 2009, esa relación
había caído a 1.8 veces. Sin embargo, no se observa una tendencia clara hacia la iguala-
ción de las remuneraciones reales de hombres y mujeres. Por el contrario, en 2009, la re-
muneración por hora promedio de los hombres se encontraba alrededor de 16 por ciento
por encima de la remuneración media de las mujeres.

23
Figura 7. Evolución Remuneración por Hora, 1991-2009 (Base 1991)
Fuente: Cálculos a partir de ENFT.
Figura 8. Relación entre las remuneraciones por hora de los hombres las remunera-
ciones por hora de las mujeres, 2000-2009
Se estima que en 2009, las personas con salarios por debajo del salario mínimo represen-
taban alrededor de 27 por ciento de la población ocupada. La fracción por debajo del sala-
rio mínimo equivale a alrededor de 36 por ciento entre las mujeres, y es casi 50 por ciento
para los trabajadores agropecuarios; asimismo, 1 de cada 3 ocupados en la región sur
tiene ingresos inferiores o iguales al salario mínimo legal. En su mayor parte, los trabaja-
dores con ingresos inferiores al salario mínimo operan en condiciones de informalidad.

24
Es evidente que ese segmento de la mano de obra es especialmente afectado por la in-
migración de mano de obra extranjera de bajo nivel de calificación que torna la oferta de
trabajo muy elástica en un nivel de salario cercano al salario mínimo legal y, por consi-
guiente, dificulta que los aumentos de productividad se transfieran a las remuneraciones
reales4
. Una solución del problema de los bajos salarios está íntimamente conectada con
la disminución de la informalidad y la regulación efectiva de la inmigración ilegal.
Calidad del empleo. Una primera medida de la calidad del empleo es dada por el grado
de formalidad laboral. En tal sentido, el porcentaje de personas ocupadas en condiciones
de informalidad ha permanecido relativamente constante a lo largo del último decenio,
variando alrededor de un nivel promedio de 54 por ciento. En gran parte, la incidencia
de informalidad refleja la existencia de una gran proporción de unidades productivas de
pequeño tamaño. En valores absolutos, la población de trabajadores y trabajadoras in-
formales está formada por alrededor de 1,911,000 personas. Como se mostrará posterior-
mente, esta condición tiene graves implicaciones para la sostenibilidad del sistema de
seguridad social.
4
Jaime Aristy Escuder, “Impacto de la migración haitiana sobre el mercado laboral y las finanzas públicas de la República Dominica-
na” (diciembre, 2008) en “Movimientos migratorios desde y hacia la República Dominicana”, MEPYD, 2011, sostiene: “La existencia
de una abundante mano de obra haitiana no calificada incrementa la desigualdad de ingresos en el país, pues reduce el salario del
trabajador dominicano no calificado y tiende a elevar el retorno del capital y del ingreso de la mano de obra más calificada. Los
resultados presentados en esta sección revelan que en el sector construcción deteriora el salario promedio de la mano de obra
dominicana y se incrementa el retorno del capital invertido. Si se toma en consideración que la caída del salario promedio se debe
preponderantemente al descenso del salario de los trabajadores dominicanos menos calificados, se puede concluir que la inmigra-
ción haitiana produce un aumento de la desigualdad en la República Dominicana”.
Por su lado, Frank Báez Evertsz et al, en “Inmigrantes Haitianos y Mercado Laboral Estudio Sobre los Trabajadores de la Cons-
trucción y de la Producción del Guineo en la República Dominicana”, OMLAD, Ministerio de Trabajo, 2011, encontraron que existe
homogenización de salarios entre obreros dominicanos y haitianos en aquellas tareas agrícolas del cultivo del guineo (corte, carga,
enfunde y afines) que no requiere calificación. Algo parecido ocurre en la construcción en las labores de base (no calificados y
ayudantes).

25
Figura 9. Composición de la población ocupada según condición de formalidad
2000-2009
Una segunda medida de la calidad del trabajo se refiere a la recepción de prestaciones
al momento de dejar el empleo. Sobre ese aspecto, se observa que alrededor de 30 por
ciento de los desocupados declara haber sido despedido de la empresa donde trabajaba.
Entre los despedidos, alrededor de la mitad no recibió prestaciones de cesantía. Esto se
corresponde con el porcentaje de informalidad laboral descrito previamente, que tam-
bién se encontraba alrededor de 50 por ciento de los trabajadores y trabajadoras.
Trabajo infantil. Una parte considerable de la PEA consiste en niños entre 10 y 14 años,
por lo que resulta necesario tener una apreciación sobre la evolución del trabajo infantil a
lo largo del tiempo. Las evidencias permiten inferir que las tasas de trabajo infantil se han
reducido considerablemente a lo largo del tiempo, aunque siguen siendo importantes,
especialmente para algunos grupos de edad. En términos absolutos, las tasas de activi-
dad estimadas señalan que alrededor de 155,000 NNA se encontraban laboralmente acti-
vos en 2008. La mayor parte de los NNA activos y activas está entre los 14 y los 18 años de
edad, pero una cantidad considerable de NNA entre 6 y 13 años también participaba en el
mercado laboral (unos 22,000). Esto refleja una reducción de aproximadamente 60,000 en
el número de NNA laboralmente activos y activas, con respecto al año 2000. En conjunto,
los datos llevan a concluir que la magnitud del problema se ha reducido significativamen-
te, pero aún constituye un gran reto.

26
Cuadro 5. Cantidad de NNA en la PEA según criterios demográficos, 2000-2008
1.2. SITUACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
La legislación dominicana sobre seguridad social establece tres regímenes:
a) Un Régimen Contributivo, que comprende a las personas trabajadoras asalariadas de
los sectores públicos y privados y a los empleadores. Es financiado por los trabajado-
res y empleadores, incluyendo al Estado como empleador.
b) Un Régimen Subsidiado, que protege a los trabajadores y trabajadoras por cuenta
propia con ingresos inestables e inferiores al salario mínimo nacional, así como a las
personas desempleadas, discapacitadas e indigentes. Es financiado fundamentalmen-
te por el Estado dominicano.
c) Un Régimen Contributivo Subsidiado, que resguarda a las personas profesionales y
técnicos independientes y a trabajadores y trabajadoras por cuenta propia con ingre-
sos promedio, iguales o superiores a un salario mínimo nacional. Es financiado con
aportes del trabajador y un subsidio estatal para suplir la falta de empleador.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Según Región de Residencia
Metropolitana 51,897 56,482 42,809 53,248 49,467 77,854 52,453 56,495 40,727
Santiago 12,545 4,634 10,371 12,799 13,203 14,919 68,065 11,982 16,576
Resto Norte 61,077 45,804 64,363 49,714 62,285 73,103 65,366 39,780
Sur 54,111 32,156 27,735 28,609 19,646 44,502 35,980 64,554 37,632
Este 33,990 28,319 19,760 14,496 48,160 25,825 20,795 28,218 19,891
Según Zona de Residencia
Urbana 128,245 107,878 104,597 100,642 132,377 156,777 113,061 151,119 101,685
Rural 84,309 58,155 58,398 54,146 57,459 79,426 64,232 71,440 44,634
No determinado 1,066 1,362 2,043 4,078 2,925 4,056 9,573
Segun Sexo
Hombre 162,579 127,542 122,363 117,941 133,951 160,463 132,560 170,153 118,867
Mujer 51,041 39,853 42,675 40,925 58,810 75,740 44,733 56,462 37,025
Grupos de Edad
De 6 a 9 4,381 3,952 3,323 3,367
De 10 a 13 53,147 30,091 23,456 32,408 31,237 44,794 35,890 36,344 19,481
De 14 a 18 160,473 137,304 141,582 126,458 161,524 186,706 137,451 186,948 133,044
Total 213,620 167,395 165,038 158,866 192,761 236,203 177,293 226,615 155,892
Fuente: ENFT.

27
El grado de implementación de estos regímenes, tanto en el ámbito de salud como en
pensiones, se resume en la tabla a continuación.
Cuadro 6. Componentes y estado de implementación de los componentes del sistema
de seguridad social, 2010
Fuente: Elaborado por los autores.
El sistema de pensiones cubre a los trabajadores y trabajadoras en relación de depen-
dencia, mediante el régimen contributivo. Con el inicio de ese régimen, se logró la rápida
afiliación de alrededor de 896,000 trabajadores y trabajadoras, y a lo largo del tiempo,
el número de afiliados ha ido subiendo hasta situarse en alrededor de 2,193,000 a fines
de 2009. El número de cotizantes ha aumentado desde 576,869 a fines de 2003, hasta
1,118,293 a fines de 2009. La población cotizante representa actualmente alrededor de 51
por ciento del total de afiliados5
.
Por tanto, tras el inicio del nuevo sistema, la tendencia de la cobertura es positiva, pero
los indicadores se encuentran todavía muy bajos en términos absolutos: a fines de 2009,
sólo la mitad de las personas en la PEA se encontraba registrada en el sistema previsio-
nal, y sólo alrededor de 26 por ciento de la PEA estaba aportando recursos al sistema. De
hecho, el nivel de cobertura en República Dominicana continua siendo no sólo signifi-
cativamente inferior a los niveles observados en otros países de la región6
, sino también
inferior a lo esperable para un país con los niveles de ingreso per cápita y pobreza obser-
vados en el país.
5
Los afiliados son aquellos que están en una AFP, pero esto puede incluir a personas que actualmente estén desocupados o en
condiciones de informalidad. Por tanto, esto combina actuales cotizantes con desocupados, informales e inactivos que alguna vez
fueron incorporados al sistema.
6
Como referencia, Gill et al., 2005, reportan que la relación cotizantes/PEA en los países de América Latina varía entre 10 por ciento
y 60 por ciento, con un promedio cercano a 40 por ciento.
Contributivo
Contributivo
subsidiado
Subsidiado
Salud
Pensiones
Riesgos Laborales

28
Cuadro 7. Evolución de indicadores de cobertura del sistema de pensiones,
2005-2009
Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y de la ENFT.
El porcentaje de la PEA que se encuentra cotizando en un momento dado es resultado
de varios factores: (i) el porcentaje de la PEA que se encuentra ocupada (ocupados/PEA),
(ii) el porcentaje de ocupados que trabajan en relación de dependencia y que, por tanto,
no son cuentapropistas (total de asalariados y patrones/ocupados), (iii) el porcentaje de
formalidad entre aquellos en relación de dependencia (asalariados y patrones formales/
total de asalariados y patrones), y (iv) el porcentaje de trabajadores formales que cum-
plen con la obligación legal de cotizar al sistema previsional (cotizantes/asalariados y
patrones formales).
Las estimaciones muestran que todos esos factores muestran una brecha importante con
respecto al nivel ideal. Por ejemplo, la relación (Ocupados/PEA) refleja la existencia de
una tasa de desempleo de alrededor de 15 por ciento, y la relación (Asalariados y patrones
formales/Total de asalariados y patrones) revela que, aun entre aquellos en relación de
dependencia, existe un alto nivel de informalidad, cercano a 18 por ciento. Las mayores
oportunidades de mejora, sin embargo, se encuentran en los cocientes relativos a la tasa
de cumplimiento de la ley (cotizantes/asalariados y patrones formales) y en la tasa de
dependencia (asalariados y patrones formales/Total de asalariados y patrones). Se hace
evidente que un aumento significativo en la tasa de cotización requerirá aumentos signi-
ficativos en esos dos factores.
2005 2006 2007 2008 2009
Afiliados 1,429,521 1,588,621 1,797,027 1,983,720 2,193,890
Cotizantes 626,615 808,496 913,203 929,743 1,118,293
Afiliados/PEA 35.8% 38.7% 42.8% 46.6% 52.0%
Cotizantes/Ocupados 19.1% 23.5% 25.7% 25.4% 31.1%
Cotizantes/PEA 15.7% 19.7% 21.7% 21.8% 26.5%
Pensionados o
Jubilados/Población
con 65 años o más
12.2% 12.1% … 10.2% 11.0%

29
Cuadro 8. Descomposición del porcentaje de cotizantes con respecto a la PEA, 2005
y 2009
Fuente: Elaborado a partir de informaciones de SIPEN y datos de la ENFT.
Las tasas de cobertura de pensiones no son homogéneas entre los distintos grupos de-
mográficos. Las mayores tasas de afiliación se encuentran en la zona metropolitana (Dis-
trito Nacional y provincia de Santo Domingo), mientras otras regiones del país distan
significativamente del patrón de la región líder. En materia de sexo, las mayores tasas
de afiliación se encuentran en la población femenina. En la estratificación por edades,
se encuentra que, como previsible, las menores tasas de afiliación están en los grupos
extremos; es decir, en los menores de 20 años y mayores de 60.
El inicio del actual sistema de seguridad social coincidió con una etapa inflacionaria, por
lo que las tasas de retorno de las inversiones resultaron elevadas en términos nominales
pero negativas en términos reales entre 2003 y 2004; con el retorno de mayor estabilidad
en los precios, el retorno nominal ha tendido a caer, mientras el retorno real se ha eleva-
do hasta hacerse positivo a partir de 2007. El retorno acumulado fue negativo hasta 2009,
cuando por primera vez se logró superar la caída asociada con el proceso inflacionario de
2003.
42% 80%
30% 95%
33% 90%

30
Figura 10. Evolución de la tasa de retorno real acumulada de los Fondos de
Pensiones, 2003-2009
Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y del Banco Central.
Las estimaciones disponibles indican que, a menos que se produzcan cambios en las
condiciones actuales, las posibilidades de una pensión significativa son escasas. Esto
refleja, por un lado, las características del sistema (como, por ejemplo, el porcentaje del
salario que es capitalizable), pero sobre todo, refleja las características del mercado labo-
ral dominicano, en el que predomina un alto nivel de informalidad, baja productividad y
bajos salarios. Los resultados también reflejan el efecto de la rentabilidad de las inversio-
nes, que depende a su vez de la forma en que los recursos sean invertidos. En suma, sin
mejoras notables en todos esos factores, no puede esperarse que el sistema previsional
garantice un retiro financieramente estable para los trabajadores sin que ello implique
un alto costo fiscal.
En lo que respecta al sistema de salud, la Ley de Seguridad Social estableció un seguro
con pretensión de universalidad y de carácter obligatorio, mediante el cual se vislumbra
un Plan Básico de Salud (PBS) con atenciones curativas y preventivas individuales en
los tres niveles de atención y un valor per cápita promedio. La intención es fortalecer
el primer nivel de atención hasta lograr que tenga capacidad para resolver cerca del 80
por ciento de la demanda y los motivos de consulta (SESPAS 2008, citado por MEPYD,
2009). La puesta en operación del Sistema Familiar de Salud difiere según regímenes de
afiliación. En el caso del régimen subsidiado, el SFS se ha ido implementando de manera
escalonada, desde noviembre de 2002, cuando se inició en la Región de Salud IV.

31
Para fines de 2009, el número de afiliados al seguro de salud era de 3.5 millones: 1.4 millo-
nes en el régimen subsidiado y el resto, cerca de 2.1 millones, en el régimen contributivo.
En el caso de ese último régimen, alrededor de 70 por ciento de las personas afiliadas tie-
ne edades inferiores a 40 años y 52 por ciento son mujeres; casi la mitad reside en el Dis-
trito Nacional o la provincia de Santo Domingo. En el régimen subsidiado, la proporción
de mujeres es mayor (56 por ciento) y la mayor parte reside en las regiones Norte y Sur. En
el caso del régimen contributivo, el PBS comenzó a operar a partir de septiembre de 2007.
Figura 11. Evolución de afiliados al seguro de salud, 2004-2009
Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL.
Estas cifras representan un avance sostenido, pero lento, en materia de cobertura. En
2007, al momento de iniciarse el régimen contributivo, la tasa de cobertura se encontraba
en alrededor de 27 por ciento, que equivalía a unos 3 puntos porcentuales por encima de
la tasa de cobertura a principios de la década. En 2009, la tasa de cobertura había alcanza-
do 35 por ciento de la población: concretamente, el régimen contributivo ofrece cobertura
a alrededor de 21 por ciento de la población, mientras el régimen subsidiado cubre a 14
por ciento.

32
Cuadro 9. Evolución tasas de cobertura (afiliados/población) en el seguro de salud,
2005- 2009
Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL y de la ONE.
La baja tasa de cobertura del régimen contributivo refleja el hecho de que, en la población
no pobre, una alta proporción de personas no se encuentra laboralmente activa a pesar
de tener la edad para trabajar; entre los que están laboralmente activos, muchos no están
registrados en el sistema; y, por último, entre los que están registrados, la cantidad de
dependientes es anormalmente baja.
En el caso del régimen subsidiado, la cobertura refleja la influencia de tres factores: a) la
tasa de dependencia entre los titulares del sistema; b) el porcentaje de hogares que han
sido incorporados al sistema subsidiado; y c) la estructura demográfica de los hogares
pobres, que determina cuántas personas hay en condiciones de pobreza por cada jefe de
hogar pobre. Las estimaciones indican que el factor crítico parece ser la tasa de depen-
dencia que, como en el caso del régimen contributivo, es anormalmente baja. En suma,
el aumento significativo de cobertura en esta población objetivo requiere aumentos no-
tables en la tasa de dependencia.
Si se lograse incorporar a todos los hogares pobres, y la tasa de dependencia aumentase
hasta 1.4, entonces la tasa de cobertura podría llegar a 55 por ciento de esa población, a
partir del nivel actual (43.9 por ciento). Por supuesto, aumentos en la población con acce-
so subsidiado al sistema también remite a la necesidad de pensar en los costos fiscales
que esto representa.
Año Contributivo Subsidiado Total
2005 5.5% 5.5%
2007 15.6% 11.4% 27.0%
2008 17.6% 12.7% 30.3%
2009 21.4% 14.5% 35.9%

33
Cuadro 10. Evolución de la tasa de dependencia en el régimen subsidiado,
2004-2008
Fuente: Elaborado con informaciones de SENASA.
La tasa de dependencia es por tanto un factor de contracción de primera importancia en
ambos regímenes. Sus niveles tan reducidos se explican, en parte, por la ignorancia de
los potenciales beneficiarios con respecto a sus prerrogativas. Ese fue el resultado de una
encuesta realizada por la DIDA en 2009 con la intención de entender las razones para la
baja tasa de dependencia en el régimen contributivo y, más concretamente, las razones
por las cuales los titulares no estaban registrando a los padres en la medida esperada. La
encuesta sugiere que, entre aquellos titulares que no habían incorporado a sus padres,
alrededor de 40 por ciento no sabía que podía hacerlo.
En el caso del seguro de riesgos laborales, la evolución a lo largo del decenio revela una
mejora significativa: en 2004, al inicio del nuevo sistema, el número de empresas cotizan-
tes no sobrepasaba de 10,000, pero a mediados de 2009, el número de empresas cotizan-
tes había pasado a 43,920 entidades; a fines de 2009, el número de trabajadores cubierto
llegaba a 1, 227,725 que equivalía a 78 por ciento de los asalariados y patrones formales
del país. Por supuesto, esto representa todavía una brecha importante con respecto a la
población ocupada del país (de la que representa apenas un 34 por ciento), y aún de la
población en condición de dependencia (de la que representa alrededor de 67 por ciento).
Titulares Dependientes Total
Tasa de
dependencia
2004 51,863 13,154 65,017 0.25
2005 146,578 119,953 266,531 0.82
2006 254,831 258,585 513,416 1.01
2007 473,647 608,289 1,081,936 1.28
2008 489,938 734,678 1,224,616 1.50
2009 617,444 793,708 1,411,152 1.29

34
Cuadro 11. Evolución de cantidad de empresas
y trabajadores afiliados al SRL,
2004-2009
Figura 12. Evolución cobertura en el seguro de riesgos laborales (afiliados/ocupa-
dos), 2004-2009
Las tasas de cobertura tienen variaciones notables entre distintos grupos demográficos.
Por ejemplo, aunque las mujeres sólo representan alrededor de 42 por ciento del total de
afiliados al seguro de riesgos laborales, la tasa de cobertura entre ellas es mayor que entre
los hombres. Las estimaciones indican que, de cada 100 mujeres ocupadas, alrededor de 43
se encontraban protegidas; entre los hombres ocupados, el porcentaje de protección es de
29 por ciento. Diferencias importantes también se observan según grupos de edad, donde
las personas trabajadoras menores de 20 por ciento tienen menor porcentaje de afiliación.
Año Empresas Trabajadores
2004 10,421 837,050
2005 21,037 1,014,331
2006 25,011 1,070,014
2007 34,458 1,193,690
2008 42,324 1,199,335
2009 43,920 1,227,725

35
2. Contexto Institucional
2.1. MARCO ESTRATÉGICO
Las políticas sectoriales deben enmarcarse en los lineamientos estratégicos generales
adoptados por el país. En particular, esta guía para una política nacional de empleo adop-
ta como punto de partida la Ley 1-12 de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END), la
cual contiene las siguientes premisas:
i. La población dominicana merece, aspira y está dispuesta a trabajar por una vida digna;
ii. El logro de ese objetivo requiere un mecanismo de coordinación, que identifique los
puntos esenciales en los cuales se comparte una visión común;
iii. El liderazgo público, privado y social del país ha alcanzado el grado de madurez ne-
cesario para concertar los acuerdos que permitan alcanzar objetivos de largo plazo, al
margen de las pugnas inmediatas; y,
iv. La ciudadanía dominicana tiene la voluntad para exigir el cumplimiento de los acuer-
dos alcanzados y penalizar, mediante instrumentos democráticos, las desviaciones no
justificadas.
La END parte del reconocimiento de que “el mercado es el mecanismo idóneo para incen-
tivar la productividad y el esfuerzo individual, pero que por sí sólo no puede generar un
proceso de crecimiento socialmente sostenible”. Por tanto, la labor del mercado deberá
ser combinada con un papel eficaz del Estado como nivelador de oportunidades entre
todos los ciudadanos y ciudadanas, como una forma de combinar la eficiencia con la
equidad.

36
En particular, se deberá garantizar un Estado fortalecido en materia de regulación de la
actividad privada y en la superación de fallas de mercado mediante el uso de políticas
bien diseñadas de desarrollo productivo.
En el ámbito del empleo y mercado laboral, en la propuesta de END se reconoce que el
modelo de desarrollo actual tiene impacto limitado en la generación de empleo de cali-
dad, al entender que este modelo se basa en exportaciones de bienes y servicios con bajo
nivel agregado, y se sustenta en mano de obra barata, con bajo crecimiento de la produc-
tividad y uso limitado de la tecnología. Ante esta realidad, propone impulsar un modelo
económico donde las políticas económicas y de desarrollo de la estructura productiva se
fundamenten en actividades que generen encadenamientos en diferentes sectores pro-
ductivos. Por supuesto, esto requiere, a su vez, el desarrollo de capital humano con el cual
todavía no se cuenta, a través de esfuerzos en el área educativa.
Una de las metas fundamentales de la END es la promoción de la creación de empleos
decentes, es decir, trabajo productivo adecuadamente remunerado, realizado en condi-
ciones de seguridad, libertad, equidad y dignidad. En ese marco, se confiere un lugar im-
portante al fomento de una mayor productividad en las empresas de menor tamaño y al
desarrollo de los clústeres productivos mediante la asociatividad, como forma de reducir
costos y riesgos, diseminar innovaciones y aprovechar economías de escalas.
Esas ideas se concretan en cuatro ejes estratégicos:
• Un Estado social y democrático de derecho, con instituciones que actúan con ética,
transparencia y eficacia al servicio de una sociedad responsable y participativa, que
garantiza la seguridad y promueve la equidad, la gobernabilidad, la convivencia pacífica
y el desarrollo nacional y local.
• Una sociedad con igualdad de derechos y oportunidades, en la que toda la población
tiene garantizada educación, salud y servicios básicos de calidad, y que promueve la
reducción progresiva de la pobreza y la desigualdad social y territorial.
• Una economía territorial y sectorialmente integrada, innovadora, diversificada, plural,
orientada a la calidad y ambientalmente sostenible, que genera crecimiento alto y sos-
tenido con equidad y empleo digno, y que aprovecha y potencia las oportunidades del
mercado local y se inserta de forma competitiva en la economía global.
• Una sociedad con cultura de producción y consumo sostenibles, que gestiona con equi-
dad y eficacia los riesgos y la protección del medio ambiente y los recursos naturales y
promueve una adecuada adaptación al cambio climático.

37
Estos ejes, junto a sus objetivos generales y objetivos específicos, se presentan en el
cuadro a continuación ordenados según su correspondencia con la política de empleo.
Cuadro 12. Estrategia Nacional de Desarrollo
Ejes-objetivos generales y especificos con incidencia en la politica de empleos
EJES ESTRATEGICOS - OBJETIVOS GENERALES - OBJETIVOS ESPECIFICOS
Segundo eje: Una sociedad con igualdad de derechos y oportunidades, en la que toda la población
tiene garantizada educación, salud, vivienda digna y servicios básicos de calidad, y que promueve la
reducción progresiva de la pobreza, la desigualdad social y territorial.
2.1. Educación de calidad para todos y todas
2.1.1. Implantar y garantizar un sistema educativo nacional de calidad, que capacite para el aprendizaje
continuo a lo largo de la vida, propicie el desarrollo humano y un ejercicio progresivo de ciudada-
nía responsable, en el marco de valores morales y principios éticos consistentes con el desarrollo
sostenible y la equidad de género.
2.1.2. Universalizar la educación desde el nivel inicial hasta completar el nivel medio, incluyendo niños
y niñas sin documentación.
2.2. Salud y seguridad social integral
2.2.2. Universalizar el aseguramiento en salud para garantizar el acceso a servicios de salud y reducir
el gasto de bolsillo.
2.2.3. Garantizar un sistema universal, único y sostenible de Seguridad Social frente a los riesgos de
vejez, discapacidad y sobrevivencia, integrando y transparentando los regímenes segmentados
existentes, en conformidad con la ley No.87-01.
2.3. Igualdad de derechos y oportunidades
2.3.1. Construir una cultura de igualdad y equidad entre hombres y mujeres.
2.3.2. Elevar el capital humano y social y las oportunidades económicas para la población en condicio-
nes de pobreza, a fin de elevar su empleabilidad, capacidad de generación de ingresos y mejoría
de las condiciones de vida.
2.3.3. Disminuir la pobreza mediante un efectivo y eficiente sistema de protección social, que tome en
cuenta las necesidades y vulnerabilidades a lo largo del ciclo de vida.
2.3.4. Proteger a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes desde la primera infancia para propiciar su
desarrollo integral e inclusión social.
2.3.5. Proteger a la población adulta mayor, en particular aquella en condiciones de vulnerabilidad, e
impulsar su inclusión económica y social.
2.3.6. Proteger a las personas con discapacidad, en particular aquellas en condiciones de vulnerabili-
dad, e impulsar su inclusión económica y social.
2.3.7. Ordenar los flujos migratorios conforme a las necesidades del desarrollo nacional.

38
2.4. Cohesión territorial
2.4.1. Integrar la dimensión de la cohesión territorial en el diseño y la gestión de las políticas públicas.
2.4.2. Reducir la disparidad urbano-rural e interregional en el acceso a servicios y oportunidades eco-
nómicas, mediante la promoción de un desarrollo territorial ordenado e inclusivo.
EJES ESTRATEGICOS - OBJETIVOS GENERALES - OBJETIVOS ESPECIFICOS
Tercer eje estratégico: Una economía territorial y sectorialmente integrada, innovadora, diversi-
ficada, plural, orientada a la calidad y ambientalmente sostenible, que crea y desconcentra la riqueza,
genera crecimiento alto y sostenido con equidad y empleo digno, y que aprovecha y potencia las oportu-
nidades del mercado local y se inserta de forma competitiva en la economía global”.
3.1. Una economía articulada, innovadora y ambientalmente sostenible, con una
estructura productiva que genera crecimiento alto y sostenido, con trabajo
digno, que se inserta de forma competitiva en la economía global.
3.1.1. Garantizar la sostenibilidad macroeconómica
3.1.2. Consolidar una gestión de las finanzas públicas sostenible, que asigne los recursos en función de
las prioridades del desarrollo nacional y propicie una distribución equitativa de la renta nacional.
3.3. Competitividad e innovación en un ambiente favorable a la cooperación y la
responsabilidad social
3.3.2. Consolidar el clima de paz laboral para apoyar la generación de empleo decente
3.3.3. Consolidar un sistema de educación superior de calidad, que responda a las necesidades del
desarrollo de la Nación.
3.3.5. Lograr acceso universal y uso productivo de las tecnologías de la información y comunicación
(TIC).
3.3.6. Expandir la cobertura y mejorar la calidad y competitividad de la infraestructura y servicios de
transporte y logística, orientándolos a la integración del territorio, al apoyo del desarrollo pro-
ductivo y a la inserción competitiva en los mercados internacionales.
3.4. Empleos suficientes y dignos
3.4.1. Propiciar mayores niveles de inversión, tanto nacional como extranjera, en actividades de alto
valor agregado y capacidad de generación de empleo decente.
3.4.2. Consolidar el Sistema de Formación y Capacitación Continua para elTrabajo, a fin de acompañar
al aparato productivo en su proceso de escalamiento de valor, facilitar la inserción en el mercado
laboral y desarrollar capacidades emprendedoras.
3.4.3. Elevar la eficiencia, capacidad de inversión y productividad de las micro, pequeñas y medianas
empresas (MIPYME).
3.5. Estructura productiva sectorial y territorialmente articulada, integrada com-
petitivamente a la economía global y que aprovecha las oportunidades del
mercado local.
3.5.5. Apoyar la competitividad, diversificación y sostenibilidad del sector turismo.
3.5.6. Consolidar un entorno adecuado que incentive la inversión para el desarrollo sostenible del
sector minero.

39
Primer eje estratégico: “Un Estado social y democrático de derecho, con instituciones que ac-
túan con ética, transparencia y eficacia al servicio de una sociedad responsable y participativa, que
garantiza la seguridad y promueve la equidad, la gobernabilidad, la convivencia pacífica y el desarrollo
nacional y local.”
1.1. Administración pública eficiente, transparente y orientada a resultados
1.1.1. Estructurar una administración pública eficiente que actúe con honestidad, transparencia y ren-
dición de cuentas y se oriente a la obtención de resultados en beneficio de la sociedad y del
desarrollo nacional y local.
1.1.2. Impulsar el desarrollo local, provincial y regional, mediante el fortalecimiento de las capacidades
de planificación y gestión de los municipios, la participación de los actores sociales y la coordi-
nación con otras instancias del Estado, a fin de potenciar los recursos locales y aprovechar las
oportunidades de los mercados globales
1.2. Imperio de la ley y seguridad ciudadana
1.2.1. Fortalecer el respeto a la ley y sancionar su incumplimiento a través de un sistema de adminis-
tración de justicia accesible a toda la población, eficiente en el despacho judicial y ágil en los
procesos judiciales.
1.3. Democracia participativa y ciudadanía responsable
1.3.1. Promover la calidad de la democracia, sus principios, instituciones y procedimientos, facilitando
la participación institucional y organizada de la ciudadanía y el ejercicio responsable de los dere-
chos y deberes ciudadanos.
Fuente: Ley No. 1-12 Orgánica de la Estrategia Nacional de Desarrollo del 25 de enero 2012.
2.2. ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Una política de empleos requiere las capacidades institucionales necesarias para su im-
plementación. En el contexto dominicano, la coordinación de las políticas de empleo es
una responsabilidad de la Comisión Nacional de Empleo, cuyas atribuciones incluyen el
promover e impulsar políticas que faciliten la creación de empleos (incluyendo las perso-
nas socialmente vulnerables), amplíen las oportunidades de las personas desocupadas,
y mejoren las condiciones laborales y salariales de las personas empleadas; elaborar pla-
nes y programas para enfrentar el desempleo; sugerir lineamientos para armonizar las
acciones que incidan en el empleo y la productividad; promover la equidad de género en
el mercado laboral, y crear mecanismos que garanticen el cumplimiento de las políticas
de empleo trazadas entre otras funciones. Se trata de un órgano consultivo que aglutina
representantes de otras instancias públicas, organizaciones empresariales, sindicales y
de la sociedad civil (ver Decreto No. 1019-83 y sus modificaciones posteriores, los Decre-
tos No. 381-96, No. 103-2003 y No. 340-09).

40
El Ministerio de Trabajo es el órgano representativo del Poder Ejecutivo en materia de
trabajo y la más alta autoridad administrativa en lo que concierne a las relaciones entre
trabajadores y empleadores y al mantenimiento de las normas laborales en general (Có-
digo de Trabajo, Art. 420). Las relaciones del Ministerio de Trabajo (MT) con los demás
actores del mercado laboral son normadas por el Código de Trabajo (Ley No. 16-92), su
Reglamento de aplicación (No. 258-93), y por los Convenios Internacionales suscritos por
el país, así como por las Resoluciones, Reglamentos emitidos por la entidad y los Decre-
tos Presidenciales en materia laboral. La entidad tiene la función de velar por el cumpli-
miento de las normas laborales, garantizar el libre ejercicio de los derechos laborales,
dirigir el proceso de definición y aplicación de la política nacional de empleo y fomentar
la preservación de condiciones adecuadas de trabajo. Asimismo, las autoridades del MT
consideran entre sus funciones la promoción de políticas dirigidas a favorecer el empleo
en los segmentos poblacionales más vulnerables.
En la visión de las autoridades actuales, el MT debe procurar ser una institución que par-
ticipa de forma eficiente, eficaz y concertada en el desarrollo de las relaciones laborales,
en el fortalecimiento del mercado de trabajo, garantizando las condiciones de salud y
seguridad en los centros de trabajo, dentro de un marco de estricto respeto a la institucio-
nalidad”. La Misión de la entidad ha sido interpretada como “regir y regular las políticas
laborales en el país, estableciendo las normas y los mecanismos de seguimiento para su
aplicación, satisfaciendo de manera oportuna y eficaz las necesidades de los actores del
mercado de trabajo, a fin de contribuir a la paz socio laboral y al desarrollo nacional”.
En el cumplimiento de sus funciones, el MT tiene a su cargo la presidencia de un conjun-
to de órganos de coordinación, formados por representantes de los sectores empresarial
y sindical, así como de diferentes dependencias del Estado, para impulsar la definición
e implementación de políticas de apoyo al cumplimiento de la normativa laboral. Entre
tales organismos se destacan la Comisión Nacional de Empleo, el Comité Nacional de
Salarios, el Consejo Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional, el Consejo Sectorial del
Trabajo, el Consejo Consultivo de Trabajo, el Consejo Nacional de la Seguridad Social y el
Comité de Lucha para la Prevención del Trabajo Infantil.

41
3. Guía para las Políticas de Empleo
El funcionamiento del mercado laboral dista mucho de las condiciones ideales, tanto en
términos de eficiencia como de equidad. Por consiguiente, se hace indispensable la eje-
cución de políticas laborales con miras al fomento del empleo de calidad. Una política de
empleos es el conjunto de lineamientos, programas y actividades que tienen por objetivo
el aumento de los niveles de empleo productivos y bien remunerados, la prevención del
desempleo y la protección de los trabajadores y trabajadoras ante los riesgos de desem-
pleo. La política de empleos de República Dominicana tendrá los objetivos, principios y
guías que se describen a continuación.
3.1. OBJETIVOS
En términos generales, la política nacional de empleos contribuirá a la generación de un
nuevo esquema de desarrollo para República Dominicana, velará para que el proceso de
crecimiento sea acompañado de mejoras sostenibles y significativas en las condiciones
de vida de todos los trabajadores y trabajadoras del país.
Específicamente, el objetivo de la política nacional de empleos será:
Contribuir al desarrollo sostenible, la cohesión social, territorial y la competitividad del país,
mediante el incremento de la capacidad de generación de puestos de trabajo productivo, re-
munerados de forma socialmente aceptable y en condiciones de libertad, equidad, seguridad y
dignidad humana.

42
3.2. PRINCIPIOS
La política de empleos dominicana se sustenta en los siguientes principios.
i) Productividad. Las políticas procurarán el aumento de la productividad de los trabaja-
dores y trabajadoras.
ii) Equidad. Las políticas procurarán el acceso equitativo al mercado, especialmente de
los grupos que tradicionalmente han tenido menos posibilidades de inserción laboral.
iii) Igualdad de empleabilidad. Las políticas procurarán la eliminación en las brechas de
acceso entre trabajadores y trabajadoras.
iv) Protección social. Las políticas deberán procurar el fortalecimiento del sistema de
protección social de los trabajadores, tanto durante el empleo, como en los momen-
tos eventuales de desocupación.
v) Seguridad y salud. Las políticas procurarán el fortalecimiento de un sistema de segu-
ridad y salud ocupacional.
vi) Diálogo. La implementación de las políticas se basará en el diálogo entre los actores
(empleadores, trabajadores y gobierno), como forma de generación de consensos so-
ciales.
3.3. GUÍA
Se recomienda que el diseño y puesta en marcha de políticas públicas para la generación
de empleos quede dentro del marco de la guía que se presenta a continuación.
1. Difusión y movilización social en torno a la necesidad del empleo decente como
forma de cohesión social.
La generación de empleos es una tarea compleja, que debe incluir el compromiso de todo
el tejido social. En consecuencia, una línea de política necesaria consiste en generar la
movilización social en torno al problema. El objetivo de esta política es crear un diálo-

43
go permanente entre el sector empresarial, educativo, gubernamental y municipal, entre
otros, en torno al problema del empleo. El proceso de coordinación requiere un intenso
y permanente diálogo con los socios estratégicos, partiendo del reconocimiento de que,
para ser sostenible, cualquier iniciativa en materia del mercado laboral requiere el con-
curso de trabajadores, empleadores y gobierno.
Esto resulta de gran relevancia, habida cuenta de que las políticas de empleo no son
inocuas, sino que tienen repercusiones en materia distributiva. En tal sentido, ha sido
observado que el aprovechamiento de una coyuntura política para introducir, sin amplio
debate y transparencia, cambios profundos en la institucionalidad genera un déficit de le-
gitimidad y generalmente provoca un rechazo cuando la coyuntura política ha cambiado.
La creación de capacidad de diálogo es fundamental en un área que, por sus implicacio-
nes, con frecuencia presenta grandes divergencias de opiniones entre los actores.
El conjunto de condiciones necesarias para un diálogo productivo en el ámbito laboral
incluye (ver García Femenía et al, 2007):
• Un entorno democrático
• Libertad sindical
• Organizaciones (de trabajadores y empleadores autónomas) fuertes y representativas
• Voluntad política y compromiso de todas las partes interesadas
• Competencia técnica de las instancias formuladoras de políticas
2. Políticas Públicas Integrales proempleo de calidad
El mercado laboral es uno de los principales canales a través de los cuales las políticas
públicas se transforman en bienestar de la población. Por tanto, la primera línea de ac-
ción para una política de empleo es garantizar una adecuada coordinación entre las po-
líticas públicas.
Las políticas macroeconómicas deben orientarse de manera que hagan rentable la crea-
ción de empleo de calidad por parte del sector privado. Es necesario abordar el tema del
empleo por medio de políticas que faciliten actividades de creación de riqueza, de manera
sistemática y sostenible, en aquellos sectores en los cuales el país tenga perspectiva de
crecimiento.

44
Es necesario que las políticas públicas sean parte de un sistema integrado de políticas y
dejen de ser iniciativas aisladas.
Esto requiere, por un lado, que las políticas macroeconómicas sean diseñadas con el in-
terés de reducir el impacto de la volatilidad agregada sobre la calidad del empleo; y, por
otro lado, que las políticas de empleo tomen en cuenta las restricciones macroeconómi-
cas necesarias para la preservación de la estabilidad y sostenibilidad de largo plazo.
Se requiere una perspectiva sistémica (no aislada o fragmentada), a fin de generar empleo
digno y una oferta laboral adecuada. La efectiva articulación con las políticas económicas
y con las demás políticas sociales y de desarrollo sostenible en los diversos niveles de
actuación (macro, meso y micro) es el requerimiento a satisfacer.
Debe procurarse la atenuación del impacto de los ciclos económicos; evitar que se des-
estimule la inversión y traiga como consecuencia el incremento del desempleo en su
fase recesiva, o que en la fase de auge, cuando el crecimiento se acelera, se produzca un
sobrecalentamiento de la economía, provocando inflación y pérdida de capacidad de con-
sumo de las familias. Estas variaciones del ciclo económico se reflejan en el empleo: las
empresas pierden su capital humano en los momentos de declive, los trabajadores caen
en el desempleo por largos períodos y sus ingresos merman, así también sus condiciones
de empleabilidad.
Las actividades en el marco de esta primera guía deben procurar un cambio de visión so-
bre el lugar de las políticas laborales en el espacio de las políticas públicas. Es necesario
superar la presunción de que las condiciones del mercado de trabajo son un simple re-
flejo de la dinámica macroeconómica, y colocar las políticas laborales en el lugar preemi-
nente que le corresponde. Un aspecto de especial relevancia es fortalecer técnicamente
las instancias que actualmente tienen a su cargo el diseño de políticas laborales (tales
como Comisión Nacional de Empleo). Tal fortalecimiento debe incluir el desarrollo de
mecanismos institucionalizados de monitoreo y evaluación de las acciones públicas en
materia laboral.
3. Coordinación institucional para la generación de empleos.
La experiencia nacional e internacional ha generado un amplio consenso sobre la impor-
tancia del marco institucional en el que se desarrolla el diseño y la implementación de
políticas públicas. En el caso dominicano, la duplicación de funciones o la falta de apro-

45
vechamiento de complementariedades es un resultado común en las instancias públicas
(tales como ministerios y oficinas sectoriales) y privadas (tales como organizaciones em-
presariales y Organizaciones No Gubernamentales). Por tanto, se requiere del fortaleci-
miento de la capacidad de coordinación entre instancias cuyas acciones inciden directa
o indirectamente en el mercado laboral. Algunas áreas demandan especial atención en
materia de coordinación interinstitucional.
Por consiguiente, es deseable que el Ministerio del Trabajo sea integrado al gabinete
económico del Gobierno con las mismas prerrogativas y autoridad que el resto de las
instituciones miembros del gabinete. Debe crearse una institucionalidad que facilite el
diálogo permanente entre los formuladores de políticas macroeconómicas y las autorida-
des que regulan el mercado de trabajo. Será necesario seguir avanzando en la definición
de instrumentos y mecanismos operativos, institucionalizados, que asegure la efectividad
de dicha articulación y que visibilice el cambio de visión sobre la política de empleo y su
reposicionamiento en el lugar preeminente que le corresponde en el marco de las políti-
cas públicas.
Esta guía debe servir para el diseño de plan plurianual de política de empleo que conten-
ga las acciones y medidas que en concreto han de aplicarse en un determinado período
de tiempo, con un sistema de indicadores de seguimiento y grado de cumplimiento, los
cuales deben estar articulados a los indicadores y metas de la Estrategia Nacional de De-
sarrollo en materia de empleo.
Por ejemplo, la definición de políticas que tiendan al fortalecimiento de actividades con
potencial competitivo debe ir acompañada de la formación de recursos humanos con las
capacidades requeridas por tales actividades. Esto requiere entonces la articulación del
sistema educativo, en general, y del sistema de formación técnico profesional, en particu-
lar, con las políticas de desarrollo productivo. De igual forma, el éxito de una estrategia de
competitividad basada en la asociatividad de las pequeñas y medianas empresas a través
de clústeres productivos demanda diversas condiciones subsidiarias y complementarias
-como el acceso al crédito-, lo que requiere la articulación de las instancias financieras
públicas y privadas con las entidades que definen las estrategias de desarrollo productivo.
4. Uso de políticas pasivas y activas, con criterios de eficiencia y equidad.
Las políticas laborales deberán incorporar distintos instrumentos en función de sus re-
sultados a la luz de la experiencia internacional y nacional. En general, las políticas de

46
empleo pueden clasificarse como políticas pasivas y activas. Las políticas “pasivas” son
aquellas que reaccionan de forma generalmente automática, ofreciendo ingresos paliati-
vos durante períodos de desempleo o de búsqueda de trabajo; entre ellas se encuentran
el seguro contra el desempleo y las prestaciones por desempleo.
Las políticas “activas” se definen como las medidas que ofrecen medios de integración
al mercado laboral para trabajadores desocupados, y formas de mejora de ingresos para
personas con empleo; entre ellas se encuentran los programas de capacitación, inter-
mediación, empleos en obras públicas o comunitarias, fomento para la creación de em-
presas y subsidios a las firmas por concepto de contratación de trabajadores de grupos
específicos.
El diseño de estas políticas de empleo debe asumir el criterio de la flexibilidad, es decir, la
capacidad de activar (o desmontar) y de adaptar al contexto nacional-territorial las políti-
cas de empleo, tomando en consideración las características de los mercados de trabajo,
territoriales y sectoriales, y la fase en que se encuentra el ciclo económico.
5. Combate a la discriminación de género en el mercado laboral.
Las mujeres tienen mayores tasas de desocupación y menores salarios que los hombres,
aún tras ajustar estas tasas por nivel educativo. En consecuencia, la proporción de muje-
res por debajo del salario mínimo es significativamente mayor que el porcentaje de traba-
jadores y trabajadoras en esa condición. Esos resultados reflejan condiciones culturales
que deben ser enfrentadas mediante políticas específicas, y ello justifica una política de
atención al género como parte importante de una política general de empleo.
Las políticas de empleo sobre este aspecto deben enmarcarse en un amplio conjunto
de iniciativas que apuntan a superar la discriminación de género en el mercado laboral.
Entre ellas se destacan, por ejemplo, la Declaración Universal de los Derechos Humanos;
el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención
Sobre la Eliminación de Todas Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) en
1979; la IV Conferencia sobre la Mujer y la Plataforma de Acción de Beijing (1995); los
Convenios No. 100 sobre la Igualdad de Remuneración entre la mano de obra masculina y
la mano de obra femenina por un trabajo de igual y el No. 111 sobre la no discriminación
en el empleo y la ocupación de la Organización internacional del Trabajo y el Consenso
de Quito, logrado en la Décima Conferencia Regional sobre la Mujer en América Latina y
el Caribe de 2007.

47
Adicionalmente a los Convenios de la OIT, el Consejo de Administración de este organis-
mo ha establecido una serie de lineamientos para hacer efectiva la inclusión del enfoque
de género en el mundo del trabajo. En tal sentido, insta a los Estados a fortalecer las dis-
posiciones institucionales sobre este tema, introducir mecanismos de responsabilidad y
vigilancia, destinar los recursos necesarios para incluir la perspectiva de género, mejorar
las competencias del personal sobre este tema y equiparar la participación de hombres y
mujeres en el personal de la organización. En el ámbito regional, el Consenso de Quito,
logrado en la Décima Conferencia Regional sobre la Mujer en América Latina y el Caribe
de 2007, plantea el interés de los gobiernos signatarios de “garantizar la eliminación de
todas las condiciones laborales discriminatorias, precarias e ilegales y alentar la parti-
cipación de las mujeres en sectores de trabajos creativos, innovadores y que superen la
segregación laboral sexista”.
En el caso dominicano, el Ministerio de Trabajo tiene entre sus objetivos promover la
igualdad y equidad de género en el trabajo decente. Para lograr estos objetivos se creó en
2004 el Departamento de Género y Desarrollo, con el propósito de incorporar en las políti-
cas, planes, programas y acciones del MT la perspectiva de género. Para tal fin, este depar-
tamento tiene la función de asesorar, facilitar y promover en la institución la generación de
condiciones de equidad entre hombres y mujeres en el mundo laboral. Con la creación del
Departamento de Género y Desarrollo también se da cumplimiento al Decreto No. 474-01,
mediante el cual se instruye la creación, en cada Ministerio, de una Oficina de Equidad
de Género y Desarrollo. Actualmente el MT cuenta con tres mecanismos institucionales
relacionado de manera directa con propiciar la equidad de género: Despacho del Vice mi-
nisterio responsable de la conducción político técnica del Departamento, la Comisión Ins-
titucional de Género, como espacio de coordinación intra-institucional y el Departamento
de Equidad de Género y Desarrollo, con la responsabilidad técnico operativa.
Ya en 2008, para fortalecer el accionar en materia de género, se elaboró el Plan Estratégi-
co Institucional de Género, impulsado por el MT, como herramienta para direccionar su
quehacer de 2009 al 2013 y fortalecer sus esfuerzos para hacer transversal el enfoque de
género en su accionar, siguiendo los criterios de transversalidad, responsabilidad insti-
tucional, inclusión coherente del enfoque de género en todas las áreas sustantivas. La
intención es desarrollar una visión estratégica para la inclusión del género en los aspec-
tos sustantivos, maximizar la eficacia y la calidad de los servicios, y la equidad de géne-
ro como valor institucional, de manera que las orientaciones del quehacer institucional
promuevan el respeto, la solidaridad y la corresponsabilidad de hombres y mujeres para
lograr la igualdad de oportunidades.

48
Será necesario desarrollar acciones dirigidas a conciliar vida laboral, familiar y personal
para acelerar el proceso de incorporación de la mujer al trabajo. Las mujeres, de forma
mayoritaria, todavía tienen la responsabilidad de prestar cuidado y atención a hijos, per-
sonas mayores o personas con algún tipo de discapacidad. Esto representa una sobrecar-
ga de tareas para las mujeres. Desde el punto de vista del interés público, se deben consi-
derar la implementación de políticas tendentes a que hombres y mujeres puedan asumir
de manera compartida la gestión del hogar y el cuidado de las personas dependientes con
su participación en el plano laboral.
6. Formación de recursos para la empleabilidad y productividad (capacitación y
formación profesional).
La política de empleo debe procurar mejoras continuas en las remuneraciones de las tra-
bajadoras y trabajadores, y los aumentos en las remuneraciones deben corresponderse,
en el largo plazo, con aumentos en la productividad. Esto demanda una política especial-
mente orientada a la formación de habilidades productivas, lo que implica trabajar en la
calidad general del sistema educativo. Las políticas de capacitación son especialmente
importantes; sin embargo, el mercado de capacitación está sometido a un amplio con-
junto de externalidades y restricciones de información, por lo que la acción estatal en el
mismo resulta indispensable. Por ejemplo, en muchos segmentos empresariales se pre-
senta un conflicto entre las necesidades de capacitación y las necesidades de tiempo de
producción, de modo que sus inversiones en capacitación podrían estar muy por debajo
del nivel socialmente deseable.
La intervención estatal debe contribuir a la identificación de tales situaciones y a su su-
peración. En igual sentido, la labor estatal está llamada a contornear los problemas de
información que dificultan el acercamiento entre ofertantes y demandantes de mano de
obra, mediante acciones de intermediación laboral. Varias líneas de acción han sido de-
sarrolladas en ese sentido, pero aún queda un largo camino por recorrer para llegar a un
esquema de formación que se articule de forma idónea con las necesidades del sector
productivo y de los trabajadores y trabajadoras. El Instituto Nacional de Formación Téc-
nico Profesional (INFOTEP) tiene un papel protagónico en aumentar las competencias de
trabajadores y trabajadoras acorde con los requerimientos del mercado y potenciar su in-
serción en el mercado laboral. El INFOTEP como organismo rector del Sistema Nacional
de Formación para el Trabajo Productivo, tiene las funciones de capacitar la mano de obra
que requiere el sector productivo nacional, asesorar a las empresas y regular la formación
profesional a nivel nacional.

49
La Ley No. 116-80 (Art. 24) establece que el INFOTEP, como institución sin fines de lu-
cro, debe financiarse mediante aportes obligatorios procedentes del 1 por ciento de los
salarios pagados mensualmente por las empresas con fines lucrativos, del 0.5 por ciento
deducible de las utilidades anuales que los trabajadores reciben de sus empleadores, por
los ingresos provenientes del pago por cursos ofrecidos o servicios prestados, ingresos
por concepto de multas o recargos autorizados por el artículo 27 de la Ley No. 116-80,
y por la asignación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación. La ins-
titución da cuenta que hasta el momento, las fuentes básicas de financiamiento de las
actividades del INFOTEP han sido históricamente las dos primeras; mientras que las asig-
naciones del gobierno central no han sido suficientes ni oportunas para cumplir con las
responsabilidades asignadas7
.
El INFOTEP debe fortalecer la gestión de formación técnico profesional mediante un pro-
ceso articulado de mejoramiento de los programas formativos, de la preparación de los
docentes, de la operación de los Centros Operativos del Sistema (COS), principalmente
aquellos ubicados en sectores o barrios con alta vulnerabilidad, y de los centros tecnoló-
gicos de las gerencias regionales, así como de la administración de los recursos financie-
ros dispuestos para el Sistema Nacional de Formación Técnico Profesional.
Una evaluación reciente sobre Políticas Nacionales de Educación para República Domi-
nicana (OECD, 2008) concluyó que el sistema formal de nivel medio en República Do-
minicana no prepara a los estudiantes ni para la educación superior ni para el mercado
laboral, en relación con “los niveles de conocimientos y destrezas más altos que se nece-
sitan para obtener un empleo y seguir una carrera que permita a dichos estudiantes una
remuneración digna”8
. Además, en este sistema apenas se inserta menos del 10 por ciento
del total de la matrícula del nivel medio, debido a la combinación de varios factores como
son: la baja valoración (de padres, estudiantes y empresariado) a este tipo de educación,
en relación con aquellos que conducen a un título de educación superior, a excepción de
los politécnicos; sus programas formativos están desactualizados, no responden a las
necesidades cambiantes del mercado laboral y los recursos disponibles en los centros no
les permite aprender nuevas tecnologías; existen escasas oportunidades para combinar la
experiencia de trabajo con el aprendizaje en el aula, entre otros factores.
La OCDE valoró de manera positiva al sistema no formal de formación para el empleo ins-
trumentado a través del INFOTEP, resaltando la solidez del mismo aunque tiene escasos
7
INFOTEP, 2008.
8
OCDE, 2008.

50
vínculos con el sistema formal. Si bien se identifica como fortaleza de este sistema de ca-
pacitación el nivel de desarrollo de su estructura basada en las competencias (contempla
conocimientos y las habilidades necesarias para los diversos oficios), y de contar con sus
propias certificaciones para las personas usuarias de estos servicios, al finalizar su capaci-
tación, no existe un mecanismo que permita convalidar la capacitación no formal dentro
del sistema de educación formal, y a la vez coordinar para garantizar la articulación, el
control y la supervisión necesaria.
Es oportuno resaltar que el direccionamiento del accionar del INFOTEP, al igual que en
las demás entidades que forman la fuerza de trabajo para el desarrollo de actividades
productivas, debe apuntar al cumplimiento de la Recomendación 195 sobre el Desarrollo
de los Recursos Humanos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), adoptada
por la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2004. En esta conferencia, la OIT
recomienda a los países la formulación y aplicación de políticas de educación, formación
y aprendizaje permanente, que contribuyan a mejorar la empleabilidad, la productividad,
la innovación, y las oportunidades de obtención de un trabajo decente en condiciones de
libertad, equidad y dignidad de las personas.
Esta Conferencia también indica que la formación de los recursos debe dirigirse a forta-
lecer el desarrollo de las competencias, a partir de identificar permanentemente junto a
otros sectores sociales, las capacidades que necesitan las personas, las empresas, la eco-
nomía y la sociedad en su conjunto.
Por otro lado, llama la atención para aplicar medidas concretas que estimulen las inversio-
nes y la participación en la formación, a promover el aprendizaje y la formación en el lugar
de trabajo; a estimular empleadores públicos y privados a adoptar buenas prácticas para el
desarrollo de los recursos humanos; a desarrollar acciones para garantizar la igualdad de
oportunidades formativas para las mujeres, grupos específicos, sectores económicos y per-
sonas con necesidades especiales, y promover políticas de apoyo que permitan a las per-
sonas hacer compatibles los intereses laborales, familiares y de aprendizaje permanente.
Por otro lado, en el año 2001 el MT comenzó a ejecutar en el país el Programa de Juventud
y Empleo, con el apoyo técnico y financiero del BID y del Banco Mundial. En su primera
fase, el programa se planteó como propósito capacitar a jóvenes pobres para incrementar
las posibilidades de conseguir un empleo y generar ingresos. En ese sentido, este Progra-
ma se propuso cumplir con los siguientes objetivos:

51
a) Aumentar las posibilidades de empleo de la población de menores ingresos, mediante
cursos y orientación laboral.
b) Aportar mano de obra joven calificada al sector empresarial en oficios operacionales
y/ o técnicos básicos y auxiliares.
c) Incrementar el desarrollo de currículos que sean pertinentes al sector productivo.
d) Fortalecer la relación sector empresarial y los Centros Operativos del Sistema de IN-
FOTEP (COS), de manera que éstos últimos incrementaran la calidad del servicio que
ofrecen.
e) Posibilitar que jóvenes de bajos ingresos puedan alcanzar una formación ocupacional
y tener una experiencia laboral que les incremente las posibilidades de inserción la-
boral.
Por supuesto, en adición al ámbito de la capacitación laboral, la política de formación de
recursos humanos debe abarcar la mejora del sistema educativo formal. En general, la
formación de la fuerza de trabajo en el país se desarrolla a través de tres modalidades de
educación- formación para el trabajo: educación tecnológica, regulada por el Ministerio
de Educación Superior Ciencia y Tecnología (MESCYT)9
; educación técnico-profesional,
regida por el Ministerio de Educación (ME)10
; y la Formación técnico-profesional, regla-
mentada por el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP). La co-
municación entre estos tres estamentos es un aspecto de importancia como parte de las
tareas de coordinación institucional. En particular, es una necesidad perentoria que los
esfuerzos de formación educativa y capacitación laboral actúen de forma coordinada, con
miras al aprovechamiento de complementariedades.
Se valora que se haga la adaptación a la realidad dominicana de la Clasificación Interna-
cional Uniforme de Ocupaciones como herramienta destinada a organizar los empleos en
grupos definidos en función de las tareas que comporta cada empleo. Esta herramienta
contribuirá a mejorar los servicios de contratación de trabajadores a través de los servi-
cios de intermediación, a la gestión de migraciones laborales, así como en el desarrollo
de los programas de formación y orientación profesionales.
9
Esta modalidad está normada por la Ley No. 139-01 tiene como propósito la creación del Sistema Nacional de Educación Superior,
Ciencia y Tecnología. En esta normativa se establecen las normas para su funcionamiento, los mecanismos para asegurar la ca-
lidad y pertinencia de los servicios que presten las instituciones que lo conforman el sistema de educación superior y sentar las
bases jurídicas para el desarrollo científico y tecnológico del país. Abarca los estudios realizados de la educación media o secun-
daria, dirigido a obtener un título de nivel técnico superior, de grado o de post grado.
10
En la Ley General de Educación, Ley No. 66-97 se prevén tres tipos de acciones de formación para el trabajo, a nivel del segundo
ciclo de nivel medio y en la educación de personas adultas. Estas son: la modalidad técnico profesional, a través de la cual las
personas egresadas obtienen el título de bachiller técnico; las que corresponden a la capacitación profesional, ofrecida como com-
plemento a la formación general de personas adultas, y se otorga un certificado de técnico básico; y las que corresponden a la edu-
cación laboral, ofertada de manera separada por instituciones públicas autónomas o privadas, que certifica como técnico básico.

52
7. Fomento del emprendimiento y de la actividad empresarial para la generación
de empleos.
El apoyo a las PYMES y a otras iniciativas empresariales del ámbito de la economía social
(cooperativas, sociedades mutualistas, asociaciones no lucrativas que sirven al interés
general) debe ser parte integral de las políticas de empleo en los países latinoamerica-
nos. Generalmente, las intervenciones de apoyo a las PYMES parten de la premisa de que
esas unidades enfrentan imperfecciones del mercado que limitan su crecimiento, y que
se requiere por tanto la intervención estatal para alcanzar niveles de eficiencia desea-
bles. En el contexto dominicano, las PYMES representan una parte importante del tejido
empresarial y, como tal, es indispensable que reciban atención especial por parte de los
formuladores de política. No obstante, a la luz de la experiencia acumulada, debe procu-
rarse que las pequeñas unidades productivas se incorporen a un marco de legalidad, que
contribuyan al sistema de tributación y de seguridad social, y que alcancen altos niveles
de productividad.
El costo de la energía eléctrica, las limitaciones de acceso al crédito, la falta de mano de
obra bien entrenada y la ausencia de asistencia técnica, entre otros aspectos, son obstá-
culos pendientes de superación.
La Ley No. 488-08, que establece un Régimen Regulatorio para el Desarrollo y Compe-
titividad de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas carece aún de reglamento. Esta
ausencia constituye otro obstáculo a superar.
Debe continuarse la eliminación de barreras administrativas para la constitución y forma-
lización empresarial. En esa dirección apunta la Ley No. 479-08 de sociedades comercia-
les de la República Dominicana y el Procedimiento Simplificado de Tributación.
La asistencia técnica comprende la realización de diagnósticos sobre necesidades de las
familias o de las comunidades no satisfechas en el territorio, desarrollo de la asociativi-
dad entre empresas, y la promoción y desarrollo de cadenas productivas.
Han sido creadas incubadoras de empresas en apoyo a los nuevos emprendedores de
pequeñas empresas. Las incubadoras son instalaciones que alojan esas iniciativas em-
presariales donde reciben apoyo técnico para mejorar la gestión de la empresa y apoyo
logístico servicios de comunicación y secretariales, entre otros, durante las primeras eta-
pas de vida de la empresa. Las incubadoras persiguen disminuir el riesgo en la creación

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