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PLAN PROVINCIAL DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
-Documento preliminar-
Enero 2014
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
Contexto
Consenso Construcción colectiva
Metodología
I - MODELO ACTUAL
El soporte ambiental
El sopor...
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Mapa del Modelo Deseado
III - PLAN DE ACCIÓN
Directrices, lineamientos y criterios rectores
Programas
Instrumentos
Instr...
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INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN:
Contexto y justificación política
Con la promulgación de la Ley 8.051 de Ordenamiento Territo...
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De acuerdo al Modelo Territorial Deseado definido en el PED 2030, los 12 Ejes Estratégicos
proclamados en la Declaración...
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instrumentos de gestión territorial, como así también de la existencia de un marco jurídico
propicio para establecer los...
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 Definir los usos del suelo permitidos, restricciones y prohibiciones en las zonas irrigadas y
no irrigadas, según la m...
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 Coherencia metodológica y conceptual
 Especificidad y claridad en los objetivos.
 Enfoque integral, preventivo y pro...
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Actualización del Modelo Territorial Actual: a través del cruzamiento de los diagnósticos
mencionados se incorporaron nu...
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 Instrumentos, Cartera de Programas y Proyectos
 Indicadores
 Procedimientos de Seguimiento y Monitoreo
 Anexos
d) ...
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I MODELO TERRITORIAL ACTUAL
I MODELO TERRITORIAL ACTUAL
El soporte ambiental
La Mendoza natural
La provincia de Mendoza...
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- Llanuras no irrigadas: con asentamientos dispersos, ganadería extensiva mayor y menor,
explotación petrolera, grandes...
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La Provincia de Mendoza presenta ambientes naturales de montaña, planicie y mesetas de alta
fragilidad, los que ocupan ...
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b) Zonas no irrigadas: se entiende por tal toda zona que no posee concesiones de agua otorgadas
por ley para poder prov...
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La comprensión total de la clasificación del territorio se realizará cuando se superpongan la
clasificación y la zonifi...
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a- Desequilibrio territorial
 Marcada concentración de población en el Gran Mendoza caracterizada por la
existencia de...
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El agua como elemento ordenador del territorio mendocino
Las precipitaciones pluviales son bajas en Mendoza, en años no...
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 Se otorgan concesiones y permisos de uso del agua por ley;
 El otorgamiento de derechos de agua superficial para uso...
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 Infraestructura física de captación, conducción, distribución y aplicación de la irrigación y
su infraestructura comp...
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Figura : Demandas de agua por cuenca. Provincia de Mendoza. Fuente: Departamento General de Irrigación; 2006.
Planes Di...
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Problemas relacionados con el recurso agua
Uso ineficiente del agua
Salinización de acuíferos
Contaminación natural de ...
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Análisis temático por factores (Abraham et al., 2013)
Factor Sismo
Mendoza se encuentra en una zona de alta sismicidad,...
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A partir del análisis realizado se logra caracterizar y agrupar las microcuencas de la unidad de
paisaje según comporta...
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Mapa de amenazas naturales
Como resultado cartográfico del proceso de evaluación multicriterio desarrollado para lograr...
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peligrosidad coinciden con las zonas de mayor densidad poblacional, donde se produce una alta
concentración de activida...
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El soporte territorial
Mendoza urbana. De la población De los flujos (infraestructuras) Ocupación del suelo
(tensión zo...
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Este desequilibrio territorial constituye la base de casi todos los problemas de la provincia,
manifestados en la conce...
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expansivo suele entrar en conflicto con los usos rurales de las tierras ubicadas en el entorno y el
avance sobre áreas ...
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c) La conformación de estructuras legales aisladas y autosuficientes: como los condominios
que promueven el fraccionami...
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Analizando la Infraestructura vial se observa dos ejes importantes que integran la red de ciudades,
la ruta Nacional N°...
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Estos espacios desarrollados alrededor de los principales centros urbanos de los Oasis Norte,
Centro y Sur están destin...
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una modalidad de ganadería preferentemente menor, con una población puestera, cuyos
integrantes son identificados como ...
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concentración de población rural son: Lavalle, San Carlos, Tupungato, Junín y Santa Rosa y
Tunuyán.
Procesos Críticos d...
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 El costo del agua superficial que se utiliza para riego es bajo, esto sumado a la insuficiente
conciencia de los usua...
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Un aspecto que merece atención dentro de las áreas de interfase rural–urbana son los cinturones
verdes. La especificida...
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 La desarticulación institucional (Catastro – Municipios – Proveedores de servicios, DGI, DH,
otros), sumada los vacío...
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sustentable. Este proceso ha entrado en la fase de la toma de decisiones para su implementación,
“Un momento en el que ...
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competencias convergentes en un determinado tema, en definitiva, el concepto de un “sistema”
de administración.
Las uni...
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de Ordenamiento proporciona los objetivos territoriales a las cuales deben converger los
proyectos y acciones sectorial...
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En este sentido, uno de los principales proyectos, en etapa de licitación, es el corredor Oasis Norte
que promueve “opt...
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modificaciones que ha sufrido hasta el presente. Sólo queremos mostrar la enorme disparidad que
hay en el número de rep...
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Estructura institucional para el Ordenamiento Territorial Provincial
Las características que se han dado a la APOT y su...
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En relación con el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial se advierte una variada
representación, sin embargo n...
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En este sentido, los procesos críticos ponderados y jerarquizados fueron posteriormente
integrados en grandes problemát...
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Creciente
concentración
de actividades
y recursos.
Crecientes
problemas de
conectividad y
accesibilidad.
No hay una
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Creciente
inequidad
social
-Falta de integración de los sectores más vulnerables
-No se respetan las vocaciones locales...
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Dualismo
productivo
-Falta de integración productiva
-Falta de planificación y previsión
-Falta de inversión en factore...
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  1. 1. 1 PLAN PROVINCIAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -Documento preliminar- Enero 2014
  2. 2. 2 ÍNDICE INTRODUCCIÓN Contexto Consenso Construcción colectiva Metodología I - MODELO ACTUAL El soporte ambiental El soporte territorial: Gestión del territorio Síntesis diagnóstica Variables Claves MAPA MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO Identificación de potencialidades para el MODELO TERRITORIAL DESEADO II - MODELO TERRITORIAL DESEADO Hacia la Mendoza del 2030 Visión - Ejes Estratégicos Mendoza a futuro Prospectiva Escenarios Variables claves Escenario tendencial Escenarios alternativos. Enunciación de la Situación Deseada Objetivos
  3. 3. 3 Mapa del Modelo Deseado III - PLAN DE ACCIÓN Directrices, lineamientos y criterios rectores Programas Instrumentos Instrumentos de ordenamiento territorial o planificación Instrumentos económicos Instrumentos de ejecución, gestión y control Instrumentos de complementación y coordinación Cartera de programas y proyectos Introducción Población – Crecimiento Demográfico Fortalecimiento Institucional Fortalecimiento de Localidades Fortalecimiento de nodos Estructuradores del Territorio Plan de Obras Estructurantes del Territorio Listado de Proyectos Planes y Programas Procesos positivos en marcha Plan de obras estructurantes del territorio SEGUIMIENTO Y MONITOREO Indicadores REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXOS y APÉNDICES
  4. 4. 4 INTRODUCCIÓN INTRODUCCIÓN: Contexto y justificación política Con la promulgación de la Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo, en noviembre del año 2009, Mendoza asume el compromiso político y administrativo de definir una política de Ordenamiento Territorial que permita alcanzar un Modelo de Desarrollo Territorial sustentable y sostenible para los siguientes 20 años. Entendiéndose a esta política de Estado como un proceso de discusión de intereses económicos, sociales y políticos que logre un consenso sobre los usos de suelo, el modelo de desarrollo territorial deseado y permitan una convivencia armónica de las actividades que intervienen en el territorio. En la búsqueda de este consenso, la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT) junto con organismos públicos y privados y representantes de diferentes sectores sociales, inició en mayo del 2012 un proceso de participación mediante talleres regionales y encuentros con equipos técnicos con el objeto de elaborar una propuesta de Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT). Para la formulación del PPOT se adoptaron diversos insumos tales como: a) Plan Estratégico Territorial Argentina 2016, b) Plan Estratégico de Desarrollo Mendoza 2030 (PEDMza), c) Proyecto de Investigación y Desarrollo 08/2009, Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable y d) Proyecto de Ordenamiento Territorial Rural Directrices para el Ordenamiento Territorial de las Áreas Rurales de Mendoza-Préstamo CAF 7353. Todos ellos junto al Plan representan los principios rectores de esta política de Ordenamiento Territorial, que conducirá al gobierno provincial y a los municipales a la formulación de sus políticas públicas. El Plan Provincial de Ordenamiento Territorial representa el principal instrumento de gestión territorial con que contará la Provincia, y en él se espera reflejar las diversas miradas de la Mendoza 2030 y las líneas de trabajo que permitan alcanzar el Modelo Deseado. El Plan intenta corregir los desequilibrios territoriales producidos y los procesos críticos identificados en la etapa de diagnóstico. Su aprobación permitirá que sea el Estado como representante y garante de los intereses comunes, quien defina y conduzca la política territorial de Mendoza. Prevaleciendo de este modo el interés común sobre los intereses económicos especulativos que trazaron hasta ahora un modelo de desarrollo territorial, basado en la desigualdad e inequidad.
  5. 5. 5 De acuerdo al Modelo Territorial Deseado definido en el PED 2030, los 12 Ejes Estratégicos proclamados en la Declaración del Bicentenario, los objetivos establecidos en la Ley 8.051 y las recomendaciones sugeridas por instituciones públicas y privadas, este Plan esta integrado por los siguientes componentes: Marco normativo e institucional; Objetivos; Definición del Modelo Territorial Actual y Deseado; Directrices y Estrategias Integradas de Intervención; Instrumentos; Cartera de Programas y Proyectos; Indicadores y Anexos. Marco Normativo Si bien Mendoza con la promulgación de la Ley 8.051 logra poner en vigencia una ley suprema en materia de Ordenamiento Territorial, y de esta manera cerrar una discusión política de más de 20 años, la Provincia cuenta en su haber con una enriquecedora historia y experiencia en planificación territorial, que la pone como modelo a nivel nacional. Entre ella se encuentra la formulación del Plan Estratégico Mendoza 2010 (CEM), el Plan Estratégico de la Actividad Turística (TURPLAN), el Plan Estratégico Vitivinícola (PEVI), los distintos Planes Sectoriales (Programa Mendoza Productiva), el Plan Estratégico de la Cultura, el Marco Estratégico de la Provincia de Mendoza 2012 (UNcuyo), Plan Energético Mendocino, TURPLAN I (2000-2005, TURPLAN II (2007-2010), los Planes Directores de Cuencas y otros (DGI), el Acuerdo Social, el Plan de Gestión Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente (PGA 2008/2012 SMA), los diversos Planes Estratégicos Municipales, los Planes Estratégicos y Operativos de las distintas carteras ministeriales y secretarías del gobierno, entre otros. Como así también acompañan y complementan a la ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo una importante estructura de leyes provinciales a fines: Ley General de Aguas N° 322 (1905), Ley 594 sobre dominio de puesteros de Tierras fiscales (1996), Ley de Municipios N° 1.079 (1934), Ley 1.372 sobre planificación de centros urbanos (1939), Ley 1876 sobre Flora y Fauna (1950), Ley 3.917 sobre Conservación y Protección Ambiental (1982), Ley 4.035 sobre Usos del Agua Subterránea (1974), Ley 4.341 de Loteos (1979), Ley 4.597 de Conservación y Recuperación del Suelo (1981), Ley 4.751 de Reglamentación de Usos de Perilagos (1983), Ley 4.886 de Usos del Suelo de Áreas Metropolitanas (1983), Ley 5.804 de Zonificación del Piedemonte (1991), Ley General de Ambiente N° 5.961 (1992), Ley 5.970 de Eliminación de Basurales a Cielo Abierto (1992), Ley 6.506 de Zonificación de áreas residenciales (1997), Ley 6.045 de Áreas Naturales Protegidas (1993) y sus respectivos decretos reglamentarios. Este camino transitado por la provincia da cuenta de un amplio conocimiento adquirido y aprendido por parte de los técnicos y dirigentes políticos, en la formulación y aplicación de
  6. 6. 6 instrumentos de gestión territorial, como así también de la existencia de un marco jurídico propicio para establecer los acuerdos políticos, las instituciones y los procedimientos necesarios para aplicar una política de Ordenamiento Territorial. Así mismo el Plan Bicentenario Argentina 2016 (2003), el “Plan Estratégico Territorial”: Argentina 2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (2004) y el Sistema de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el desarrollo y el ordenamiento territorial (SIVAT), entre otros enmarcan esta política territorial provincial en un proyecto Territorial Nacional común. En este contexto se logro avanzar en la institucionalización del proceso, mediante la creación del Consejo de Estado (Artículo 8), elaboración del PED Mendoza 2030 (Artículo 7), creación del Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT) y de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT), Artículos 39, 40 y 41), que brindaron los ámbitos, instancias y procedimientos necesarios para la elaboración del presente Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT). De este modo el PPOT no sólo viene a cumplir con una disposición legal y con el compromiso asumido por el Gobernador en su discurso de Apertura Legislativa en el 2013, sino con la necesidad imperiosa de definir y conducir una política de Ordenamiento Territorial que revierta los actuales procesos críticos. Finalidad y Objetivos Alcanzar principios establecidos en los artículos 1, 3 y 4 y de este a modo lograr un desarrollo económico, social y ambiental sostenible y sustentable, como así también definir los principios y contenidos rectores del Ordenamiento Territorial, son los objetivos definidos por la ley 8.051 para el PPOT. Sin embargo su objetivo principal es poder expresar y materializar la política de O.T en proyectos y programas tendientes a:  Brindar información ambiental territorial de la provincia para la toma de decisiones de las instituciones y organismos públicos. (Artículo 4, 7, 12, 21, 31, 32)  Definir los contenidos mínimos que deberán incorporarse en los planes especiales, sectoriales y municipales. (Artículo 21, 23)  Disponer los mecanismos de participación ciudadana que permita fortalecer las bases de gobernabilidad de la política de Ordenamiento Territorial. (Artículo 3, 4, 13, 21, 37, 39 y 40)  Generar mecanismos, variables y unidades de seguimiento y control que garanticen la aplicación del PPOT. (Artículo 3, 31, 41, 51).
  7. 7. 7  Definir los usos del suelo permitidos, restricciones y prohibiciones en las zonas irrigadas y no irrigadas, según la multifuncionalidad de estos espacios, sustentabilidad ambiental y modelo territorial deseado. (Artículo 4, 14, 15, 21, 23)  Definir una matriz productiva y energética para la provincia. (Artículo 21)  Incorporar un plan de obras públicas e inversión (infraestructura de agua, cloacas, viales, de transporte) acorde al modelo productivo definido, que permita la conectividad territorial y el acceso equitativo a estos. (Artículo 21,28, 57)  Definir la zonificación y clasificación del territorio provincial. (Artículo 14 y 15).  Establecer directrices en materia de Política Hídrica en función del modelo deseado de la provincia. (Artículo 3, 4, 14, 21)  Crear, regular y controlar una política de urbanización que modifique y detenga las tendencias de concentración poblacional sobre los oasis productivos. (Artículo 3, 4, 21, 23, 37).  Establecer los principios rectores de la política ambiental provincial. (Artículo 3, 4, 21).  Crear los instrumentos económicos, financieros, monetarios y fiscales necesarios para la ejecución de la política (programas, proyectos, planes) de Ordenamiento Territorial. (Artículo 41, 51, 54).  Definir las competencias políticas y administrativa de las instituciones y organismos públicos provinciales y municipales en materia de OT.  Disponer la creación, modificación o derogación de las leyes necesarias para la aplicación del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. (Artículo 3, 6, 21, 23, 37). Así el fin de este instrumento es definir Estrategias Integradas de Intervención que le permita concretar en acciones específicas el desarrollo y ordenamiento territorial definido, y que constituyan el marco de referencia sistémico y específico para la formulación y gestión de las acciones públicas y privadas. Metodología de Trabajo De acuerdo con los procedimientos definidos por la ley para la elaboración del PPOT en sus artículos 11, 12, 13,16, 20 y 21 la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial con colaboración del Instituto CIFOT, elaboró y elevó al CPOT una metodología de trabajo que contempló los siguientes criterios:  Visión Estratégica a corto, mediano y largo plazo.  Unificación del lenguaje
  8. 8. 8  Coherencia metodológica y conceptual  Especificidad y claridad en los objetivos.  Enfoque integral, preventivo y prospectivo.  Interdisciplinariedad.  Participación social Dicha propuesta fue aprobada por mayoría de los miembros del Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial en 2013 y permitiendo conducir y concluir con el actual Plan. Incorporando los anteriores criterios esta metodología se estructuró en cuatro (4) momentos de análisis, integración, formulación, redacción y validación de los componentes del Plan. a) Análisis Temático: Esta etapa inicial comprendió principalmente la recopilación e interpretación de los diagnósticos situacionales elaborados en el marco de la Ley 8.051 y demás datos brindados por organismos públicos. Entre ellos el Diagnostico Situacional del PED que integra tres dimensiones: social y de desarrollo humano; económico-productivo y territorial ambiental. Diagnóstico del subsistema físico ambiental, socio-económico y político-institucional elaborados por el Instituto CIFOT en el marco del Proyecto de Investigación y Desarrollo (PID); Informes del Proyecto “Directrices para el Ordenamiento Territorial Rural”, financiado por la Subsecretaria de Planificación Federal e Inversión Pública; Documentos internos de la APOT (Hábitat y Vivienda, Riesgo y Desastres Naturales, Biodiversidad), Cartografía elaborada por el SIAT (Sistema de Información Ambiental Territorial) y demás aportes institucionales (IPV, Municipios, DGI, INV, DPV, DNV, Catastro, instituciones integrantes del CPOT , DEIE, Ministerio de Infraestructura, Ministerio de Transporte.) A través del análisis de estos documentos se extrajo y sintetizo los procesos críticos identificados en la dimensión físico-ambiental, territorial, económica, social, política e institucional, complementándose con los ya identificados en el PED 2030. (2010) Concluida esta unificación se actualizó la matriz FODA, identificando las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas de nuestro territorio. b) Análisis Integral: Obtenido el diagnóstico situacional de la provincia y continuando con los lineamientos conceptuales y metodológicos del PED 2030, se inicia un abordaje sistémico e integral que permite identificar la interrelación de los procesos territoriales. Como resultado de este proceso se elaboraron los siguientes componentes:
  9. 9. 9 Actualización del Modelo Territorial Actual: a través del cruzamiento de los diagnósticos mencionados se incorporaron nuevas categorías de clasificación del territorio a las ya definidas por la Ley 8.051 (Artículo 14 y 15), se discriminaron características particulares de cada una a fin de dar claridad en su función y uso del suelo y se obtuvieron como resultado nuevas unidades ambientales de referencia territoriales. Dicha integración queda plasmada en un nuevo mapa donde se plasma el Modelo Territorial Actual de la Provincia, elaborado por el Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT). Definición del Modelo Territorial Deseado: si bien este modelo de territorio fue elaborado, consensuado y enunciado en el PED 2030 y representa una visión compartida por todos los mendocinos, la definición de este, en el marco de la elaboración del PPOT, consistió en identificar la brecha entre los procesos críticos y la situación territorial deseada, a fin de evaluar su viabilidad y definir las medidas correctivas, de conservación y desarrollo necesarias. Al igual que el Modelo Territorial Actual, esta situación deseada fue expresada cartográficamente por el SIAT en el Modelo Territorial Deseado Provincial. Construcción de Escenarios Alternativos Posibles: sobre la base del diagnóstico territorial que identifica y jerarquiza las problemáticas y conforme a la metodología de articulación de este diagnóstico en el PPOT (Artículo 13), se construyeron escenarios alternativos probables que servirán de punto de partida para la identificación y formulación de acciones a corto, mediano y largo plazo que permitan alcanzar el Modelo Territorial Deseado. Los mismos fueron elaborados tomando como variable principal el crecimiento y tendencias poblacionales en la Provincia, a partir de las cuales se proyectaron las tendencias de las demás variables, entre ellas demanda de servicios públicos, usos del suelo, presiones ambientales. c) Formulación y Redacción del Plan. Concluidos dichos productos de análisis e integración, se comenzó con la elaboración y redacción de dicho Plan, contemplando los objetivos, procedimientos y contenidos dispuestos por la Ley 8.051 (Artículo 7, 10, 11, 12, 13, 16, 20 y 21). De acuerdo a ello y en función de las metodologías de planificación y los productos obtenidos durante este proceso, el PPOT se ha elaborado bajo la siguiente estructura:  Marco normativo e institucional  Objetivos  Definición del Modelo Territorial Actual y Deseado  Directrices y Estrategias Integradas de Intervención
  10. 10. 10  Instrumentos, Cartera de Programas y Proyectos  Indicadores  Procedimientos de Seguimiento y Monitoreo  Anexos d) Validación Pública y Control A los fines de poner en conocimiento público, este Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, podrá recibir aportes acerca de su contenido y validar las propuestas surgidas de él, para ello se realizarán las instancias de Consulta Pública y Audiencia Pública previstas en la Ley 8.051 en los 44, 45, 45, 47 y 48.
  11. 11. 11 I MODELO TERRITORIAL ACTUAL I MODELO TERRITORIAL ACTUAL El soporte ambiental La Mendoza natural La provincia de Mendoza, situada al pie de la Cordillera de los Andes, se extiende en el centro- oeste argentino, cuenta con una superficie de 150.839 km2 y una población de 1.738.919 habitantes (Censo, 2010). La provincia presenta un marco natural heterogéneo, la presencia al oeste de la Cordillera de los Andes y los bajos aportes de precipitación la condicionan, y le dan la singularidad como un espacio signado por la aridez. Unidades Ambientales de Referencia El territorio de la provincia de Mendoza se puede configurar en Unidades Ambientales de Referencia. Las UAR son áreas homogéneas tanto en sus características físicas biológicas como en su comportamiento ante determinadas actuaciones o estímulos. Corresponden a un sistema natural o artificial que se caracteriza por poseer una determinada combinación de factores y procesos del soporte físico biológico (suelo, agua, vegetación, clima, relieve) y del sistema socioeconómico, relacionados tanto en su origen como en su funcionamiento dentro de una superficie dada. Se determinan entonces para el territorio provincial las siguientes UAR (Figura x) - Montañas altas: con asentamientos dispersos, actividades turísticas, recreativas, deportivas, conservación, ganadería extensiva y actividades mineras - Montañas medias: con asentamientos dispersos, actividades turísticas, recreativas, deportivas, conservación, ganadería extensiva y actividades petroleras y mineras - Montañas bajas: Cerrilladas pedemontanas y huayquerias, meseta del Guadal con asentamientos dispersos, actividad ganadera extensiva, petrolera, minera y turística recreativa. - Valles intermontanos: con asentamientos concentrados y aislados, servicios, cultivos, ganadería extensiva, actividades mineras y turísticas - Piedemontes: con asentamientos dispersos y concentrados, ganadería extensiva, grandes emprendimientos agrícolas con aprovechamiento de agua subterránea y superficial, actividades petroleras y mineras y procesos de urbanización en expansión - Oasis o llanuras modificadas: con grandes núcleos urbanos, usos agrícolas, de servicios e industriales
  12. 12. 12 - Llanuras no irrigadas: con asentamientos dispersos, ganadería extensiva mayor y menor, explotación petrolera, grandes emprendimientos agrícolas con aprovechamiento de agua subterránea - Mesetas y volcanes de la Payunia: con asentamientos aislados, ganadería extensiva, explotación minera y petrolera y actividades de conservación Las UAR son, por lo tanto, la porción fundamental de análisis, interpretación y evaluación del territorio que proporcionan una primera aproximación sistémica del estado actual del ecosistema, guían la obtención de indicadores y permiten reconstruir la complejidad del mundo real. Figura Unidades Ambientales de Referencia. LaDyOT 2013
  13. 13. 13 La Provincia de Mendoza presenta ambientes naturales de montaña, planicie y mesetas de alta fragilidad, los que ocupan aproximadamente el 95,2% del territorio provincial, presentando distinto grado de compromiso en cuanto a su conservación. Se destacan en términos ambientales para estas áreas los siguientes procesos críticos:  La presión antrópica sobre los ecosistemas naturales ha aumentado considerablemente en los últimos años.  Gran parte de la superficie de las tierras no irrigadas está afectada por procesos de desertificación, destacándose como desencadenantes la deforestación y el desmonte, la falta de manejo ganadero, los incendios y el crecimiento urbano sobre áreas sensibles ambientalmente.  Las pérdidas más importantes de los ecosistemas naturales son los bosques de algarrobo y los humedales en la planicie, los bosquecillos de luma y maitén en quebradas, y de chacay en las terrazas fluviales montañosas, así se marca una degradación de vegas y lagunas en la montaña.  La destrucción y fragmentación de hábitat siempre conlleva a una pérdida de especies de fauna y flora, de difícil evaluación al carecerse de datos históricos y de un inventario fenológico y de biodiversidad.  El territorio provincial natural cada vez está más comprometido, especialmente por una creciente degradación de ecosistemas. La adquisición de grandes extensiones de tierra con alto valor ecológico por parte de privados, se menciona como otro factor de riesgo en tal sentido.  La “privatización” y el cierre con alambrados de campos en la zonas de montaña atenta contra los corredores biológicos de las especies animales y le resta atractivos turísticos a la oferta provincial.  El mayor riesgo de contaminación en ambientes naturales proviene de la actividad petrolera y de la minería, debido a la magnitud de las explotaciones y a la probabilidad de accidentes.  Pérdida del Arbolado Público en los oasis. Clasificación del territorio para su gestión Tal como lo concibe la Ley 8051 en su artículo n°14, el territorio mendocino está constituido por los oasis y las zonas no irrigadas, por la montaña y la planicie, que serán clasificados según su estado y aptitud ecológica, por la situación que han generado diferentes asentamientos y actividades, legitimadas luego por las disposiciones de las autoridades públicas. En tal sentido se lo clasifica en: a) Zonas irrigadas o de Oasis: se entiende por tal todo ámbito territorial que cuenta con derecho de agua de diferente categoría y tipo a partir de la sistematización hídrica, tanto de aprovechamientos superficiales, subsuperficiales, subterráneos u otras fuentes, para diversos usos.
  14. 14. 14 b) Zonas no irrigadas: se entiende por tal toda zona que no posee concesiones de agua otorgadas por ley para poder proveer los recursos destinados al riego artificial de origen superficial, subsuperficial, subterráneo, reusos y otras fuentes. c) Áreas urbanas: son aquellas áreas destinadas a los asentamientos humanos consolidados e intensivos y en las cuales se desarrollan actividades vinculadas a la residencia poblacional, actividades terciarias y compatibles con este destino. Se presentan conformadas por áreas urbanizadas que pueden presentarse en un solo territorio departamental o bien aglutinando áreas urbanizadas de varios departamentos. La ley 8051 establece una serie de planes que deberán elaborarse posteriormente y en consonancia con el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y que dispondrán lineamientos específicos para el ordenamiento y la regulación de áreas urbanas específicas. Uno de ellos es el Plan del Área Metropolitana, y otros serán los planes municipales, los que definirán lineamientos para el ordenamiento y la regulación del territorio a escala departamental. Es decir, contemplarán áreas urbanas, áreas de interfase y áreas rurales (según la particularidad de cada departamento). d) Áreas de interfase o de transición entre lo urbano y lo rural: si bien la ley 8051 establece como tercer área una llamada “complementaria”, se decidió por resultar más específico y acorde a la realidad de la misma designar al área complementaria como “área de transición urbano-rural” o “área de interfase urbano-rural”. A las mencionadas áreas, se agregaría un cuarto grupo compuesto por aquellas que se encuentran sujetas a regímenes especiales, por encontrarse gran parte del territorio afectado por normativas específicas que hace necesaria su consideración como tales. e) Áreas sujetas a regímenes especiales: son aquellas áreas que se encuentran sujetas a regímenes especiales. Entre ellas podemos mencionar aquellas destinadas a extracción minera y/o petrolera, las reservas naturales, las asignadas a pueblos originarios. De esta clasificación se obtuvo el siguiente mapa:
  15. 15. 15 La comprensión total de la clasificación del territorio se realizará cuando se superpongan la clasificación y la zonificación según el uso específico determinado en la zonificación. A partir del análisis, se identificaron los siguientes procesos críticos respecto a la clasificación del territorio y desde donde posteriormente se proponen medidas de ordenamiento, prevención e intervención especiales, adecuados a las características propias de cada una, directrices y acciones que deberán ser tenidos en cuenta para la gestión del mismo.
  16. 16. 16 a- Desequilibrio territorial  Marcada concentración de población en el Gran Mendoza caracterizada por la existencia de grandes espacios de baja densidad poblacional (ciudad extendida o difusa)  Macrocefalia del Gran Mendoza  Débil ocupación territorial e infraestructura obsoleta o inexistente en zonas no irrigadas  Desarticulación del territorio (baja conectividad y accesibilidad)  Crecimiento espontáneo sobre las áreas mejor posicionadas (por ejemplo: áreas con potencial agrícola o piedemonte). b- Ocupación sin planificar de zonas del piedemonte provincial  Procesos de urbanización no adaptados al ambiente pedemontano (asentamientos ilegales, barrios del IPV y barrios de alto poder adquisitivo)  Fragmentación socio-territorial  Incremento del riesgo aluvional y sísmico  Alto impacto y degradación ambiental  Escasos recursos de agua y suelo  Destrucción de la vegetación natural  Aceleración de la escorrentía y degradación del paisaje  Falta de infraestructura adecuada c- Falta de concertación y articulación interinstitucional d- Marco normativo no concurrente: Entre las leyes de Loteo 4341, Ley de OT y Usos del Suelo 8051, la Ley de Preservación y Conservación del Ambiente 5961, Leyes de Piedemonte, Ordenanzas municipales. e- Avance de la urbanización sobre suelos agrícolas f- Éxodo y desarraigo de población rural de tierras no irrigadas g- Inequidad en la distribución del recurso hídrico Las actividades humanas y económicas se desarrollan bajo estas condiciones naturales de aridez, lo cual lleva a que la vida dependa directamente de los ríos que atraviesan su territorio y que provienen del deshielo de los glaciares andinos (Mendoza y Tunuyán en el Norte, Diamante, Atuel y Malargüe en el Sur). Es decir, la vida humana y su desarrollo se encuentran condicionados a la disponibilidad del recurso hídrico y la distribución del mismo, así como su correcto aprovechamiento.
  17. 17. 17 El agua como elemento ordenador del territorio mendocino Las precipitaciones pluviales son bajas en Mendoza, en años normales rondan los 200 mm/año, ubicando a la provincia entre los climas semiáridos del territorio nacional. Consecuencia de esto, el agua se constituyó a lo largo de la historia en el principal elemento ordenador del territorio provincial. Las estrategias de apropiación, distribución y uso del agua son el factor clave en la ocupación del espacio en Mendoza. Por un lado, el 4,8% del territorio provincial, los oasis, conforman las zonas en las que se ha coordinado la red de distribución del agua, por lo tanto, existe oferta de agua que se utiliza para cultivos y otras actividades productivas. Por el otro, el 95,2% restante del territorio mendocino corresponde a la zona no irrigada, donde, salvo algunas economías de enclaves vinculadas a la extracción de petróleo o la minería o empresas agropecuarias, su escasa población desarrolla prácticas económicas de subsistencia, con diferencias cualitativas respecto a los oasis. Asimismo, dentro de las zonas no irrigadas se distingue el árido montañoso del árido de la planicie ya que el primero constituye una fuente de agua. La provincia tiene en su territorio 6 ríos de los cuales 5 son aprovechados: el río Mendoza, el Tunuyán (superior e inferior), el río Diamante, el río Atuel y el Malargüe. El río Grande, se encuentra aún sin aprovechamiento. Las cuencas de cada río están conformadas por dos tipos de subcuencas: generadoras de caudales y de uso consuntivo. Las primeras corresponden a zonas altas y montañosas. En las segundas se incluye a las unidades de manejo, áreas bajo riego donde se aprovecha el agua. Allí se concentra el mayor porcentaje de las actividades productivas. Por lo general, el régimen de los ríos, se debe fundamentalmente al proceso de fusión nival en la cordillera y al aporte permanente que hacen las masas de hielo de los glaciares de la cuenca, los caudales mayores se producen en verano y los caudales de estiaje, en invierno. La disponibilidad superficial de agua es complementada con los recursos subterráneo, sobre todo en zonas en las que no existen las obras de infraestructura necesaria para el aprovechamiento del agua de los ríos. Por lo general, en el sentido Oeste–Este existe una primera zona de acuífero libre, posteriormente una zona de acuífero confinado y una amplia zona de surgencia que constituye la descarga del sistema. La distribución del agua en el territorio El proceso de empadronamiento de tierras agrícolas en la provincia data de fines del siglo 19 e inicios del siglo 20, período de auge agrícola en los oasis cultivados y de organización de los regantes con la creación del Departamento General de Irrigación (DGI). En este período también se desarrolla el marco legislativo que sigue rigiendo hasta la actualidad. La gestión de las aguas provinciales (principalmente las aguas superficiales destinadas al riego) establece, entre otras cosas que:  El agua es de dominio público;
  18. 18. 18  Se otorgan concesiones y permisos de uso del agua por ley;  El otorgamiento de derechos de agua superficial para uso agrícola se hace en función de una superficie de suelo agrícola y el cobro de tarifas o cánones de riego se realiza de acuerdo con dicha superficie, independientemente del consumo de agua y de eventuales cambios en su utilización hacia otros destinos consuntivos (áreas verdes, agroindustrias, etc.) en la misma finca o fuera de ella. El sistema de distribución del agua se caracteriza por una densa red de canales primarios o matrices, secundarios o ramas, terciarios o hijuelas y cuaternarios o ramos, que constituyó en su momento el sistema más eficiente y económico para el reparto del agua. Actualmente ese sistema se utiliza para abastecer otros usos adicionales al riego. Antes de la sanción de la Ley General de Aguas, el diseño de esta red se perpetró sobre dos factores primordiales, la inclinación de los terrenos y los conflictos entre los productores por la apropiación del recurso. Sancionada dicha ley, la fijación de los cupos de los derechos de riego, el reparto por un sistema de turnos según la extensión de la propiedad y el vínculo del agua a la tierra constituyen los principios fundamentales sobre los que se desarrolló la red de riego en la Provincia de Mendoza, cimentando un modelo de ocupación del espacio. Así, la Ley de Aguas que plasmaba estas disposiciones, era la garantía jurídica de los productores agrícolas para extender la red de riego, que generalmente se emprendían con inversión privada. Estos criterios para la apropiación del agua, junto con la red hídrica para la distribución han perdurado por más de un siglo y todavía se mantiene en la mayor parte de la estructura agrícola mendocina, siendo uno de los factores fundamentales en la manera de ocupación del espacio en Mendoza. En el caso de las aguas subterráneas, la adquisición de permisos para su uso no obedece tanto a las normas instituidas para la regulación del agua como sí de la detentación de capital tecnológico y financiero de los agentes cuenten para realizar las perforaciones necesarias. Esta vulnerabilidad institucional en el régimen hídrico permitió la radicación de inversiones trasnacionales en zonas que no pertenecían a los oasis tradicionales, como es el piedemonte, que si bien no contaba con la infraestructura de canales para el acceso al agua, solucionaba esta carencia con la extracción de recursos subterráneos, combinado con técnicas de regadío presurizadas. Infraestructura de riego La actividad productiva rural en Mendoza a diferencia de otras zonas húmedas o semiáridas tiene las características propias del desarrollo de producciones agrícolas de las zonas áridas del país. Esto es, la exigencia de riego integral (superficial y subterráneo) y drenajes de suelo, la estructura soporte de las plantaciones y de preservación de riesgos (Heladas, granizo), una estructura especializada de gestión, además de inversiones en fortalecimiento institucional y transferencia de tecnologías, que convierten a la producción agrícola regional en una actividad con características y requerimientos diferentes:  Agua de riego durante todo el ciclo productivo (capital natural).
  19. 19. 19  Infraestructura física de captación, conducción, distribución y aplicación de la irrigación y su infraestructura complementaria: caminos, energía, saneamiento (capital físico).  Formación y capacitación especializada en los distintos niveles de la actividad (capital humano).  Desarrollo de organizaciones horizontales e integración institucional configurando verdaderos “sistemas sustentables de riego y producción” (capital social)  Altos costos de inversión por ha implantada, requiriendo tecnología específica. Han pasado varias generaciones, hoy se cuenta con siete embalses (1.800 Hm3 ) y dos más en proyecto (2.000 Hm3 .) que totalizarán una capacidad de embalse de 3.800 hm3 . Doce diques derivadores, 12.431 Km. de red de canales, 2.140 Km. de colectores de drenajes, y más de 12.000 perforaciones de agua subterránea en funcionamiento. La red telemétrica del sistema hídrico cuenta con 93 estaciones remotas, ubicadas en los diferentes puntos de medición (canales, diques, ríos, arroyos), y 7 estaciones nivometeorológicas en la alta montaña. Además, la infraestructura puntual en toda la red para una correcta captación, conducción y distribución del agua (reservorios, compartos, aforadores, partidores). Esta infraestructura constituye el “capital físico” más importante y vital de la provincia. Este fuerte basamento de trazado territorial, fue acompañado por la promoción y fortalecimiento del “capital humano”, anclado en una histórica y referencial “cultura del agua” de su comunidad, producto de la experiencia histórica precolombina, el aporte de la inmigración mediterránea, y el desarrollo de un amplio espectro de instituciones públicas y privadas de capacitación, formación e investigación hídrica. Esta estructura se sostiene en un componente institucional fundamental de raíz constitucional no menos importante que conforma su “capital social”. Un organismo central territorializado y organizaciones de usuarios, responsables de la gestión y administración del agua a través de 156 Inspecciones y 17 asociaciones de cauce, que constituyen la diferencia cualitativa más importante en la conformación de un “verdadero sistema”, pero además con la potencialidad de poder convertirse en un instrumento estratégico, para el desarrollo rural territorial, social y económico de la provincia. Sobre esta “matriz” se desarrolla la mayor parte de la infraestructura y la organización social e institucional de la producción rural mendocina. Balance hídrico La demanda se divide de la siguiente manera: para potabilizar, para riego, industrial y otros. Existe una clara predominancia en la demanda del agua para riego agrícola, en relación a otros usos. La mayor demanda de agua es para riego, representando un 94% de la demanda hídrica total y se localiza en los oasis. La menor demanda corresponde al agua de bebida para ganado, incluida en la categoría “otros usos” localizada en la zona no irrigada representando menos del 1% de la demanda hídrica total. En los valores intermedios se encuentra la demanda para agua potable representando el 4,3% y la demanda industrial 1%.
  20. 20. 20 Figura : Demandas de agua por cuenca. Provincia de Mendoza. Fuente: Departamento General de Irrigación; 2006. Planes Directores de Cuenca. Según los datos publicados en los Planes Directores (del 2006) por el Departamento General de Irrigación y disponibles al momento de la elaboración del diagnóstico; el balance resulta positivo en 2.720 hm3/año, principalmente producto de la oferta subterránea. Este balance es positivo ya que sólo se tienen en cuenta las demandas de la superficie empadronada paga. Si a este mismo análisis se le incorpora la totalidad de la superficie con derechos (empadronada) el balance resulta negativo en 2.383 hm3 /año con baja eficiencia en conducción, distribución y aplicación. Se destaca que los ríos que presentan déficit son en orden decreciente; el río Atuel, el Tunuyán Inferior y el Mendoza. En este análisis hipotético se observa que los déficits se dan en las zonas con menor oferta porcentual de agua subterránea, por lo que están muy condicionados a las aguas superficiales. Ante esto, se puede concluir que mejorando las eficiencias del sistema superficial, se influye considerablemente en los balances. Otro aspecto a analizar sería la posibilidad de aumentar la explotación de aguas subterráneas para estos ríos. De las modelaciones surge que si se toman demandas unitarias más racionales resultantes de mayor eficiencia de aplicación (para la misma superficie regada menos agua), conducción y distribución; el balance es positivo en 2.387 hm3 /año, también gracias a la oferta subterránea. Esto quiere decir que la superficie total empadronada puede ser regada si se alcanzan eficiencias aceptables (disminuyendo las demandas de agua para riego en un 40%). Los ríos que presentan mayores potencialidades son en orden decreciente; Tunuyán Superior, río Malargüe y río Diamante. Como conclusión, se puede advertir que reduciendo la demanda de riego un 40%, se pueden incrementar otras demandas: agua potable e industrial al doble, ganadería diez veces o lo necesario ya que los consumos son mínimos. Asimismo, se podría ampliar la superficie bajo riego a 531.000 ha, es decir, 320.000 ha más que la superficie paga al momento de la elaboración de los planes directores y 148.200 ha más que la totalidad de la superficie empadronada.
  21. 21. 21 Problemas relacionados con el recurso agua Uso ineficiente del agua Salinización de acuíferos Contaminación natural de aguas subterráneas Contaminación de agua superficial por sales Contaminación de agua superficial por efluentes domésticos e industriales Contaminación de Cauces de riego por residuos sólidos domiciliarios Aguas de Reuso Cloacal e Industrial. Conflicto interjurisdiccional en torno a los derechos de uso de agua de otras provincias. Amenazas naturales de la provincia de Mendoza Como especial aporte, el LADYOT IADIZA (Abraham, 2013) realizó una evaluación de las principales amenazas naturales que afectan al territorio provincial. Se define una amenaza natural como el peligro latente asociado con la posible manifestación de un fenómeno físico cuya génesis se encuentra en los procesos naturales de transformación y modificación de la tierra y el ambiente, y que puede resultar en la muerte o lesiones a seres vivos, daños materiales o interrupción de la actividad social y económica en general (Lavell et al. 2003). En áreas donde no hay intereses humanos, los fenómenos naturales no constituyen amenazas ni generan desastres (OEA, 1991). Particularmente, este trabajo selecciono y combinó dos criterios para clasificar a las amenazas de acuerdo con la representación espacial analizada: de acuerdo a su origen y a los principales factores que las desencadenan.
  22. 22. 22 Análisis temático por factores (Abraham et al., 2013) Factor Sismo Mendoza se encuentra en una zona de alta sismicidad, concentrada principalmente en el AMM y en el oasis de San Rafael-General Alvear. Factor Volcanes De acuerdo a la localización de los volcanes se presentan zonas de alta peligrosidad especialmente en el sector suroeste de la provincia. Criterio Meteorológico Factor Aluvional
  23. 23. 23 A partir del análisis realizado se logra caracterizar y agrupar las microcuencas de la unidad de paisaje según comportamiento similares de los indicadores hidrológicos. La distribución espacial de la amenaza por aluviones se concentra principalmente en los piedemontes de los oasis Norte, Centro y en la zona de piedemonte de Malargüe. Factor Granizo Un factor climático de relevancia es la caída de granizo en el territorio de provincial, especialmente en los oasis agrícolas por el fuerte impacto que provoca en la economía agrícola provincial. La información estadística disponible, establece que el departamento que consignó mayor daño por granizo (1993-2013) fue San Rafael seguido en importancia San Martín. (Abraham et al., 2013) Factor Heladas Con la información estadística disponible (1993-2013), se construyo el mapa de amenaza por helada para el territorio provincial. Al igual que el fenómeno Granizo, se indica que la información de daño por Helada se registra exclusivamente en el área cultivada de la provincia. (Abraham et al., 2013) El sector de muy alto daño por helada corresponde a San Rafael, General Alvear el daño ha sido alto, la zona de San Martín Rivadavia Junín, San Carlos, y valle de Uco registraron daños medios y la zona de Payunia el oasis Norte, Lavalle y La Paz registró bajo daño por helada. Factor Sequía Se estudia y analiza desde un enfoque climáticos las características del déficit / exceso hídrico a partir del índice de balance hídrico directo climático y su distribución espacial en el territorio provincial. Según las categorías del Balance hídrico directo, el territorio provincial se encuentra enmarcado en la Categorías 1 a 4 (Sequia Absoluta, sequia extrema, sequia grave, Sequia y Sequia suave). (Abraham et al., 2013) El patrón de distribución espacial de la variable se manifiesta en franjas que de Oeste a Este van incrementando la severidad de la sequía, así la sequía es suave en toda la región de las Montañas, media en los piedemontes, severa en la zonas de las depresiones y huayquerías. La sequía extrema se presenta en parte de Payunia, San Rafael, General Alvear La Paz, sur del departamento de Santa Rosa. El sector de Sequía absoluta se presenta principalmente en el departamento de Lavalle, norte de Santa Rosa y los departamentos del oasis centro-este y parte este del oasis norte. Criterio Ecológico Factor Incendios En la provincia de Mendoza el fenómeno incendios tiene una importancia relevante por la afectación que provoca a las zonas rurales. El sur provincial, especialmente General Alvear y sectores de los piedemontes de Mendoza son las áreas más afectadas.
  24. 24. 24 Mapa de amenazas naturales Como resultado cartográfico del proceso de evaluación multicriterio desarrollado para lograr la identificación y clasificación de las amenazas naturales que afectan al territorio de la provincia de Mendoza, se obtuvo el Mapa de Amenazas de la provincia de Mendoza (Figura 81). El mismo es la expresión espacial de un índice complejo, a través del cual han sido integrados los principales factores intervinientes en el proceso. Para completar el análisis de riesgo se debe cruzar algunos factores de vulnerabilidad como, densidad de población, condiciones de vida, equipamiento y vivienda, infraestructura. Si bien a la falta de estadísticas por localidades de estas temáticas, se puede inferir que los rangos de mayor
  25. 25. 25 peligrosidad coinciden con las zonas de mayor densidad poblacional, donde se produce una alta concentración de actividades, equipamiento e infraestructuras. Por lo cual estas zonas son factibles de ser caracterizadas de alto riesgo. Estas zonas se presentan principalmente en el AMM y en el Oasis de San Rafael-Alvear. Cambio climático Las proyecciones de cambio climático están mostrando que, en la mayor parte de nuestro país están aumentando las temperaturas mínimas y las máximas, tendencia que se estima va a mantenerse. En el caso de la Provincia de Mendoza, los modelos están mostrando un aumento de la precipitación en el llano, pero con una disminución de las precipitaciones, incluso níveas, en el Oeste, próximo a la Cordillera. Es posible estimar con cierto nivel de seguridad las posibles repercusiones motivadas por efecto del Cambio Climático para la producción de un cultivo tan relevante para Mendoza como es la vid. Así, de acuerdo a la opinión de especialistas en el tema, en los próximos 20 años es posible prever un aumento de la temperatura promedio de 1°C y una disminución del 12% de los caudales de los ríos de montaña por el menor volumen de los glaciares. Ese mismo fenómeno podría incrementar la frecuencia de lluvias y subir el porcentual de humedad.
  26. 26. 26 El soporte territorial Mendoza urbana. De la población De los flujos (infraestructuras) Ocupación del suelo (tensión zona irrigada/no irrigada, urbano/rural/natural) El sistema de asentamientos humanos en Argentina está conformado por ciudades, asentamientos rurales y población rural dispersa. Todo asentamiento de más de 2.000 habitantes es considerado urbano, mientras que por debajo de esa cifra, se lo considera rural. En la provincia de Mendoza, la distribución de la población, de los principales centros urbanos y de las actividades productivas muestra un agudo proceso de concentración en los "oasis".
  27. 27. 27 Este desequilibrio territorial constituye la base de casi todos los problemas de la provincia, manifestados en la concentración económica y demográfica. Los oasis artificiales, que representan el 4,8% del territorio provincial, concentran al 98,5% de la población. En contraste, las vastas tierras no irrigadas, representan el 95,2% del territorio, donde se distribuye el 1,5% de la población, la que se dedica fundamentalmente a actividades ganaderas de subsistencia Como ocurre a nivel mundial el proceso de urbanización aumenta progresivamente y según los datos del censo 2010, Mendoza ya cuenta con más del 81% de su población viviendo en ciudades. El proceso de urbanización de la provincia al día de hoy demuestra que a nivel espacial la mayor cantidad de ciudades se ubican dentro del área irrigada, los oasis, los que concentran la mayor cantidad de población y actividades económicas. La Provincia de Mendoza (principalmente en sus oasis) evidencia un crecimiento expansivo caracterizado por la baja densidad y alta dispersión de los tejidos residenciales, con manchas urbanas discontinuas y sin una planificación que lo regule. Esta expansión se ha producido a partir de la construcción de barrios de interés social, asentamientos y loteos informales, urbanizaciones cerradas y ocupación residencial en grandes lotes. Cada una de estas modalidades de expansión ha implicado la intervención de diferentes actores y con la provisión de diversas formas de equipamiento que dan lugar a diferentes procesos de construcción de la ciudad. La expansión urbana ha generado problemas por las nuevas demandas de servicios e infraestructura. Al contar con pocos o con escaso desarrollo de los centros urbanos de menor tamaño, las zonas centrales se ven saturadas en la provisión de equipamiento y servicios. La expansión dispersa y discontinua está estrechamente vinculada al comportamiento del mercado de suelo que, ante la presión de la demanda, eleva los precios. Esto produce una ciudad fragmentada y restringe el acceso de la población socialmente más vulnerable al mercado formal. Paralelamente, la inversión pública en vivienda social, en el marco de un mercado de suelo no regulado, favorece la especulación inmobiliaria por parte de los propietarios de los lotes vacantes intermedios, que se apropian de los beneficios derivados de la extensión de las redes de infraestructura y servicios hacia los límites más alejados de las zonas urbanizadas. Este proceso
  28. 28. 28 expansivo suele entrar en conflicto con los usos rurales de las tierras ubicadas en el entorno y el avance sobre áreas de protección ambiental o con deficientes condiciones ambientales. La expansión urbana no planificada genera grandes costos sociales, económicos y ambientales. Los costos económicos se vinculan a la provisión y al mantenimiento de todo tipo de servicios, equipamiento e infraestructura urbanos, tanto presentes como futuros. En cuanto a los costos sociales, estos se manifiestan especialmente en el seno de la población más vulnerable, destinada a vivir en las zonas más alejadas y peor dotadas en términos de infraestructura urbana básica. Los costos ambientales se verifican en la pérdida de áreas protegidas y el aumento de la vulnerabilidad y fragilidad ambiental. A partir del trabajo conjunto entre el Instituto Provincial de la Vivienda y el equipo Técnico de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial se llegó a la identificación y priorización de cuatro procesos críticos referidos a Hábitat y Territorio, identificando como proceso más importante el tema de la dificultad de acceso al suelo urbano servido. Los otros tres procesos críticos se desprenden de este primero: 1- Dificultad para acceder al suelo urbano servido, principalmente por parte de los grupos sociales de bajos y medios ingresos. 2- Deficiente financiamiento del Sector Vivienda, que no atiende todas las necesidades. 3- Debilidad institucional del Estado (provincial y municipal) 4-Expansión urbana sobre zonas productivas y/o ambientalmente frágiles y desequilibrio territorial. La dinámica territorial del avance urbano mendocino, se puede ver manifiesta en tres características distintivas: a) Obsolescencia de hecho de inversiones históricas en infraestructura y paralelamente demanda nuevas inversiones sin contrapartida: se asienta en el avance urbano en territorio donde existen capacidad de riego para fines productivos que los nuevos usos del suelo desaprovechan; los nuevos emprendimientos reconfiguran la necesidad de infraestructura en la interfase y presionan a los estados locales para la provisión de servicios no previstos en el corto plazo para el entorno rural y sin recursos suficientes para proveerlos. b) Externalidades ambientales acentúan el conflicto territorial: el uso intensivo del suelo afecta las condiciones de limpieza de los canales afectando a la cola del sistema riego, disminuyendo los valores de la tierra en la frontera del oasis y dentro de la interfase crea un sistema de intereses que termina dificultando la convivencia con otros usos productivos propios de las periferias como la avicultura;
  29. 29. 29 c) La conformación de estructuras legales aisladas y autosuficientes: como los condominios que promueven el fraccionamiento con ausencia del estado local o dependencias del estado provincial. De los equipamientos,-servicios e infraestructuras Respecto de la cobertura de equipamiento las áreas urbanas del AMM son las que cuentan con la mayor cobertura, ya sea en cantidad de establecimientos educativos, de salud y de seguridad. Mientras que a nivel de departamentos de la provincia muestran grandes diferencias en cuanto a los servicios públicos en los hogares. Las coberturas promedio de los tres servicios (agua, cloacas y gas), van desde un valor mínimo de 34,6% al 55% en Santa Rosa, Lavalle, San Carlos, Malargüe, La Paz y Tupungato. Los departamentos que poseen mayor cantidad de hogares con acceso a los servicios de red pública y logran promediar entre un 60% y 80% son Luján de Cuyo, Maipú, San Martín, General Alvear, Tunuyán, Junín, San Rafael y Rivadavia. Los departamentos con valores promedio por encima del 80%, son Godoy Cruz, Capital, Guaymallén, Las Heras. De acuerdo a los datos del Censo 2010, la provincia de Mendoza cuenta con 1.738.919 habitantes que ocupan 459.550 viviendas particulares, 1.215 viviendas colectivas y 78.506 viviendas deshabitadas. Y de acuerdo a esta fuente, 113.797 hogares en la provincia no tienen vivienda o su vivienda no se encuentra en condiciones recomendables para la habitabilidad. De acuerdo al análisis del PBG en las zonas urbanas, la concentración se da en la actividad terciaria. Salvando esta situación existe una elevada productividad en sectores claves: industria manufacturera, comercio; un crecimiento del sector minas y canteras en el periodo 2006 – 2010; y una creciente y gran representatividad del sector servicios y comercio, hoteles, restaurantes (La actividad Turística, es una de las más dinámicas en la economía regional.). En relación a lo comercial, la actividad está concentrada en el AMM y marca al departamento de Capital como enclave comercial (aporta al PBG 61%), siguiéndole en importancia Godoy Cruz (8,5%). Fuera del AMM, la actividad comercial se destaca en las ciudades de San Rafael, San Martín y Tunuyán. Las áreas urbanas de la zona noreste son las más rezagadas en esta actividad con un aporte en el PBG de solo 0,68%. Dentro de este sector de la economía es importante destacar que la provincia posee ventajas competitivas y estratégicas de localización e infraestructura para el comercio exterior, siendo una receptora importante de servicios, logística y transporte, en relación al MERCOSUR. Que se concentra a lo largo del Corredor Biocéanico. En diferente magnitud las áreas urbanas también concentran la mayor cantidad de industrias que se encuentran insertas en el entramado urbano o las periferias. Las ramas de actividad más representativas a nivel industrial son: la vitivinícola, alimentos y metalmecánica. Es importante señalar que se encuentran en creación seis parques industriales.
  30. 30. 30 Analizando la Infraestructura vial se observa dos ejes importantes que integran la red de ciudades, la ruta Nacional N° 40 como eje norte-sur y la ruta Nacional N° 7, eje este-oeste. En la trama vial se observa una gran concentración en el AMM y una falta de integración de los ejes viales principales con las ciudades de menor tamaño o importancia económica. Los servicios de media y larga distancia que une el AMM con las metrópolis regionales y con centros menores y asentamientos rurales no han logrado aún una planificación integral del servicio. Las frecuencias del servicio son inadecuadas y escasas. La licitación del año 2015 es una gran oportunidad para planificar integralmente el servicio (adecuarlo al sistema urbano y coordinarlo modalmente). Existe gran disposición de las empresas operadoras para mejorar el servicio, considerando siempre la rentabilidad de las mismas. En conclusión, en lo urbano se manifiesta una marcada macrocefalia de la metrópoli, una urbanización e industrialización concentrada en los oasis y una lenta jerarquización de ciudades intermedias debido a una insuficiente inversión pública en servicios, lo que plantea la inequidad en la provisión de servicios e infraestructura. Aparecen usos del suelo incompatibles, se fragmenta el territorio y mientras algunas zonas se valorizan otras se deprimen, deterioran e involucionan. Aparece los fenómenos de las urbanizaciones cerradas, y con ellas segregación socio-espacial y se acentúa el problema del avance urbano sobre las tierras productivas. La Mendoza rural. Los asentamientos rurales. Infraestructura, Equipamientos y Servicios. Flujos e interconexiones. De sus actividades económicas En relación al sistema espacial rural, es necesario destacar la existencia de dos modelos productivos asimétricos y débilmente articulados entre sí; los conflictos de la tierra rural; la pobreza y migración de las áreas rurales; la infraestructura y servicios rurales; la degradación de recursos naturales y los conflictos asociados al uso del agua, conforman entre otras las principales problemáticas de las poblaciones rurales que requieren de la intervención gubernamental y el abordaje desde el ordenamiento territorial. Según la Ley Provincial de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial N° 8.051/09, las áreas rurales se encuentran tanto en los oasis como en zonas no irrigadas, adquiriendo en cada área características propias:  Áreas rurales de oasis: son espacios multifunción1 , ocupados por comunidades humanas de baja densidad poblacional, con aptitud no sólo para la producción agraria, sino también para incorporar otras opciones como los servicios especializados, el agroturismo y toda otra actividad de conformidad con los criterios que se establezcan en los respectivos Planes de Ordenamiento Territoriales. 1 Espacio rural multifunción definido en CEPAL, 2011; “Hacia una nueva definición de rural con fines estratégicos en América Latina” pág. 17.
  31. 31. 31 Estos espacios desarrollados alrededor de los principales centros urbanos de los Oasis Norte, Centro y Sur están destinados a actividades agrícolas, olivícolas y vitivinícolas en las cuales se conjugan una serie de factores sociales, económicos y ambientales produciendo algunas conflictividades. Entre ellas el avance de la urbanización sobre zonas irrigadas, pérdida de productividad de los suelos, concentración de actividades económicas, recepción de pasivos ambientales de los centros urbanos aledaños, emigración poblacional, diversidad de usos sobre el mismo suelo (industrial, agrícola, residencial, etc.), falta de infraestructura social, etc.  Áreas rurales de zonas no irrigadas: son espacios multifunción, ocupados por comunidades humanas de baja densidad poblacional, con aptitud no sólo para la producción pecuaria, sino también para incorporar otras opciones como los servicios especializados, el agroturismo y toda otra actividad de conformidad con los criterios que se establezcan en los respectivos Planes de Ordenamiento Territoriales. De este modo la ruralidad en el área no irrigada se distingue de la perteneciente a las zonas irrigadas. Socialmente se encuentra afectada por procesos de pobreza, emigración rural, pérdida de identidad cultural local, tenencia de tierras. Ambientalmente por el avance de la desertificación, salinización, aguas claras, desforestación y económicamente por la confrontación de actividades económicas y áreas naturales protegidas, y desde lo económico-productivo, falta de rentabilidad y sustentabilidad de las actividades económicas locales, pérdida de productividad y por la interconectividad de estas zonas con los principales centros urbanos y la inexistencia de servicios e infraestructura. Población rural La dinámica de la población rural de Mendoza, siguiendo las tendencias a nivel mundial y del país es la disminución, aunque registra una tasa menor de disminución del peso relativo de la población rural que el resto del país. La distribución intraprovincial de la relación población rural y urbana es muy heterogénea y tiene que ver con la particular distribución de las actividades y la población que se concentra fuertemente en los oasis de riego Norte, Medio y Sur. En 2001, más del 21% de la población vivía en áreas rurales, duplicando el promedio nacional. La mayor parte de la población rural se encuentra concentrada en el oasis de riego del norte y centro de la provincia, en menor medida en el oasis sur en torno a San Rafael y, aún en menor magnitud, en el oasis en torno a Malargüe. Esto origina fuertes contrastes en la distribución de los asentamientos humanos urbanos y rurales, produciéndose una alta concentración de la población tanto urbana como rural en los oasis de riego. Zona no irrigada El 95,2% de superficie del territorio corresponde a la zona no irrigada, allí vive y sobrevive el 5% de la población provincial, el “puestero”. Ese 95% de la superficie provincial no es homogéneo. Dejando a un lado la montaña, hay marcadas diferencias geo-humanas entre los llanos de noreste, del centro y del sur. En el suroeste, por ejemplo, en el departamento de Malargüe, se encuentra
  32. 32. 32 una modalidad de ganadería preferentemente menor, con una población puestera, cuyos integrantes son identificados como “crianceros” practican el nomadismo cíclico en base al uso de dos pisos ecológicos diferentes pero complementarios. También, cabe mencionar las auténticas estancias (no ya “puestos”) hallables al sur de la Ruta Nº 7. Aunque la característica básica de la zona es también desértica, algunos rasgos edáficos y cierto tipo de pasturas, a los que debe sumarse la limpieza de títulos de propiedad, han permitido el desarrollo de una modalidad de ganadería extensiva que atiende la demanda de amplios mercados consumidores. Entre las varias formas que se dan en Mendoza para enfrentar sin riego artificial el rigor y la hostilidad del árido, encontramos las adoptadas por la población puestera del desierto de Lavalle. Quizás por tratarse de la zona más castigada en materia de aridez y las más desertificada por sobre explotación, en cierta medida ha pasado a ser percibida como el desierto mendocino por antonomasia. Población Rural dispersa Si de un lado la población dispersa se organiza en torno a puestos, sucesivos poblados o pequeños caseríos rompen este patrón de especialidad y conforman pequeñas tramas concentradas. En su mayoría, se trata de concentraciones que no superan las 40 viviendas y que funcionan como nodos de una débil red de servicios básicos. En general los poblados siguen el primer patrón de distribución, mientras los puestos que se adentran en el corazón del desierto, se ubican más asiduamente sobre paleocauces. En ambos casos, se trata de ubicaciones estratégicas dado que permiten aprovechar al máximo los esporádicos caudales superficiales que aportan los cursos de agua existentes o facilitan la extracción, utilización y calidad de las aguas subterráneas a las que se logra acceder. Es importante destacar que la población de referencia se caracteriza por sus magras condiciones de vida que se enmarcan en una gran precariedad. Las mismas se limitan a la subsistencia, sin agua sin luz, con altos niveles de NBI. El Puesto Dentro del área la población se localiza en pequeños poblados concentrados y unidades económicas dispersas -nombradas como “puestos” fundamentalmente centradas en la cría de ganado caprino. “…Los puestos se presentan como unidades de producción y consumo orientados a la subsistencia, dado que completan en su interior la totalidad del circuito productivo, se nutren en general de mano de obra familiar y destinan la mayor parte de su producción al autoconsumo. …los puestos se hallan formados, básicamente, por las construcciones que conforman las zonas de habitación, los corrales que se destinan a la producción y por el pozo de agua subterránea. Zona Irrigada En relación a los datos vertidos por la Encuesta de Condiciones de Vida en el 2010, que releva hogares residentes en zonas rurales irrigadas de Mendoza, los Departamentos que poseen mayor
  33. 33. 33 concentración de población rural son: Lavalle, San Carlos, Tupungato, Junín y Santa Rosa y Tunuyán. Procesos Críticos de las áreas rurales La problemática de las áreas rurales de Mendoza en general, se podrían resumir en:  Población rural con inequidades en el acceso al agua.  Disminución de la calidad de vida de la población rural.  Insuficiente capacidad de regulación del estado sobre el mercado (inversión privada). Se enumeran a continuación una serie de problemáticas que caracterizan y sintetizan la situación de este territorio. Área rural no irrigada  Los problemas de tenencia de la tierra; las escasas oportunidades para el desarrollo de la población (ingresos remunerativos a partir de empleo o de alternativas de producción); el limitado acceso a la educación y a la salud; el aislamiento y la marginación de los habitantes han generado fuertes movimientos de éxodo y migración rural.  El limitado acceso al agua, la baja sustentabilidad de los sistemas productivos y la escasa rentabilidad por falta de canales adecuados de comercialización favorecen el abandono de tierras productivas.  Acceso limitado a infraestructura social básica promovido por el déficit de transporte y la ineficiente dotación de bienes de capital y de recurso humano. A esto se suma el escaso mantenimiento de Infraestructura, Equipamiento y Servicios.  El deterioro de las condiciones de vida (NBI) en el ámbito de lo rural es aproximadamente cuatro veces mayor con respecto a lo urbano.  Ha habido una degradación de ecosistemas de humedales y de las actividades económicas y culturales asociadas a éstos tras la eliminación de caudales permanentes relacionados con el estiaje natural de los ríos.  Degradación del suelo y afectación de la biodiversidad, motivada por el sobrepastoreo, el desmonte resultante de actividades extractivas, fragmentación del hábitat, incendios y otros.  Baja conectividad en el territorio no irrigado generando situaciones de alto aislamiento en las áreas intersticiales. Los puestos de actividad pecuaria adolecen de red vial, servicios públicos de transporte y medios de comunicación.  Existe un modelo de desarrollo sesgado por lo económico, inequitativo y desarticulado con la planificación del territorio. Esto es resultante de la inacción en cuanto a políticas de desarrollo del árido tendientes a la complementación oasis/zona no irrigada. Área rural irrigada  Pérdidas de agua por infiltración durante su conducción y distribución (sólo el 8% de la red de canales está impermeabilizada).
  34. 34. 34  El costo del agua superficial que se utiliza para riego es bajo, esto sumado a la insuficiente conciencia de los usuarios resulta en ineficiencia en la aplicación del recurso.  La escasa rentabilidad de las actividades de los pequeños productores dada por los precios bajos y la falta de canales adecuados de comercialización, disminuye la sustentabilidad de los sistemas productivos promoviendo el abandono de las tierras productivas.  El cambio climático disminuye los glaciares, el caudal de los ríos y aumenta las precipitaciones en llanura amenazando el perfil productivo agropecuario actual.  Existe un proceso de salinización de acuíferos a través de pozos de riego abandonados sin cegar, aporte de caudales del riego superficial por manto.  Contaminación de aguas superficiales y subterráneas por efluentes domésticos, petroleros e industriales y residuos sólidos.  Alta vulnerabilidad de los cultivos a las contingencias climáticas (granizo, heladas, zonda, otros).  Falta de centros de equipamiento social de mayor nivel generando dependencia de los centros más equipados en la ciudad central.  Falta de adecuada oferta de transporte público en recorridos y frecuencias adecuadas para la población. Las áreas de Interfase Rural-Urbana: La visión clásica dicotómica del territorio como dos espacios netamente diferenciados uno rural y otro urbano se ha visto reemplazada por el reconocimiento de un continuum que identifica situaciones intermedias donde se combinan rasgos de ambos dominios. Se establecen además relaciones funcionales entre el territorio rural y urbano que originan situaciones en la que se yuxtaponen ambos espacios en estructuras mixtas. En general, la expansión urbana en las grandes ciudades está generalmente asociada al desplazamiento de actividades agrícolas o ganaderas que no pueden competir con el avance urbano motorizado por dos frentes, la vivienda principal o de ocio en los fines de semana de segmentos de población de alto poder adquisitivo en busca de calidad de vida pero también por habitantes de bajos ingresos que ya sea por ocupación informal o por vía de vivienda social demandan suelo de bajo valor relativo comparado con los verificados en áreas urbanas. En Mendoza, este proceso es más crítico porque el universo en el cual se pueden extender las ciudades está acotado por la disponibilidad de un recursos escaso para la producción como lo es el agua. En efecto, dado que solo el 4,8% de la superficie de la provincia conforma el oasis, (esto se refleja crudamente en los valores del suelo entre el oasis y zonas no irrigadas), cualquier avance residencial o comercial sobre terreno rural incide en el potencial productivo. En este marco se inscriben las nuevas indagaciones sobre la interfase rural urbana que es el espacio donde se producen las mayores transformaciones territoriales de los asentamientos humanos desde mediados del Siglo XX.
  35. 35. 35 Un aspecto que merece atención dentro de las áreas de interfase rural–urbana son los cinturones verdes. La especificidad del cinturón verde consiste en que si bien su producción se encuadra dentro de la producción agropecuaria se relaciona principalmente con un mercado local en forma directa que consume los productos frescos sin procesos intermedios de transformación. Por ese motivo la proximidad de los consumidores incide fuertemente en la lógica de localización de las unidades productivas que deben competir con otros usos alternativos o las expectativas de urbanización de los propietarios. Se ven sometidos a transformaciones territoriales que incluyen procesos de expansión de la mancha urbana sobre suelo productivo, acusados desequilibrios territoriales urbano–rural en lo referente a cobertura de servicios y equipamientos, fuertes procesos pauperización de grandes sectores de la población agravados por la falta de acceso al agua y a la tenencia de la tierra. Además de pérdida de capital ambiental y agrobiodiversidad que atentan contra los principios de equidad intergeneracional. Otro aspecto de particular atención es el piedemonte del Área Metropolitana Si observamos el Gran Mendoza podemos ver que los sectores urbano - marginales, basurales, ripieras, se ubicaron históricamente en el piedemonte. La ciudad prácticamente “terminaba” hacia el oeste en el Parque General San Martín, (salvo el Challao) lo que reflejaba la desvinculación de la ciudad del sector de montaña. Los mendocinos han crecido de alguna manera de espalda a la montaña y a las tierras no irrigadas, centrados en los oasis. Posteriormente se produjo una modificación de intereses, ya que se produjo una expansión urbana motivada por los servicios ambientales que ofrecía, especialmente a nivel climático y paisajístico. A nivel ambiental y en relación a impactos sobre el piedemonte pueden destacarse en relación a su funcionalidad: la degradación de su cobertura vegetal y perdida de la capacidad de infiltración del suelo, por diferentes procesos, tales como incendios, tala, avance de urbanización, desarrollo de ripieras, etc, ha generado un pérdida de los servicios ambientales, como la regulación hidrológica. Esto ha traído como consecuencia un sensible aumento del riesgo aluvional. Además a nivel de ecosistema ha habido una degradación y fragmentación del hábitat, generando un desplazamiento o desaparición de la fauna silvestre y pérdida de riqueza florística. Con respecto a los servicios ambientales y en relación a la calidad de vida, se ha producido un impacto general sobre el paisaje en todos sus componentes. Se destacan además, la existencia de suburbanizaciones marginales, la problemática extendida de los residuos sólidos, la extracción de áridos en sectores críticos, entre otros aspectos. Por otra parte, a partir de la década del 90 se produjo una expansión sensible en el uso del piedemonte de Cordillera Frontal para producción mayormente de uvas y vinos de alta gana, en margen derecha del Río Mendoza y Valle de Uco. Esto se ha realizado sin una adecuada planificación hidrológica, los emprendimientos han alterado las vías de drenaje naturales y se están produciendo importantes afectaciones aguas abajo. Finalmente, se sintetizan a continuación, los procesos críticos detectados en las áreas de interfase:
  36. 36. 36  La desarticulación institucional (Catastro – Municipios – Proveedores de servicios, DGI, DH, otros), sumada los vacíos normativos, desactualización de la legislación vigente la insuficiente capacidad de regulación del estado sobre el mercado (inversión privada) y las dificultades para ejercer el poder de policía derivan en una creciente urbanización de las tierras productivas.  El desconocimiento de las “funciones” del territorio rural como proveedor de: recursos naturales, territorios estratégicos para la soberanía y seguridad alimentaria, servicios ambientales, producción de biocombustibles, preservación de paisajes, desarrollo de actividades turísticas, y preservación de la biodiversidad y de las culturas e identidades locales provoca la desvalorización de estos territorios.  Baja rentabilidad comparativa de las Explotaciones Agropecuarias ante la posibilidad del fraccionamiento urbano u otro uso (ej; ladrilleras).  El avance del frente periurbano sobre las áreas de bordes rurales no planificado provoca una desarticulación en la provisión de servicios y equipamiento generando dos situaciones: (1) aprovechamiento privado de servicios públicos y/o colapso de la infraestructura existente; (2) inversiones públicas aisladas para la provisión de servicios.  Avance urbano sobre tierras de aptitud agrícola, con derecho de riego y con infraestructura de riego generando contaminación del agua, cambios de uso diferentes al productivo y aumento de conflictos por incompatibilidad de usos del suelo.  Falta de centros de equipamiento social de mayor nivel generando dependencia de los centros más equipados en la ciudad central.  Falta de adecuada oferta de transporte público en recorridos y frecuencias adecuadas para la población.  Ampliación de fronteras agrarias hacia el piedemonte afecta ecosistemas frágiles y corredores biológicos con el consecuente aumento del riesgo aluvional. Gestión del territorio Mendoza: un marco de gestión para el ordenamiento territorial que requiere ser reforzado con conducción política, recursos y participación. Sobre la base del Informe del Subsistema Político-Institucional elaborado por el Instituto de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional de Cuyo se diagnosticó. El Ordenamiento Territorial es una política pública específica que es adoptada (o definida) por el Gobierno provincial surgió como respuesta a una serie de demandas planteadas por la sociedad en torno a la necesidad de intervenir en el territorio para ordenar su uso y ocupación hacia un modelo
  37. 37. 37 sustentable. Este proceso ha entrado en la fase de la toma de decisiones para su implementación, “Un momento en el que si bien aparentemente se cierra el debate entre alternativas, concepciones y posiciones de los distintos actores presentes en el escenario de la política objeto de discusión, es, asimismo el inicio del debate de cómo poner en práctica esa política, desde qué parámetros de discusión deberíamos implementarla, y cuáles son los acuerdos específicos que deberán acometerse para asegurar su efectiva ejecución” (Subirats, 2008) Siguiendo a este autor, es entonces que se hace necesario definir un Programa para la ejecución de la política, al que los autores denominan Programa de actuación político-administrativo. El mismo constituye un momento específico de decisiones políticas en el que deben fijarse:  Las bases jurídicas que sustentan los objetivos;  los instrumentos específicos de intervención en la realidad;  las modalidades operativas de la acción pública a seguir; y  las decisiones respecto al proceso y la organización administrativa que deberán permitir la implementación de la política. El Programa de actuación también hace referencia a actos intermedios de la política pública. En este sentido creemos que es imprescindible definir algún programa de actuación en forma consensuada entre el Minisetrio de Tierras, Ambiente Y Recusrsos Naturales y los municipios; en razón de las competencias, que a estos actores públicos, otorga la Ley 8051, no se trata simplemente de hablar “concurrencia de competencias”. Porque un programa de actuación debería contener las indicaciones -más o menos precisas y obligatorias- respecto a la producción administrativa de actos formales finales que conduzcan al ordenamiento territorial, estableciendo así un nexo directo, jurídico o de facto, entre los grupos-objetivo de la política pública y los organismos públicos competentes para la implementación. El Programa debe contemplar los objetivos concretos, algunos criterios evaluativos para aplicar a los avances que se van realizando, las medidas operativas o instrumentos de intervención, la indicación precisa de los recursos que sean necesarios (en este caso para los municipios) y los instrumentos que deben utilizarse, respetando los criterios de una verdadera interacción en el marco de lo que establece el ordenamiento normativo provincial y la propia Ley de OT (comunicación, intercambio de información, estudios y evaluaciones de impactos, etc). Todo ello conduciría, expresado en otros términos, a que es necesaria la construcción de relaciones interinstitucionales estables como base para el avance del proceso de ordenamiento territorial. Una vez definidos los Programas de actuación para la efectiva aplicación de la política, se hace necesario apelar a la figura de “el acuerdo de actuación político-administrativo de la política pública que representa el conjunto estructurado de actores públicos y paraestatales que están a cargo de su implementación y que son los que relacionan finalmente los postulados de la política y su aplicación concreta en un lugar determinado” (Subirats, 2008: 170) Es lo que otros autores denominan articulación de actores, acciones coordinadas, trabajo mancomunado entre áreas con
  38. 38. 38 competencias convergentes en un determinado tema, en definitiva, el concepto de un “sistema” de administración. Las unidades elementales de los acuerdos de actuación son los actores públicos, a quiénes la Ley atribuye competencias sustantivas, y que son la unidad mínima de acción de un sistema, tienen una estructura jerárquica interna o una cohesión voluntaria de personas y agentes reunidas con el objetivo de llevar a cabo una función específica e indispensable en la ejecución de la política pública. En los acuerdos de actuación, el análisis muestra con frecuencia la importancia de los actores denominados “políticos” cuyo comportamiento difiere de la conducta de los actores burocráticos, que al menos en apariencia, es más técnica. Las señaladas son más bien cuestiones de hecho que de derecho; además está fuertemente condicionadas a variaciones diacrónicas difíciles de anticipar, a la cultura política de una sociedad y a la ocurrencia de fenómenos de contexto o situaciones no esperadas. En el proceso de elaboración del Plan Provincial de O.T. se van a tomar nuevas y múltiples decisiones, muchas de las cuales no se encontrarán definidas específicamente en la Ley 8051, lo que puede generar desacuerdos con los municipios e impedir el cumplimiento de la Ley. Como por ejemplo: la asignación de recursos financieros, tecnológicos y humanos necesarios para fortalecer las áreas técnicas específicas a nivel local; la gestión intra e interorganizacional, el tipo de coordinación (vertical con la Provincia, horizontal con otros municipios), entre otros múltiples temas que aparecerán en el proceso de la implementación. La incidencia territorial de los proyectos del Poder Ejecutivo Provincial A partir del análisis del informe de gestión 2013, se identificaron y sistematizaron las principales acciones sobre el territorio que fueron ejecutadas y gestionadas por el Poder Ejecutivo Provincial en el periodo anual de gestión 2012- 2013. Se entiende por proyectos con impacto territorial: aquellas acciones, programas y planificaciones que el poder ejecutivo provincial, por intermedio de sus unidades de gestión (específicamente el ministerio de infraestructura y energía en coordinación con demás ministerios y secretarías de gobierno), asigna fondos y recursos a fin de generar impactos territoriales que son consideradas estratégicos para el desarrollo productivo, social y territorial de la provincia. Los proyectos con incidencia territorial conforman una amplia red de acciones que abarcan desde las estrategias o proyectos de redes viales, acciones e intervenciones hídricas, programas de conservación ambiental, programas de vivienda, obras de saneamiento, instalaciones hospitalarias e infraestructura edilicia para la seguridad pública, entre otras acciones y programas considerados en el análisis. Analizar la “Situación Actual de la Planificación Territorial” de la provincia, se torna imprescindible para avanzar en la elaboración del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. El plan provincial
  39. 39. 39 de Ordenamiento proporciona los objetivos territoriales a las cuales deben converger los proyectos y acciones sectoriales que operan en el territorio. La necesaria articulación de las políticas sectoriales no puede formularse sin un diagnóstico elemental sobre los proyectos y acciones que actualmente están operando y transformando el territorio. Un diagnóstico sobre la planificación territorial debe inferir, a partir de un minucioso análisis de los principales proyectos territoriales, los objetivos centrales de los proyectos territoriales y proyectarlos con los lineamientos del plan provincial. En síntesis, sistematizar los proyectos estratégicos sobre el territorio significa generar nuevos insumos, más allá de los diagnósticos socioeconómicos y físicos naturales, para la elaboración del plan de Ordenamiento Territorial. Distribución Sectorial de Proyectos con Impacto Territorial. Poder Ejecutivo Provincial Fuente: Elaboración propia en base a informe de Gestión presentado por el poder ejecutivo en la Legislatura de la provincia de Mendoza. 1 de mayo de 2013. Del análisis de los principales proyectos ejecutados y proyectados en el periodo 2012 – 2013, se evidencia la fuerte apuesta de la gestión en mejorar la integración territorial de sus tres oasis productivos. Existen fuertes recursos provinciales y nacionales destinados al desarrollo y mejoramiento de la conectividad de un modelo territorial basado en el aprovechamiento de los tres oasis, donde se concentra la mayoría de las actividades productivas y se asienta más del 95% de la población.
  40. 40. 40 En este sentido, uno de los principales proyectos, en etapa de licitación, es el corredor Oasis Norte que promueve “optimizar la conectividad entre los centros industriales y la zona de producción agrícola del Este y Sur del Oasis Norte y Norte del Oasis Centro – Norte.” Las fuertes inversiones viales se direccionan a mejorar la integración interprovincial (proyecto RN N°40, tramo Acceso Aerostación Francisco Gabrielli Límite Provincia de San Juan, inversión superior a los $640.000.000.) o mejorar el comercio nacional e internacional, especialmente entre Argentina y Chile (proyecto corredor oasis centro Norte) En resumen, la disposición de proyectos viales responde a las demandas generadas por el comercio nacional e internacional. Las obras se concentran en torno al corredor bioceánico en el cuál se movilizan los principales flujos de comercio nacional e internacional. La lectura sobre los proyectos viales ejecutados y a ejecutar en el periodo 20102- 1013 corrobora las argumentaciones sostenidas en el informe del Modelo territorial actual de Mendoza. En el mismo se señala la concentración de inversiones y fondos públicos en las RN 40 y RN 7 que articulan de norte a sur y de Este a Oeste, respectivamente, la provincia de Mendoza. Sin embargo, en el 97 % de la provincia la densidad de rutas es muy baja y los proyectos viales actuales no apuntan a la red vial provincial que es la que debe otorgar cohesión al territorio sobre todo en las zonas marginales. Fuente: Elaboración propia en base a informe de Gestión presentado por el poder ejecutivo en la Legislatura de la provincia de Mendoza. 1 de mayo de 2013. Los Municipios de Mendoza: la representación política con base territorial. La representación política de los municipios en las dos Cámaras de la Legislatura de la Provincia no se rige por el criterio de la jurisdicción, o sea la división política municipal, sino que lo hace a través de los Distritos Electorales, cada uno de los cuales está compuesto por varios municipios. No es objeto de este trabajo analizar la Ley Electoral de la Provincia N° 2551/59, ni las numerosas
  41. 41. 41 modificaciones que ha sufrido hasta el presente. Sólo queremos mostrar la enorme disparidad que hay en el número de representantes que tienen los distintos municipios, situación que tiene impactos que habrá que analizar En los cuadros y gráficos siguientes mostramos los números reales de representantes por departamento en la Cámara de Senadores y en la de Diputados respectivamente. Es muy importante señalar que los Municipios de Lavalle, Santa Rosa y San Carlos no tienen representación política en la Legislatura de la Provincia, significando serios conflictos al desarrollo socioeconómico de la zona Noreste de la provincia tal como se señaló en el informe del subsistema socioeconómico. (Modelo Territorial Actual, 2013). Por su parte, la Zona Norte (Gran Mendoza) concentra el 55 y 56% de los representantes respectivamente. Luego acompañamos una síntesis por Zona, dado que los Distritos electorales no coinciden estrictamente con la zonificación de la Provincia que está siendo utilizada por distintos organismos, y que tendrá relevancia por supuesto en el Plan de OT
  42. 42. 42 Estructura institucional para el Ordenamiento Territorial Provincial Las características que se han dado a la APOT y su jerarquía institucional, es un Organismo totalmente centralizado (aunque se lo ha definido como desconcentrado en el ámbito de la Secretaría de Ambiente), no tiene atribuciones para el manejo de recursos. Esto, más que sus competencias específicas, puede ser uno de los factores que la limitan y condicionan. No alcanzaría su carácter central en la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial para superar la fragmentación y la falta de comunicación características de la Admistración Pública de la Provincia. Una administración organizada sectorialmente y con una cultura fuertemente sectorial y cerrada, sin espacios de articulación institucionalizados De todos modos, nos animamos a plantear que el desafío ahora es fortalecer esta incipiente institucionalidad
  43. 43. 43 En relación con el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial se advierte una variada representación, sin embargo no se ha contemplado que también la integren representantes de las dos Cámaras Legislativas. Este aspecto es fundamental si se tiene en cuenta la cantidad de iniciativas que tendrá que receptar la Legislatura para sancionar normas que permitan poner en acción concreta la Ley y complementarla en los aspectos en que sea necesario. Del mismo modo la aprobación del Plan de OT y las innovaciones normativas que requerirá Del análisis organizacional a nivel municipal surgen también algunas conclusiones: Los Consejeros del CPOT no suministraron la información, la mayoría de los datos solicitados eran sectoriales (siguen el modelo de la estructura municipal) por lo tanto no tienen estos datos Este es un tema para trabajar a futuro, pensando las estrategias organizativas más adecuadas para que la información esté centralizada y disponible Los recursos humanos son escasos en los municipios. De los resultados y las continuas conversaciones con los funcionarios municipales a lo largo del proceso de requerir información surgían las siguientes propuestas (o necesidades): Se requiere capacitación y acompañamiento de la APOT. Dotarlos de los recursos necesarios. Asistencia técnica y profesional específica para el fortalecimiento de las áreas específicas que serán responsables de los planes municipales de OT Síntesis del Diagnóstico Según el Diagnóstico Situacional de la Provincia obtenido como producto de la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Mendoza 2030, el gran tema a solucionar por los mendocinos es que el modelo agroindustrial vigente muestra claros signos de desgaste donde su sustentabilidad ambiental y económica no resulta satisfactoria mostrando problemas en la distribución de la riqueza y -en general- en sus posibilidades de conservar los bienes comunes naturales y culturales y de contribuir a una sociedad justa. La relación sociedad-naturaleza y el contrato social establecido por los mendocinos a fines del siglo XIX, definitivamente requiere de una revisión en todos sus elementos (sociales, económico-productivos, ambientales y político institucionales) que permita incorporar nuevas miradas y aportes coincidentes con las necesidades y demandas actuales de la población en vista a un mejor vivir para todos los mendocinos. Análisis de los procesos críticos. Jerarquización. Definición de los grandes temas de Mendoza Retomando en esta instancia de elaboración del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial el trabajo producido en el PEDMza 2030, se realizó un análisis pormenorizado de los problemas y procesos críticos identificados en el mismo con el fin de ponderarlos y jerarquizarlos para lograr una síntesis de problemáticas estructurales que permitieran mostrar los signos que ponen en evidencia el desgaste del modelo actual. Esto permite a su vez, definir los temas estructurales sobre los cuales concentrar los esfuerzos de acción para lograr las transformaciones deseadas.
  44. 44. 44 En este sentido, los procesos críticos ponderados y jerarquizados fueron posteriormente integrados en grandes problemáticas que los resumían en un análisis de árbol de problemas (ver Anexo). Así, los signos del desgaste del modelo son: 1- Inercia en la Gestión Territorial 2- Desequilibrio Territorial 3- Inequidad Social 4- Deterioro Ambiental 5- Problemas de conectividad y accesibilidad 6- Dualismo productivo 7-Gestión crítica del recurso hídrico Siendo el número 7 agregado posteriormente al análisis entendiendo que la gestión del recurso hídrico, si bien está contenida en las otras 6 problemáticas, merece una entidad propia. Variables clave SITUACIÓN ACTUAL CAUSA/S PRINCIPALES VARIABLES CLAVE DE INTERVENCIÓN Inercia en la Gestión del Territorio - Debilidad institucional del Estado (provincial y municipal). (Debilidad en los marcos regulatorios, Marco normativo no concurrente: Entre las leyes de Loteo 4341, Ley de OT y Usos del Suelo 8051, la Ley de Preservación y Conservación del Ambiente 5961, Leyes de Piedemonte, Ordenanzas municipales. Avance de la urbanización sobre suelos agrícolas Falta de planificación, Excesivo centralismo institucional del Estado, Déficit presupuestario, Débil función de control y regulación) -Articulación interjurisdiccional -Representación política territorial -Coordinación interministerial e intersectorial -Función reguladora del Estado -Incidencia territorial de las políticas sectoriales -Recursos destinados al ordenamiento territorial -Grado de institucionalización del ordenamiento territorial -Superposición de competencias y funciones -Actualización y armonización normativa -Demandas sociales en torno al ordenamiento territorial -Participación ciudadana -Comunicación de la política de ordenamiento territorial
  45. 45. 45 Creciente concentración de actividades y recursos. Crecientes problemas de conectividad y accesibilidad. No hay una - Agudo proceso de concentración demográfica y económica en los "oasis”. Oasis que evidencian un crecimiento expansivo caracterizado por la baja densidad y alta dispersión de los tejidos residenciales, con manchas urbanas discontinuas y sin una planificación que lo regule. Esta expansión urbana está signada por el mercado de suelo. Este proceso expansivo suele entrar en conflicto con los usos rurales de las tierras ubicadas en el entorno y el avance sobre áreas de protección ambiental o con deficientes condiciones ambientales. Pocos o con escaso desarrollo de los centros urbanos de menor tamaño, las zonas centrales se ven saturadas en la provisión de equipamiento y servicios. Dificultad para acceder al suelo urbano servido, principalmente por parte de los grupos sociales de bajos y medios ingresos. Expansión urbana sobre zonas productivas y/o ambientalmente frágiles Macrocefalia del Gran Mendoza Débil ocupación territorial e infraestructura obsoleta o inexistente en zonas no irrigadas Desarticulación del territorio (baja conectividad y accesibilidad) EN LO URBANO se manifiesta una marcada macrocefalia de la metrópoli, una urbanización e industrialización concentrada en los oasis y una lenta jerarquización de ciudades intermedias debido a una insuficiente inversión pública en servicios, lo que plantea la inequidad en la provisión de servicios e infraestructura. Aparecen usos del suelo incompatibles, se fragmenta el territorio y mientras algunas zonas se valorizan otras se deprimen, deterioran e involucionan. Aparecen los fenómenos de las urbanizaciones cerradas, y con ellas segregación socio-espacial y se acentúa el problema del avance urbano sobre las tierras productivas. EN LO RURAL DE OASIS Estos espacios desarrollados alrededor de los principales centros urbanos de los Oasis Norte, Centro y Sur están destinados a actividades agrícolas, olivícolas y vitivinícolas en las cuales se conjugan una serie de factores sociales, económicos y ambientales produciendo algunas conflictividades. Entre ellas el avance de la urbanización sobre zonas irrigadas, pérdida de productividad de los suelos, concentración de actividades económicas, recepción de pasivos ambientales de los centros urbanos aledaños, emigración poblacional, diversidad de usos sobre el mismo suelo (industrial, agrícola, residencial, etc.), falta de infraestructura social, etc. RURAL DE ZONAS NO IRRIGADAS Socialmente se encuentra afectada por procesos de pobreza, emigración rural, pérdida de identidad cultural -Concentración de la población -Expansión urbana -Jerarquía de ciudades -Localidades rurales Transporte e infraestructura vial Sistema vial provincial Sistema de transporte de media y larga distancia Telecomunicaciones Cobertura de fibra óptica -Eficiencia Hídrica -Calidad del agua -Niveles de contaminación y salinidad -Tratamiento de aguas residuales -Acceso al agua -Derecho al agua -Esquema de gestión hídrica -Tecnificación en la eficiencia hídrica -Actualización normativa en materia de recursos hídricos -Competencias por el uso del agua -Cultura del agua Recursos Hídricos -Disponibilidad de recurso hídrico por cuenca -Infraestructura por cuenca -Registros de derecho de agua -Oferta y demanda
  46. 46. 46 Creciente inequidad social -Falta de integración de los sectores más vulnerables -No se respetan las vocaciones locales y las culturas de los pueblos -Inequitativa distribución del ingreso -Inequitativa oferta de servicios básicos - Dificultad para acceder al suelo urbano servido, principalmente por parte de los grupos sociales de bajos y medios ingresos. - Deficiente financiamiento del Sector Vivienda, que no atiende todas las necesidades. Condiciones de vida Nivel de Ingresos Necesidades Básicas Insatisfechas Coeficiente de Gini IDH Equipamiento social Equipamiento Educativo Equipamiento de Salud Equipamiento de Seguridad Servicios domiciliarios Cobertura de agua potable Cobertura de servicio eléctrico Cobertura de gas natural Cobertura de red cloacal Cobertura de servicios de residuos Vivienda Tenencia de la vivienda Precariedad de la vivienda Defícit habitacional Migración Interna entre los departamentos de Mendoza. Migración interdepartamental Crecimiento de la población por departamento Jerarquía de localidades según nivel de complejidad de los equipamientos sociales Accesibilidad a escuelas primarias/ y secundarias. Creciente deterioro de las condiciones ambientales -Uso no sustentable de los recursos naturales -Falta de valoración de los recursos -Productividad de suelos -Aridez -Desertificación -Salinización de suelos -Tierras abandonadas -Oferta de biodiversidad, biomas y provincias fitogeográficas -Áreas naturales protegidas -Valorización de bienes comunes naturales y culturales -Mitigación y gestión de los riesgos -Riesgos naturales -Oferta paisajística -Limitantes para la ocupación de suelos -Cambio climático -Energías Alternativas
  47. 47. 47 Dualismo productivo -Falta de integración productiva -Falta de planificación y previsión -Falta de inversión en factores productivos -Falta de políticas para encadenamientos productivos -Falta de servicios, infraestructuras y equipamientos que promuevan la competitividad de determinadas áreas y producciones Producto Bruto Geográfico (PBG) a nivel provincial y por departamento Actividad agropecuaria: Participación de la actividad agropecuaria en el PBG provincial Tamaño de explotaciones agropecuarias (EAPs) Uso agropecuario del suelo Cambio de uso en el derecho de riego Actividad industrial: Participación de la actividad industrial en el PBG provincial Número de industrias y tipo por departamento Actividad minera: Participación de la actividad minera en el PBG provincial Zonas de concesión y explotación. (Volumen de producción) Actividad petrolera:  Participación de la actividad petrolera en el PBG provincial. zonas de concesión y explotación. (Volumen de producción) Actividad comercial: Participación de la actividad comercial en el PBG provincial. Volumen y valor de las exportaciones Actividad de servicios: Participación de la actividad servicios en el PBG provincial Actividad turística: Ingresos generados por actividad turística Número de visitantes Sector energético e infraestructura asociada: Matriz energética. Infraestructura eléctrica. Infraestructura de las redes de combustibles de la provincia Infraestructura de riego. Infraestructura aluvional. Infraestructura de agua potable Infraestructura de servicio de cloacas
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