Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas

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Comunicación para el Desarrollo en el sistema de Naciones Unidas en Ecuador. Alfonso Gumucio Dagrón. 2011

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Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas

  1. 1. La Comunicación para el Desarrollo en el sistema de las Naciones Unidas en Ecuador Análisis sobre los enfoques y las prácticas Alfonso Gumucio Dagron Consultor internacional Marzo 2011
  2. 2. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 2 SUMARIO Página Resumen Ejecutivo 3 I. INTRODUCCIÓN Conceptos fundamentales Comunicación para el Desarrollo Comunicación para laPotenciación Comunicación para el Cambio Social El sistema de Naciones Unidas y la comunicación para el desarrollo 5 6 II. ANTECEDENTES Y OBJETIVOS La reforma de las Naciones Unidas La comunicación y la reforma de la ONU El contexto de Ecuador Buen vivir o sumak kawsay Legislación y políticas sobre comunicación 15 17 18 19 21 III. ANÁLISIS DE LOS DOCUMENTOS Evaluación Común de País (CCA) Marco de Asistencia para el Desarrollo (UNDAF) FAO ONU Mujeres OPS PNUD Unesco UNFPA Unicef Grupo de Comunicación de Naciones Unidas (UNCG) 22 24 25 29 34 37 39 42 46 49 IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones Recomendaciones 52 50 REFERENCIAS 57 SIGLAS 59 ANEXO I Términos de Referencia (TOR) 61
  3. 3. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 3 Resumen Ejecutivo Unesco solicitó el apoyo de Ciespal para llevar adelante un análisis de la comunicación para el desarrollo en Ecuador, dentro de las agencias y fondos del sistema de Naciones Unidas y según lo establecido por Unesco en el Gran Programa V ³Comunicación e Información´ previsto en el documento 35 C/5, en particular el Eje de Acción ³Fortalecimiento de los medios de comunicación libres, independientes y pluralistas y de la comunicación para el desarrollo sostenible´ . Para llevar adelante este análisis Ciespal pidió la contribución de Alfonso Gumucio Dagron especialista en comunicación para el desarrollo con experiencia de trabajo en organizaciones, fondos y programas de las Naciones Unidas en países de África, Asia, América Latina y el Caribe. Los términos de referencia (TOR), subrayan la necesidad de analizar los enfoques y las prácticas del sistema de las Naciones Unidas en Ecuador, tomando como punto de partida las recomendacio nes de la 10ª (2007) y la 11ª (2009) Mesas Redondas Interagenciales sobre Comunicación para el Desarrollo y los procesos actuales de reforma de la s Naciones Unidas, manteniendo como referencia el concepto de la comunicación para el desarrollo de las Naciones Unidas y el concepto sobre Desarrollo Humano Sostenib le que articula el trabajo del s istema. Ante la brevedad de la consultoría y las limitaciones de presupuesto, no se pudo realizar un trabajo de campo en el país sino simplemente un análisis de los documentos oficiales de las agencias, particularmente de aquellos que tienen que ver con la inclusión de componentes de comunicación para el desarrollo en los acuerdos establecidos con el gobierno de Ecuador. Los documentos analizados incluyen laEvaluación Común de País (CCA), el Marco de Asistencia para el Desarrollo (UNDAF), las estrategias decomunicación y los informes de cada agencia, así como documentos conceptuales, presupuestos para comunicación en programas y proyectos, información sobre el personal especializado en comunicación, recortes de prensa y publicaciones, aunque no todas las organizaciones proporcionaron toda la gama de documentos solicitados . El análisis de la documentación oficial y otros documentos sobre programas, proyectos y actividades de comunicación implementadas en Ecuador por el sistema de Naciones Unidas, muestra diferencias sustanciales en la comprensión que cada agencia tiene de la comunicación para el desarrollo, así como en los niveles de aplicación del mandato de la Asamblea General de las Naciones Unidas y de la importancia asignada al tema, que se refleja en las asignaciones de presupuesto y en los niveles de contratación de personal espec ializado. Hay una tendencia, ya observada en otros países, que se confirma en el contexto ecuatoriano. Algunas organizaciones del s istema de Naciones Unidas ignoran las resoluciones de la Asamblea General relativas a la comunicación para el desarrollo, así como las recomendaciones de la Mesa Redonda de Comunicación para el Desarrollo, aun cuando en esta última instancia las agencias , fondos y programas han participado tradicionalmente al má s alto nivel y se han turnado como responsables de la convocatoria, de la organización y de los contenidos. Entre las agencias analizadas, Unesco, Unicef y FAO son aquellas que tienen más actividades donde la comunicación para el desarrollo es un componente de importancia, aunque no siempre con el enfoque recomendado en las mesas redondas. Ecuador es de los pocos países que han mostrado voluntad para profundizar el proceso de comunicación para el desarrol lo sobre la base de las recomendaciones de
  4. 4. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 4 las mesas redondas y con el objetivo de realizar actividades a nivel nacional que luego puedan constituir un aporte a la 12 Mesa Redonda que tendrá lugar en la India. Unesco ha sido en Ecuador, al igual que en ot ros países, la organización que ha liderado el proceso de reflexión ya sea a través de evaluaciones y análisis (como éste), y/o de seminarios nacionales con participación de organizaciones representativas en el mundo del desarrollo, ya sean de gobierno, no gubernamentales, y académicas, como del propio sistema de Naciones Unidas. Es importante señalar que en el contexto político y social de Ecuador se ha renovado el diálogo alrededor de conceptos nacionales como el del ³buen vivir´ (en quechua sumak kawsay),que cuestionan las ideas convencionales del desarrollo y aportan con una perspectiva filosófica inspirada en las tradiciones indígenas.
  5. 5. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 5 I. INTRODUCCIÓN A lo largo de las cinco décadas pasadas se han articulado muchas definiciones de comunicación para el desarrollo. La tentación de cada investigador, de cada autor o de cada centro académico de crear, difundir y hacer prevalecer una definición propia ha sido siempre muy grande. En la mayoría de los casos, las definiciones son muy similares, más o menos extensas y precisas, pero repiten una misma orientación donde las coincidencias son mayores que las diferencias. La búsqueda de nuevas definiciones resulta con frecuencia un ejercicio retórico estéril, que no se corresponde con los cambios que efectivamente tienen lugar en la realidad social, política, económica y cultural de los países. Para los fines de este análisis nos interesa sobre todo rescatar definic iones que se manejan en el ámbito de las Naciones Unidas y que se pueden encontrar en sus documentos. La FAO ha hecho aportes importantes en ese sentido al propiciar procesos de diálogo e intercambio que culminaron el año 2006 con la realización delCongreso Mundial de Comunicación para el Desarrollo (CMCD) 1 , la reunión más importante que se haya organizado jamás sobre el tema, a la que asistieron más de mil expertos de instituciones de desarrollo de todo el mundo. Enfoques complementarios han surgido cada dos años de las mesas redondas sobre comunicación y desarrollo que organizan por turno las agencias de Naciones Unidas, con participación de otras organizaciones y expertos. Este análisis rescata los documentos de las dos últimas reuniones y se plantea como un aporte a la Mesa Redonda Inter-agencial de Comunicación para el Desarrollo que tendrá lugar en India en 2011. Comunicación para el Desarrollo La comunicación para el desarrollo es un proceso social basado en el diálogo, que utiliza una amplia gama de instrumentos y métodos. Tiene que ver con buscar un cambio a distintos niveles, lo que incluye escuchar, crear confianza, compartir conocimientos y habilidades, establecer políticas, debatir y aprender, a fin de lograr un cambio sostenido y significativo. No se trata de relaciones públicas o de comunicación empresarial. (Consenso de Roma, Congreso Mundial de Comunicación para el Desarrollo). La comunicación para el desarrollo es un proceso social que se basa en el diálogo en el que se usa una amplia gama de instrumentos y métodos. La comunicación para el desarrollo está tratando de encontrar cambios a diferentes niveles que incluyen escuchar, esta blecer confianza, intercambiar conocimientos y destrezas, crear políticas, debatir y aprender para el cambio sostenido y significativo. El proceso de comunicación para el desarrollo va más allá de la difusión de información para facilitar la participación activa y el diálogo de las partes interesadas. Esto destaca la importancia de fomentar el conocimiento, las dimensiones culturales del desarrollo, los conocimientos locales, el aprendizaje experimental, el intercambio de información y la participación activa de las personas rurales y de las otras partes interesadas en la toma de decisiones (FAO)2 . 1 World Congress of Communication for Development (WCCD), realizado en Roma el 24-26 de octubre de 2006. 2 http://www.fao.org/oek/oek-what-we-do/communication-for-development/comdev-home/es/ (verificado el 23-01-2011).
  6. 6. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 6 Comunicación para laPotenciación3 La comunicación para la potenciación es un enfoque que coloca las necesidades de información y comunicación y los intereses de los grupos desprotegidos y marginados en el centro del apoyo a los medios de comunicación. El objetivo de la comunicación para la potenciación es asegurar que los medios tengan la capacidad y habilidad para generar y suministrar información que los grupos marginados quieren y necesitan , y ofrecer un canal para que estos grupos marginados puedan debatir y expresar sus perspectivas sobre los temas que más les preocupan. La comunicación para la potenciación, como en todas las áreas de trabajo del PNUD en cuanto al acceso a la información, es consistente y arraigada en un enfoque basado en los derechos humanos para el desarrollo, que inc orpora los valores básicos de equidad y potenciación según el Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos. (PNUD Oslo). Comunicación para el Cambio Social (CCS) La Comunicación para el Cambio Social (CCS) es un proceso de diálogo público y privado a través del cual las personas definen qui énes son, cuáles son sus aspiraciones, qué es lo que necesitan y cómo pueden actuar colectivamente para alcanzar sus metas y mejor ar sus vidas. La CCS apoya procesos de toma de decisión y de acción colectiva para hacer más eficientes a las comunidades, y fortalece los contextos de la comunicación. (Consorcio de Comunicación para el Cambio Social) 4 . El sistema de Naciones Unidas y l a comunicación para el desarrollo El sistema de las Naciones Unidas tiene una larga historia de apoyo a la conceptualización y a la implementación de programas y proyectos de comunicación para el desarrollo. No sería exagerado afirmar que en el mundo de l as instituciones de desarrollo, es el espacio más importante en el que la comunicación para el desarrollo ha evolucionado no solamente como teoría sino como práctica concreta. Muy lejos quedan en ese sentido los gobiernos e incluso las ONG, aunque en principio se las supone más cercanas a la realidad social y a los ámbitos comunitarios en los que se verifica el desarrollo y el cambio social (Gumucio Dagron, 2010 a). Las agencias, programas y fondos deNaciones Unidas han sido pionero s de la comunicación para el desarrollo desdelos años 1970, es decir a lo largo de cuatro décadas. Es importante decirlo al comenzar para luego analizar la brecha que en años recientes se ha abierto entre el discurso institucional y las prácticas concretas . Al parecer los enfoques de información institucional y difusión de la imagen pública a través de los medios masivos se han convertido en opciones predominantes en el sistema de Naciones Unidas, contradiciendo no solamente una filosofía de la comunicación como proceso inclusivo y participativo, construida y consolidada durante mucho tiempo, sino también disposiciones que constituyen mandatos específicos para las agencias del sistema. 3 No entendemos por qué se tradujo ³empowerment´ por ³potenciación´, siendo que el verbo ³empoderar´ ya es aceptado por la Real Academia Española y se usa corrientemente en textos sobre ciencias sociales. 4 El Consorcio de Comunicación para el Cambio Social articuló este concepto en 1997 y durante los años siguientes lo aplicó en su trabajo con Naciones Unidas.
  7. 7. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 7 Perspectiva histórica Durante las décadas de 1970 y 1980 el papel de las Naciones Unidas en materia de comunicación e información fue central en el debate internacional sobre información y comunicación. La Unesco, por ejemplo, tuvo la visión de crear la Comisión MacBride, presidida por el Premio Nobel de la Paz Sean Mac Bride e integrada por reconocidos intelectuales , por ejemplo los latinoamericanos Gabriel García Márquez y Juan Somavía (Director General de la Oficina Internacional del Trabajo desde 1999). En ese proceso que duró varios años participaron también en calidad de expertos Antonio Pasquali de Venezuela y Luis Ramiro Beltrán de Bolivia (ambos, en su momento, funcionarios de la Unesco). Al cabo de un análisis exhaustivo de la situación mundial la Comisión hizo 82 recomendaciones ±luego publicadas en el libro Un solo mundo, voces múltiples (MacBride, 1980)± que abarcan entre otros temas: las políticas de la comunicación, la necesidad de fortalecer las capacidades en los países del llamado Tercer Mundo, la comunicación aplicada a los programas de desarrollo, el uso del espectro electromagnético, la promoción de la diversidad de medios y el reconocimiento de la pluralidad cultural, la responsabilidad social de los periodistas y de los medios de información, la democratización de la comunicación y el fomento a la cooperación internacional. Esas recomendaciones dieron paso al planteamiento de un Nuevo Orden Mundial de la Información y la Comunicación (NOMIC), planteamiento político y de políti cas que fue interpretado caprichosamente por los grandes consorcios mediáticos y que motivaron la salida de Estados Unidos y de Gran Bretaña de la Unesco en 1984 y 1985, respectivamente. A pesar de ello la Unesco alentó, con los escasos recursos de que disponía, la creación de agencias regionales de información, y múltiples proyectos que apuntaban al fortalecimiento de las capacidades nacionales en materia de información y comunicación. La FAO tuvo también un rol muy importante en ese mismo periodo, en la conceptualización de la comunicación para el desarrollo, con la iniciativa de convocar a otras agencias del sistema a la primera Mesa Redonda de Comunicación para el Desarrollo. El liderazgo de Colin Fraser fue fundamental para que la FAO adoptara una visión estratégica de la comunicación para el desarrollo, que además de las reuniones intelectuales se tradujo en proyectos concretos y de largo plazo tan emblemáticos como Proderith (México) o Cespac (Perú). La evolución del pensamiento y la práctica de la comunicación para el desarrollo en Naciones Unidas no ha sido coherente a través del tiempo. El Fondo de Naciones Unidas para la Infancia ( Unicef) tenía entonces como Director Ejecutivo a James Grant, un comunicador por excelencia que supo distinguir entre la información institucional y la comunicación en apoyo de los programas. Grant separó ambas funciones dentro de la estructura deUnicef, de manera que existiera un área específicamente dedicada a la comunicación programática. Lam entablemente, a la muerte de James Grant, esta fue subsumida en la División de Información, cuyo papel tradicional ha sido el fortalecimiento de la imagen institucional a nivel mundial, con fines de recolección de fondos . Las iniciativas de otras agencias, programas y fondos de las Naciones Unidas en materia de comunicación con un enfoque de desarrollo y cambio social fueron muy
  8. 8. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 8 limitadas en esos años iniciales.La mayoría concebía a la comunicación como mera difusión de informaciones o fortalecimiento de la imagen institucional. E llo puede constatarse en la ausencia de políticas institucionales y estrategias programáticas específicas, así como en la insuficiencia de personal especializado y la débil asignación de recursos a los componentes de comunicación , y en particular a la comunicación para el desarrollo , situación que a grandes rasgos no ha cambiado (Gumucio Dagron, 2010b). Los avances en las dos décadas siguientes se dieron sobre todo en la formulación de documentos y en el mantenimiento de una plataforma bienal de diálogo, la Mesa Redonda Inter-agencial de Comunicación para el Desarrollo cuyos trabajos y resoluciones han nutrido el marco conceptual de comunicación para el desarrollo y se han reflejado en documentos estratégicos del sistema de Naci ones Unidas, pero no han tenido un efecto determinante en los programas concretos. Mandato de la Asamblea General A pesar de su carácter ineludible, las resoluciones de Naciones Unidas no siempre han sido tomadas en cuenta por las organizaciones del sistema. En 1996 la Asamblea General aprobó la Resolución 50/130 que no deja margen para la duda cuando ³destaca la necesidad de que los organismos, las organizaciones, los fondos y los programas competentes del sistema de las Naciones Unidas adopten un criterio sistemático de desarrollo de la capacidad de comu nicación´. La resolución de la quincuagésima sesión ordinaria de las Naciones Unidas avaló el informe elaborado por el Director General de la Unesco en 1995, en elque se establecen las distinciones pertinentes ³entre funciones de información pública, por una parte, y las funciones de comunicación, por otra´ y se subraya ³el concepto de comunicación interpretado como un proceso administrativo que involucra estrechamente órganos de política y de toma de decisiones´. El documento asevera que ³no hay desarrollo sin participación de los beneficiarios y que no hay participación sin comunicación en las dos direcciones y respeto de la libertad de expresión«´ . La última frase, una constante en casi todo s los documentos sobre el tema, debería por sí sola guiar los programas de comunicación para el desarrollo de todas la agencias.Por ello es importante repetirla una vez más: ³no hay desarrollo sin participación de los beneficiarios y que no hay participaci ón sin comunicación en las dos direcciones y respeto de la libertad de expresión«´ . Esta resolución de la Asamblea General se refiere a ³la necesidad de mejorar las capacidades de comunicación dentro del sistema de Naciones Unidas para garantizar una eficiente cooperación y coordinación inter -agencial´ y reconoce ³el papel esencial de la comunicación en los programas de desarrollo del sis tema de Naciones Unidas y en mejorar la interacción entre los actores del desarrollo, las agencias, las organizaciones, los fondos y los programas del sistema de Naciones Unidas, así como con los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales´. Señala también el ³importante papel de los programas de comunicación para el desarrollo en Naciones Unidas para aumentar la transparencia en la coordinación dentro del sistema, entre otras, para apoyar el desarrollo de los países´ 5 . Las recomendaciones de la Resolución 50/130 sobre comunicación para el desarrollo son precisas: 5 Traducción propia.
  9. 9. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 9 o Alienta a las agencias, organizaciones, fondos y programas del sistema de Naciones Unidas, incluyendo a las comisiones regionales, según corresponda, a utilizar mecanismos informa les como las mesas redondas y conferencias, para mejorar los programas de comunicación para el desarrollo en el sistem a. o Enfatiza la necesidad que tienen las agencias, organizaciones, fondos y programas del sistema de Naciones Unidas de adoptar un enfoque sistemático respecto de la capacitación de trabajadores sobre el terreno y de trabajadores y técnicos del desarrollo, así como de planificadores y especialistas de la comunicación, en particular en los países en desarrollo. o Invita a las agencias, organizaciones, fondos y programas del sistema de Naciones Unidas, al igual que a los gobiernos y las comisiones regionales, a identificar puntos focales con el propósito de facilitar el diálogo en el intercambio de información sobre comunic ación en temas relacionados con el desarrollo, para fortalecer la coordinación y la cooperación internacional en esa área. El informe que preparó para la Asamblea General el director de la Unesco menciona la trayectoria de las mesas redondas interagencia les y describe las medidas que cada organización, fondo y programa ha adoptado en el campo de la comunicación para el desarrollo, sin olvidar la colaboración con las organizaciones de la sociedad civil: Los grupos de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales deben participan en la definición de estrategias nacionales de comunicación para el desarrollo desde las etapas iniciales de planificación. El ultimo párrafo de las Conclusiones y Re comendaciones hace hincapié en laespecificidad de la comunicación: La comunicación es más que una herramienta para generar y diseminar contenidos, y debiera usarse para facilitar procesos pertinentes de cambio social. El 3 de Febrero de 1997 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la resolución A/RES/51/172 en la que hace mención a la anterior resolución 50/130 (diciembre 1995) y retoma las recomendaciones de la 6ª Mesa Redonda Inter -Agencial de Comunicación para el Desarrollo realizada en Harare a principios de septiembre de 1996. Además de subrayar la importancia de las mesas redondas como ³notable mecanismo inter-agencial de cooperación y coordinación para promover y avanzar la comunicación para el desarrollo´, reconoce la importancia de incluir el tema de la comunicación para el desarrollo ³en el proceso intergubernamental del sistema de Naciones Unidas, de acuerdo al mandato respectivo de cada agencia´. Más adelante invita a las agencias, organizaciones, fondos y programas del sistema a tomar en consideración las recomendaciones contenidas en el informe del la 6ª Mesa Redonda en el momento de ³planificar e implementar proye ctos y programas, con la cooperación del Coordinador Residente´, y subraya ³ la necesidad de apoyar sistemas de comunicación bi-direccionales que faciliten el diálogo y permitan a las comunidades fortalecer sus voces, expresar sus aspiraciones y preocupacio nes, y participar en las decisiones que se relacionan a su desarrollo´.
  10. 10. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 10 Finalmente señala la importancia de los recursos y de la cooperación financiera, así como de la transferencia de tecnología y el fortalecimiento de la comunicación para el desarrollo en los programas y proyectos, y hace un llamado a la comunidad internacional y a las organizaciones del sistema de Naciones Unidas, para ³asistir a los países en desarrollo a introducir tecnología y métodos innovadores para mejorar la comunicación para el desarrollo´6 . Congreso Mundial de Comunicación para el Desarrollo La expresión más avanzada del proceso de acumulación de varias décadas en favor de la comunicación para desarrollo fue e l Congreso Mundial de Comunic ación para el Desarrollo (CMCD), que tuvo lugar en Roma del 25 al 27 de octubre de 2006. Más de mil organizaciones y especialistas de todas las regiones acudieron al llamado de la FAO, de la Iniciativa de Comunicación y del Banco Mundial 7 para debatir sobre el estado de la comunicación para el desarrollo en el mu ndo. Los participantes aprobaron el ³Consenso de Roma´, un documento que define el campo de acción de la comunicación para el desarrollo y lo diferencia de la difusión de informaciones y de la propaganda institucional al reafi rmar que ³la Comunicación para el Desarrollo es un proceso social basado en el diálogo usando un amplio abanico de instrumentos y d e métodos («). No se trata de relaciones públicas ni de comunicación corporativa.´ Mesa Redonda Inter-Agencial de Comunicación para el desarrollo La Mesa Redonda Inter-Agencial de Comunicación para el Desarrollo ha constituido a lo largo de más de dos décadas la principal instancia de reflexión y concertación que se ha dado en el sistema de las Naciones Unidas. Una de sus virtudes es que no ha sido una convocatoria cerrada, sino abierta a otras organizaciones y especialistas que han enriquecido el debate. La comunicación para el desarrollo es reconocida como un enfoque partici pativo esencial para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Ese fue el tema escogido para la 10ª Mesa Redonda Inter-Agencial de Comunicación para el Desarrollo, auspiciada por Unesco en Addis Abeba en febrero de 2007 : ³Desarrollar un enfoque común de comunicación para el desarrollo para todo el sistema de Naciones Unidas, con vistas a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio´. La 10ª Mesa Redonda se centró en definir intervenciones prácticas y realizables alrededor de las cuales las organizaciones de Naciones Unidas pudieran desplegar enfoques, estrategias y acciones comunes para la implementación de programas de comunicación para el desarrollo en los países, generar nuevas orientaciones para la agenda de Comunicación para el Desarrollo en el sistema de la ONU y producir insumos para tres objetivos: - Aumentar la colaboración entre las agencias tanto a nivel de las sedes como de los equipos de país . - Fortalecer la conciencia entre las organizaciones de Naciones Unidas sobre las formas de medir el impacto y la eficacia de la CpD . - Introducir mecanismos para armonizar los enfoques programáticos de la CpD dentro del sistema de Naciones Unidas . 6 En http://www.un.org/documents/ga/res/51/ares51-172.htm 7 Desde el punto de vista de la imagen proyectada internacionalmente, fue fundamental la adhesión del Banco Mundial a la convocatoria.
  11. 11. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 11 Durante la 11ª Mesa Redonda Inter-Agencial de Comunicación para el Desarro llo, auspiciada por el Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), realizada en Washington en marzo de 2009, algunas de la s agencias renovaron a través de sus delegados su compromiso con la comunicación para el desarrollo.Sin embargo, de acuerdo al informe final de la reunión, otras dejaron entrever su distancia con las resoluciones y recomendaciones adoptadas por las Naciones Unidas. El tema central de la mesa redonda ±Comunicación para el desarrollo: demostrando su impacto y posesionándola institucionalmente ±, dice mucho de las dificultades que se enfrentan dentro del propio sistema de las Naciones Unidas para posicionar la comunicación para el desarrollo. Entre los objetivos de la reunión se mencionaba la necesidad de ³posicionar la CpD como un área autónoma de trabajo en desarrollo´ y revisar el uso de enfoques de investigación y comunicación para mejorar el diseño de proyectos. Las dos agencias que convocaron a la reunión mantuvieron su compromiso, por lo menos en un nivel retórico. El PNUD enfatizó ³la necesidad de incluir la comunicación para el desarrollo en diferentes programas y considerarla como un co mponente programático integral´ y el Banco Mundial explicó que la comunicación para el desarrollo está integrada a los proyectos que requieren una evaluación de los riesgos políticos y un análisis de la capacidad de los medios, de los gobier nos y de otros socios´. Sin embargo, la FAO reveló que a partir del año 2005 ³como consecuencia de la restructuración organizativa, la comunicación para el desarrollo perdió visibilidad y los programas sufrieron una considerab le reducción en su presupuesto´. E l representante de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) afirmó que ³la comunicación para el desarrollo no es moneda corriente en la agencia´ , mientras que el Fondo Naciones Unidas para la Población (FNUAP) reconoció que tiene ³una limitada capacidad en sus oficinas de país´ para llevar adelante procesos de comunicación para el desarrollo, y que cuando lo hace contrata p ara ello consultores externos de cortoplazo. Más alentadora fue la posición de Unicefcuando anunció que en los dos años anteriores se renovó el compromiso de la organización con la comunicación para el desarrollo a partir de un ³consenso fortalecido sobre la definición, los alcances, l a terminología y los conceptos´.La actividad reciente que ha manifestado el área de comunicación para el desarrollo de Unicef en su sede de Nueva York confirma que , más allá de la retórica, hay un renovado compromiso que se t raduce en reuniones y proyectos a través de los cuales el Fondo para la Infancia pretende retomar un liderazgo a nivel mundial que hace tres lustros había perdido. El informe de la mesa redonda subraya las discrepancias en la manera de percibir la comunicación para el desarrollo: ³Mientras algunas agencias hablaban de impacto en los temas de desarrollo, otras subrayaban la µeficiencia¶ en la distribución de programas de CpD´. Un documento de apoyo para la 11ª Mesa Redonda preparado por Warren Feek y Chris Morry, de la Iniciativa de Comunicación, incluye los resultados de una encuesta realizada entre el personal de las agencias a propósito de la comunicación para el desarrollo. A la pregunta de ³cómo se institucionaliza la CpD en su organización´, 45,5% respondió ³a discreción de los administradores de l proyecto´, mientras que a la de ³qué desafíos complican los esfuerzos para centralizar la CpD´, 67% respondió ³la ausencia de un a clara comprensión´, 61% aludió a la ³falta de entendimiento sobre su
  12. 12. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 12 valor agregado´ y 46% pensó que se debía a que hay ³muy pocos directores con experiencia en CpD´. Esta encuesta arroja luces sobre un tema de la mayor importancia, como es la capacidad de gestión profesional de los programas de comunicación en general y de comunicación para el desarrollo en particular, en las agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas. Son demasiadas las instancias donde las decisiones sobre comunicación están en manos de funcionarios no calificados, que desconocen el tema y que carecen tanto de estudios como de experiencia pertinente. En el mejor de los casos, se ha visto que la comunicación para el desarrollo está en manos de periodistas, con una perspectiva de información y medios, antes que de comunicación y procesos participativos. Es decir, un enfoque instrumental y funcional predominante, antes que un enfoque dialógico y de proceso. Posicionamiento de las organizaciones Desde una perspectiva global e histórica, la Unesco es la única agencia que ha mantenido una trayectoria consistenteen cuanto a la comunicación para el desarrollo. No está por demás recordar que es la única organización del sistema de Naciones Unidas que,al más alto nivel en su estructura,tiene un Sector de Comunicación e Información, y dentro de ese sector una División de Comunicación para el Desarrollo, además de un Programa Internacional para el Desarrollo de la Comunicación (PIDC). En el campo académico, la Unesco auspicia 53 cátedras de comunicación (29 de ellas son parte de la red Orbicom)en prestigiosas universidades de 39 países. El Banco Mundial es un caso aparte y de naturaleza contradictoria, ya que sus políticas en relación a la comunicación varían dentro de la misma organización y de acuerdo a los liderazgos, tanto al má s alto nivel como en los niveles de cada sector. Lafilosofía de participación que alentó James Wolfensohn, quien fue Presidente del Banco Mundial entre 1995 y 2005, constituyeron un respaldo fundamental para el crecimiento dentro de la organización de políticas, estrategias y programas de apoyo a la comunicación para el desarrollo. Ese proceso culminóconel compromiso del Banco Mundial en el Congreso Mundial de Comunicación para el Desarrollo realizado en Roma y también fue evidente en proyectos concretos de apoyo a la s radios comunitarias, en varios países de Asia y África. La comunicación para el desarrollo no destaca como una prioridad en la estructura del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).Sin embargo el Plan Estratégico 2008-2011 del PNUD reconoce que los canales de comunicación son determinantes para la participación inclusiva, un aspecto central en el área de gobernabilidad democrática. El Centro de Gobernabilidad de Oslo tuvo la iniciativa de reflexionar sobre el tema en el informe ³Comunicación para la potenciación´ 8 (2006) y de apoyar una serie de estudios nacionales desde esta perspectiva, en países como Nepal, Ghana y Madagascar, entre otros. El panorama general en las otras agencias, fondos y programas es más bien sombrío, ya que en la estructura de varias organizaciones se han visto más retrocesos que avances. El caso más notorio es la FAO, que a pesar de su reconocido liderazgo histórico, ha reducidodesde el año 2005 la capacidad profesional y el presupuesto asignado al área de comunicación para el desarrollo, colocándola en el organigrama de la organización en posiciones cada vez más subalternas. La paradoja es que esta 8 ³Communication for Empowerment´ (2006), UNDP Oslo Governance Center. Publicado también en castellano, francés, ruso y árabe. El documento fue redactado por James Deane del Consorcio de Comunicación para el Cambio Social.
  13. 13. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 13 tendencia se agudizó apenas unos meses después de que la FAO albergara en Roma el Congreso Mundial de Comunicación para el Desarrollo. Unicef vivió más de una década de indiferencia hacia la comunicación para el desarrollo, durante la cual el trabajo más comprometido se hizo de manera autónoma en los países,gracias a la independencia de criterio de algunos profesionales responsables de las acciones de comunicación e información. En los últimos tres o cuatro años, desde 2007, en la sede de Unicef en Nueva York se ha fortalecido una Unidad de Comunicación para el Desarrollo, bajo elliderazgo de Teresa Stuart, aunque en la estructura general de la organización esta unidad es tan pequeña que incluso es difícilllegar ala información relevante a través del portal de la organización. Es importante señalar que Unicefsiempre se destacó entre las demás organizaciones del sistema por ser la que disponía de mayor número de profesionales a cargo de las actividades de comunicación e información. Al margen de las preguntas que podríamos hacer sobre los procesos de selección y sobre la calidad profesional de los oficiales de comunicación e información(en cuanto a sus estudios especializados, sus publicaciones ysu experiencia concreta en comunicación9 ), lo cierto es que la organización contaba en casi todos los países con profesionales internacionales (niveles P3 o P4), así como asesores regionales (P5). FAO y Unesco, a su vez, cuentan con puestos regionales (P4 o P5) en comunicación e información. Confusión entre información y comunicación El desinterés por la comunicación para el desarrollo mencionado anteriormente tiene mucho que ver con una concepción del desarrollo que busca resultados inmediatos, con agendas y plazos institucionales que no corresponden a las necesidades y tiempos de los países en desarrollo. El desarrollo concebido como crecimiento económico, antes que como desarrollo humano, sigue imperando en la mentalidad de quienes lideran las instituciones. De ahí que los grandes objetivos, incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), estén en riesgo, como lo ha señalado el propio Secretario General de las Naciones Unidas y muchos analistas. Es importante subrayar el malentendidogeneralizado que existe sobre la comunicación, a raíz de la confusión entre información y comunicación, y debido a la ambivalencia entre una concepción normativa y relacional de los procesos comunicativos, y una concepción instrumental y funcional de la información y de la interactividad(Wolton, 1997) . La mayoría de las organizaciones para el desarrollo confunde la difusión de informaciones con la comunicación, a pesar de que en los documentos de las Naciones Unidas la distinción es clara. Parte de la confusión consiste endenominar ³medios de comunicación´ a los medios de información y difusión masiva10 , ignorando el origen etimológico de la palabra 9 Esta observación es válida para todas las agencias y programas, donde el proceso de selección de profesionales de la comunicación es arbitrario. 10 Antonio Pasquali, quien fue Subdirector de Comunicación de la Unesco afirma: ³La expresión medio de comunicación de masas (mass-communication) contiene una flagrante contradicción en los términos y debería proscribirse. O estamos en presencia de medios empleados para la comunicación y entonces el polo receptor nunca es unaµmasa¶, o estamos en presencia de los mismos medios empleados para la información y en este caso resulta hasta redundante especificar que son µde masas¶.´ (Pasquali, 1963).
  14. 14. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 14 comunicación, que significa puesta en común, y afirma la noción departicipar y compartir. La comunicación para el desarrollo se funda en el diálogo de saberes, antes que en la difusión vertical de mensajes, propia del periodismo y de los medios. La distinción es simple y sin embargo no logra ser internalizada por quienes tienen cargos de responsabilidad en las organizaciones de Naciones Unidas, donde con demasiada frecuencia las decisiones sobre programas de comunicación las toman funcionarios que no tienen ni la formación ni la experiencia necesaria. El léxico de la comunicación, accesible a cualquier persona medianamente informada, se usa indiscriminadamente con sentidos contradictorios. Como señala Dominique Wolton, en la comunicación como en la política, todos se consideran competentes por el sólo hecho de usar la libertad para expresarse. Así como se equipara a los medios de difus ión e información con los pr ocesos de comunicación, también se obvia la distinción entre periodistas y comunicadores. Se olvida que los periodistas trabajan sobre lo inmediato, produciendo mensajes, mientras que los comunicadores actúan con una visión estr atégica de mediano y largo plazo, como facilitadores de procesos de participación social y contribuyendo alfortalecimiento de las voces menos escuchadas. El interés por la comunicación para el desarrollo y el cambio social hadesbordado la estructura de las Naciones Unidas. En el campo académico ese interés se traduce por la creación de maestrías y especializaciones, cada vez más numerosas en América Latina.
  15. 15. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 15 II. ANTECEDENTES Y OBJETIVOS La reforma de las Naciones Unidas El proceso de reforma de las Naciones Unidas comenzó en 1992 , en respuesta a críticas crecientes de los países donantes, dando lugar a cambios graduales aunque a un ritmo menordel inicialmente previsto. La inercia en la manera de operar de las diferentes organizaciones del sistema y su resistencia a dejar los roles que ejercieron a lo largo de cinco o seis décadas, hacen difíciles los cambios necesarios. Los problemas detectados, internos y externos, incluyen11 : y La necesidad de adaptación de la ONU a los cambios que se registran en el mundo. y El desequilibrio entre la atención y cumplimiento a los derechos humanos . y El incremento de conflictos relacionados del problema del racismo, la discriminación y la xenofobia en países desarrollados . y Las dificultades de algunas misiones de paz para lograr sus objetivos . y La necesidad de acrecentar coordinación tanto entre los diferentes organismos principales de las Naciones Unidas (Asamblea General, Consejo de Seguridad, etc.), las agencias especializadas y con diversas organizaciones independientes, principalmente con organizaciones no gubernamentales, para evitar la duplicación de actividades . y La ausencia de voluntad política por parte de los Estados para cumplir con los documentos y tratados creados en el seno de la Organización . y El incumplimiento del pago de las cuotas de los Estados Miembros . La reforma busca³la preservación del equilibrio entre los diversos órganos que componen el sistema de Naciones Unidas con el objetivo de alcanzar los propósitos comunes, tales como la preservación de la paz y la seguridad internacionales, la promoción del desarrollo económico y social, el desarme y el respeto a los derechos humanos´. La reforma parte del reconocimiento tácito de que si bien esos objetivos comunes siempre existieron desde la propia creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), con el tiempo cada agencia, fondo y programa del sistema tomó un camino propio que a veces se tradujo en superposición de actividades en los mismos dominios, e incluso competencia entre las agencias por los recursos de los donantes. Para llevar adelante el proceso de reforma se creó en 1997 el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas (United Nations Development Group - UNDG) que reúne a las 33 agencias, fondos y programas del sistema, con ³el objetivo común de proporcionar a los países unapoyo más coherente, efectivo y eficiente para alcanzar las metas de desarrollo acordadas internacionalmente, incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Mileno´12 . 11 Naciones Unidas ± Centro de Información para México, Cuba y República Dominicana, en http://www.cinu.org.mx/onu/reforma.htm#problemas 12 Traducción propia. La mayoría de la información sobre el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDG) está únicamente en inglés. No se dispone de documentos o páginas web en castellano o en los otros idiomas oficiales del sistema de las Naciones Unidas. Consulta realizada en http://www.undg.org/index.cfm?P=2 en fecha 30/1/2011.
  16. 16. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 16 Las dos prioridades estratégicas que señala el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas para 2010-2011 son: a) Maximizar el impacto a nivel nacional del sistema de las Naciones Unidas, y b) Impulsar cambios fundamentales en el interior del sistema de las Naciones Unidas. De acuerdo a los países, hay tres escenarios reconocidos: países en los que se implanta el UNDAF (Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo), aquellos países en crisis o en transición y, finalmente, los países en los que se aplica la iniciativa Unidos en Acción (Delivering as One). Se seleccionaron ocho países ³piloto´ para probar el proceso de implementación de las reformas: Albania, Cabo Verde, Mozambique, Pakistán, Ruanda, Tanzania, Uruguay y Vietnam13 . La reforma busca consolidar y simplificar las actividades de la Organización definiendo claramente las funciones de cada oficina o agencia dentro del Sistema de la ONU. Para ello, y para poder alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ,se considera indispensable que en la reorganización del sistema de Naciones Unidas, la iniciativa Unidos en la Acción incluya estos cinco niveles: 1. Un marco presupuestario 2. Un programa conjunto 3. Un liderazgo 4. Una voz 5. Una oficina Los cinco puntos tienen por objetivo mejorar las articulaciones y coordinaciones interagenciales, pero sin duda relevan de complejidades que no son muy fáciles de resolver, sobre todo cuando se tocan aspectos como ³un liderazgo´ y ³una voz´. El tema de ³un liderazgo´ es conflictivo cuando existe una tradición tan fuerte en el sistema de Naciones Unidas donde el PNUD ha cumplido ese papel por mandato de la ONU. Solamente en años recientes, y aún no en todos los países, la ONU ha separado el rol de representación y el de dirección. Ya no es el Director de la oficina del PNUD en cada país el que a su vez es el Representante del sistema de las Naciones Unidas de cara a los gobiernos nacionales. La ONU creó el puesto de Coordinador Residente de modo que las funciones estuvieran separadas del PNUD y que la persona que ocupara ese cargo pudi era venir de cualquier otra agencia del sistema. Ello, sin embargo, no resuelve del todo el tema del ³liderazgo´, ya que agencias o fondos muy fuertes, acostumbrados a ejercer su propio liderazgo al margen del PNUD, como es el caso de Unicef o la OMS (las llamadas ex Com), tienen dificultades para subsumir sus programas en un marco de coordinación más amplio. En cuanto a ³una voz´, plantea precisamente una de las carencias más grandes en el sistema de Naciones Unidas: la ausencia de estrategias de comunicación a nivel de los países. Si bien el marco filosófico sobre comunicación ha sido ampliamente debatido y definido en Naciones Unidas, y se dispone de múltiples documentos que sirven de marco para la acción14 , es sorprendente constatar lo poco que ha sido tomado en cuenta en los países para la elaboración de estrategias de comunicación, ya sea comunes al sistema de Nacione s Unidas o pertinentes a cada agencia, fondo o 13 En esos países la Unesco propició análisis específicos sobre comunicación para el desarrollo en el marco del sistema de Naciones Unidas. 14 Desde antes del Informe MacBride (1980) y el Nuevo Orden Mundial de la Información y la Comunicación (NOMIC) hasta el Congreso Mundial de Comunicación para el Desarrollo (CMCD) y las once Mesas Redondas Inter-Agenciales de Comunicación para el Desarrollo.
  17. 17. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 17 programa. Es importante señalar que la reforma de Naciones Unidas no solamente aludea lascinco medidas administrativas señaladas anteriormente, que se pretenden implementar para mejorar la eficiencia del sis tema, sino que la reforma viene acompañada de un planteamiento filosófico que tiene por objetivo profundizar en los valores originales que justifican la existencia de las Naciones Unidas. En el informe del Secretario General ³Fortalecimiento de las Naciones Unidas: un programapara profundizar el cambio´ (A/57/387) aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre del 2002, se habla de ³hacer lo que importa´ y bajo ese acápite se especifica n los siguientes objetivos: A. Ajustar las prioridades a las necesidades B. Fortalecer los Derechos Humanos C. Mejorar la información pública ³Ajustar las prioridades a la s necesidades´ del desarrollo significa articular los programas en torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) acordados de manera colectiva. ³Fortalecer los derechos humanos´ implicarescatar los enfoques de derechos humanos que debieran caracterizar todas las acciones del sistema.Finalmente, por ³Mejorar la información pública´ se entiende no solamente mejorar la difusión de los contenidos de los programas del sistema y los vínculos con los medios masivos, sino también desarrollar una visión estratégica de la comunicación. La comunicación y la reforma de la ONU El Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDG) subraya la importancia de la comunicación en el proceso de reforma, al señalar que es ³una ciencia que utiliza técnicas para proveer información de manera que la gente sea motivada para la acción´15 . Es aún más concreta la alusión a la comunicación que debe ser parte de los programas: ³Para los equipos de país (UNCT), la comunicación estratégica consiste en perseguir resultados concretos que promueven el desarrollo, apoyan los objetivos de programa y fortalecen los equipos de país para mejorar el respaldo de la ONU a los objetivos nacionales e internacionales, incluyendo los MDG´ 16 . Es aún más específica la página que aborda el tema de la comunicación para el desarrollo17 , cuando destaca que ³frecuentemente se percibe a la comunicación como un canal de información para promover mandatos, métodos de planificación, y agendas políticas específicas, incluyendo aquellas que se usan para promover la imagen pública, la visibilidad y el apoyo a las i niciativas para recaudar fondos. Sin embargo, el sistema de las Naciones Unidas también proporciona activamente asesoramiento en políticas para la formulación e implementación de estrategias de comunicación nacionales«´. Más adelante hace esta distinción importante: ³Las estrategias de información pública, que son importantes para el perfil y los objetivos de desarrollo del sistema de las Naciones Unidas, no necesariamente se equiparan con la práctica de la comunicación para el desarrollo´, y cita la resolución 51/172 (diciembre 1996) de la Asamblea 15 Traducciones propias, ya que no existe una página web en castellano del Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas. 16 Página http://www.undg.org/index.cfm?P=614 consultada el 30/1/2011. 17 Página http://www.undg.org/index.cfm?P=1117 consultada el 30/1/2011.
  18. 18. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 18 General de las Naciones Unidas que enfatiza ³la necesidad de apoyar sistemas de comunicación bi-direccionales que faciliten el diálogo y permitan a las comunidades fortalecer sus voces, expresar sus aspiracione s y preocupaciones, y participar en las decisiones que se relacionan a su desarrollo´. Añade que el texto de la resolución 51/172 ³sigue siendo lo más próximo que tenemos a una definición común del sistema sobre la Comunicación para el Desarrollo articulada en el más alto nivel de las decisiones políticas en el sistema de Naciones Unidas´ porque ³su énfasis en la comunicación bi -direccional es consistente con el paradigma actual de la comunicación como amplificadora de voces, facilitadora de la participación y medio para fomentar el cambio social´. La página web del Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDG), tomando en cuenta las resoluciones de la Asamblea General y el marco de las reformas del sistema, incluye un documento con orientacio nes sobre ³Las responsabilidades de comunicación de los Coordinadores Residentes´, que emitió el Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas el 28 de junio del 2006 . Se explica en dicho documento que ³el Coordinador Residente tiene la resp onsabilidad general de la comunicación estratégica de Naciones Unidas en el país´ , apoyándose en el Grupo de Comunicación de Naciones Unidas (UNCG) que tendría a su vez la responsabilidad de desarrollar una estrategia de comunicación para el equipo de país (UNCT). El Coordinador Residente tendría la responsabilidad de establecer y mantener en funcionamiento de este Grupo de Comunicación compuesto por puntos focales de todas las agencias, entre cuyas responsabilidades estaría preparar ³una estrategia anual de comunicación´ sin perder de vista las prioridades nacionales y regionales. Lo anterior es importante porque confirma la importancia de un lide razgo que entienda el valor de la comunicación y retome como marco de referencia las resoluciones del sistema de Naciones Unidas sobre el tema, y las disposiciones relacionadas a la comunicación en el proceso de reforma de las Naciones Unidas. Si ese lide razgo no existe, poco se puede esperar de las agencias individualmente, y si el liderazgo tampoco existe en losdirectores y representantes de las organizaciones del sistema, poco se puede esperar de los profesionales que tienen bajo su responsabilidad las tareas de comunicación y de información. El contexto del Ecuador Ecuador vive desde el año 2007 un proceso de transformaciones políticas que se inscriben en la corriente de gobiernos populares y /o populistas que emergieron en la región latinoamericana para remplazar a los partidos políticos tradicionalesque sostuvieron durante varias décadas a los regímenes democráticos neoliberales y previamente a las dictaduras militares . Venezuela, Bolivia y Ecuador son los ejemplos más aguerridos de la nueva tendencia, que se ha manifestado con otras características en Uruguay, Paraguay, Argentina, Chile y Brasil, con diferencias sustanciales en cada uno de estos países . En ese contexto se desarrolló entre noviembre de 2007 y julio de 2008 la Asamblea Constituyente que dotó al Ecuador de una nueva Constitución Política del Estado. Es a partir de ese proceso político -social que el gobierno ecuatoriano negoció con el sistema de las Naciones Unidas un nuevo programa de cooperación (UNDAF) , cuyos contenidos, según señala el propio documento, ³ fueron enriquecidos con base en las importantes orientaciones y redefiniciones que emanaron de dicho proceso de
  19. 19. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 19 t f i j í i i tit i l, ti l l l i l i ll . P t l t t líti i l l í , l t j t l l i i l : l , l i l i t lt li , it t t i : i i i derechoshumanos : i li i li ili , i i i i ili , i t i i t l i , i l i i i i , ti i i i l i , i i t t . i li l i i t i j t j t :l ti l tit l i l l ti l li i , f t l . i l ll t i l ll l i l tit l li li i / l i l tit l l . tit i l i i i i l t j l i i i i i i i .P t , l Pl i l ll l f género j t l t l líti li i i i l j l l i i lit i . E t l f interculturalidad, l i l li l i i t l tit i E t i t lt l l i i l , l i f t l i i t l t l i i lt l t i i i i l i , l l Pl i l ll l I f i l l . Buen   i   ir o sumak kawsay El f i i , l j l f l i t ti l f í t l i l i i sumak kawsay t l Pl i l ll l tit i l E t l E . i l Pl i l: E t ll l i l i i t t , í l t l l l i i fi i l lt .El i i l li t , t i , i t i li l l i i i lí
  20. 20. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 20 permitan lograr simultáneamente aquelloque la sociedad, los territorios, las diversasidentidades colectivas y cada uno ±visto comoun ser humano universal y particular a lavez± valora como objetivo de vida deseable . Eduardo Gudynas18 señala que ³antes que un concepto acabado, el Buen Vivir expre sa un proceso, una construcción paulatina donde intervienen una amplia variedad de voces. («) Nadie puede reclamar obediencia a un decálogo, y todaví a hay mucho camino para recorrer. Esta diversidad no es necesariamente un aspecto negativo, ya que permite nutrirse de los mejores aportes de cada corriente, y a la vez revit aliza el debate sobre las políticas e n desarrollo. Además, estos primeros pasos han tenido efectos positivos concretos, y el mejor ejemplo es el reconocimiento de esta idea en las nuevas constituciones de Ecuador y Bolivia (como sumak kawsay en el primer caso, y suma qamaña entre otros, en el segundo caso)´. El investigador afirma que el concepto de Buen Vivir es una construcción multicultural y se vincula a posiciones críticas sobre e l desarrollo que no son nuevas. Señala coincidencias entre las críticas al mal desarrollo , al extractivismoy al despilfarro de los recursos naturales, provenientes desde hace varias décadas de los grupos defensores del medio ambiente, y las cosmovisiones de algunos pueblos indí genas a través de las que se expresan ³saberes subordinados y marginados por mucho tie mpo´. Sin embargo sugiere que no basta la presencia del concepto del µbuen vivir¶ en el Plan Nacional de Desarrollo, sino que alerta sobre la necesidad de ³precisar los contenidos de las futuras etapas«´. Alberto Acosta, quien presidió la Asamblea Nacional Constituyente y condujo el proceso de elaboración de la nueva Constitución Política del Estado, estima que ³el Buen Vivir no es una originalidad ni una novelería de la Constitución de Montecristi. El Buen Vivir forma parte de una larga búsqueda de alternativas de vida fraguadas en el calor de las luchas populares, particularmente indígenas, desde mucho antes de que acceda al poder político el presidente Rafael Correa´. Acosta considera que en el contenido de la Constitución de 2008 ³afloran múltiples propuestas para impulsar transformaciones de fondo, construidas a lo largo de muchas décadas de resistencias y de luchas sociales, que articularon diversas agendas desde los trabajadores, los maestros, los indígenas, los campesinos, los pobladores urbanos, los estudiantes, los ecologistas,las mujeres, los ancianos, los jóvenes, empresarios y otros tantos sectores progresistas.Justamente en estas luchas de resistencia y de propuesta se fueron construyendo alternativasde desarrollo e incluso alternativas al desarrollo, como lo es el Buen Vivir o sumak kawsay´. Según recuerda Alberto Acosta, ³ la visión andina no es la única fuente de inspiración para impulsar el Buen Vivir. Inclusodesde círculos de la cultura occidental se han levantado y ya desde tiempo atrásmuchas voces que podrían estar de alguna manera en sintonía con esta visión indígenay viceversa. El concepto del Buen Vivir no solo tiene un anclaje histórico en el mundoindígena, se sustenta también en algunos principios filosóficos univ ersales: aristotélicos,marxistas, ecológicos, feministas, cooperativistas, humanistas...´ Gudynas y Acosta coinciden en la necesidad de llevar el concepto del Buen Vivir a un nivel menos retórico para ³ apropiarse democráticamente del contenido de la Constituciónde Montecristi´ de manera que los acuerdos políticostengan³como condición innegociable sustentarse en el sentido de país, aportaral Buen Vivir y no 18 Investigador principal en CLAES (Centro Latino Americano de Ecología Social).
  21. 21. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 21 sacrificar los intereses nacionales en beneficio particular de personas,gremios y corporaciones; los privilegios de unos pocos son insostenibles ´. Legislación y políticas sobre comunicación Al igual que otros países latinoamericanos, en su nueva etapa política Ecuador hace esfuerzos para dotarse de un marco legal que regule el funcionamiento de los me dios de información y de comunicación. Las experiencias recientes en la región demuestran que es posible lograr leyes que tomen en cuenta los intereses nacionales y las necesidades de la mayoría de la población, de modo que la responsabilidad social de los medios no esté librada a mecanismos inciertos como la auto rregulación. No hay ninguna razón para que un sector estratégico como el de la comunicación y la información, cuya influencia abarca tanto el campo de la economía como el de la cultura, se desarrolle al margen de la ley. Desde principios de los años 1980, a partir de las constataciones del informe MacBride, la Unesco promovió el desarrollo de políticas y estrategias nacionales de comunicación en todo el mundo , enfrentándose de esa manera a los g randes intereses privados de los grupos que concentran el poder mediático. Esa agenda en favor del derecho a la comunicación de los pueblos, de la libertad de expresió n y de la pluralidad, sigue vigente y sigue enfrentando la resistencia de las gran des corporaciones de medios, cuyo poder de concentración ha crecido ya que sus inversiones no se limitan más a la prensa, radio y televisión, sino que abarcan todo el sector de las telecomunicaciones (telefonía, internet), así como sectores financieros (bancos, inmobiliarias) y productivos (fábricas de papel, de enseres electrónicos, etc). Un poder tan concentrado y desmedido no está dispuesto a ceder el espacio político que ha conquistado en las décadas pasadas. De ahí que frente a los intentos de los gobiernos de América Latina de regular el sector, se han dado reacciones desproporcionadas, agresivas y polarizadas, con el objetivo de desprestigiar a quienes atendiendo las recomendaciones de instituciones de derechos humanos de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos (OEA), plantean mecanismos de legislación y regulación. La ley RESORTE de Venezuela, así como la Ley de Medios en Argentina, han sido víctimas de campañas de desprestigio que no están sustanciadas en los textos legales aprobados, sino en las intenciones políticas que se atribuyen a los gobiernos de esos países. El acoso ha sido tan grande, que en algunos casos , como el de Venezuela,el gobierno ha obrado de manera autoritariay al margen de las propias regulaciones aprobadas. En Uruguay se aprobó durante el gobierno de Tabaré Vásquez una ley que establece la distribución democrática del espectro radioeléctrico, tanto analógico como digital, en radio y televisión, de modo que un tercio se asigne a los medios privados comerciale s, otro tercio a los medios públicos y del Estado, y el último tercio a los medios comunitarios de interés social. Esa disposición, muy avanzada en su momento, ha sido también incorporada en la Ley de Medios de Argentina. En Ecuador la discusión sobre la ley de medios sigue en curso, con la participación de varios sectores de la sociedad, incluyendo a especialistas, académicos, periodistas y organizaciones no gubernamentales. El apoyo de Unesco, por la experiencia acumulada a lo largo de varias décadas po r esta organización, ha sido importante en el proceso de discusión y debate.
  22. 22. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 22 II. ANÁLISIS DE LOS DOCUMENTOS En esta sección procederemos a analizar los documentos disponibles desde la perspectiva de la comunicación y en particular de la comunicación para el desarrollo, como mandato de la Asamblea General de las Naciones Unidas. De acuerdo al proceso de reforma del sistema de las Naciones Unidas, que tiende a coordinar mejor las actividades de todas las agencias, fondos y programas en cada país, los documentos más importantes en la medida en que son el fundamento de los acuerdos que se firman con los gobiernos, son la Evaluación Común de País (CCA) y el Marco de Asistencia para el Desarrollo (UNDAF) . La Evaluación Común de País (CCA) refleja la visión del sistema de Naciones Unidas sobre el estado del país en todos sus aspectos, para establecer de esa manera las prioridades de desarrollo, mientras que el UNDAF es una respuesta a ese análisis, un acuerdo que traza las grandes líneas prioritarias de la cooperación entre el gobierno nacional y el sistema de Naciones Unidas. Ambos documentos son importantes, ya que difícilmente el UNDAF podrá traducir en programas y prioridades de la cooperación aquello que no haya sido identificado previamente en el CCA. Sin embargo, excepcionalmente y considerando que el gobierno de Ecuador conduj o un amplio proceso analítico posterior al CCA de 2002, el Marco de Asistencia para el Desarrollo (UNDAF) 2010 -2014 fue elaborado sobre la base delSegundo Informe Nacional sobre los Objetivos de D esarrollo del Milenio (ODM), con la información estadística más actualizada y confiable disponible en el país. También en lo que respecta a la comunicación, y más concretamente a la comunicación para el desarrollo, el UNDAF debería recoger aquellas prioridades que han sido señaladas en el CCA. Evaluación Común de País (CCA) La Evaluación Común de País (CCA) disponible no es muy reciente .No obstante, ofrece suficiente información sobre los temas prioritarios y la jerarquización que hace el sistema de Naciones Unidas. Una primera observación que uno puede hacer sobre el proceso de elaboración del análisis de país es que en el equipo de más de 60 investigadores que integran los grupos técnicos interagenciales, así como el Grupo de Conducción y el Grupo de Apoyo y Seguimiento, no figuran especialistas del sector de la comunicación. Cada una de las organizaciones participa en esos equipos de investigación con cinco a diez profesionales que representan diversos sectores especializados de las agencias, fondos y programas del sistema, pero los especialistas de la comunicación están ausentes. Por ello, no debe sorprender la ausencia del sector de la comunicación en el principal documento de análisis sobre la problemática del país. Más aún, el tema de la información tampoco está presente,aunque no es un secreto la influencia que tanto el gobierno como el sistema de Naciones Unidas le atribuye n a los medios masivos. La ausencia de la comunicación como derecho humano es tanto más grave y preocupante cuanto que la Evaluación Común de País (CCA) que hemos podido revisar, le otorga la mayor importancia al enfoque desde la perspectiva de los derechos. Así lo subraya en la introducción del d ocumento:
  23. 23. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 23 El enfoque de derechos ve las condiciones de vida de las personas no sólo en términos de los resultados de bienestar sino de las obligaciones para prevenir y responder a la falta de garantía de los derechos. La vigilancia y cuidado de los derechos humanos son una responsabilidad primordial de las naciones y de la comunidad internacional. Ambos tienen la doble función de ser vigilantes y responsables de las garantías básicas. El ejercicio de los derechos es, a su vez, necesario para crear una ética de relaci ones ciudadanas. Esta ética se basa en los deberes que contraen el Estado ±proteger y vigilar los derechos ² y la comunidad respetar y promover los derechos de sus miembros . En una sociedad donde los derechos son ejercidos sin limitación alguna, los sujet os que ejercen los derechos se convierten en protectores de los derechos de los demás. La relación intr nseca que existe entre el enfoque de derechos y el desarrollo también queda establecida desde el inicio del documento: El paradigma del desarrollo hum ano sostenible promovido por las Naciones Unidas es una estrategia que abarca todos los derechos humanos ± económicos, sociales, culturales, civiles y pol ticos ²; ve los derechos como estrechamente vinculados entre s y con la capacidad de reforzarse mutuamente. El desarrollo humano sostenible busca eliminar la pobreza, promover la dignidad y los derechos, y proveer igualdad de oportunidades a todos; busca expandir las opciones para las actuales y futuras generaciones al tiempo que protege los sistemas natur ales en los cuales se basa la vida. El documento hace hincapiéen consideraciones sobre las inequidades del desarrollo y la exclusión social, incluyendoaquella que limita la participación pol tica de los ciudadanos. Sin embargo, no menciona el acceso a los medios, la transparencia de la informaciónniel ³derecho a la comunicación´, expresión que no aparece en las 76 páginas del análisis. Tampoco se incluye en el cuerpo del texto la expresión ³comunicación para el desarrollo´, aunque s en las notas cuando se menciona una referencia bibliográfica 19 . La palabra ³comunicación´, suelta, aparece cuatro veces en el cuerpo del texto, tres de ellas referidas exclusivamente a las nuevas tecnolog as y a la infraestructura, bajo el acápite de ³Inserción internacional y el desaf o de la competitividad´, y una marginal en el Anexo B, que menciona como un indicador de la ³Democracia y Participación´ la ³Existencia de medios de comunicación social independientes´. Finalmente, sin contar las notas bibliográficas, la palabra ³información´ aparece 17 veces en el texto, pero 13 de ellas como recurso (datos) estad stico sobre la econom a, la salud o la migración, y solamente 4 veces en relación a las nuevas tecnolog as y a la sociedad de la información y el conocimiento, pero novinculada a la ³libertad de expresión´ ,a la que se hace referencia una sola vez en el mismo Anexo B sobre ³Democracia y Participación´. En resumen, la omisión de la comunicación como derecho y de la comunicación como proceso participativo coadyuvante del desarrollo económico, social yparecería contradecir el modo en que se aborda eltema en el contexto ecuatorianoe incluso pasa por altolos mandatos del propio sistema de las Naciones Unidas en relación a la comunicación en general y a la comunicación para el desarrollo en particular. 19 Paradójicamente remite a una publicación del sistema de Naciones Unidas en Ecuador: UNDP (2001). Las tecnologías de información y comunicación para el desarrollo humano. Informe sobre Desarrollo Humano Ecuador 2001. Quito: UNDP.
  24. 24. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 24 No es de extrañarse, entonces, que el UNDAF, a su vez, ignore el tema del derecho a la comunicación, de la comunicación para el desarrollo y de la comunicación en general. Marco de Asistencia para el Desarrollo (UNDAF) El documento firmado entre el gobierno de Ecuador y el sistema de las Naciones Unidas destaca que: El Plan Nacional de Desarrollo del Ecuador propone como dos de sus objetivos centrales la reforma del Estado para el bienestar colectivo y la promoción de la participación ciudadana. El tema de la participación es, además, desarrollado de modo amplio en el texto de la nueva Constitución del Estado. El sistema ONU busca contribuir con los propósitos nacionales en este ámbito, a través de dos resultados principales. El primero de los resultados en este Efecto UNDAF aborda aspectos de participación. Busca apoyar para que la ciudadanía (titulares de derechos) participe en la formulación, aplicación y seguimiento de las políticas públicas y sus instrumentos de planificación, presupuestación y evaluación, con la aplicación de los enfoques de derechos, género e interculturalidad. («) El anterior resultado se complementa con otro relacionado con la reforma y fortalecimiento institucional del Estado. Pretende la ONU contribuir para que las y los funcionarios públicos (titulares de deberes) operen en un marco de gestión del Estado orientado a asegurar los derechos de las y los ecuatorianos con transparencia, eficacia, con rendición de cuentas y de manera descentralizada. Será ésta una prioridad de los siguientes organismos de: PNUD, UNICEF, ONUSIDA, UNFPA, UN-HABITAT. Por último, se promoverá el fortalecimiento del Sistema Nacional de Información para la formulación, implementación, monitoreo y evaluación de políticas públicas. Ésta será una labor que acometerá el UNFPA. (p. 40) Pese a que uno de los dos grandes objetivos del Plan Nacional de Desarrollo de l Ecuador es la ³participación ciudadana´, l a expresión ³comunicación para el desarrollo´ no aparece en las 96 páginas del Marco de Asistencia para el Desarrollo (UNDAF); tampoco la expresión ³derecho a la comunicación´, aunq ue el documento adopta un enfoque de derechos humanos. El término³comunicación´ aparece dos veces, pero solamente para especificar lo s cargos que ocupan dos funcionarios. Finalmente, la palabra ³información´ aparece 15 veces, varias de ellas asociada s a palabras como ³salud´, ³estadística´, ³sistema de´ o ³epidemiológica´. Quizás la mención más pertinente a la información vinculada al desarrollo se incluye entre los resultados esperados del UNDAF en el Primera Área de Concentración: Capacidades, potencialidades, calidad y esperanza de vida de la población, donde el ³cuarto resultado´ se refiere específicamente a la información en temas de salud : ³Se buscará que el sistema nacional de información de salud provea información oportuna, relevante, de calidad, desagregada por sexo, edad, etnia, región, enfoques de riesgo y vulnerabilidad para la formulación, aplicación y evaluación de políticas públicas, planes y programas (tit ulares de deberes y derechos). Esta será una línea de intervención de: OPS/OMS, UNICEF, UNFPA, ONUSIDA´ (p. 34).
  25. 25. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 25 Al evocar los efectos esperados del UNDAF en laSegunda Área de Concentración: Producción, empleo, sistema económico solidario y soberanía alimentaria, se menciona la necesidad de ³ promover sistemas de información para la generación de políticas públicas´ en el ámbito del ³empleo juvenil digno, bajo un enfoque de equidad´ y se especifica que ³los organismos que trabajarán en esta línea son: P NUD, UNICEF, UNFPA, OIT, OIM´. En la Cuarta Área de Concentración: Reforma del Estado, participación, justicia y derechos humanos,se detalla la filosofía de participación ciudadana que se pretende alentar con la implementación del UNDAF y se menciona que ³se promoverá el fortalecimiento del Sistema Nacional de Información para la formulación, implementación, monitoreo y evaluación de políticas públicas. Esta será una labor que acometerá el UNFPA´. En este resultado donde la comunicación participativa podrí a cumplir un papel esencial, no se la menciona. La ausencia en el UNDAF de la comunicación como proceso estratégicoque favorece la participación de la ciudadanía y la apropiación de los programas de desarrollo por parte de las comunidades podría ser subsanada por cada una de las agencias, fondos y programas en virtud de los mandatos del sistema de Naciones Unidas y de sus propias políticas internas. A continuación, el análisis de la documentación proporcionada por las agencias, a través de Ciespal20 . FAO La FAO es junto a la Unesco una de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que ha sido durante cuatro décadas pionera del enfoque de comunicación para el desarrollo. Como se ha recordado anteriormente, desde la sede de la organización en Roma, expertos en comunic ación como Colin Fraser y más adelante Silvia Balit, incitaron esta perspectiva de comunicación participativa para el desarrollo sostenible, y lo hicieron desde dos perspectivas trascendentales. El sector de comunicación de la FAO (que con el paso de los años cambió varias veces de nombre y de ubicación en la estructura de la organización) apoyó proyectos que se convirtieron en referencias mundiales de comunicación para el desarrollo y , por otra parte, alentó múltiples reuniones y publicaciones especiali zadas que hoy constituyen un acervo importante sobre el tema. Es importante señalar que tanto Fraser como Balit, además de excelentes gestores de los programas de comunicación para el desarrollo, eran también profesionales reflexivos, que escribieron y pub licaron textos sobre el tema. Para decirlo en otras palabras, no se limitaron a sus atribuciones de funcionarios y administradores. La participación de la FAO en la Mesa redonda Inter -Agencial de Comunicación para el Desarrollo y, por supuesto, su papel coauspiciador y anfitrión del Congreso Mundial de Comunicación para el Desarrollo (CMCD), mostró el compromiso de la organización al más alto nivel con un enfoque de la comunicación como proceso coadyuvante del desarrollo y el fortalecimiento de las capacidades de las comunidades. En América Latina, la FAO contó en su oficina de Chile con asesores regionales de muy buen nivel profesional, como Manuel Calvelo y luego Lydda Gaviria. El primero es conocido por haber sido el padre de proyectos de pe dagogía audiovisual de largo 20 En orden alfabético y no por la importancia de su componente de comunicación para el desarrollo.
  26. 26. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 26 aliento como CESPA (Perú) y Proderith (México), y haber formado varias generaciones de comunicadores para el desarrollo. Su influencia desbordó ampliamente los márgenes de la FAO y del sistema de Naciones Unidas. Por todo lo anterior, resulta penoso que algunas oficinas de la FAO en la región latinoamericana coloquen a la comunicación para el desarrollo en una posición subsidiaria o prescindan de ella absolutamente, con lo cual revelan un enorme desconocimiento de la propia hi storia de la organización y de su compromiso con la CpD. Para ser consecuentes con el mandato establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas y con las disposiciones de la propia FAO las oficinas deberían desarrollar una capacidad interna en la materia, lo que supone el desarrollo de una estrategia de mediano y largo plazo, de asignación de recursos y de contratación de personal calificado y con experiencia. En el caso de Ecuador, de acuerdo a la documentación recibida y analizada por este consultor, FAO no tiene ninguna iniciativa clara en el campo de la comunicación para el desarrollo y muy poco en el campo de la diseminación de información y el trabajo con medios, lo que de todas maneras nada tiene que ver con comunicación de apoyo a los programas. La FAO en Ecuador carece de una unidad de comunicación e información y carece del personal capacitado y con experiencia para llevar adelante tareas de comunicación. Los tres puestos existentes que se vinculan a la comunicación son de categoría Servicios Generales (G4 y G5) y no de categoría profesional (L o P). Esos puestos están ocupados por consultores o consultoras con contratos de corto plazo, con experiencia muy limitada en el campo de la información y comunicación, y ninguna en comunicación para el desarrollo. Una de ellas posee una licenciatura en comunicación y el otro estudios técnicos en ingeniería de sistemas. Esta información, y más, está contenida en un documento titulado ³Plan Estratégico de Comunicación para la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación´. No sabemos si se trata de un documento oficial, aprobado y asumido al interior de la FAO, o si mplemente de la propuesta de un consultor (como parece por el estilo de redacción).Sin embargo, como es el único documento narrativo del que disponemos para este análisis, lo usamos como referencia. El objetivo general enunciado en la propuesta del plan estratégicoes ³crear una Unidad de Comunicación´ en la FAO ³para fortalecer la comunicación interna y externa de la organización´. Se menciona también que ³e s indispensable que existan estrategias y planes de comunicación para los proyectos que se ejecut an dentro de la FAO así como también la realización conjunta de eventos y reuniones con las demás agencias de Naciones Unidas y entidades del Gobierno puesto que estas cuentan con Comunicadores Sociales y cada año plantean estrategias de comunicación que s e desarrollarán para el servicio de la comunidad ´. Como ³objetivos estratégicos´ (específicos) se mencionan textualmente los siguientes: 1. Transmitir a las audiencias con las que trabajan los proyectos y al público en general mensajes claves [sic]del trabajo en conjunto a través de un producto comunicacional alternativo, científico o tecnológico permite mejorar la calidad de vida e impulsa el desarrollo . 2. Contribuir a la educación de los pueblos. Fomentar en particular el interés
  27. 27. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 27 por los proyectos en los que trabaja la FAO . 3. Aumentar la visibilidad de los medios con respecto al trabajo de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, dar a conocer porquese hace presente en nuestro país. 4. Crear pensamiento crítico y cargos de responsabilidad en el personal y en las comunidades en las que trabajan enmarcados en leyes y políticas públicas. 5. Ser y crear agentes de cambio para mejorar la calidad de vida de los pueblos. Lo primero que llama la atención en la lectura del ³plan estratégico´ propuesto es el carácter funcional del concepto de comunicación que impregna el texto y la ausencia de referencias al marco conceptual de comunicación para el desarrollo que ha impulsado la FAO a lo largo de cuatro décadas. Aún más, el enfoque del documento está en franca contradicción con la filosofía que propugna la FAO en materia de comunicación, ya que hace hincapié varias veces en la ³transmisión´ y ³difusión´ de información sobre la organización, las ³relaciones externas´, la visibilidad institucional, la ³comunicación interna´ y el ³branding´ [sic] de los proyectos, pero no menciona los procesos de comunicación participativa en los programas y proyectos. Parecería que la frase final en la definición de comunicación para el desarrollo aprobada en el Congreso Mundial del 2006 no fue tomada en cuenta: ³ No se trata de relaciones públicas ni de comunicación corporativa´. Sólo el último y muy escueto objetivo estratégico dice ³ser y crear agentes de cambio para mejorar la calidad de vida de los pueblos´ , pero cuando se mencionan las actividades y se sugiere un presupuesto para ellas, éstas se limitan a acciones instrumentales de producción de impresos o audiovisuales. Si hay algo que se puede rescatar en esta propuesta son los aspectos críticos, ya que se señala en el documento que la FAO en Ecuador ³no tiene especialistas en comunicación social´ o ³profesionales que puedan cumplir o ejercer con [sic] estas tareas´, a pesar de que ³cuenta con los recursos materiales´ para crear una Unidad de Comunicación. A ello se suma ³la falta de una cultura de comunicación institucional, entre buena parte del personal que desconoce la importancia de la comunicación«´ . También señala que ³los servicios externos de comunicación contratados en algunos centros provocan a menudo más problemas de los que supuestamente resuelven, y consumen recursos importantes que podrían rentabilizarse mucho mejor de manera interna´. La FAO no proporcionó informes anuales sobre las actividades de comunicación e información que tenga carácter de documento oficial 21 , pero en la lista de publicaciones de los últimos cinco años que se adjuntó al ³plan estratégico´ se mencionan:la Memoria FAO (2006, 200 8 y 2010), varias carpetas sobre seguridad alimentaria, manuales técnicos producción de maíz, piscicultura, producción de papa), así como trípticos, etiquetas, adhesivos, separadores de libros, entre otros. 21 Sin embargo se menciona en el texto del ³Plan Estratégico´ la ³Memoria FAO´, que reseña probablemente las actividades anuales de toda la oficina y no solamente en el área de información y comunicación.
  28. 28. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 28 En los apuntes del plan estratégico propuesto, se menciona como ³fortalezas´, la capacidad de los encargados de informaciónpara³difundir la información de forma oportuna a los medios de comunicación ´ y su competencia para³realizar los boletines electrónicos con la información respectiva ´. Añade que³una de las mayores fortalezas que tiene la institución es el hecho de crear conocimiento en diferentes disciplinas relacionadas a la Agricultura y Alimentación; esto representa una oportunidad única para producir información y opiniones expertas que proporcionen visibilidad en las noticias ´. De ese modo,³la calidad de la información ofrecida y la atención concedida a los medios y al público´ ha favorecido ³el prestigio y reconocimiento de algunos medios e instituciones que muestran su agradecimient o por atender a sus peticiones´. Aparte de esos logros del orden de difusión y relaciones públicas con los medios de información, no se mencionan fortalezas en el apoyo comunicacional brindado a los proyectos de las instituciones con las que trabaja la FAO. Las propuestas que hace el documento para subsanar los aspectos críticos señalados anteriormente, son las siguientes : - Relación con los medios de comunicación (incluye producción de boletines, atención de pedidos de los medios, conferencias de prensa y sem inarios para informar sobre las actividades de la FAO); - Seguimiento, documentación y análisis de medios (incluye revisar la prensa, seleccionar artículos relevantes, archivar y/o reproducir en la página web); - Producción de contenidos para la web (incluye la actualización de la página con noticias, audio, fotografías, y una biblioteca digital); - Creación de un boletín informativo digital; - Redacción (de boletines de prensa, ya mencionados en el primer punto); - Productos de audio y video (documentales sobre los proyectos); - Relaciones públicas (organización de eventos, elaboración de guías). Aparte de la producción audiovisual para informar sobre los proyectos, no existe en la propuesta el concepto de realizar actividades con la población involucrada en ellos, para que no sean meros receptores de información sino actores de su propio desarrollo. Es difícil saber si las falencias de la propuesta de ³Plan Estratégico´ son el producto de las limitaciones de su autor o se deben a orientaciones superiores en la oficina de FAO en Ecuador. En todo caso, el documento se aparta de todo lo que el sistema de Naciones Unidas ha avanzado en materia de comunicación para el desarrollo, y no es por falta de acceso a las orientaciones de la propia FAO. Los documentos emergentes de las once anteriores Mesas Redondas Inter-Agencia de Comunicación para el Desarrollo, en las cuales la FAO ha sido una de las organizaciones más activas desde su inicio, habrían bastado para darle a esta propuesta de plan estratégico un marco conceptual coherente. La FAO patrocinó y organizó la 9ª Mesa Redonda Inter -Agencial de Naciones Unidas sobre Comunicación para el Desarrollo, que tuvo lugar en Roma en septiembre 2004, al cabo de la cual publicó el libro ³La Comunicación para el Desarrollo Sostenible´, que fue el tema central de esa mesa redonda.
  29. 29. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 29 El libro de 158 páginas, editado por Mario Acun zo, incluye textos seminales de autores que son especialistas en comunicación para el desarrollo sostenible, como Jan Servaes, James Deane, Guy Bessette, Niels Röling y Silvia Balit, además de numerosos ejemplos de experiencias concretas en todo el mundo. No hay justificación para no acudir a éste y otros textos cuando se trata de elaborar una estrategia de comunicación coherente. Además de este texto, son numerosos los informes, estudios de caso y libros publicados por la FAO o por autores que han trabaja do con esa organización, como Colin Fraser, Manuel Calvelo, Silvia Balit, Andreas Fuglesang, Ricardo Ram írez, Wendy Quarry, entre otros. Por último (o para empezar cualquier indagación), la página web de la FAO y en particular el área de comunicación para el desarrollocontiene abundante información que facilita cualquier intento serio de reflexión sobre el tema. ONU Mujeres La comunicación para el desarrollo en ONU Mujeres (hasta hace poco conocida como Unifem) no aparece como una prioridad en la página web internacional de la organización, ni tampoco en la página paralela que mantiene Instraw 22 . La información contenida en ambos portales no coincide en cuanto a las áreas prioritarias de trabajo.Por ejemplo, en uno de los portales 23 se incluye: ³Violencia contra las mujeres´, ³Paz y seguridad´, ³Liderazgo y participación´, ³Planificación y Presupuestos Nacionales´, ³Empoderamiento Económico´ y ³Objetivos de Desarrollo del Mi lenio´; mientras que en el otro24 los temas prioritarios son ³Participación Política´, ³Paz y Seguridad´, ³Migración y Desarrollo´, ³Financiación Desarrollo´. La inconsistencia es inexplicable y puede dar lugar a especulaciones y desviaciones 25 . En ambos casos, ya sea utilizando el motor de búsqueda o el mapa del sitio (site map), la palabra ³comunicación´ aparece muy pocas veces y ninguna remite alas funciones o a la estructura de la organización. No hemos podido encontrar, en la estructura de ONU Mujeres, un departamento o unidad que tenga que ver con la comunicación para el desarrollo, ni con comunicación e información. Tampoco aparece la comunicación entre las tres áreas estratégicas: ³gestión de conocimiento´ (Knowledge Management), ³fortalecimiento´ (C apacity Building) e ³investigación´ (Research)26 . En la estrategia global 2008-2013 de Unifem, ³Una vida libre de violencia: liberando el poder de las mujeres y la igualdad de género´ 27 , se incluyea la ³abogacía y la comunicación´ como una de las ocho estrategias transversales. Las otras son: las alianzas, la reforma de Naciones Unidas, el desarrollo de capacidades nacionales, la cooperación sur-sur, monitoreo y evaluación, generación de conocimient o, y 22 Confunde la existencia de dos sitios web de UN Women, el que parece ser el sitio oficial http://www.unwomen.org/ y el que mantiene Instraw: http://www.un-instraw.org/ (ambos consultados el 2 y 3 de febrero 2011) 23 http://www.unwomen.org/ 24 http://www.un-instraw.org/ 25 No puede uno sino recordar que hace algunosaños la página web de UNIFEM fue capturada por un sitio pornográfico. 26 Que solamente aparecen en la página de Instraw. Cabe señalar que la información en la página (web espejo) en castellano es muy pobre, casi todas las páginas están en inglés. 27 Este documento estratégico aparece solamente en inglés y solamente en la página http://www.unifem.org/gender_issues/violence_against_women/strategy.php bajo el rubro de ³Violencia contra las mujeres´. La traducción de las citas es nuestra.
  30. 30. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 30 movilización de recursos. Se menciona varias veces ³las comunicaciones´28 desde una perspectiva de influenciar ³para cambiar corazones y mentes´ antes que de facilitar la participación. El enfoque es más bien el de diseminación de información a través de los medios, para promover la agenda institucional y los temas centrales. Para ello, la organización espera promover enfoques como la educación , el entretenimiento, el mercadeo social, y las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TICs), además de dos enfoques menos convencionales y conocidos:³la disciplina de masculinidades´ [sic] y uno llamado DEBI (Diffusion of Effective Behavioral Interventions )29 . Está claro que la influencias en esos enfoques procede más del ámbito de USAID, AED y las universidades de Estados Unidos, que de las agencias del sistema de Naciones Unidas. El texto de la estrategia se refiere así a la comunicación: La abogacía y las comunicaciones son un aspecto central y transversal en los esfuerzos de Unifem para µcambiar corazones y mentes¶, mantener la atención pública y política sobre el tema, y promover la implementación y la rendición de cuentas. Esto incluye el apoyo a los gobiernos, a los grup os de mujeres, otras organizaciones de la sociedad civil, los Equipos de País (UNCT) y los medios de información30 . En el detalle, se mencionan actividades como el apoyo a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la promoción de reformas legales, la ³visibilidad´ delUN Trust Fund, diseminación de informaciones sobre ³hallazgos y soluciones´ de la investigación, las celebraciones anuales de los ³días interna cionales´ (migración, SIDA, salud de las mujeres, día de la madre, etcétera) y otras campañas sobre temas específicos, además de ³extensión de alto perfil´ a través de embajadores de buena voluntad y de alianzas con medios masivos y con la empresa privada (laboratorios como Avon, Johnson & Johnson). El único punto que parece un poco más cercano a una concepción de comunicación para el desarrollo, aunque la expresión nunca se menciona, es el que se refiere a la ³creación de destrezas´ (skills building) y al ³intercambio de conocimientos´ (knowledge sharing)sobre ³buenas prácticas´ y metodologías relacionadas a estrategias de abogacía y comunicación , incluyendo ³la medición de resultados de las campañas públicas´. Es posible que las inconsistencias que aparecen en las páginas web de ONU Mujeres y la ausencia de la comunicación para el desarrollo en su estrategia, sean subsanadas cuando se complete el proceso de reorganización y de conversión de Unifem en ONU Mujeres. 28 Una vez más la confusión clásica entre el plural ³comunicaciones´ (perspectiva instrumental) y el singular ³comunicación´ (el proceso humano). La definición de Merriam-Webster ayuda a entender la diferencia: http://www.merriam-webster.com/dictionary/communication (página consultada el 3 de febrero 2011). 29 De la Agencia de Educación para el Desarrollo (AED), organismo oficial de Estados Unidos 30 ³Advocacy and Communications is a core and cross-cutting aspect of Unifemµs efforts to µchange hearts and minds¶, sustain public and policy attention on the issue, and promote implementation and accountability. This includes support to governments, womenµs groups, other civil society organizations, UN Country Teams and the media´.
  31. 31. Alfonso Gumucio Dagron Análisis: la Comunicación para el Desarrollo en Naciones Unidas en Ecuador 31 No se ha podido explorar la página web de la subregión andina de ONU Mujeres 31 porque no responde , aunque sí se puede acceder a las páginas web de las otras subregiones (El Caribe, Cono Sur, México y América Central) . De cualquier modo, la oficina subregional con sede en Quito proporcionó numerosos documentos que permiten analizar el papel de la comunicación para el desarrollo en las acciones del programa subregional. La primera constatación de ese análisis es que los planteamientos a nivel de la subregión son algo más avanzados que los de la organización a nivel global en lo que concierne al mandato de las Naciones Unidas de impulsar la comunicación para el desarrollo. No dudamos de que ello se debe a la iniciativa del equipo de comunicación de la oficina de ONU Mujeres en Ecuador, que cuenta con personas calificadas. La coordinadora del área de comunicación tiene una licenciatura en ciencias de la información, un diplomado en equidad de género (Flacso) y un posgrado internacional en antropología y conflictos sociales. Además, ha elaborado ensayos sobre temas de comunicación, incluyendo documentos de estrategias. Su experiencia concreta en proyectos sociales (Unifem, GAMMA, Municipalidad de Quito), muestran coherencia en su trayectoria profesional. La cooperante técnica tiene también una trayectoria sólida, de acuerdo al curriculum vitae proporcionado32 . Es Licenciada en Periodismo y Maestra en EstudiosSociales y Humanísticos de Frontera; posee un Diploma de Estudios Avanzados en Paz, Conflictos y Democracia,y cursa actualmente una especialización en cooperación para el desarrollo. Es miembro de varias asociaciones profesionales, nacionales e internacionales, y tiene cierta experiencia de trabajo en medios de información. El Plan de Comunicación 2010 de la oficina subregional de ONU Mujeres es una prueba de que si las orientaciones de la organización a nivel global no toman suficientemente en cuentala comunicación para el desarrollo y los procesos de comunicación participativa para el cambio social, es difícil a nivel de país o ±en este caso± de una subregión, plantear una propuesta más coherente con el mandato de las Naciones Unidas en materia de comunicación. A pesar de ello, en ONU Mujeres Ecuador se ha hecho un esfuerzo en ese sentido, aunque uno lamenta que no exista en el documento un desarrollo más amplio del marco conceptual que justifique la elección de las prioridades en materia de comunicación. El objetivo general de la estrategia de comunicación es: ³Contribuir a la transformación de los patrones socio ± culturales de discriminación que existen actualmente hacia las mujeres en los países de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, mediante la elaboración de productos, actividades y servicios ´. Los objetivos específicos son una combinación equilibrada de acciones de apoyo a las áreas programáticas, de posicionamiento institucional, de fortalecimiento de un sistema de información al interior de la organización y , finalmente, un objetivo específicamente vinculado al tema de nuestro análisis: ³ Favorecer la implementación de la equidad de género en los procesos de comunicación para el desarrollo´. Para llevar adelante los objetivos el plan divide las acciones entre ³externas´ e ³internas´ y 31 Página web http://www.unifemandina.org/ Varios intentos de consulta el 2 y 3 de febrero 2011. 32 Al igual que la Coordinadora del Área de Comunicación, este curriculum vitae está en formato P11 de Naciones Unidas, lo que permite un análisis objetivo de los estudios y la experiencia.

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