Kommunal gransking del 1 av 3

373 views

Published on

Tema for første del blir hvorfor det bør granskes. Andre del tar for seg hensiktsmessig styring av en gransking, og tredje del beskriver hvordan en granskingsrapport kan benyttes.

Published in: Business
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
373
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
5
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Kommunal gransking del 1 av 3

  1. 1. GRANSKING Kommunal gransking – del 1 av 3 I en artikkelserie på tre deler beskrives viktige vurderinger og beslutninger der en kommune vurderer å granske et hendelsesforløp. Fokus vil være på kommunens vurderinger som oppdragsgiver. Foto: CF-Wesenberg/kolonihaven.no T ema for første del blir hvorfor det bør granskes. Andre del tar for seg hensiktsmessig styring av en gransking, og tredje del beskriver hvordan en granskingsrapport kan benyttes. AV HELGE SKOGSETH BERG, Gransking er normalt aktuelt ved katastrofer/ulykker ADVOKAT, STATSAUTORISERT eller der det er en mistanke om ulovlig/uforsvarlig adferd. REVISOR OG PARTNER I LYNX Artikkelserien omhandler sistnevnte type gransking. ADVOKATFIRMA Typiske temaer for slike granskinger er mulige lov- eller regelbrudd, om kommunens skjønnsutøvelse er holdbar, om kommunens bruk av penger eller andre verdier er undersøkelser. Ordinært arbeid i kontrollutvalget eller akseptabel, om ledelsesbeslutninger og styring av pro- med revisjon faller altså utenfor rammen for artikkelen. sjekter eller foretak har holdt et nødvendig kvalitetsnivå, De ekstraordinære undersøkelser har jeg delt i interne og om saksbehandlingen i omstridte saker har vært tilstrekke- eksterne undersøkelser. Jeg har kalt eksterne undersøkelser lig god eller om det har forekommet misbruk av stilling for gransking mens jeg kaller de undersøkelser som ledes eller politiske verv. av kommunens administrasjon for interne undersøkelser. Denne første delen av artikkelserien omhandler hvor- Jeg kaller det i denne sammenheng også en intern under- for det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig for en søkelse selv om kommunens revisor deltar. kommune å gjennomføre en gransking eller en ekstra- ordinær undersøkelse av forhold som nevnt ovenfor. Hvorfor granske? Temaet er altså hvilke forutsetninger som bør være til Det direkte formålet med å granske er normalt å få utredet stede ved en gransking og i hvilke tilfeller alternative et faktisk forhold som beskrives i en rapport. Normalt virkemidler bør vurderes. I andre del forutsettes det at følges det opp med vurderinger. Typiske spørsmål som da gransking skal gjennomføres. Her beskrives viktige valg besvares er om det foreligger kritikkverdige forhold eller ved utforming og avgrensning av mandat, og hvordan om det bør gjøres endringer i regler, organisering eller oppdragsstyring og uavhengighet kan sikres. Kommune- praksis. Effektene av en gransking kan imidlertid variere revisors rolle gjennomgås særskilt. I tredje del gjennom- betydelig. Helt sentrale momenter som har betydning for gås bruken av en granskingsrapport. Dette aktualiserer en virkningen av en gransking kan oppsummeres i stikkord- gjennomgang av reglene om offentliggjøring og innsyn i ene kompetanse, tillit og rettsikkerhet. Disse temaene er rapport og underlagsdokumentasjon. Videre drøftes generelt behandlet i Johan Giertsens standardverk kommunerevisors innberetningsplikt knyttet til eventu- “Gransking” fra 2008. elle funn, kommunens mulige ansvar for økonomisk tap En granskingsrapport vil normalt kjennetegnes av høy og ærekrenkelser, og forutsetninger for en eventuell kvalitet der det er benyttet utredere med spesialisert og politianmeldelse. hensiktsmessig kompetanse. Slik kompetanse vil i Begrepsbruken i artikkelen avviker noe fra den som kombinasjon med uavhengighet normalt sikre allmenn benyttes i f.eks. Kontrollutvalgsboka (KRD, februar tillit til undersøkelsene. I tillegg vil igangsettingen av en 2011). Jeg skiller mellom ordinære og ekstraordinære uavhengig gransking også kunne medføre at det skapes14 Kommunerevisoren nr 3-2012
  2. 2. GRANSKING Uavhengighet er følgelig en nøkkel i forhold til både tillit og rettssikkerhet.eller gjenopprettes tillit til oppdragsgiver. Tilliten blir en forvaltningsloven kommer til anvendelse, herunder defunksjon av at kommunen tar initiativ til en grundig sentrale reglene om inhabilitet. De som oppnevnes kanundersøkelse av egen virksomhet og ved at “noe blir følgelig ikke være inhabile ut fra sakens mandat og faktiskegjort”. En god gransking bør ifølge Giertsen også kjenne- undersøkelsesfelt. Habilitetsreglene utelukker i praksistegnes av rettssikkerhet. For en kommune som vurderer ofte konsulenter, revisorer eller advokater som tidligere harå granske vil det bidra til rettsikkerhet for dem granskingen gitt råd innen det kompleks granskingen omfatter.gjelder dersom granskerne både behersker rettslige pro-sesser og hvordan selve granskingen bør gjennomføres. Alternativer til granskingVidere sikrer det rettssikkerhet i et bredere perspektiv der Det er mange alternativer til gransking. I første omgangdet oppnås en viss distanse både mellom granskere og de vil en overprøving av saken fra klageinstans væreberørte og mellom granskere og kommunestyret som skal tilstrekkelig. Videre kan det gjennomføres undersøkelserforeta beslutninger på bakgrunn av rapporten. Uavhengig- gjennom kommunenes stående enheter, typisk kontroll-het er følgelig en nøkkel i forhold til både tillit og retts- utvalget og kommunens revisor. Undersøkelsene kan skjesikkerhet. som en forundersøkelse for å få vurdert om det skal igang- Dersom granskingen legges opp slik at kompetente og settes en gransking og i så fall på hvilke områder.uavhengige personer får anledning til å jobbe på en for- Forundersøkelser gjøres gjerne i samråd med eksternesvarlig måte, vil igangsetting av en gransking i mange rådgivere/advokater og kan normalt unntas offentlighet.tilfeller skape ro omkring de forhold som undersøkes frem Det finnes også kontrollorgan som er godt egnet til åtil rapporten er ferdig. Der det er en del av formålet å rette gjennomføre undersøkelser. Her nevnes Skatteetaten,opp i eventuelle systematiske feil og på den måten dra Konkurransetilsynet, Finanstilsynet og Arbeidstilsynet.lærdom av det som har skjedd, vil det kunne gi grunnlag Også Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen kan under-for at de involverte slår seg til ro med situasjonen. En søke kommunale forhold.granskingsrapport kan selvsagt gi grunnlag for en på- Slike faste offentlige organ har jevnt over langt bedrefølgende sak innen alt fra arbeidsrett, via erstatning og til tilgang på opplysninger enn det et granskingsutvalg har.straff. Likevel er det ofte slik at allmennheten og de in- Normalt kan de vise til en lovfestet forklaringsplikt supp-volverte opplever selve granskingen som en endelig av- lert av utstrakt rett til innsyn i dokumenter og innhentingklaring. Rykter og påstander uten hold i legges døde, og av bevis i form av ettersyn. Saksbehandlingsreglene erdet gis klare råd om hvordan eventuelle kritikkverdige også ofte gode med blant annet klageadgang.forhold skal håndteres. Politi og påtalemyndighet vil være en aktuell instans dersom det foreligger mistanke om straffbare handlinger.Hjemmel og krav til habilitet Etterforskning kjennetegnes av rettssikkerhet. ØkokrimUtgangspunktet er at kommunestyret har det øverste til- har videre udiskutabel kompetanse innen sitt felt. Likevelsyn med egen forvaltning, og at kontrollutvalget velges vil gransking ofte aktualiseres av særlig tre grunner.for å gjennomføre løpende tilsyn jfr. kommuneloven § 76 Den første grunnen er at kommunen ikke har materialeog § 77. Kommunestyret kan i kraft av dette fastsette som underbygger en mistanke i tilstrekkelig grad. Det erorganisatoriske bestemmelser for kommunens kontroll- knyttet visse konsekvenser til anmeldelse som vi skal sevirksomhet gjennom å oppnevne et granskingsutvalg. på i tredje del av artikkelserien. Den andre grunnen erKontrollutvalget har også kompetanse til å benytteeksterne jfr. forskrift om kontrollutvalg § 9 flg. Kommunensundersøkelser kan gjelde regnskapsrevisjon, forvalt-ningsrevisjon og selskapskontroll og strekker seg altså ut Helge Skogseth Berg er advokat, statsautorisertover den rene økonomiforvaltningen. revisor og partner i Lynx Advokatfirma. Han har Kommunestyrets oppnevnelse av et granskingsutvalg bakgrunn fra Arthur Andersen, Thommessen advokat-i form av personer eller foretak som skal foreta under- firma og Økokrim. Berg ledet granskingen avsøkelsene er utøvelse av offentlig myndighet, og oppnevn- Briskebyutbyggingen. Han ble valgt av Eva Joly somingen er derfor ikke underlagt reglene om offentlige an- uavhengig ekspert ved etterforskningen av bankkol-skaffelser. lapsen på Island. Berg ble også oppnevnt av Stortinget De som forestår granskingen vil i en rekke tilfeller som sekretær i utvalget som gransket Stortings-anses som et eget offentlig organ med de plikter som kan pensjonistene.utledes av dette. Særlig viktig er det i slike tilfeller at Kommunerevisoren nr 3-2012 15
  3. 3. GRANSKING Ofte står kommunen i realiteten igjen med to alternativer. Enten å undersøke saken internt eller å sette i gang en gransking. politiets kapasitet. Økokrim tar etter eget valg inn et fåtall både om emnet det spørres om og normene en potensielt skal saker per år. Sakstypene fremgår av påtaleinstruksen. vurdere saksforholdet opp mot. Muligheten for å stille gode Lokalt politi har plikt til å behandle en anmeldelse. og presise spørsmål avhenger av begge deler. Videre vil tre- Saksmengden og ressurssituasjonen hos lokalt politi med- ning i å snakke med mennesker om vanskelige temaer være fører likevel at etterforskning tar lang tid og at en lang viktig. Denne type intervjuer har få likhetstrekk med hver- rekke saker henlegges til tross for at det foreligger mistanke dagslige samtaler. Temaene er ofte vanskelige. Intervjueren som rettferdiggjør etterforskning. Den tredje grunnen er at bør ha god kjennskap til hvilke juridiske rettigheter de in- politiets virksomhet noe enkelt sagt er begrenset til å anklage volverte har, og vil kunne få, eksempelvis i en senere eller henlegge. Politiet må foreta en streng prioritering av arbeidsrettssak eller straffesak. Intervjueren må vite hva egne ressurser med virkning for hvilke saker som skal et- det kan spørres om og hvordan. Innen disse rammene må terforskes, og i hvilket omfang. Det er ikke rom for noen saken opplyses best mulig. helhetlig gjennomgang som kan gi avklaringer, forklaringer, Der forklaringer skurrer bør det stilles oppfølgende forbedringer og læring. spørsmål slik at det oppstår et faktisk bevisgrunnlag som Ofte står kommunen i realiteten igjen med to alternativer. kan verifiseres i etterkant. Det er nødvendig både for å Enten å undersøke saken internt eller å sette i gang en gran- underbygge forklaringen eller motsatt, å tilbakevise den. sking. I det følgende beskrives enkelte vurderinger kom- En påstand om at noe ble sagt på et møte bør eksempelvis munen i så fall bør gjennom. følges opp med spørsmål om hvor møtet fant sted, når på dagen det skjedde, hvem som var til stede, hvem som Rett kompetanse skrev referat, og i vanskelige tilfeller kanskje enda mer De aller fleste undersøkelser innebærer at det bør foretas en detaljert. Spørsmålene bør også stilles på en objektiv måte dokumentanalyse. Normalt vil dette omfatte økonomiske og i en rekkefølge som er egnet til å få frem sannferdige rapporter i form av regnskap eller kalkyler og beslutnings- svar, og uten å ødelegge bevis for en eventuell fremtidig dokumentasjon i form av vedtak med underlags- rettssak. Arbeidserfaring fra påtalemyndigheten eller som dokumentasjon og referater. Formålet med gjennomgangen advokat gir egnet kompetanse. er normalt å finne bevis for et hendelsesforløp. Revisorer og Endelig er det et stort informasjonstilfang i elektronisk forretningsadvokater er representanter for profesjoner som lagret kommunikasjon. Dersom det gis tilgang til slikt ma- i sitt yrke har trening i kontrollarbeid. Men også personer teriale er det vesentlig å få det sikret på en måte som uteluk- med bakgrunn fra politi eller annen offentlig kontrollvirks- ker påstander om at dokumentene er endret i etterkant. En omhet, kan være godt egnet til å gjennomføre slike analyser. arbeidsgiver som gir seg til å se gjennom ansattes e-post Gransking innebærer også å intervjue personer. Et godt og dokumenter risikerer ikke bare å bryte person- intervju kjennetegnes av at intervjueren har gode kunnskaper opplysningsloven, selve dokumentene endres også. Det Illustrasjonsfoto: Shutterstock.com16 Kommunerevisoren nr 3-2012
  4. 4. GRANSKING Der kommunens egen rolle skal undersøkes, vil selve aksepten av å la egne forhold undersøkes av eksterne på en rettssikker måte skape tillit.oppstår nye metadata, så som datoer, redigeringstid og bru- muligheter. Valgmuligheter som ved interne undersøkerkerinfo. Potensielt avgjørende dokumenter kan på denne berører kollegiale og sosiale bånd; Hvilke spørsmål skalmåten miste sin bevisverdi. Her bør det benyttes eksperter stilles? Hvordan blir ordvalget og nyansene? Stilles spørs-på sikring av elektroniske spor. mål nøytralt eller ledende? Hva med kroppsspråket og tonefallet til den som stiller spørsmålet? Hvordan er detUavhengighet som forutsetning med evnen og viljen til å bryte med sosiale konvensjonerfor tillit og rettssikkerhet for en høflig samtale ved å spørre på nytt, ved å borre iUavhengighet er sentralt for tillit og rettssikkerhet ved all det ubehagelige, og hvordan håndteres gråt og sinne?saksbehandling. De grunnleggende krav er nedfelt i forvalt- Hvordan avstemmes motstridende forklaringer? Hvemningsloven. Habilitet er ikke bare en vurdering av om det blir trodd? Hvordan utformes rapporten? Hvilke forbe-foreligger påvirkning, men om det utad kan reises spørsmål hold tas? Vil varsomhetsprinsippet tilsi at man holder merved habiliteten. igjen der kolleger er involvert? Er utrederne forberedt på I granskinger vil allmennhetens krav til uavhengighet offentlig kritikk av egen person ved at berørte “tar mannennormalt være sterkere enn hva som følger av loven. Selve og ikke ballen”?granskingens legitimitet bygger på uavhengigheten. Noe Og sist, men ikke minst, hvordan er det med viljen,av forklaringen er at granskere jevnt over både skal finne blant de som kjenner sakens realiteter, til å stå frem ogfaktum og deretter vurderer konsekvensene av det. Selv om avdekke et forhold? Vil absolutt uavhengighet hos enen granskingsrapport ikke har selvstendige rettsvirkninger gransker kunne ha betydning eller snakker man like lettvil denne doble oppgaven medføre at uavhengighet blir til kolleger?svært viktig. Dette gjelder selvsagt om det konkluderes Oppsummert vil en gransking normalt være mer uav-med kritikk, men det er kanskje enda viktigere der rapporten hengig, og det kan benyttes mer spesialisert kompetansekonkluderer med at det ikke er avdekket kritikkverdige for- enn det som er tilfellet ved interne undersøkelser. Skalhold. det ryddes opp i en vanskelig sak der en er avhengig av å Ved interne undersøkelser er det, bortsett fra i de største oppnå allmennhetens tillit til resultatet, vil gransking oftekommunene, stor sjanse for at utrederne har en kollegial være formålstjenlig. Der kommunens egen rolle skaleller sosial forbindelse til dem som skal undersøkes. Ofte er undersøkes, vil selve aksepten av å la egne forhold under-ikke slike forbindelser klarlagt ved oppstart. Utrederne vil søkes av eksterne på en rettssikker måte skape tillit.forut for en rapport likevel måtte ta en rekke større og min- Hvordan dette operasjonaliseres gjennom utforming avdre valg som kan tenkes å påvirke den endelige rapporten. mandat og oppdragsstyring ser vi på i neste del av artikkel- En tankeeksersis kan være å ta for seg de arbeidsopp- serien.gaver som møter en utreder. Det vil hele tiden være valg- Faglig oppdatering og nettverksbygging! Aktuelle kurs nå: www.nkrf.no A.2.32 Intervjuteknikk 30. – 31. mai Gardermoen NKRFs Fagkonferanse 2012 11. – 12. juni Molde D.2.8 Medietrening for KU-medlemmer Nyhet! 19. juni Tromsø D.2.8 Medietrening for KU-medlemmer Nyhet! 20. juni Oslo For nærmere informasjon: Se NKRFs nettsider, eller kontakt Norges Kommunerevisorforbund, Postboks 1417 Vika, 0115 Oslo, Telefon 23 23 97 00, post@nkrf.no, @nkrf Kommunerevisoren nr 3-2012 17

×