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Tasa vial municipal. Inconstitucionalidad

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Se declara la incostitucionalidad de la tasa vial en la Municipalidad de Monte.

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Tasa vial municipal. Inconstitucionalidad

  1. 1. AUTOS Y VISTOS: Estos autos caratulados "RIZZOLI WALTER WILSON Y OTROS S/ MUNICIPALIDAD DE MONTE S/ PRETENSIÓN DECLARATIVA DE CERTEZA”, causa Nº 29.220, en trámite por ante este Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 de La Plata, de los que:- RESULTA:- 1. Que a fs. 18 se presentan: Walter Wilson Rizzoli, Sandra Gladys López, Arturo César Deferrari y Horacio Alberto Rey, por su propio derecho e invocando el carácter de concejales de la Municipalidad de Monte y de habitantes del citado municipio en condición de afectados, promoviendo acción declarativa de certeza para obtener un pronunciamiento judicial que ponga fin a la incertidumbre generada en torno al cobro de la “Tasa de mantenimiento vial municipal”.- Relatan que mediante Ordenanza N° 3973, modificatoria de la N° 3826, se dispuso la creación de un tributo cuyo hecho imponible se encuentra indeterminado, lo que implica el desconocimiento de la actividad gravada, atentando dicha situación a la seguridad jurídica, como así también limitando la actividad desarrollada por los habitantes de la localidad de Monte por temor a ser penados con la aplicación de un tributo cuya actividad generadora resulta desconocida.- Añaden, que la Ordenanza citada no se encuentra publicada y que excede los límites constitucionales, resultando contraria al Decreto Ley 505/58, adherido mediante Decreto 7374/66, que crea el Fondo Nacional de Vialidad y compromete a las provincias, como a los municipios, a no establecer otros gravámenes locales sobre los combustibles.- De manera subsidiaria solicitan la declaración de inconstitucionalidad de la norma bajo análisis con efecto erga omnes.- Por último, fundan en derecho su pretensión, ofrecen prueba, y solicitan se haga lugar a la demanda con costas.-
  2. 2. 2. A fs. 24 se dio curso a la acción interpuesta mediante el trámite del proceso ordinario, y se corrió traslado de la demanda por el término de 45 días (art. 12 inc. 4º del CCA y, art. 322 del CPCC).- 3. A fs. 182/195, se presenta Blas Javier La Ruina, en representación de la Municipalidad de Monte, a contestar demanda, quien alega respecto de la improcedencia del carril procesal elegido por el accionante y solicita en consecuencia, su íntegro rechazo.- Entiende que la acción impetrada es improcedente por falta de agotamiento de la vía administrativa, toda vez que los actores no interpusieron recurso administrativo alguno contra la Ordenanza N° 3973.- Señala que la normativa cuestionada ha respetado los requisitos legales y constitucionales para su sanción, ya que ha sido tratada en el seno del Honorable Concejo Deliberante, conforme a derecho, por los concejales y a su vez aprobada por mayores contribuyentes.- Resalta que el combustible no es el objeto de la tasa sino sólo el mecanismo o unidad de medida por el cual el municipio instrumenta la forma de recaudar una tasa para fines absolutamente determinados, por lo que no existe una doble imposición- Finalmente, ofrece prueba, deja planteada la cuestión federal y solicita se rechace la demanda en todas sus partes.- 4. A fs. 206 se confirió traslado las partes para que expongan sus alegaciones y a fs. 229 se llaman autos para sentencia, y- CONSIDERANDO:- 1. Delimitación de la contienda.- Conforme ha quedado planteada la contienda de autos, la cuestión central traída a debate se dirige a establecer si corresponde declarar la inconstitucionalidad la Ordenanza N° 3973 en tanto crea la tasa de mantenimiento vial municipal la cual es abonada mediante la carga de combustible.- 2. El proceso seleccionado.-
  3. 3. 2.1. Analizadas las cuestiones de hecho, corresponde analizar la procedencia de la vía procesal intentada por los accionantes.- 2.2. Que la pretensión deducida en autos tiene por objeto la declaración de certeza jurídica frente a un estado de incertidumbre que le es perjudicial a la parte que la invoca, para que se declare existente un derecho suyo e inexistente el derecho ajeno.- Esta acción procura generar un nuevo estado jurídico que innova sobre el preexistente, es decir, que no se limita a la mera declaración sino que crea, modifica o extingue un estado jurídico. De modo que, esta pretensión meramente declarativa posee como objetivo concreto, el de proveer certeza, a través de la interpretación de derechos, deberes o situaciones, en un estado previo a la consumación de alguna violación (Enderle, Guillermo, La pretensión meramente declarativa, Ed. Platense S.R.L. pág. 76).- Este sistema instituido por el ordenamiento procesal (art. 322 del C.P.C.C.N. y art. 12 inc. 4° del C.C.A) exige como requisito ineludible para su procedencia, que concurra un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance y modalidad de una relación jurídica, entendiéndose por tal, aquella que es concreta y pervive en el momento de dictarse el fallo. - Es criterio del infrascripto -conforme lo he resuelto en la causa N° 13.111 de fecha 14-X-2009- que la existencia de una manifestación por parte de la administración acerca de la existencia de un derecho, no extingue cualquier vestigio de incertidumbre sobre la conducta a seguir, toda vez que, un criterio contrario, implicaría abdicar el ejercicio de jurisdicción, en tanto atañe a esta función estatal, la tarea de decir el derecho con fuerza de verdad legal (v. Ibañez Frocham, Manuel: La jurisdicción, ed. Astrea, Buenos Aires, 1972, págs. 48 y sgtes), más aún cuando la pretensión del actor reclama el ejercicio de la jurisdicción constitucional difusa, que solo atañe a los jueces, y respecto de la cual, la Administración se encuentra impedida de formular interpretación alguna, ello en función de la doctrina expresada en reiterados pronunciamientos de la Corte Suprema, que obligan a la Administración Pública a la aplicación de las
  4. 4. normas vigentes sin que se encuentre habilitada para declarar su inconstitucionalidad (Fallos:269:243; 298:511; 311:460; 319:1420).- Por su parte, la interpretación del derecho por parte de la administración, cualquiera sea la forma en que se exprese, no es más que una simple postulación argumentativa emitida dentro del vasto espectro interpretativo del derecho, equivalente a aquella que la contradice.- Así, la existencia de certezas contrapuestas, como sucede en el caso que nos ocupa, genera incertidumbres sobre la solución que mejor se concilie con el universo jurídico (Spisso, Rodolfo R.; Acciones y Recursos en Materia Tributaria; Ed. Lexis Nexos; 2005; Buenos Aires; pág. 170/171).- Es preciso reiterar que la pretensión declarativa procura una decisión judicial que se expida sobre el vínculo jurídico, y no sobre los actos administrativos dictados en consecuencia, que habrán de ser mantenidos o modificados frente a una decisión jurisdiccional favorable o adversa a la postulación jurídica de la administración.- Se ha señalado al respecto que en materia tributaria, para que exista un interés jurídico suficiente en el accionante -segundo requisito para la procedencia de la acción- ha de mediar una actividad explícita por parte del poder administrador, que se puede traducir -como sucede en las presentes actuaciones- en la exteriorización de su voluntad por medio del dictado de la normativa (Spisso, Rodolfo R.; ob. cit.; pág. 171, 187).- 2.3. Por ello, en virtud de las consideraciones expuestas, tengo para mí que la vía procesal elegida por el accionante, resulta procedente para dar solución al litigio que se plantea.- 2.4. No obsta ello la circunstancia de que se haya despejado la incertidumbre vinculada a la falta de publicación como así también a la indeterminación del hecho imponible y de los sujetos obligados al pago, toda vez que subsiste la cuestión subsidiaria relativa a las potestades municipales de creación de tributos y su constitucionalidad (arg. art. 3 del CCA).- 3. Los antecedentes.-
  5. 5. 3.1. Mediante Ordenanza N° 3973, promulgada el 10-I-2014, se incorporó a la Ordenanza N° 3826, la “Tasa de mantenimiento vial municipal”, que grava los combustibles líquidos y otros derivados de hidrocarburos.- 3.2. Con fecha 10-I-2014, se promulgó la Ordenanza N° 3974, que incorporó a la ordenanza fiscal vigente el hecho imponible (prestación de servicios que demande el mantenimiento de la pavimentación de todo el trazado de la red vial urbana municipal), la base imponible (monto fijo sobre cada litro o fracción de combustible), sujeto (usuarios que adquieran combustibles en expendedores de la localidad de San Miguel del Monte), responsables sustitutos (quienes expendan combustibles), respecto de la tasa de mantenimiento vial municipal.- 3.3. Frente a ello, el día 21-II-2014, se promulgaron las ordenanzas 3977 y 3978, que derogaban lo correspondiente a la tasa de mantenimiento vial, las que fueron luego vetadas mediante los Decretos 397 y 398, con fecha 28-II-2014.- 4. Constitucionalidad de la Ordenanza 3973.- 4.1. La facultad de los municipios bonaerenses para crear y exigir el pago de una tasa, a la luz de lo dispuesto en la Constitución de la Provincia y la Ley Orgánica de las Municipalidades, resulta indudable (arts. 192 incs. 6º y 7º y 193 inc. 2º de la Constitución de la Provincia; 226 inc. 6 y 227, dec. ley 6769/1958).- Sin embargo, esa potestad reconocida constitucionalmente “debe respetar los principios de la tributación y de armonización con el régimen impositivo provincial y federal, de manera que la exacción sea resultado de un estricto ajuste al ordenamiento jurídico” (SCBA: I. 68.491, "Striebeck”, Sent. del 3-XII- 2014).- Asimismo -e ingresando al análisis de la Ordenanza 3973-, corresponde destacar que el régimen federal de coparticipación (art. 9 inc. “b”, 2° párrafo de la Ley 23.548) dispone que “no se gravarán por vía de impuestos, tasas contribuciones u otros tributos, cualquiera fuere su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales distribuidos ni las materias primas utilizadas en la elaboración de productos sujetos a los tributos a que se refiere esta ley”.-
  6. 6. Ahora bien, toda vez que los municipios bonaerenses coparticipan del impuesto a los combustibles líquidos creado por Ley 23.966, la instauración de una tasa sobre un bien ya gravado, genera una doble imposición que colisiona con el régimen constitucional.- Cabe recordar que el Decreto Ley 505/58, al que adhirió la Provincia de Buenos Aires mediante Decreto Ley 7374/66, crea la Dirección Nacional de Vialidad, y en su artículo 29 inc. c), compromete a las provincias como a los municipios a no establecer gravámenes locales sobre los combustibles líquidos y los lubricantes con impuesto alguno.- En suma, tratándose en autos de una tasa que grava el consumo de combustibles líquidos, en confrontación directa con las normas indicadas precedentemente, entiendo que surge palmaria su inconstitucionalidad (art. 31 de la Const. Nac.).- 4.2. A mayor abundamiento, corresponde destacar que la tasa posee naturaleza tributaria, motivada en la existencia de un servicio, que produce ventajas y cuyos fondos son destinados a satisfacer necesidades públicas. Así es criterio de la Corte Suprema de Justicia Nacional, que “al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente” (Fallos 234:663, 251:222, 259:413, 312:1575, 325:1370, 329:792, entre otros).- La tasa vial fue creada para el mantenimiento, conservación y/o mejoramiento del trazado vial municipal, y es abonada por los usuarios viales que carguen combustible líquido y/o gas natural comprimido en las expendedoras del municipio demandado.- Al respecto, advierto que uno de los elementos enumerados respecto de la tasa, cual es la contraprestación de un servicio, no se verifica en la presente relación tributaria, de modo que su aplicación en tales condiciones deviene irrazonable.- Es que, como lo expresara en el pronunciamiento cautelar decretado en autos –confirmado por la Cámara de Apelación (Causa N° Nº 16242, CCALP,
  7. 7. Res. del 4-XI-2014)-, el hecho de que la tasa en cuestión se perciba a través de la carga de combustible en los expendedores localizados en el Municipio, implica que todo sujeto que recargue combustible en el Municipio de Monte se vea obligado a pagar un valor excedente -y proporcional a la cantidad de combustible que consuma-, sin que exista una concreta contraprestación a cambio. Tal sería el caso de quien recarga combustible en una expendedora localizada sobre la ruta que pasa por dicha localidad y continúa su camino, sin ingresar a la localidad, caso en el cual, ni siquiera estaría usando la red vial que se intenta reparar o mantener a través del cobro de la tasa en cuestión.- 5. La legitimación para demandar. Efectos de la cosa juzgada. – 5.1. Adelanto que, sin abordar las apreciaciones académicas relativas al tipo de legitimación que se corresponde con el caso, circunstancia que ya fuera suficientemente tratada por la Corte Suprema de la Nación en el conocido caso “Halabi” (sent. del 24-II-2009), entiendo -junto a autorizada doctrina- que para caracterizar a los derechos de incidencia colectiva, no debe acudirse a la perspectiva de la titularidad de los intereses, sino a los efectos de las sentencias toda vez que lo que hace singulares a estos nuevos derechos es su protección judicial (García Pulles, Fernando, "Vías procesales en la protección de los derechos al ambiente", LL, 1995-A, 851 y ss.; "Efectos de la Sentencia Anulatoria de un Reglamento. Perspectivas Procesales, Constitucionales y de Derecho Administrativo", LL 2000-C, 1166; y “Las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las leyes que vulneran derechos de incidencia colectiva. ¿El fin del paradigma de los límites subjetivos de la cosa juzgada? ¿El nacimiento de los procesos de clase?”. LL 04/03/2009, pág. 4), y ésta protección se les otorga, explícita e implícitamente en el artículo 43 de la CN. – 5.2. En la presente causa, se presentan Walter Wilson Rizzoli, Sandra Gladys López, Arturo César Deferrari y Horacio Alberto Rey solicitando la declaración de inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 3973 de la Municipalidad de Monte, relativa a la creación de la tasa de mantenimiento vial municipal.- 5.3. De acuerdo con las postulaciones referidas, considero necesaria la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él
  8. 8. se dicte y con efecto para todas las personas que actual o potencialmente sean destinatarios de tal tributo. En efecto, la materia en debate en el proceso determina el efecto generalizado del pronunciamiento perseguido, por la sencilla razón de que el agravio es generalizado (y por tanto no diferenciable), y que potencialmente incidirá sobre todas las personas que se encuentren en la misma categoría (consumidores de combustible). Es lo que alguna doctrina denominaba “intercomunicación de resultados”, tanto en los efectos dañosos de la conducta cuestionada, como en los efectos positivos de la reparación lograda. Es por ello que el constituyente se refiere a derechos “de incidencia” colectiva, y esto se debe sencillamente al efecto “expansivo” del perjuicio, y no a la cantidad de titulares del derecho, lo cual no es en absoluto relevante, toda vez que la satisfacción de uno de los interesados no es posible sin la del resto. – Por los fundamentos expuestos, tengo para mí que la tasa de mantenimiento vial municipal deviene inconstitucional y los efectos de tal declaración serán de aplicación a todos los sujetos que consuman combustibles en las expendedoras localizadas en la Municipalidad de Monte. Es que los efectos erga omnes de la presente vienen dados por la propia declaración de inconstitucionalidad que obliga a un pronunciamiento con efectos expansivos a todos los habitantes de la citada comuna, teniendo en cuenta además, que la demandada no cuestionó oportunamente la legitimación activa de los peticionarios ni los efectos de la sentencia a dictarse en la causa.- 6. Costas.- Atento el modo en que se ha resuelto la presente contienda y conforme lo dispuesto por el art. 51 del CCA según Ley 14.437, habré de imponer las costas a la demandada vencida.- Por ello, citas legales, doctrinarias y jurisprudenciales, lo normado por los arts. 50 del C.C.A. y art. 163 del C.P.C.C.,- FALLO:- 1. Haciendo lugar a la acción contencioso administrativa promovida por Walter Wilson Rizzoli, Sandra López Gladys, Arturo César Deferrari y Horacio Alberto Rey, declarando la inconstitucionalidad de la Ordenanza N°
  9. 9. 3973 de la Municipalidad de Monte, relativa a la creación de la tasa de mantenimiento vial municipal con efectos erga omnes.- 2. Imponiendo las costas a la demandada vencida (art. 51 del CCA según Ley 14.437), a cuyo fin, se regulan los honorarios de la Dra. María Eugenia Silva, (no denuncia Leg. Prev.), patrocinante de la parte actora, en la suma de PESOS NUEVE MIL SEISCIENTOS ($ 9.600) -art. 44 del Decreto-ley 8904/77-, con más los aportes previsionales respectivos.- REGISTRESE. NOTIFÍQUESE.-

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