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EL SERVICIO CIVIL PERUANOxiiBCR Banco Central de Reserva (institución)BID Banco Interamericano de Desarrollo (institución)...
ABREVIATURAS xiiiMINEDU Ministerio de Educación (institución)MININTER Ministerio del Interior (institución)MINSA Ministeri...
EL SERVICIO CIVIL PERUANOxivEl presente informe busca establecer elpunto de partida en el conocimientosobre el desarrollo ...
PREFACIO xvRegímenes laborales y formas de contratación de personalbajo el ámbito de SERVIRGráfico iPersonas que prestan s...
EL SERVICIO CIVIL PERUANOxviProcesos de gestión de servidores públicosGráfico iiDesarrolloorganizacionalAdministraciónde p...
PREFACIO xvii•	 Registro Nacional de Sanciones,Destituciones y Despidos	 Herramienta que permite a las entidadesdel Estado...
EL SERVICIO CIVIL PERUANOxviiiLas personas constituyen el elemento másvalioso en cualquier organización y en laadministrac...
INTRODUCCIÓN xixla actividad privada, régimen especial CAS,regímenes especiales), con distintas reglasde juego, crecimient...
EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 1El Servicio Civilen el Perú 1El servicio civil engloba a todas las personasque trabajan para...
EL SERVICIO CIVIL PERUANO2En 1937, se creó la Intendencia General deHacienda, adscrita al Ministerio de Hacienda,encargada...
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EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 51.1.1	Primer intento de reformas(1990-1992): cierre de la carreraadministrativa, expansiónde...
EL SERVICIO CIVIL PERUANO6fiscal no podía seguir afrontando el costo delsobredimensionamiento de la planilla pública.Como ...
EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 7claves debido a que sus funciones estabanvinculadas con el logro de los objetivos delprogram...
EL SERVICIO CIVIL PERUANO8por cada entidad y, en consecuencia, coexistentantas formas de pago como entidadesexistentes37. ...
EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 9cada sector con el MEF. Por otro lado, en 1994, seestableció que los pagos por CAFAE que rec...
EL SERVICIO CIVIL PERUANO10•	 Mejorar los sistemas administrativos delEstado y crear nuevos entes rectores,•	 Reorganizar ...
EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 11Cuadro 159Aprobada por Ley 27588 del 22 de noviembre de 2001.60Aprobada por Ley 28024 del 1...
EL SERVICIO CIVIL PERUANO12La Ley sobre prohibiciones e incompatibilidadesde funcionarios y servidores públicos obliga alo...
EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 13Los tipos de sanciones contemplados en elCódigo de Ética de la Función Pública son entotals...
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EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 15Cuadro 2Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo PúblicoDel mismo modo, conjuntamente ...
EL SERVICIO CIVIL PERUANO16A pesar de la aprobación de los cinco proyectosde Ley por parte del Consejo de Ministrosentre l...
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EL SERVICIO CIVIL PERUANO18Del mismo modo, en el año 2008, se aprobóy reguló el régimen especial de contrataciónadministra...
Los RegímenesLaborales en elPerú 2El servicio civil engloba a todas las personasque trabajan para el Estado. Para lograr u...
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  1. 1. Presidenciadel Consejo de MinistrosPERÚ Autoridad Nacionaldel Servicio Civil HERRAMIENTA DEL PERÚ QUE CRECEELSERVICIO CIVILPERUANOANTECEDENTES,MARCO NORMATIVO ACTUALY DESAFÍOS PARA LA REFORMAMayo 2012
  2. 2. EL SERVICIO CIVIL PERUANOiiResumenEjecutivoEl presente documento busca contribuir aldebate acerca del desarrollo y situaciónen que se encuentra el servicio civil peruanopara desarrollar de estrategias y acciones queapoyen al fortalecimiento de la democracia y lainstitucionalidad en el Perú.Laspersonasconstituyenelelementomásvaliosoen cualquier organización y en la administraciónpública ello no debe ser la excepción. El serviciocivil, antes llamado empleo público, engloba atodas las personas que trabajan para el Estadoy debe contar con un sistema administrativode gestión de servidores públicos que articuley gestione el personal al servicio del Estado,armonizando los derechos de este personalcon los intereses de la sociedad. Sin embargo, apesar de la importancia reconocida del rol quedeben desempeñar los servidores públicos, aúnno se cuenta con un servicio civil eficaz con unaclara orientación hacia el ciudadano.La gestión de los servidores públicos en elPerú se ha caracterizado por su complejidady por la falta de una planificación y direccióncoherente, producto de la coexistencia dedistintos regímenes laborales con diferentesreglas de juego, de la distorsión del sistema deremuneraciones, del abuso de contratacionestemporales, de la alta dispersión legislativaexistente, de la ausencia de un ente rector y dela ausencia de una política de Estado en estamateria. Por ello, han sido varios los intentosde reforma en esta materia en los últimos años,pero los resultados no han sido los esperados.A partir del año 1990, producto de los cambiosde contexto en materia política y económica enel país, ha habido cuatro intentos de reforma delservicio civil con el fin de consolidar el sistemade gestión de recursos humanos en el Estado.El primer intento de reformas (1990 y 1992)apuntóareducireltamañodelEstadoyredefinirsu papel. Fueron seis las principales medidasimplementadas. La primera fue la reducciónde personal y ceses colectivos a través deevaluaciones de servidores públicos y programade compra de renuncias. Las evaluacionessemestrales, al no contar con criterios claros,dieron lugar a los ceses colectivos sin contarcon el incentivo que se otorgaba a la renunciavoluntaria. La segunda medida fue el cierredel ingreso a la carrera administrativa desdela Ley de presupuesto de 1992 para mantenerbajo control el gasto de personal. La terceramedida fue la creación del régimen laboral dela actividad privada, siendo uno de los cambiosmás significativos en la legislación laboral la
  3. 3. RESUMEN EJECUTIVO iiiaprobación de la Ley de fomento del empleo(Decreto Legislativo 728), que tuvo comoobjetivo flexibilizar el marco legal rígido quecaracterizaba a nuestro país en materia detrabajo y propiciar una legislación flexible quepermitiera un mayor acceso al trabajo. La cuartamedida fue el establecimiento de la modalidadde contratación por servicios no personalespara satisfacer las necesidades de contrataciónde personal al interior de las entidades públicas,en un contexto de prohibición de incorporarpersonal permanente en ellas. El uso de estamodalidad de contratación de personal en elEstado comenzó a proliferar desde los años90, llegando en el año 2004 a representar el10 por ciento del total de servidores públicosactivos. La quinta medida fue la utilización demodalidades de contratación a través PNUDy Fondo de Apoyo Gerencial para el pagode funcionarios de alto nivel y personal queprestara servicios técnicos y profesionales.Estas modalidades han contribuido con eldesorden y heterogeneidad de pagos deremuneraciones en la administración pública.La sexta medida fue la aprobación de conceptosno remunerativos como mecanismo alterno quepermitiera un incremento de los ingresos de lostrabajadores bajo el régimen laboral públicoadministrativo. El concepto más significativocomo CAFAE tampoco contribuyó a ordenar losingresos de los trabajadores ya que el mismo sedaba de manera discrecional y no homogéneaen las entidades públicas.El segundo intento de reformas (1995-1997)tuvo apuntó a la modernización del Estado,flexibilizando y simplificando los sistemasadministrativos mediante una importantedesregulación de los mismos y, de estamanera, hacer más eficiente el aparatoestatal. Sin embargo, la reforma recibió escasoapoyo político por el eventual incrementodel gasto en planillas que suponía productodel sinceramiento de los contratos SNP y suconversión a contratos de naturaleza laboral.Por ello, la reforma en este periodo se redujoa la aprobación de proyectos de ley, tales comola Ley de contrataciones y adquisiciones delEstado, la Ley del servicio diplomático y la Leysobre la prohibición de ejercer la facultad denombramiento y contratación de personal encasos de parentesco.El tercer intento de reformas (2000-2006)se inició en un contexto que requería lacreación de espacios de concertación depolíticas públicas que permitieran superarla desconfianza de la ciudadanía en susinstituciones y hacer más eficiente el aparatoestatal. Así, en el año 2002, se inició un nuevoproceso de modernización y descentralizacióndel Estado. En el año 2004, se promulgó la LeyMarco del empleo público (LMEP) como normatransversal al empleo público que implicabaun solo y único régimen para los empleadosestatales y nueva clasificación de los gruposocupacionales al interior del servicio civil. Unode los aspectos resaltantes de la LMEP fue elcambio de enfoque en la clasificación de lostrabajadores del sector público a partir de lasfunciones que desempeñaban y no por el nivelacadémico alcanzado. La implementación delas políticas complementarias a la LMEP no sellevó a cabo por la incertidumbre respeto de losefectos negativos de una variación en la políticaremunerativa o el incremento del gasto de laplanilla pública.Para atraer y retener al mejor talento humanoa la administración pública, es necesaria laimplementación de manera integral de unanueva Ley del servicio civil que rija al sistemaadministrativo de gestión de recursos humanos.En la actualidad, existen 15 regímenes laboralesen las entidades del Estado, entre generales yespeciales, que conllevan a un desorden en la
  4. 4. EL SERVICIO CIVIL PERUANOivadministración pública porque cada régimenimplica distintos derechos y deberes para losservidores públicos. Los regímenes laboralesgenerales son tres: carrera administrativa(Decreto Legislativo 276), régimen de laactividad privada (Decreto Legislativo 728) ycontratación administrativa de servicios – CAS(Decreto Legislativo 1057).El régimen de la carrera administrativaconstituye un sistema cerrado por niveles,donde se ingresa al último nivel por concursopúblico de méritos. Se organiza en tres gruposocupacionales (profesionales, técnicos yauxiliares) según formación, capacitacióny/o experiencia reconocida. Los directivosy los funcionarios no están comprendidosen la carrera administrativa, pero sí en lasdisposiciones de la Ley de bases de la carreraadministrativa en lo que les sea aplicable. En lapráctica, los puestos de dirección están siendoocupados por servidores de carrera, muchasveces a través de designaciones discrecionalesrealizadas por la autoridad competente. Lapromoción de servidores públicos se realizabajo criterios de antigüedad, capacitación yevaluación. Sin embargo, la posibilidad de quelas entidades realicen procesos de promocióninterna se redujo sustancialmente durante losúltimos años debido a que las plazas disponiblesfueron destinadas, en primer término, parareponer a exservidores públicos afectadosirregularmenteporloscesescolectivosy,soloensegunda instancia, a ser cubiertas por concursospúblicos. En cuanto a las remuneraciones,existe una elevada dispersión del promediode ingresos de los servidores públicos por laincompatibilidad legal existente, siendo CAFAEel concepto no remunerativo más significativopara el incremento de sus ingresos. Por último,en cuanto a la desvinculación de servidores,no existe período de prueba y el cese solo seproduce por causales de ley.El régimen de la actividad privada constituye unsistema abierto a un puesto determinado dondese incorpora personal capacitado en posicionesde responsabilidad, siendo exonerados delrequisito de ascender peldaño a peldaño en laestructuradeniveles.Seorganizabajounsistemade puestos, por lo que no existen mecanismosformales de promoción o ascensos de personal.Al igual que en el régimen laboral públicoadministrativo, existe una disparidad de sueldos,originando que las brechas de salarios sean altaspor tipo de entidad y grupo ocupacional. En elcaso de ministerios, organismos reguladores,organismos técnicos y organismos ejecutores,esta brecha está alrededor de los 15 milnuevos soles, mientras que en los organismosconstitucionalmente autónomos, se presentauna diferencia significativa de 31 mil nuevossoles. Por último, en cuanto a desvinculación deservidores, este régimen establece un periodode prueba y compensación económica frente aldespido arbitrario como única reparación por eldaño sufrido.El régimen especial de contrataciónadministrativa de servicios – CAS constituyeun sistema abierto a un puesto determinado.Supone una contratación temporal por unperiodo restringido a un año fiscal, renovable.A partir del año 2010, adquiere su naturalezalaboral y, en 2012, mediante Ley 29849, seestablece que el servidor bajo este régimen seconsidera dentro del ámbito de la Ley Marco delempleo público y la Ley del código de ética de lafunción pública, debiendo ajustarse a la mismay completar su regulación en términos de losderechos laborales que le competen. Al serun sistema de puestos, no existe la promocióno ascenso. No existen escalas remunerativas,por lo que las remuneraciones son negociadascontrato por contrato. La remuneraciónmensual promedio varía en función del númerode años de permanencia y por tipo de entidad,
  5. 5. RESUMEN EJECUTIVO vsin embargo, el rango de dispersión de losingresos es menor que en los regímenes de lacarrera administrativa y de la actividad privada.Por último, en cuanto a la desvinculaciónde servidores, cuenta con compensacióneconómica frente al despido arbitrario y existeperíodo de prueba.La actual reforma del servicio civil se inició enel año 2008 por la ausencia de una políticade recursos humanos, que trajo comoconsecuencia un servicio civil desestructurado ydesordenado producto del desorden normativoen materia de gestión de recursos humanos enel Estado. Existe más de 500 normas sobre elservicio civil, más de 102 escalas remunerativasen 82 entidades del Poder Ejecutivo, más de400 reglas diferentes que regulan el pago a losservidores públicos y más de 198 conceptos depago, entre remunerativos y no remunerativos.El Estado peruano emplea alrededor de 1 millón300 mil servidores públicos y, en promedio, 42mil personas ingresan a trabajar al Estado cadaaño a pesar de las normas de austeridad y sinuna previsión de las necesidades de personalquerespondaaunapolíticadeEstadoarticuladacon los planes nacionales o sectoriales. Unaspecto preocupante es que el crecimientodel número de servidores públicos se estaríadando a raíz de los contratos temporales. Elpresupuesto público destinado al pago deplanilla del personal del Estado se concentraen el gobierno nacional (56%), seguido delgobierno regional (34%) y del gobierno local,a donde se dirige el 10% de este presupuesto.La concentración de servidores en el gobiernoregional se da porque el pago de planilla de lascarreras especiales (a donde pertenecen losprofesionales de educación y salud) dependede los gobiernos regionales.En este contexto, se crea la Autoridad Nacionaldel Servicio Civil - SERVIR - como un organismotécnico especializado y rector del sistemaadministrativo de gestión de recursos humanosdel Estado, encargado de establecer, desarrollary ejecutar la política del Estado respecto delservicio civil. El proceso de reforma del serviciocivil es integral e involucra a todos los gruposocupacionales. Se realizará de manera gradualutilizando un criterio de eficiencia y priorizandolos temas referidos a funcionarios y directivospúblicos en la medida que constituyen ungrupo clave para la implementación de lareforma. La posición que ocupan, así como sunivel de responsabilidad y acceso a la toma dedecisiones los convierten en aliados necesariospara impulsar el proceso de reforma.SERVIR ha venido desarrollando accionesen los últimos tres años enmarcadas enlos aspectos más urgentes que fueronidentificados para iniciar la reforma del serviciocivil: (i) capacitación, (ii) rendimiento, (iii)profesionalización del cuerpo directivo y (iv)resolución de controversias.• Normas de capacitación y rendimiento delsector público que regulan la capacitación yevaluación del rendimiento en el servicio civil,transversal a todos los regímenes laborales.• Se viene implementando 20 redes deoficinas de recursos humanos, nueve deellas en gobiernos regionales y se vieneacompañando en la gestión de las entidadespúblicas en la aplicación de las normassobre servicio civil.• Se ha definido perfiles específicos porcompetencias, sobre todo, para cargostransversales en el Estado, como aquellosasociados a los sistemas administrativos.• Se está realizando estudios, conjuntamentecon el MEF, que permitan plantear loslineamientos para iniciar un proceso dereforma del sistema remunerativo, el quedeberá implementarse de manera gradual
  6. 6. por razones de responsabilidad fiscal yen función del avance en el desarrollode instrumentos e institucionalidaden la definición de perfiles, selección,capacitación y evaluación del desempeño.• Se ha desarrollado evaluaciones de losoperadores de los sistemas administrativosa través de Diagnósticos de Conocimientosdesde finales del año 2009. A la fecha, seha evaluado a los servidores públicos enlos sistemas administrativos de inversióny compras públicas de los tres niveles degobierno, lo cual ha permitido reconocercapacidades, determinar quiénes necesitancapacitación e identificar los temas de lasmismas.• Se creó el cuerpo de gerentes públicos conel objetivo de incorporar al servicio civila profesionales altamente capacitados.Mediante el cuerpo de gerentes públicos,SERVIR ha probado el impacto positivo quepuede tener en la gestión de una instituciónla incorporación de profesionales en elnivel directivo que cumplan con perfilesy competencias ad hoc para el puesto arealizar.• Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunaldel Servicio Civil, órgano integrante deSERVIR, tiene a su cargo la solución de lascontroversias individuales que se presentenentrelasEntidadesylaspersonasasuservicio.A la fecha, se ha emitido, aproximadamente,más de 28,000 resoluciones que hangenerado jurisprudencia sobre diversostemas controvertidos en las materias decompetencia del TSC.Son seis los grandes temas que debe abarcarla reforma del servicio civil en los próximosmeses. En primer lugar, se encuentra el tema deética, incompatibilidades y responsabilidadespara ser más efectivos en la lucha contra lacorrupción, sin importar el vínculo y modalidadcontractual de las personas vinculadas alEstado. En segundo lugar, está el tema defuncionarios y empleados de confianza, dondese requiere definir requisitos mínimos para laprofesionalización de los funcionarios públicosy empleados de confianza y establecer reglasclaras para lograr una gestión transparente,eficaz, eficiente y orientada al ciudadano. Eltercertemaeseldegestióndelserviciocivil,queimplica definir las reglas del nuevo sistema deservicio civil, bajo los principios de orientaciónal ciudadano, meritocracia, transparencia,igualdad de oportunidades, eficiencia y eficaciapara mejorar la administración pública y tenerimpacto en el bienestar de la ciudadanía.En cuarto lugar, se encuentra el tema de grupodirectivo para establecer las reglas para lafranja directiva, poniendo énfasis en el buendesempeño del sector público, teniendo comoprincipio fundamental el mérito en el acceso y elcumplimiento de metas para su permanencia. Elquinto tema está referido a la carrera del serviciocivil para homogenizar los derechos y deberes delos servidores públicos, priorizando el servicioal ciudadano y promoviendo la meritocracia,transparencia e igualdad de oportunidades en elacceso, progresión, gestión de la compensacióny salida del servicio civil. Por último, se encuentrael tema de gestión de las compensaciones paradefinir un sistema único, pero flexible para lagestión de las compensaciones para todos losservidores públicos y, así, manejar de maneraordenada y transparente el gasto en planillay promover el bienestar del trabajador y lageneración de incentivos para el logro de losobjetivos institucionales.EL SERVICIO CIVIL PERUANOvi
  7. 7. LISTA DE CUADROS...................................................................................................ixLISTA DE GRÁFICOS....................................................................................................xABREVIATURAS........................................................................................................xiiPREFACIO................................................................................................................xivINTRODUCCIÓN.................................................................................................... xviii1. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ............................................................................ 1 1.1 Las Reformas del Servicio Civil en el Perú................................................... 4 1.1.1 Primer intento de reformas (1990-1992): cierre de la carrera administrativa, expansión de nuevas modalidades de contratación y nuevas formas de ingresos en la administración pública............................................................................................. 5 1.1.2 Segundo intento de reformas (1995-1997): Modernización del Estado............................................................... 9 1.1.3 Tercer intento de reformas (2000-2006): Institucionalidad pública............................................................... 10 1.1.4 La actual reforma (2008-a la fecha): Reforma del servicio civil - creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil..................... 162. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ......................................................... 19 2.1 La Carrera Administrativa en el Perú......................................................... 20 2.1.1 Organización de la carrera............................................................. 21 2.1.2 Los procesos de gestión de servidores.......................................... 25 2.2 El Régimen Laboral de la Actividad Privada............................................... 47 2.2.1 Organización del régimen laboral de la actividad privada............. 48 2.2.2 Los procesos de gestión de servidores.......................................... 49 2.3 El Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios............ 56 2.3.1 Organización del régimen de contratación administrativa de servicios.................................................................................... 56 2.3.2 Los procesos de gestión de servidores.......................................... 57 2.4 Las Carreras Especiales.............................................................................. 63 2.4.1 La carrera de los profesionales de la salud.................................... 63 2.4.2 La carrera de los técnicos y auxiliares asistenciales de la salud.... 68ÍNDICE viiiÍndice
  8. 8. EL SERVICIO CIVIL PERUANOviii 2.4.3 La carrera pública del profesorado y la carrera pública magisterial........................................................ 70 2.4.4 La carrera de los docentes universitarios...................................... 81 2.4.5 La carrera diplomática................................................................... 85 2.4.6 La carrera judicial.......................................................................... 85 2.4.7 Las carreras especiales de las fuerzas armadas............................. 85 2.4.8 La carrera policial.......................................................................... 87 2.4.9 La carrera penitenciaria................................................................. 87 2.4.10 La carrera fiscal.............................................................................. 883. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL........................................................ 89 3.1 El Punto de Partida.................................................................................... 89 3.1.1. Ausencia de una política de gestión de recursos humanos........... 89 3.1.2. El servicio civil peruano en cifras.................................................. 90 3.2 Creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil................................. 96 3.3 Acciones Desarrolladas por SERVIR........................................................... 99 3.4 Acciones por Implementar para Reformar el Servicio Civil..................... 104BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................... 112CONSULTORÍAS..................................................................................................... 114MARCO LEGAL...................................................................................................... 115ANEXO 1 LOS SUBSISTEMAS DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS................... 119ANEXO 2 COMPONENTES DE LA REMUNERACIÓN Y ESTRUCTURAREMUNERATIVA EN EL SECTOR PÚBLICO SEGÚN DECRETO LEY 22404................ 121ANEXO 3 RESUMEN DE LAS CUATRO ÚLTIMAS REFORMASDEL SERVICIO CIVIL PERUANO (1990 – 2008)....................................................... 123
  9. 9. LISTA DE CUADROS ixCuadro 1 Cambios Normativos para el Proceso de Modernización y Descentralización del Estado.............................................................. 11Cuadro 2 Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo Público.................... 15Cuadro 3 Problemas y Propuestas Vinculados con el Servicio Civil.................... 17Cuadro 4 Requisitos para el Ingreso a la Carrera Administrativa....................... 26Cuadro 5 Modalidades de Ingreso a la Carrera Administrativa.......................... 26Cuadro 6 Gasto del Estado en Capacitación por Nivel de Gobierno.................. 30Cuadro 7 Formas de Desplazamiento en la Carrera Administrativa................... 34Cuadro 8 Tipos de Responsabilidad Contemplados en la Carrera Administrativa........................................................................ 36Cuadro 9 Los Conceptos Remunerativos del Régimen Laboral Público Administrativo........................................................................ 41Cuadro 10 Rango de Dispersión del Promedio de los Ingresos Totales Mensuales de los Servidores Públicos por Tipo de Entidad................ 42Cuadro 11 Remuneración Mensual Promedio e Ingresos Totales Anuales en Seis Ministerios.............................................................................. 42Cuadro 12 Porcentaje del CAFAE en el Ingreso Total por Nivel Remunerativo en Dos Entidades del Poder Ejecutivo................................................ 44Cuadro 13 Rango de Dispersión de los Ingresos Promedio de los Servidores Públicos del Régimen Laboral de la Actividad Privada por Tipo de Entidad............................................................................ 54Cuadro 14 Causales de la Extinción del Contrato de Trabajo............................... 55Cuadro 15 Proceso de Contratación CAS............................................................. 59Cuadro 16 Rango de Dispersión de los Ingresos Promedio de los Servidores Públicos del Régimen CAS por Tipo de Entidad................ 62Cuadro 17 Criterios de Selección de los Profesionales de la Salud...................... 66Cuadro 18 Criterios de Promoción de los Profesionales de la Salud.................... 66Cuadro 19 Áreas de Desempeño Laboral de la Carrera Pública Magisterial........ 75Cuadro 20 Etapas del Concurso Público para el Ingreso al Primer Nivel Magisterial................................................................................. 77Cuadro 21 Niveles Remunerativos de la Carrera Magisterial............................... 78Cuadro 22 Organización de la Carrera de los Docentes Universitarios................ 82Cuadro 23 Clasificación de los Oficiales de las Fuerzas Armadas......................... 86Cuadro 24 Resumen de Actores del Servicio Civil.............................................. 107Lista de cuadros
  10. 10. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxGráfico i Regímenes laborales y formas de contratación de personal bajo el ámbito de SERVIR.....................................................................xvGráfico ii Procesos de gestión de servidores públicos.......................................xviGráfico 1 Cronología de creación de entidades a cargo de la gestión de recursos humanos en el servicio civil.............................................. 1Gráfico 2 Intentos de reforma del servicio civil.................................................... 4Gráfico 3 Principios, deberes y prohibiciones del Código de ética de la función pública........................................................................... 12Gráfico 4 Clasificación de las sanciones en el Código de ética de la función pública................................................................................... 13Gráfico 5 Regímenes laborales para servidores públicos en el Perú.................. 19Gráfico 6 Estructura de la carrera administrativa según la Ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector público......... 21Gráfico 7 Servidores del régimen laboral público administrativo por grupo ocupacional.............................................................................. 22Gráfico 8 Correspondencia de clasificación entre la Ley de bases de la carrera administrativa y la Ley Marco de empleo público.................. 24Gráfico 9 Procesos de gestión de servidores (DLeg 276)................................... 25Gráfico 10 La progresión en la carrera administrativa......................................... 32Gráfico 11 Fases del proceso disciplinario (DLeg 276)......................................... 37Gráfico 12 Proceso administrativo sancionador para el sector público............... 38Gráfico 13 Remuneraciones de funcionarios y servidores públicos (DLeg 276)... 39Gráfico 14 Estructura de la remuneración de la carrera administrativa............... 40Gráfico 15 Remuneración promedio, CAFAE promedio e ingreso total promedio de los servidores públicos del régimen laboral administrativo público........................................................................ 44Gráfico 16 Faltas de carácter disciplinario que pueden sancionarse con cese temporal o destitución............................................................... 46Gráfico 17 Servidores públicos bajo el régimen laboral de la actividad privada por grupo ocupacional (en porcentaje)................................. 49Gráfico 18 Procesos de gestión de servidores (DLeg 728)................................... 49Gráfico 19 Ingresos promedio de los servidores públicos del régimen laboral de la actividad privada por ministerio................................................ 54Lista de gráficos
  11. 11. LISTA DE GRÁFICOS xiGráfico 20 Servidores públicos bajo el régimen CAS por grupo ocupacional....... 57Gráfico 21 Procesos de gestión de servidores (CAS)............................................ 58Gráfico 22 Remuneración mensual promedio según años de permanencia en el régimen CAS............................................................................... 62Gráfico 23 Estructura de la carrera del médico cirujano...................................... 64Gráfico 24 Procesos de gestión de servidores (profesionales de la salud)........... 65Gráfico 25 Procesos de gestión de servidores (asistenciales de la salud)............ 69Gráfico 26 Procesos de gestión de servidores (Profesorado)............................... 71Gráfico 27 Tipos de capacitación para el profesorado......................................... 72Gráfico 28 Aspectos comprendidos para la evaluación del profesorado............. 72Gráfico 29 Estructura de la remuneración total mensual del profesorado.......... 73Gráfico 30 Procesos de gestión de servidores (Magisterio)................................. 76Gráfico 31 Componentes de los ingresos del magisterio..................................... 79Gráfico 32 Conceptos de asignaciones temporales o permanentes.................... 80Gráfico 33 Procesos de gestión de servidores (Docentes universitarios)............. 83Gráfico 34 Evolución del número de servidores públicos, 2004-2010 (en miles).......................................................................... 91Gráfico 35 Empleo público como porcentaje de la fuerza laboral ocupada (PEA sector público / PEA ocupada)................................................... 92Gráfico 36 Servidores públicos por régimen laboral............................................ 93Gráfico 37 Proporción de servidores públicos por régimen laboral y nivel de gobierno (excluye carreras especiales)................................. 94Gráfico 38 Monto de presupuesto para personal según nivel de gobierno (en nuevos soles)................................................................................ 95Gráfico 39 Gasto en personal del Estado............................................................. 96Gráfico 40 Gerencias de línea de SERVIR............................................................. 98Gráfico 41 Número de expedientes ingresados y resueltos............................... 103Gráfico 42 Distribución de los expedientes resueltos según temas................... 103Gráfico 43 Ámbito del sistema administrativo de gestión de recursos humanos............................................................................ 104Gráfico 44 Temas para la reforma del servicio civil............................................ 105
  12. 12. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxiiBCR Banco Central de Reserva (institución)BID Banco Interamericano de Desarrollo (institución)BNP Biblioteca Nacional del Perú (institución)CAFAE Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo(concepto remunerativo)CAP Cuadro de Asignación de Personal (instrumento administrativo)CAS Contrato Administrativo de Servicios (modalidad contractual)CGR Contraloría General de la República (institución)CONASEV Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (institución)COSEP Consejo Superior del Empleo Público (institución)CTS Compensación por Tiempo de Servicio (beneficio remunerativo)DGSC Dirección General del Servicio Civil y Pensiones (institución)DL Decreto Ley (norma jurídica)DLeg Decreto Legislativo (norma jurídica)DS Decreto Supremo (norma jurídica)ESAP Escuela Superior de Administración Pública (institución)ESSALUD Seguro Social de Salud (institución)FAG Fondo de Apoyo Gerencial (modalidad contractual)INAP Instituto Nacional de Administración Pública (institución)INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protecciónde la Propiedad Intelectual (institución)INPE Instituto Nacional Penitenciario (institución)IPAP Instituto Peruano de Administración Pública (institución)IPSS Instituto Peruano de Seguridad Social (institución, ahora ESSALUD)LOPE Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (norma jurídica)LMEP Ley Marco del Empleo Público (norma jurídica)MEF Ministerio de Economía y Finanzas (institución)MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (institución)Abreviaturas
  13. 13. ABREVIATURAS xiiiMINEDU Ministerio de Educación (institución)MININTER Ministerio del Interior (institución)MINSA Ministerio de Salud (institución)MOF Manual de Organización y Funciones (instrumento administrativo)MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (institución)OCA Organismo Constitucionalmente Autónomos (institución)ONP Oficina de Normalización Previsional (institución)OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería(institución)OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones(institución)OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura deTransporte de Uso Público (institución)PAP Presupuesto Analítico de Personal (instrumento administrativo)PCM Presidencia del Consejo de Ministros (institución)PDP Planes de Desarrollo de Personas al servicio del EstadoPIM Presupuesto Institucional Modificado (instrumento administrativo)PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (institución)PROMPERU Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo(institución)RJ Resolución Jefatural (norma jurídica)RM Resolución Ministerial (norma jurídica)ROF Reglamento de Organización y Funciones (instrumentoadministrativo)SAPFP Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos dePensiones (institución, ahora parte de la SBS)SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (institución)SENAMHI Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (institución)SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria (institución)SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil (institución)SNP Servicios No Personales (modalidad contractual)SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (institución)SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento (institución)SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (institución)TLC Tratado de Libre Comercio (acuerdo comercial)
  14. 14. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxivEl presente informe busca establecer elpunto de partida en el conocimientosobre el desarrollo y situación en que seencuentra el servicio civil peruano. El enfoquede análisis es normativo, es decir, se describelos principales aspectos del marco normativoque rige al servicio civil y los casos en dondeexistan discrepancias con el marco legalson presentados en recuadros dentro de lassecciones correspondientes. A continuación, sedefinirá algunos conceptos que serán clave parafacilitar la lectura del presente documento.Anteriormente, se utilizaba el término “empleopúblico” para designar al sistema de gestión depersonas que trabajan en el Estado. Así, con estetérmino, se enfatizaba en los derechos de lostrabajadores y se otorgaba poca relevancia a losdeberes de quienes trabajan en el Estado haciala sociedad. Por ello, en el presente informe,se cambia dicho enfoque al utilizar el término“servidor público” para enfatizar en la naturalezade servicio hacia los ciudadanos de la labor querealizan quienes trabajan en el Estado.La gestión de los servidores públicos escompleja producto de la coexistencia dedistintos regímenes laborales con diferentesreglas de juego y que distorsionan el sistemade remuneraciones. Asimismo, este desordennormativo conduce a que algunos regímenesespeciales no se encuentren bajo el ámbito delPrefaciosistema administrativo de gestión de recursoshumanos1, sino que se rigen por sus normas ybajo la competencia de sus propias autoridades,tal como se puede apreciar en el Gráfico i.Los grupos ocupacionales son las categorías quepermiten organizar a los servidores públicos.Sin embargo, la definición y terminologíautilizadas varían de acuerdo con los distintosregímenes existentes, pudiendo organizarseen razón de su formación, capacitación,experiencia reconocida y/o funcionesdesempeñadas. Para la homogenización delas estadísticas presentadas para los distintosregímenes laborales, se ha tomado comoreferencia los tres grupos ocupacionales de lacarrera administrativa adicionando al grupo defuncionarios y directivos.La reforma integral del servicio civil suponeuna reforma en los procesos involucradospara atraer y retener al talento humano. Estosprocesos de gestión de servidores públicosse presentan en el Gráfico ii y la descripcióndel modelo integrado de gestión de recursoshumanos se encuentra en el Anexo 1. Como severá en el presente documento, la gestión delos servidores públicos varía según el régimenlaboral en el que se encuentren, sin cumplirsetodas los procesos establecidos, lo cual conllevaa un desorden en el servicio civil y, por tanto, aineficiencias en el funcionamiento del Estado.1  DLeg 1023.
  15. 15. PREFACIO xvRegímenes laborales y formas de contratación de personalbajo el ámbito de SERVIRGráfico iPersonas que prestan servicios al EstadoServicio civilCon carrera: Militares y policías (Ley 28359 - 2004 y Ley 27238 - 1999) Magistrados (Ley 29277 - 2008) Fiscales (DLeg 052 - 1981 y modificado 2010) Diplomáticos (Ley 28091 - 2003 y modificada 2005)Con carrera: Administrativos (DLeg 276 - 1985) Profesorado y Magisterial (Ley 24029 - 1984 yLey 29062 - 2007) Docentes universitarios (Ley 23733 - 1983) Profesionales de la salud (Ley 23536 - 1982) Asistenciales de la salud (Ley 28561 - 2005)Sin carrera: Vínculo laboral: Régimen de la actividad privada (DLeg 728 - 1991) CAS (DLeg 1057 - 2008 y modificado 2011) Gerentes públicos (DLeg 1024 - 2008)Vículo civil: Convenios de administración con PNUD Fondo de Apoyo Gerencial (DL 25650 - 1992)Sin carrera y con vínculo civil: Locadores de servicio (2009)Ámbito de SERVIR
  16. 16. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxviProcesos de gestión de servidores públicosGráfico iiDesarrolloorganizacionalAdministraciónde personasDesarrollode puestoIncorporaciónDesvinculaciónCompen-sación Gestión delrendimientoCapacita-ciónSancionesFuente: Longo (2004)Elaboración: SERVIR - GPGRHPor último, son varios los instrumentos de gestión vinculados con los servidores públicos, los cualesse dividen en registros y documentos de gestión.del régimen laboral estatutario u otrasformas de contratación. Su administracióny actualización está a cargo de la Gerenciade Desarrollo Institucional del Sistema deSERVIR (DLeg1023).Registros• Registro Nacional de Personal del Servicio Civil Herramienta que compila la informaciónde todas las personas que brindanservicios al Estado, independientemente
  17. 17. PREFACIO xvii• Registro Nacional de Sanciones,Destituciones y Despidos Herramienta que permite a las entidadesdel Estado registrar y consultar acerca deservidores sancionados por destitución ydespido, así como infracciones del Códigode Ética, inhabilitaciones ordenadas por elPoderJudicial,entreotros.Suadministracióny actualización está a cargo de la Gerenciade Desarrollo Institucional del Sistema deSERVIR.Documentos de Gestión• Reglamento de Organización y Funciones(ROF) Documento técnico normativo de gestióninstitucional que establece la estructuraorgánicadelaentidad,funcionesgeneralesyespecíficas de la entidad, de cada uno de susórganos, unidades orgánicas, así como lasrelaciones de coordinación y control entreórganos, unidades orgánicas y entidadescuando corresponda (DS 043-2006-PCM).• Manual de Organización y Funciones (MOF) Instrumento de gestión administrativainterno que consigna la estructura orgánicay descripción específica de los cargos queintegran las diversas entidades del Estado.• Cuadro de Asignación de Personal (CAP) Instrumento normativo de gestión queclasifica cada uno de los cargos y/o puestosde trabajo de una entidad, de acuerdo con elnivel adquirido, nombramientos y ascensosefectuados en la entidad, independiente delrégimen laboral al que pertenezca la entidad.Se formula a partir del ROF de la entidad.• Presupuesto Analítico de Personal (PAP) Documento de gestión institucional querefleja, en términos presupuestarios yfinancieros, el gasto unitario y global querepresentacontarcondeterminadacantidadde servidores públicos. Comprende, a suvez, el grupo ocupacional al que pertenececada cargo, niveles remunerativos,conceptos remunerativos desglosados máslas bonificaciones eventuales, aguinaldos ygratificaciones que percibe un trabajador.• Texto Único de ProcedimientosAdministrativos (TUPA) Documentoquecontienetodalainformaciónordenada y sistematizada relativa a losprocedimientos y trámites administrativosincluyendo responsables, requisitos ycostos, que el público usuario debe realizarpara obtener alguna información o serviciode las entidades públicas.• Manual de Procedimientos (MAPRO) Documento interno de cada institución enel que se establecen los procedimientosy servicios administrativos (incluyendoresponsables y fases).
  18. 18. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxviiiLas personas constituyen el elemento másvalioso en cualquier organización y en laadministración pública ello no debe ser laexcepción. El servicio civil engloba a todaslas personas que trabajan para el Estado.Así, el sistema administrativo de gestión derecursos humanos es el conjunto de medidasinstitucionales por las cuales se articula ygestiona el personal al servicio del Estado,debiendo armonizar los derechos de estepersonal con los intereses de la sociedad.El término servicio civil hace hincapié en lanaturaleza de servicio hacia los ciudadanos,de la labor que realizan quienes trabajan en elEstado. Para el caso peruano, esto se formalizaa partir del año 2008, cuando se estableceque toda referencia a empleo público debeser entendida como servicio civil, el cualconstituye un elemento clave en la reforma ymodernización del Estado, dada la centralidadque tiene en el diseño e implementación de laspolíticas públicas y en la relación que establececon los ciudadanos2.La gestión de los servidores públicos en elPerú se ha caracterizado por la falta de unaplanificación y dirección coherente quepermita contar con un servicio civil eficaz yorientado hacia el ciudadano. La complejidadde la gestión de los servidores públicos haIntroducciónsido producto de la coexistencia de distintosregímenes laborales con diferentes reglasde juego, de la distorsión del sistema deremuneraciones, del abuso de contratacionestemporales, de la alta dispersión legislativaexistente, de la ausencia de un ente rectorpor 16 años y de la ausencia de una políticade Estado en esta materia. Por ello, se generóla necesidad de una nueva reforma integraldel servicio civil que permita mejorar laadministración de los servidores en el Estado.Losintentosdereformadelserviciocivilperuanohan tenido ciertos logros, pero el balancegeneral no ha sido el esperado. A la fecha, no seha logrado consolidar una reforma estructuraldel servicio civil. Los primeros intentos dereforma a inicios de los noventa apuntarona reducir el tamaño del Estado y a redefinirsu papel. Posteriormente, hubo intentos dehacer eficiente la gestión de las políticas deadministración de los recursos humanos, perofracasaron debido, principalmente, a los costospolíticos y económicos3. La falta de organizaciónen el Estado para contar con políticas de gestiónde recursos humanos coherentes y sosteniblesdio lugar a un sistema en el que confluyendiferentes regímenes laborales y contractualesde los servidores públicos (régimen laboralpúblico administrativo, régimen laboral de2  A partir de la promulgación del Decreto Legislativo 1023.3  Ugarte (2011).
  19. 19. INTRODUCCIÓN xixla actividad privada, régimen especial CAS,regímenes especiales), con distintas reglasde juego, crecimiento inercial del númerode servidores públicos y un sistema decompensaciones inequitativo a nivel internoy externo (al interior de una misma entidadpública y entre entidades públicas y niveles degobierno)4.En el año 2008, se crea la Autoridad Nacionaldel Servicio Civil - SERVIR - como organismotécnico especializado y rector del sistemaadministrativo de gestión de recursos humanosdel Estado, encargado de establecer, desarrollary ejecutar la política del Estado respecto delservicio civil en materia de organización deltrabajo y su distribución, gestión del empleo,rendimiento y evaluación, compensación,desarrollo y capacitación, entre otros. Una desus funciones centrales está relacionada conla elaboración de propuestas normativas delsistema, incluyendo la propuesta de un modelode servicio civil para la reforma.El presente documento busca contribuir aldebate acerca del desarrollo y situación enque se encuentra el servicio civil peruano parapoder realizar las reformas correspondientes.El documento se divide en tres capítulos. En elprimero, se describe las distintas iniciativas porparte del Estado para ordenar el servicio civilperuano hasta el año 1990 para, posteriormente,describir los cuatro intentos de reforma porlas que ha transitado el servicio civil hasta laactualidad. En el segundo capítulo, se describelos diferentes regímenes laborales vigentesen las entidades del Estado, en términos deorganizaciónyprocesosdegestióndeservidores,queconllevanaundesordenenlaadministraciónpública en la medida que cada régimen implicadistintos derechos y deberes para los servidorespúblicos. Por último, en el tercer capítulo, sedescribe la actual reforma del servicio civil apartir de la creación de la Autoridad Nacionaldel Servicio Civil, las acciones que ha venidodesarrollando SERVIR durante los últimos tresaños, así como también las principales accionespor implementar para reformar el servicio civil.4  SERVIR (2011).
  20. 20. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 1El Servicio Civilen el Perú 1El servicio civil engloba a todas las personasque trabajan para el Estado. En este sentido,se debe realizar una adecuada gestión de losservidores públicos con el fin de lograr unaadministración pública profesional eficaz alservicio de la ciudadanía.Desde hace 75 años, son varias las entidades enel Perú que han estado encargadas de la gestiónElaboración: SERVIR - GPGRHCronología de creación de entidades a cargo dela gestión de recursos humanos en el servicio civil1937Creación de la IntendenciaGeneral de Hacienda1960Ley del Estatuto yEscalafón del Servicio Civil1964Oficina deRacionalizacióny Capacitaciónde laAdministraciónPública1969Oficina deRacionalizacióny Capacitaciónde laAdministraciónPública1978Régimen deRemuneracionesa todos lostrabajadores dela AdministraciónPública1990Reglamentode la CarreraAdministrativa1989INAP comoórganoautónomo1984Ley de Bases de laCarreraAdministrativa yRemuneracionesdel Sector Público1979ConstituciónPolítica: carreraadministrativa,estabilidad laboral,régimen únicohomologado deigualdad salarialabsolutaBúsqueda deestablecimiento decriterios técnicosuniformes para fijarlas remuneraciones detodo el sector1968EscuelaSuperior deAdministraciónPública1973InstitutoNacional deAdministraciónPública1958Ley del Estatuto yEscalafón del Servicio CivilDGSCP: rectoría delservicio civilCreación Consejo Nacionaldel Servicio Civil, InstitutoPeruano deAdministración Públicade los servidores públicos a nivel central y delmarco legal relativo a la gestión de dichaspersonas (ver Gráfico 1). De esta manera, en elpresente capítulo se apreciará, en primer lugar,las distintas iniciativas por parte del Estadohasta el año 1990 dirigidas a ordenar el serviciocivil peruano para, luego, describir los procesosde reforma en esta materia.Gráfico 1
  21. 21. EL SERVICIO CIVIL PERUANO2En 1937, se creó la Intendencia General deHacienda, adscrita al Ministerio de Hacienda,encargada del manejo de la administraciónpública y de la creación del Sistema de Escalafóny Pensiones. Posteriormente, la IntendenciaGeneral de Hacienda fue denominadaDirección General del Servicio Civil y Pensionesy traspasada al Ministerio de Justicia y Culto(hoy en día Ministerio de Justicia).En 1950, la Ley del Estatuto y escalafón delservicio civil y su reglamento5definieron ynormaron,porprimeravezydemaneraintegral,la carrera administrativa en el Perú. Estasnormas regularon los deberes y derechos de losempleados públicos, el ingreso de personal bajola modalidad de concurso a través de un examenoral y escrito, el escalafón, la clasificacióndel personal en tres grupos (oficiales,auxiliares y ayudantes) y la categorizaciónde los trabajadores públicos según su tipo derelación contractual (empleados de carrera, acontrata, adscritos y de servicio). Estas normasno incluyeron aspectos relacionados conremuneraciones e incentivos.Porotrolado,seleconfirióalaDirecciónGeneraldel Servicio Civil y Pensiones la rectoría delservicio civil y la responsabilidad de velar por elcumplimiento de los aspectos relacionados conlos derechos y obligaciones de los empleadospúblicos y pensionistas, así como de resolveren primera instancia los conflictos. Asimismo,5El Decreto Ley 11377 y su reglamento DS 522 definieron por primera vez la carrera administrativa, a la cual luego sehace referencia en las Constituciones Políticas de 1979 y 1993. Anteriormente, era el propio Presidente de la Repúblicaquien tenía a cargo el nombramiento de los servidores públicos.6El Consejo Nacional del Servicio Civil estaba compuesto, como mínimo, por 4 miembros: el Ministro de Justicia y Culto,un Fiscal administrativo designado por la Corte Suprema, un delegado de los empleados con 15 años de servicio comomínimo y el Director de la DGSCP, quien actuaba como secretario.7Creada mediante Decreto Ley 20316.8Mediante Decreto Legislativo 560.9El INAP dictó disposiciones relacionadas con el manual de clasificación de cargos del sector público, disposiciones sobreasistencia, ingreso, desplazamiento, capacitación, régimen disciplinario y normas sobre el reglamento de organización yfunciones, manual de organización de funciones y presupuesto analítico de personal.se creó el Consejo Nacional del Servicio Civil6,cuyas atribuciones fueron velar por el estrictocumplimiento de la normatividad, proponer alPoder Ejecutivo las modificaciones pertinentes,atender reclamos de los servidores y resolverlas resoluciones disciplinarias.Posteriormente, con el fin de capacitar alos servidores públicos, se creó en 1958 elInstituto Peruano de Administración Pública- IPAP, el cual cambió su nombre en 1964 porOficina de Racionalización y Capacitación de laAdministración Pública y, en 1968, por EscuelaSuperior de Administración Pública – ESAP. En1973, la ESAP fue absorbida por el InstitutoNacional de Administración Pública – INAP,nueva entidad rectora de la administraciónpública7,cuyamisióneraadministrarlossistemasde personal, racionalización, capacitación yabastecimiento. En 1989, se adscribió el INAP8como órgano autónomo a la Presidencia de laRepública y se le otorgó a su jefe la categoríade Ministro con derecho a voz en las sesionesdel Consejo de Ministros. Si bien el INAP dictóuna serie de disposiciones relacionadas a lagestión del personal del Estado y a la gestióninstitucional9, los asuntos remunerativos delpersonal del Estado seguían siendo definidospor el Ministerio de Economía y Finanzas.En materia remunerativa, entre los años 1969y 1973, se buscó establecer criterios técnicosuniformes para fijar las remuneraciones en todo
  22. 22. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 310MINSA, 2009, p. 3411Decreto Ley 22404 que establece el régimen de remuneraciones a todos los trabajadores de la administración pública.12Para mayor detalle ver los artículos 58 y 59 de la Constitución Política del Perú de 1979.13Ver Artículo 39 de la Constitución Política del Perú de 1993.14Comisión Multisectorial, 2001, p. 17.15Decreto Legislativo 276 aprobado el 24 de marzo de 1984. No se derogó el Decreto Ley 11377 debido a que fuetomado como base.16Decreto Ley 11377 y su reglamento DS 522 promulgados en 1950.17La implementación del reglamento inicial del Decreto Legislativo 276 aprobado mediante el DS 018-85-PCM fue nula.el sector público, dado que hasta esa fecha cadasectorteníasupropiaregulaciónsobrelamateria,generando desigualdad10. Posteriormente, en elaño1978,secomplementaronestasmedidasconla aprobación del régimen de remuneracionesa todos los trabajadores de la administraciónpública11, el cual definió remuneración como lacompensación económica que se otorgaba porla prestación de servicios en la administraciónpública. Asimismo, estableció los componentesde la remuneración y una estructuraremunerativa dividida en 8 grados, cada uno delos cuales divididos, a su vez, en 5 subgrados (verAnexo 2).Con la aprobación de la Constitución Políticade 1979, se elevó a rango constitucional laexistencia de la carrera administrativa y elderechoalaestabilidadlaboralparafuncionariosy servidores públicos12. Asimismo, se instituyóun régimen único homologado de igualdadsalarial absoluta, en la cual se precisaba que lamás alta jerarquía correspondía al Presidentede la República, seguido de los senadoresy diputados, ministros de Estado y vocalessupremos, disposición que se mantiene en laConstitución Política actual13. Sin embargo, tanpronto empezó a regir la Constitución Políticade 1979, las entidades públicas implementaronmecanismos para minar el principio de igualdadde remuneraciones, dando lugar a la actualdispersión de ingresos entre entidades públicas,invocando la existencia de característicasparticulares de cada sector14.Con el fin de mejorar la eficiencia de laadministración pública, en 1984, se dictó laLey de bases de la carrera administrativa yremuneraciones del sector público15, la cualrecogió la esencia de la Ley del estatuto yescalafón del servicio civil y su reglamento16.El reglamento de la carrera administrativa,aprobado por el DS 005-90-PCM17, estableciólas siguientes disposiciones:• La carrera administrativa se estructura porgrupos ocupacionales y niveles: Tresgruposocupacionales(profesionales,técnicos y auxiliares). Los funcionariosdirectivos no están comprendidos en lacarrera administrativa. Catorce niveles remunerativos• Mayores requisitos para ingresar a laadministración pública como, por ejemplo,de estudios primarios a educaciónsecundaria completa;• El principio de mérito para el ingreso a lacarrera y, en consecuencia, la obligatoriedadde concursos públicos;• Tiempo mínimo de servicios (antigüedad)como requisito para el ascenso;• La capacitación como requisito para elascenso.El principio de estabilidad laboral recogidoen la Constitución Política de 1979 llevó aestablecer que, si bien los servidores públicosingresaban a la carrera administrativa porconcurso público, la estabilidad laboralabsoluta era adquirida desde el primer día,
  23. 23. EL SERVICIO CIVIL PERUANO4mediante el nombramiento, sin que existaperíodo de prueba. Del mismo modo, elprincipio de protección a los trabajadoresestatales obliga a incorporar a la carreraadministrativa a aquellos contratadosque cuentan con tres años de servicioininterrumpidos. En este contexto, se aprobóuna nueva escala remunerativa unificada parael régimen general, en donde la remuneraciónestá constituida por el haber básico, lasbonificaciones y los beneficios.Hasta los años noventa, la Ley del estatuto yescalafón del servicio civil18y su reglamento19y la Ley de bases de la carrera administrativay remuneraciones del sector público20fueronlos principales intentos de ordenamiento delservicio civil peruano. Sin embargo, durante losaños siguientes, el Perú experimentó una seriede cambios, que tendrán como consecuencia elfracaso de estos primeros pasos para organizaradecuadamente el servicio civil.1.1 Las Reformas del Servicio Civil enel PerúComo se ha podido apreciar, han sido varias lasiniciativas dirigidas a ordenar adecuadamente elservicio civil en el Perú. A partir del año 1990,producto de los cambios de contexto en materiapolítica y económica en el país, ha habido cuatrointentos de reforma del servicio civil con el finde consolidar el sistema de gestión de recursoshumanos en el Estado. Esta sección explicalos cuatro intentos de reforma del serviciocivil peruano, desde los años noventa hasta laactualidad. En el primero, se cierra la carreraadministrativa y se crea nuevas modalidadesde contratación; en el segundo, se explica lamodernización del Estado y la propuesta de unanueva carrera administrativa; en el tercero, setrata de establecer la institucionalidad públicay las normas sobre ética e integridad pública y,la actual reforma del servicio civil se inicia conla creación de la Autoridad Nacional del ServicioCivil (ver Gráfico 2).Intentos de reforma del servicio civilElaboración: SERVIR - GPGRH1990-1992• Cierre de carreraadministrativa• Expansiónde nuevasmodalidades decontratación• Nuevas formasde ingreso a laadministraciónpública1995-1997• Modernizacióndel Estado2000-2006• Institucionalidadpública2008-actual• Reforma delservicio civil• Creación dela AutoridadNacional delServicio CivilGráfico 218DL 11377.19DS 522.20DLeg 276.
  24. 24. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 51.1.1 Primer intento de reformas(1990-1992): cierre de la carreraadministrativa, expansiónde nuevas modalidades decontratación y nuevas formasde ingresos en la administraciónpública.A inicios de los años noventa, la crisis económicadel país y el sobredimensionamiento del Estadohicieron necesario redefinir el rol del Estado,implementándose un plan de estabilizaciónmacroeconómica, basado en las medidaspromovidas por el Consenso de Washington21,queincluíaaccionestantoenmateriaeconómicacomo en materia de empleo. Las principalesacciones en materia económica fueron laliberalización económica y las privatizacionesy la principal acción en materia de empleofue la flexibilización del mercado laboral.Esta última medida trajo como consecuenciacambios significativos en la legislación laboral através de la aprobación de la Ley de fomentodel empleo y su reglamento22, que tuvo comoobjetivo flexibilizar el marco legal rígido quecaracterizaba a nuestro país en materia detrabajo y propiciar una legislación flexible quepermitiera un mayor acceso al trabajo.En este mismo contexto, se inició la redefinicióndel rol del Estado. Así, en 1993, se aprobóla Constitución Política vigente, la cual tieneuna orientación a favor del libre mercado,pero manteniendo un capítulo especialmentededicado a la función pública bajo los preceptoscontenidos en la Constitución Política de 1979.Particularmente, la Constitución Política de1993 cambió totalmente el panorama de lalegislación laboral, al establecer en su artículo27°, en materia de estabilidad laboral, losiguiente “La Ley otorga al trabajador adecuadaprotección contra el despido arbitrario”.Por otro lado, se implementó, comocomplemento a las reformas económicas, unaserie de reformas organizativas a nivel estatalque tuvieron su correlato en el servicio civil.Estas reformas incluyeron la reducción depersonal, compra de renuncias, evaluacionesmasivas, congelamiento de salarios (DL 20530),suspensión de ascensos y cierre de la carreraadministrativa23.Las principales medidas adoptadas en esteprimer intento de reforma del servicio civilfueron seis: (i) reducción de personal; (ii) cierredel ingreso a la carrera administrativa; (iii)creación del régimen laboral de la actividadprivada; (iv) establecimiento de la modalidadde contratación por servicios no personales;(v) utilización de modalidades de contratacióna través de organismos internacionales y (vi)aprobación de conceptos no remunerativos.Estas medidas son explicadas brevemente acontinuación.Reducción de personalEl Estado se caracterizaba por ser burocrático,pobre e ineficaz24. A pesar de ello, entre 1985 y1990, la planilla pública creció dramáticamentede 614,837 a 736,000 empleados públicos25.Por ello, producto de la crisis económica, la caja21La Ley 25187, promulgada el 17 de junio de 1991, delegó facultades al Poder Ejecutivo para que adecue, modifique osustituya, según sea el caso, las normas que regulan la organización y funciones del Poder Ejecutivo.22Decreto Legislativo 728 promulgado en 1991 y su reglamento DS 001-96-TR aprobado en 1996.23Ugarte (2011).24Cortázar, 2002, p. 7.25Hammergen, 2002, p. 15.
  25. 25. EL SERVICIO CIVIL PERUANO6fiscal no podía seguir afrontando el costo delsobredimensionamiento de la planilla pública.Como consecuencia, en 1992, se dispusola programación semestral obligatoria deevaluaciones de los servidores públicos26con elobjetivo de declarar como excedente a quienesno calificaran sobre los niveles mínimos.El personal excedente sería despedido sincontar con el incentivo que se otorgabaa la renuncia voluntaria. No obstante, loscriterios de evaluación fueron poco claros,dejando un amplio rango de discrecionalidadal evaluador, dando lugar así a ceses masivos.Debido a la estabilidad laboral de los servidorespúblicos, no era fácil reducir la planilla de manerarápida. En este contexto, se decidió aplicar unprograma de compra de renuncias mediante elcual los empleados renunciaban voluntariamentea cambio de una compensación extraordinaria, asícomo medidas relacionadas con ceses colectivos27.Programa de compra de renunciasEl programa de compra de renuncias, si bien fue concebido como un sistema de incentivospara la renuncia voluntaria, en la práctica, fue utilizado para efectuar ceses colectivoscompulsorios del personal excedente en la administración pública. Solo entre los años 1990y 1993, el número de servidores públicos se redujo en un 14 por ciento28.Cierre del ingreso a la carreraadministrativaDesde la Ley de Presupuesto de 199229, todaslas leyes de presupuesto han consideradonormas de austeridad orientadas a mantenerbajo control el gasto de personal. Estas normasincluyeron las siguientes prohibiciones30:• Efectuar nombramientos y reasignacionesde personal,• Celebrar nuevos contratos de personal bajocualquier forma o modalidad,• Crear, modificar o recategorizar plazas,• Incrementar remuneraciones yefectuar gastos por concepto de horasextraordinarias,• Efectuar pagos provisionales con cargo aremuneraciones, bonificaciones, pensionesy adelantos por compensación de tiempode servicios (CTS),• Acordar reajustes de beneficios sociales,mejoras de condiciones de trabajo u otrosbeneficios cualesquiera que fuera sumodalidad y periodicidad y• Realizar incrementos de remuneraciones,bonificaciones, aguinaldos, refrigerios ymovilidad en los gobiernos locales sujetos aingresos propios.Coexistencia del régimen laboral de laactividad privadaSe permitió el uso del régimen laboral de laactividad privada31en el sector público32conel objetivo de atraer personal calificado adeterminadas entidades públicas consideradas26Decreto Ley 26093 promulgado en 1992.27Decreto Supremo 004-91-PCM y RJ 094-91-INAP.28Prada, s/a, p. 8.29Ley 25388.30Sánchez, 2003, p. 40.31Decreto Legislativo 728.32Cortázar (2002).
  26. 26. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 7claves debido a que sus funciones estabanvinculadas con el logro de los objetivos delprograma económico, así como contar con unagestión de los recursos humanos más flexible yeficiente.Estas instituciones públicas, denominadas “islasde eficiencia”33, conformadas por técnicos dealto nivel, gozaron de mecanismos especialespara contratar nuevo personal y ofrecerremuneraciones por encima del margen de lasrestricciones presupuestarias aplicables a todala administración pública34, generándose tantasescalas remunerativas como entidades bajo elrégimen laboral de la actividad privada existían.Las contrataciones por servicios nopersonales (SNP)Las entidades que no adoptaron el régimenlaboral de la actividad privada recurrierona otra modalidad de contratación llamadaservicios no personales (SNP) para satisfacerlas necesidades de contratación de personalal interior de las entidades públicas, en uncontexto de prohibición de incorporar personalpermanente en ellas. El régimen laboral de laactividad privada y contratos por SNP se sujetana principios, criterios y normas disimiles entresí. Mientras que el primero está regulado porel derecho laboral Decreto Legislativo 728, losSNP no corresponden a ninguna regulaciónespecífica35.Los SNP son contratos de naturaleza civil, bajo elamparodelCódigoCivilylaLeydecontratacionesdel Estado, por tanto, constituían una relacióncivil autónoma y no recibían ningún beneficiopropio de una relación laboral (ni social nipensionario). El uso de esta modalidad decontratación de personal en el Estado comenzóa proliferar desde los años 90, llegando en elaño 2004 a representar el 10 por ciento (61 miltrabajadores) del total de servidores públicosactivos36.El pago de honorarios a trabajadores bajola modalidad de SNP era particularmentedesordenado, incluso más que en las entidadesregidas por el régimen laboral de la actividadprivada, pues al tratarse de una relación nolaboral, no existía la obligación de las entidadespúblicas de contar con escalas de pago paralos SNP. Por ello, la retribución mensual eraestablecida de forma particular en el contratode cada persona.Los contratos PNUD y FAGParalelamente al régimen laboral de la actividadprivada y a los contratos por servicios nopersonales, se utilizaron otras modalidades decontratación efectuadas a través de organismosinternacionales como el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ydel Fondo de Apoyo Gerencial (FAG).En el caso del PNUD, los contratos sonutilizados para financiar gasto de personal quepresten servicios profesionales en el Estado,principalmente, de funcionarios de alto nivel. Elpago de planillas es administrado directamente33Ugarte (2000) definió a las islas de eficiencia como “No eran otra cosa que oficinas no orgánicas en los ministerios,las cuales se financiaban con recursos de cooperación o eran creadas con un régimen laboral privado y bajo un régimenespecial de gestión (diferentes reglas de presupuesto y adquisiciones, principalmente)” (p. 401).34Un ejemplo de ello es la SUNAT, que gracias al DLeg 673 de 1991 migró hacia el régimen privado. Posteriormente, seincorporaron al régimen laboral privado la SBS, SAPFP, IPSS, SUNASS, SUNARP, OSIPTEL, CONASEV, ONP, INDECOPI, laComisión Nacional de Zonas Francas, Industriales, Turísticas y de Tratamiento Especial, las Empresas pertenecientes a losGobiernos Regionales y Locales, PROMPERU, CGR y Aduanas (Comisión Multisectorial, 2001).35USAID, 2005, p. 18.36Censo de Empleados Públicos, realizado por el MEF en febrero 2005, citado en la Presidencia del Consejo de Ministros(2004).
  27. 27. EL SERVICIO CIVIL PERUANO8por cada entidad y, en consecuencia, coexistentantas formas de pago como entidadesexistentes37. El FAG38se diferenció del resto enque no estuvo dirigido a dotar de personal alas entidades públicas, sino a financiar gastosde personal que prestara servicios técnicosy profesionales, básicamente, de la planadirectiva. El sistema de planillas es administradopor el MEF, sin que existan requisitos mínimospara el personal FAG. Estas modalidades generanmayor desorden y heterogeneidad de pagos deremuneraciones en la administración pública.CAFAE como concepto no remunerativopara la carrera administrativaComo consecuencia de la prohibición demejoras remunerativas, se aprobó diversosconceptos no remunerativos (bonificacionesy beneficios especiales) en las distintasentidades, como mecanismo alterno quepermitiera un incremento de los ingresos delos trabajadores bajo el régimen laboral públicoadministrativo. Esto produjo el incremento delas remuneraciones en forma diferenciada.Es, así, que el Fondo de Asistencia y Estímulo(CAFAE)39se creó como un sistema de apoyoa los trabajadores, cuyos fondos estaríanconstituidos por los descuentos por conceptosde tardanzas e inasistencia al centro laboraly por los montos presupuestales que cadaentidad asignara anualmente. Los conceptosiniciales de esta bonificación estabanrelacionados con la recreación, los premioshonoríficos, la asistencia familiar, inversionescolectivas para beneficios de los trabajadores ylas becas de perfeccionamiento y capacitación.La administración de este fondo estaba a cargode un Comité conformado, por lo menos, porun representante de la máxima autoridad de laentidad, el Jefe de la Oficina de Personal y unrepresentante de los trabajadores.Sin embargo, en 1992, se autorizó a lasentidades del Estado bajo el régimen laboralpúblico administrativo a utilizar el CAFAE comoinstrumento para estimular la permanenciavoluntaria de los trabajadores40comoconsecuencia del déficit fiscal en nuestro país y laprohibición de las leyes de presupuesto públicode incrementos remunerativos. Así, el CAFAE seempleó como un mecanismo complementario depago de conceptos diversos como, por ejemplo,incentivos, estímulos y bonos, que tienen lafinalidad de elevar las remuneraciones de losservidores públicos administrativos sujetos alDecreto Legislativo 27641, pero sin afectar laplanilladelEstadoylaconsecuentemultiplicaciónde los costos laborales42. En este contexto,el MEF se convirtió en su fuente principalde financiamiento mediante transferenciaspresupuestales a cada entidad pública.Los pagos que se efectúan por CAFAE no serealizan de manera homogénea. En algunasentidades, la diferencia de la planilla de pagorespecto de esta modalidad de pago varíaentre las proporciones de 1 a 10 y de 1 a 3,existiendo inclusive algunas entidades que notienen este beneficio43. Asimismo, se registradiferencias significativas entre los CAFAE quereciben las distintas entidades públicas, debido,principalmente, a las mayores o menoresposibilidades de negociación de los directivos de37Presidencia del Consejo de Ministros (2004).38Creado en 1992 por el DL 25650.39Creado por el DS 522 y su reglamento DLeg 11377. Regulado de forma específica por el DS 006-75-PM-INAP.40Para mayor detalle ver el Artículo 2 del DS 135-94-EF.41Presidencia del Consejo de Ministros (2004).42MEF, 2011, p. 43.43Ibíd.
  28. 28. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 9cada sector con el MEF. Por otro lado, en 1994, seestableció que los pagos por CAFAE que recibenlos trabajadores sean exonerados de descuentospor los conceptos de aporte al seguro social(hoy en día ESSALUD) y al sistema de pensiones.De esta manera, el mecanismo del CAFAE seconvirtió en una fuente de informalidad y caosremunerativo en la administración pública.1.1.2 Segundo intento de reformas(1995-1997): Modernización delEstadoLa preocupación por resolver los problemas queafectaban a la administración pública continuópese a lo resultados de la reorganizaciónintegral del Estado impulsada por el INAP y laPCM y a la desarticulación del primero44cuyasfunciones fueron descentralizadas en cadaentidad, iniciándose un periodo orientado a ladesregulación del Estado.En 1995, un diagnóstico de la situación de lasentidades del Poder Ejecutivo45mostró quela PCM fue interesándose crecientementeen los problemas relacionados con la gestiónpública. Ese mismo año, se transfirió a la PCMla supervisión del sistema administrativo degestión de recursos humanos y la EscuelaSuperior de Administración Pública – ESAP46.En el primer caso, el liderazgo del sistemade recursos humanos fue asignado a unainstancia supraministerial con el objetivo deque sea administrada con independencia de lossectores (Comisión Multisectorial, 2001)47. Enel caso de la ESAP, adscrita a la PCM, dejó deejercer funciones paulatinamente hasta que,finalmente, desapareció en el año 2008, cuandose aprobó las normas para la capacitación y laevaluación del personal al servicio del Estado,como parte del sistema administrativo degestión de recursos humanos48.En 1996, se inició el proceso de modernizaciónde la administración pública, mediante ladelegación de facultades al Poder Ejecutivopara legislar sobre la materia para “llevar acabo un proceso de modernización integralen la organización de las entidades que loconforman, en la asignación y ejecución defunciones y en los sistemas administrativos,con el fin de mejorar la gestión pública”49. Deesta manera, el programa de modernizaciónpretendió reducir y hacer más eficiente elaparato estatal, principalmente, respecto dela utilización de los recursos públicos paraprestar los servicios básicos que los ciudadanosrequieren50. Este proceso de modernización delEstado fue liderado por la PCM, quien elaboróun conjunto de principios y objetivos resumidosen la Ley Marco de modernización51. Esta LeyMarco52estableció lo siguiente:• Reorganizar el Estado y crear entidadescon un régimen especial, así como eliminarvarios organismos autónomos,44Mediante la Ley 26507.45El documento diagnóstico normativo-institucional del Poder Ejecutivo fue elaborado por Leonie Roca, Pierina Pollaroloy Rosa María Palacios. Citado en Cortázar, 2002, p. 29.46Mediante la Ley 26507 fue transferida a la PCM.47No fue hasta el año 2008 con la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, mediante el DLeg 1023,que el liderazgo de la supervisión del sistema administrativo de recursos humanos del Estado fue otorgado nuevamentea una institución con autonomía técnica y administrativa.48Mediante DLeg 1025 aprobado el 11 de junio de 2008.49Ley 26553, Ley de presupuesto del sector público para el año 1996, Octava Disposición Transitoria.50Ugarte, 2000, p. 422.51DLeg 834.52Reemplazada en 2002 por la Ley Marco de la gestión de la modernización (Ley 27658).
  29. 29. EL SERVICIO CIVIL PERUANO10• Mejorar los sistemas administrativos delEstado y crear nuevos entes rectores,• Reorganizar la carrera pública medianteel sinceramiento de los contratos SNP yla implementación de una nueva Ley decarrera pública,• Mejorar la cobertura de servicios públicosmediante una Ley de descentralización.La propuesta recibió escaso apoyo político yde la opinión pública. Asimismo, el eventualincremento del gasto en planillas comoresultado del sinceramiento de los contratosSNP y su conversión a contratos de naturalezalaboral redujo la reforma a la aprobaciónde proyectos de ley, tales como la Ley decontrataciones y adquisiciones del Estado53,la Ley del servicio diplomático54y la Leysobre la prohibición de ejercer la facultad denombramiento y contratación de personal encasos de parentesco55. La opción fundamentalexpresada en ellos consistía en flexibilizary simplificar los sistemas administrativosmediante una importante desregulación56.1.1.3 Tercer intento de reformas (2000-2006): Institucionalidad públicaA inicios del año 2000, se evidenciabauna profunda desconfianza por parte delos ciudadanos ante el desprestigio de laadministración pública como prestadora deservicios y por los altos niveles de corrupción,debidoalafaltademecanismosdetransparenciay control de la gestión. Por ello, fue necesaria lacreación de espacios de concertación de políticaspúblicas que permitieran superar la desconfianzade la ciudadanía en sus instituciones y hacer máseficiente el aparato estatal. En este contexto,en el año 2002, se inició un nuevo proceso demodernización y descentralización del Estadocon los siguientes objetivos: (i) reconciliaciónentre los ciudadanos y las instituciones públicasy la democracia; (ii) otorgamiento de servicioseficacesydecalidad;(iii)utilizacióndelosescasosrecursos de manera eficiente y transparente,rindiendo cuentas de manera periódica; (iv)mejoramiento de los espacios de participaciónciudadana y (v) implementación de mecanismosde transparencia de la gestión pública. Para talfin, se adoptó una serie de cambios normativosque se detallan en el Cuadro 1.La reforma del servicio civil se considerófundamental para el éxito del proceso demodernización y descentralización del Estado.Por tal motivo, en febrero de 2001, se conformóuna Comisión Multisectorial encargada deelaborar un informe sobre la situación delpersonal de la administración pública central57.En su informe final, la Comisión recomendó,entre otras, lo siguiente58:• Incorporar al personal SNP a un nuevorégimen especial que otorgue de formarestringida ciertos beneficios laborables,como vacaciones, seguro social y régimenpensionario,• Establecer un régimen especial paraprofesionales y servidores de mando medio,con reglas que aseguren sus posicionessin perder la meritocracia como principiorector,• Diseñar un régimen más flexible, similar alrégimen privado, para el personal en losniveles más altos y bajos.53DS 059-96-PCM.54DS 040-97-RE.55Ley 26771.56Programa de Modernización de la Administración Pública, 1996, pp. 6-7 citado por Cortázar, 2002, p. 39.57Comisión creada mediante DS 004-2001-TR e integrada por representantes de la PCM, MTPE y MEF.58En USAID, 2005, p. 18-19; y en Comisión Multisectorial, 2001, p. 70-73.
  30. 30. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 11Cuadro 159Aprobada por Ley 27588 del 22 de noviembre de 2001.60Aprobada por Ley 28024 del 12 de julio de 2003.61Aprobada por Ley 27815 del 12 de agosto de 2002.Cambios Normativos para el Proceso de Modernización yDescentralización del EstadoElaboración: SERVIR - GPGRHCambio normativo DescripciónAcuerdo Nacional(22 de julio de 2002)Documento con 29 políticas nacionales en temas vincula-dos con la democracia y el Estado de derecho, equidad,justicia social y competitividad del país.Ley Marco de modernizaciónde la gestión del Estado(Ley 27658 promulgada enenero de 2002)Declara al Estado en proceso de modernización con la fi-nalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estadodemocrático y descentralizado al servicio del ciudadano.Ley de bases de ladescentralización(Ley 27783 promulgada en abrilde 2002)Regula la estructura y organización del Estado en formademocrática, descentralizada y desconcertada, correspon-diente al gobierno nacional, gobiernos regionales y gobier-nos locales. Asimismo, define las normas que regulan ladescentralización administrativa, económica, productiva,financiera, tributaria y fiscal.Ley Orgánica de gobiernosregionales(Ley 27867 promulgada ennoviembre de 2002)Establece y norma la estructura, organización, competen-cias y funciones de los gobiernos regionales. Define la or-ganización democrática, descentralizada y desconcentradadel gobierno regional conforme a la Constitución y a la Leyde bases de la descentralización.Ley Marco del empleo público(Ley 28175 promulgada enfebrero de 2004)Determina los principios que rigen el empleo público, losdeberes y derechos generales de los servidores, su clasifi-cación, acceso, gestión del empleo, régimen disciplinario yente rector del empleo público que sería después modifi-cado.Modificación del Capítulode descentralización de laConstitución Política de 1993(Título III - año 2005)Reinstala la necesidad de descentralización y la inclusiónde gobiernos regionales en las políticas públicas.Asimismo, la Comisión Multisectorial elaborólas siguientes normas relacionadas con la éticaen la administración pública:• Leysobreprohibicioneseincompatibilidadesde funcionarios y servidores públicos59,• Ley sobre la gestión de intereses en laadministración pública60,• Ley sobre el código de ética de la funciónpública61.
  31. 31. EL SERVICIO CIVIL PERUANO12La Ley sobre prohibiciones e incompatibilidadesde funcionarios y servidores públicos obliga alos funcionarios y servidores públicos a guardarsecreto y/o reserva en los temas que la leymande y en lo que la ley no sea explícita, perocuyo uso de información pueda ser usado enbeneficio personal. Adicionalmente, señalaque los funcionarios y servidores públicosquedan impedidos de aceptar representacionesremuneradas respecto de las empresascomprendidasenelámbitodesufunción,formarparte del directorio de una empresa privada yotras medidas que limiten su imparcialidad.Por su parte, la Ley sobre la gestión de interesesen la administración pública reglamentalos procesos formales, reglas, deberes yprohibicionesquesedebencumplirenelámbitode la gestión de intereses, entendido como lasacciones que realiza un gestor de interés conel propósito de influir en una decisión pública.La gestión de intereses debe ser transparente,por lo cual tanto el gestor como el tema,obligatoriamente, deben estar registrados.Las sanciones a los servidores públicos estáncontempladas en el código de ética de lafunción pública y en la carrera administrativa62.El código de ética de la función pública es dealcance transversal a todos los servidorespúblicos, independientemente del régimenjurídico que tenga la entidad y del régimenlaboral o de contratación al que está sujetoel servidor público63, y establece un conjuntode principios, deberes y prohibiciones64que,de ser transgredidos, son sujeto de sanción.La carrera administrativa establece sancionesy procedimientos de aplicación exclusiva alos servidores del régimen laboral públicoadministrativo.62Los servidores civiles pueden tener responsabilidad civil o penal. No se ha desarrollado esos casos porque su procesoy resolución están a cargo del Poder Judicial.62Artículo 4 de la Ley 27815.62Para mayor detalle, ver el documento Resumen de Principios, Deberes y Prohibiciones del Código de ética para lafunción pública, publicado en la página web de SERVIR.Fuente: Código de ética de la función públicaElaboración: SERVIR - GPGRHPrincipios, deberes y prohibiciones delCódigo de ética de la función públicaGráfico 3PRINCIPIOSRespetoProbidadEficienciaIdoneidadVeracidadLealtad y obedienciaJusticia y equidadLealtad al Estado dederechoDEBERESNeutralidadTransparenciaDiscreciónEjercicio adecuado delcargoUso adecuado de losbienes del EstadoResponsabilidadPROHIBICIONESMantener intereses deconflictoObtener ventajasindebidasRealizar actividades deproselitismo políticoHacer mal usode informaciónprivilegiadaPresionar, amenazary/o acosar
  32. 32. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 13Los tipos de sanciones contemplados en elCódigo de Ética de la Función Pública son entotalseis(verGráfico4)cuyaaplicacióndependede: (i) perjuicio ocasionado a los servidores o ala administración pública, (ii) afectación a losprocedimientos, (iii) naturaleza de las funcionesUna vez aprobadas estas normas relacionadascon la ética en la administración pública,el proceso de reforma del servicio civil nocontinuó, quedando las recomendaciones dela Comisión Multisectorial concernientes a laprofesionalización del servicio civil nuevamenteabandonadas. El principal argumento parapostergar dicha reforma fue el costo fiscal delproceso.En el año 2003, el Banco Interamericano deDesarrollo -BID - publicó el ranking sobre ladesempeñadas, (iv) cargo, (v) jerarquía delinfractor y (vi) reincidencia65. Las multas sedeterminan en función de la gravedad de lainfracción y sobre la base de una proporción dela Unidad Impositiva Tributaria (UIT), llegando,en algunos casos, a representar hasta 12 UIT.calidad del servicio civil en América Latina,ubicando al servicio civil peruano en elpuesto 17 de 21 países de la región66. Comoconsecuencia, la necesidad de la reforma delservicio civil se colocó nuevamente en agenda,promulgándose en el año 2004 la Ley Marcodel empleo público67- LMEP - como normatransversal al empleo público.La LMEP tuvo como objetivo determinar losaspectos generales que rigen al empleo público,siendo de aplicación a “la prestación de los65Artículo 10 del DS 033-2005-PCM. Reglamento del Código de Ética de la Función Pública.66Cortázar (2003).67Ley 28175 aprobada el 19 de febrero de 2004.Clasificación de las sanciones enel Código de ética de la función públicaGráfico 4Fuente: Código de Ética de la Función PúblicaElaboración: SERVIR - GPGRHInfraccioneslevesAmonestaciónSuspensiónMultaInfraccionesgravesResolución contratualDestitución o despidoMulta
  33. 33. EL SERVICIO CIVIL PERUANO14serviciospersonales,subordinadayremuneradaentre una entidad de la administración públicay un empleado público, cualquiera fuera laclasificación que este tenga”68. Es decir, la leyestablece un solo y único régimen para losempleados estatales, cualquiera sea el sistemalaboral en el que se encuentren, dado que en losorganismos públicos conviven dos regímeneslaborales69. Un aspecto resaltante de la LMEPes el cambio de enfoque en la clasificaciónde los trabajadores del sector público a partirde las funciones que desempeña y no por elnivel académico alcanzado. La LMEP es unanorma transversal a todas las entidades de laadministración pública70, la cual alcanza a todofuncionario y servidor público. Sin embargo,esta Ley no incluye a los trabajadores que serelacionan con el Estado mediante los contratosde servicios no personales ni los contratosciviles71.El Cuadro 2 muestra los principales aportesde la LMEP, donde esta establece una nuevaclasificación de los grupos ocupacionales alinterior del servicio civil. Asimismo, incorporaal interior del grupo de directivos públicos a losdirectivossuperiores,endondeseestablecequea este grupo se ingresa por concurso de méritosy capacidades de los servidores ejecutivos yespecialistas. Adicionalmente, la LMEP fija queel porcentaje de directivos superiores no debesuperar el 10% del total de puestos de unaentidad y que la ineficiencia en este cargo dalugar al regreso a su grupo ocupacional.68Artículo 3 de la Ley 28175. Esta Ley no incluye a las personas contratadas temporalmente, a los trabajadores de lasempresas del Estado ni a los obreros municipales.69Iacoviello & Zuvanic (2006).70De acuerdo con el Artículo 3 de la Ley 28175, las entidades de la administración pública son:- El Poder Legislativo, conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso de la República- El Poder Ejecutivo: ministerios, organismos públicos descentralizados, proyectos especiales y, en general,cualquier otra entidad perteneciente a este Poder- El Poder Judicial, conforme a lo estipulado en su ley orgánica- Los Gobiernos Regionales, sus órganos y entidades- Los Gobiernos Locales, sus órganos y entidades- Los organismos constitucionales autónomos71Según la Presidencia del Consejo de Ministros (2004), los contratos de servicios no personales representaban el 26.5%del total de empleados públicos en el año 2004.
  34. 34. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 15Cuadro 2Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo PúblicoDel mismo modo, conjuntamente a la LMEP,se proyectó implementar las siguientesacciones:• Revisión y reformulación de los CAP,• Incorporación del personal permanente ala nueva carrera administrativa y• Concursos públicos abiertos para puestospresupuestados no cubiertos, a los cualespodrían postular los SNP.Finalmente, el desarrollo de la LMEP requería de laformulación e implementación de cinco normas72:• Ley de carrera del servidor público,• Ley de los funcionarios públicos y empleadosde confianza,• Ley de gestión del empleo público,• Ley de incompatibilidades y responsabilidades,• Ley del sistema de remuneraciones del empleopúblico.72Segunda Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 28175.Materia RegulaciónClasificación delpersonal Funcionario público- de elección popular directa y universal o confianza políticaoriginaria- de nombramiento y remoción regulados- de libre nombramiento y remoción Empleado de confianza Servidor público- Directivo superior- Ejecutivo- Especialista- ApoyoAcceso al empleopúblicoConcurso público como forma exclusiva de ingreso a laadministración públicaDerechos yobligaciones de lostrabajadores Derechos: Igualdad de oportunidades, protección adecuada contrael cese arbitrario, capacitación, otros Obligaciones: cumplir normas éticas y de conducta, no practicaractividades políticas en entidades públicas, otrasSistema deAdministración delEmpleo PúblicoCreación del Consejo Superior del Empleo Público (COSEP), cuyasfunciones eran vigilar, normar y supervisar el cumplimiento de lasnormas y procesos técnicos del empleo público. Adscrito a la PCMResolución decontroversiasTribunal del Empleo Público, órgano independiente que resolvería losrecursos de apelación relativos al empleo públicoFuente: LMEPElaboración SERVIR - GPGRH
  35. 35. EL SERVICIO CIVIL PERUANO16A pesar de la aprobación de los cinco proyectosde Ley por parte del Consejo de Ministrosentre los años 2004 y 2005, ninguno de ellosfue aprobado por el Congreso de la Repúblicapor el la incertidumbre respecto de los efectosnegativos de una variación en la políticaremunerativa o el incremento del gasto de laplanilla pública73. Esta decisión consideró elhecho que el gasto en planilla se duplicó entre1999 y 2005 debido a aumentos remunerativosa docentes, médicos, policías y trabajadoresestatales, llegando a representar el 26% delgasto total del presupuesto público74.1.1.4 La actual reforma (2008-a lafecha): Reforma del servicio civil -creación de la Autoridad Nacionaldel Servicio CivilLa Ley de la carrera magisterial constituyóun paso importante de reforma en el sectoreducación, sin embargo, fue considerada comouna reforma aislada del servicio civil. La Ley de lacarrera magisterial75fue promulgada en el año2007enreemplazodelacarreradelprofesorado,buscando revertir la desvalorización de lasremuneraciones de los profesores y mejorarsu reconocimiento social. Por tal motivo, laLey supone el mejoramiento sustancial de susremuneraciones y competencias, así como elaumento de la calidad, eficiencia y equidad dela carrera. Del mismo modo, la Ley estableceuna evaluación constante a los profesores.En el año 2008, se abre una ventana deoportunidad para la mejora y modernizacióndel Estado a raíz de la implementación deltratado de libre comercio Perú – EstadosUnidos. De esta manera, se propuso fortalecerla gestión del Estado mediante la promulgaciónde una serie de decretos legislativos vinculadoscon el servicio civil como parte de la estrategiapara mejorar la eficacia y eficiencia del Estadoy con la finalidad de facilitar la implementacióndel acuerdo de promoción comercial Perú –Estados Unidos (ver Cuadro 3).73De acuerdo con estimaciones de la PCM, el impacto fiscal sería de 266 millones de soles, pero de acuerdo con cifras delMEF, se estimó un costo de 2,000 millones de soles y que además debería considerarse el efecto que la homogenizaciónde las remuneraciones tendría en las expectativas y demandas de otros grupos de empleados públicos.74Iacoviello & Zuvanic (2006).75Ley 29062 aprobada en 2007 y su reglamento (DS 003-2008-ED) aprobado en 2008.
  36. 36. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 1776DLey 29158 promulgada el 20 de diciembre de 2007. Por su alto costo político, no fue aprobada en el año 2003conjuntamente con la Ley Marco de modernización de la gestión del estado y la Ley de bases de la descentralización.77Artículo 46 de la Ley 29158.Cuadro 3Problemas y Propuestas Vinculados con el Servicio CivilProblema Propuesta NormaAusencia de: un organismo rector quegestione los recursoshumanos y un tribunal de resolución decontroversiasCreación e implementación de la AutoridadNacional del Servicio Civil – SERVIR comoorganismo rector y del Tribunal del ServicioCivilDLeg 1023Ausencia de reclutamientoformal de profesionalesaltamente capacesCreación y regulación del cuerpo de gerentespúblicosDLeg 1024Ausencia de sistemas deevaluaciónEvaluación permanente para: Capacitar a los de rendimiento insuficiente Reconocer y premiar al eficiente a travésde ascensos, retribución y reconocimientomoral Contar con personal idóneo.DLeg 1025Ausencia de políticas yprogramas de capacitaciónAprobación de normas de capacitación yfondo de capacitaciónDLeg 1025Inflexibilidad del régimende carrera limita esfuerzospara racionalizar personal,especialmente en regiones ymunicipalidadesEstablecimiento de un régimen especialfacultativo para que los gobiernos regionalesy locales implementen procesos demodernización integralDLeg 1026Elaboración SERVIR - GPGRHParalelamente, el Congreso aprobó la LeyOrgánica del Poder Ejecutivo - LOPE76- conel objetivo de: (i) establecer los principios ynormas básicos de organización, competenciasy funciones de los ministerios, precisando lasfunciones exclusivas y las compartidas con otrasentidades del Estado y (ii) reordenar las políticasy funciones sectoriales en los tres niveles degobierno. Asimismo, reconoció como unode los sistemas administrativos de aplicaciónnacional al sistema administrativo de gestión derecursos humanos, cuya finalidad es regular lautilización de los recursos en las entidades de laadministración pública, promoviendo la eficaciay eficiencia en su uso77.
  37. 37. EL SERVICIO CIVIL PERUANO18Del mismo modo, en el año 2008, se aprobóy reguló el régimen especial de contrataciónadministrativa de servicios – CAS78, el cualreemplazó a los contratos de servicios nopersonales. A diferencia de los trabajadorescon contrato de SNP, los trabajadores bajola modalidad de contratación CAS gozan dealgunos derechos laborales como vacaciones,afiliación a ESSALUD y régimen pensionario,sin embargo, se estableció que es unamodalidad contractual administrativa y nolaboral. Actualmente, el régimen especial decontratación administrativa de servicios debeser entendido como un contrato laboral y nocomo un contrato administrativo, es decir, comoun régimen laboral especial de la administraciónpública independiente de los demás regímeneslaborales ya existentes en el Estado79. Esterégimen especial de contratación es aplicable atodaslasentidadesdelaadministraciónpública,con excepción de las empresas del Estado.Desde la creación de SERVIR, toda referenciaal empleo público se entiende sustituida porservicio civil. Así, el tema central no es empleopúblico o carrera administrativa sino el Estadoal servicio del ciudadano a través del serviciocivil. Adicionalmente, se dejó sin efecto elConsejo Superior del Empleo Público (COSEP),el Tribunal del Empleo Público y la EscuelaNacional de Administración Pública, creados apartir de la Ley Marco del empleo público, peroninguno implementado.En el capítulo 3 del presente documento, sedesarrolla en detalle las funciones y las accionesque ha venido desarrollando la AutoridadNacional del Servicio Civil durante los últimostres años. En Anexo 3, se presenta un cuadroresumen de las cuatro últimas reformas delservicio civil en el Perú.78Leg 1057 y su reglamento el DS 075-2008-PCM.79Para mayor detalle, ver la Ley 29849 con fecha 06 de abril de 2012.
  38. 38. Los RegímenesLaborales en elPerú 2El servicio civil engloba a todas las personasque trabajan para el Estado. Para lograr unaadministración pública profesional eficaz al ser-vicio de la ciudadanía, debe contarse con unacarrera que permita atraer y retener el talentohumano. En la actualidad, existen 15 regíme-nes laborales en las entidades del Estado, entregenerales y especiales (ver Gráfico 5), lo cualconlleva a un desorden en la administraciónpública en la medida que cada régimen implicadistintos derechos y deberes para los servido-res públicos.Elaboración: SERVIR - GPGRHRegímenes laborales para servidores públicos en el PerúGráfico 5Carreras especialesServicio CivilProfesorado y Magisterial(Ley 24029 - 1984 y Ley 29062- 2007)Docentes universitarios (Ley23733 - 1983)Profesionales de la salud (Ley23536 - 1982)Asistenciales de la salud (Ley28561 - 2005)Magistrados (Ley 29277 -2008)Fiscales (DLeg 052-1981 ymodificado 2010)Diplomáticos (Ley 28091 -2003 y modificada 2005)Servidores penitenciarios(Ley 29709 - 2011)Militares y policías (Ley 28359- 2004 y Ley 27238 - 1999)OtrosSin Carrera con vínculolaboralGerentes públicos (DLeg 1024- 2008Sin Carrera con vínculo civilConvenios de administracióncon PNUDFondo de Apoyo Gerencial(DL 25650 - 1992)GeneralesCarreraAdministrativa(DLeg 276 - 1984)Sin Carrera con vínculolaboralRégimen de la actividadprivada (DLeg 728 - 1991)Contratación Administrativade Sevicios - CAS (DLeg 1057 -2008 y modi

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