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Ordenamiento territorial e industrias extractivas en Colombia. Otro capítulo de la tensión entre autonomía territorial y Estado unitario / Entre el marco legal y la aplicación del ordenamiento territorial en Ecuador: la
participación ciudadana y la división de competencias / Un modelo en continua contradicción… mirando el proceso en Chile / El ordenamiento territorial y el sector hidrocarburos en Bolivia / El ordenamiento
territorial para un modelo alternativo de desarrollo - Perú.

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RED LATINOAMERICANA SOBRE INDUSTRIAS EXTRACTIVAS - PUNTO DE VISTA N° 2_2011

  1. 1. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas Revista Nº 2. Octubre 2011 En esta ediciónOrdenamiento territorial e industrias extractivas en Colombia. Otrocapítulo de la tensión entre autonomía territorial y Estado unitario / Entreel marco legal y la aplicación del ordenamiento territorial en Ecuador: laparticipación ciudadana y la división de competencias / Un modelo encontinua contradicción… mirando el proceso en Chile / El ordenamientoterritorial y el sector hidrocarburos en Bolivia / El ordenamientoterritorial para un modelo alternativo de desarrollo - Perú.
  2. 2. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2 Editorial - pág. 3 Ordenamiento territorial e industrias extractivas en Colombia. Otro capítulo de la tensión entre autonomía territorial y Estado unitario Paulo Andrés Pérez A. (Foro Nacional por Colombia) - pág. 4Entre el marco legal y la aplicación del ordenamiento territorial en Ecuador: la participación ciudadana y la división de competencias María del Carmen Pantoja (Grupo Faro), Sofía Suárez (CEDA) - pág. 8 Un modelo en continua contradicción… mirando el proceso en ChileJorge Quezada Olivares (Profesor y consultor, Gestión y Redes para el Desarrollo) - pág. 12 El ordenamiento territorial y el sector hidrocarburos en Bolivia Carmen Crespo (Consultora externa, Fundación Jubileo) - pág. 18El ordenamiento territorial para un modelo alternativo de desarrollo - Perú. Javier Azpur (Coordinador Ejecutivo, Grupo Propuesta Ciudadana) - pág. 22 2
  3. 3. Alejandra Muñoz Grupo Propuesta CiudadanaDesde que los gobiernos latinoamericanos la consolidación de este proceso enfrentaimpulsaron políticas de apertura y promoción problemas debido a las presiones por recentralizarde la inversión extranjera en los noventa, las las decisiones sobre el uso y distribución delindustrias extractivas se han convertido en su territorio en favor de las actividades extractivas.principal apuesta económica. Entre 1990-1997 En Ecuador y Bolivia, se incorporó en sus nuevasla inversión en las industrias extractivas en Constituciones el mandato del ordenamientoAmérica Latina creció en 400% (Banco Mundial territorial, otorgando al Estado el rol rector2005). En las últimas décadas, en Colombia, en la dirección y proposición de lineamientosEcuador, Perú, Bolivia y Chile se ha producido, nacionales para la planificación del territorio yproducto del incremento sostenido de los el control de los recursos naturales. En Chile laprecios internacionales, un aumento sustantivo utilización del territorio se encuentra sujeta a unde las actividades mineras e hidrocarburíferas, enfoque sectorial antes que integral. Finalmente,lo cual se refleja en su creciente importancia en en el Perú la institucionalidad del ordenamientolos ingresos por exportaciones, así como en los territorial aún se encuentra en el debate político.ingresos fiscales. Entre los problemas comunes que enfrentanPor lo general en América Latina, las decisiones estos países, están la falta de articulaciónsobre el uso territorio se han tomado desde el de los procesos de elaboración de planes degobierno nacional, sin considerar la participación ordenamiento territorial con los procesos dede los demás niveles de gobierno ni de la planificación, descentralización y participaciónciudadanía. Es por ello que, en muchos casos, en los niveles subnacionales. No existen claraslos territorios concesionados para la actividad definiciones sobre las competencias de cadaextractiva se superponen con cuencas, áreas nivel de gobierno en este proceso, existenprotegidas y territorios indígenas, elemento escasas figuras de concertación entre nivelesque ha terminado siendo fuente de conflictos de gobierno, por lo que las decisiones de lossociales. La forma arbitraria como se han gobiernos nacionales, muchas veces en alianzaocupado territorios sin adecuados estudios con las empresas vinculadas a las actividadesambientales, debates participativos acerca del extractivas, terminan por imponerse siempreuso y ocupación del territorio, han generado sobre el interés regional, local o indígena. Laconflicto de intereses entre del sector privado participación ciudadana dentro de este procesotransnacional y nacional y el interés colectivo de de planificación enfrenta distintos problemaslas poblaciones que habitan en estos lugares. debido a la acelerada elaboración de planes de desarrollo como en el caso de Ecuador.Ante ello, en varios países de la región sehan impulsado procesos de planificación y En esta segunda edición de la Revista Puntoordenamiento territorial. El país pionero en este de Vista presentamos un conjunto de artículostema ha sido Colombia que comenzó procesos en los que se hacen breves balances sobre lasde planificación territorial a partir de la década experiencias de ordenamiento territorial ende los noventas. Sin embargo, en la actualidad Colombia, Ecuador, Perú, Chile y Bolivia.
  4. 4. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2 Ordenamiento territorial e industriasextractivas en Colombia. Otro capítulo de la tensión entre autonomía territorial y Estado unitario(1) Paulo Andrés Pérez A. Foro Nacional por ColombiaEn algunos espacios políticos y académicos de municipal y definiera de manera más precisa lasColombia el ordenamiento territorial (OT) ha competencias de cada nivel de gobierno.sido considerado como un ejercicio pionero enla definición de usos del suelo y en la defensa Sin embargo, ante la prolongada ausencia dede bienes y servicios ambientales. No obstante esta ley (2), a mediados de la década de 1990,los avances normativos y prácticos al respecto, se avanzó en la definición de una políticaaún es temprano para considerar si el proceso urbana, uno de cuyos elementos centrales fue lase ha consolidado y ha sido exitoso, más aun si aprobación de la ley 388, en 1997, la cual apelase tiene en cuenta que en los últimos años ha de manera clara al principio de subsidiariedadvenido soportando presiones de un modelo contenido en la Constitución y convierte ade recentralización del Estado, el cual se los municipios en las entidades territorialesmanifiesta hoy, entre otras formas, a través del encargadas de la gestión del suelo medianteauge de la economía extractiva de minerales e la formulación e implementación de planes dehidrocarburos. ordenamiento territorial (POT), a cuyo cargo estaría la reglamentación de los usos del sueloDesde el final de la década de 1980, Colombia en áreas rurales, urbanas, suburbanas y deapostó por un Estado descentralizado, no solo protección y expansión urbana. Los POT deberíanen términos administrativos sino también además implementarse a través de los planes depolíticos. La Constitución de 1991 ratificó ese desarrollo municipales y estar armonizados conproceso, introduciendo algunas innovaciones estos últimos. A pesar de la reciente sancióninstitucionales, por ejemplo, la expedición de de la LOOT, ese es el espíritu que persiste en eluna ley orgánica de ordenamiento territorial ordenamiento territorial actual.(LOOT) que concretara la posibilidad decrear administrativamente nuevas entidades En tal diseño institucional, el nivel deterritoriales supramunicipales (las provincias gobierno intermedio, el departamental, brillay las regiones), fortaleciera la autonomía por su ausencia y solo las corporaciones 4
  5. 5. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2ambientales regionales, no relacionadas con se incluirá “el señalamiento de las condicioneslos departamentos, intervienen aprobando de protección, conservación y mejoramiento detécnicamente los POT. Por su parte, el nivel las zonas de producción agropecuaria, forestal onacional ha tenido la responsabilidad de minera”, es decir, los municipios mantendrían laestablecer lineamientos generales de política, autonomía en cuanto a la definición de usos delbrindando asesoría a los municipios para su suelo asociados a estos tipos de producción.implementación en los territorios. No obstante, desde el año 2001 con el códigoCasi quince años después de la expedición de la de minas de entonces, luego con el decretoley 388, el balance del proceso aporta elementos 2201 del año 2003 y más recientemente con lapositivos y negativos. Entre los primeros se nueva reforma del código de minas, el gobiernoencuentra el hecho de que esta norma en algunos nacional ha tratado de sustraer esta competenciacasos ha sido vista como una oportunidad para a los municipios e incluso ha generado unapotenciar la vocación del territorio y hacer de él mayor distorsión frente a las competencias deun instrumento activo del desarrollo, además, las autoridades ambientales regionales, es decir,dicha ley se ha convertido en un instrumento, las Corporaciones Autónomas Regionales.potencial al menos, de gestión ambientalefectiva. Como aspecto por mejorar, aparece Estos intentos han estado relacionadosprincipalmente el de los precarios niveles de fundamentalmente con la necesidad de que losimplementación de los POT identificados con municipios reconsideren las zonas excluidas deocasión de la revisión de los planes que la misma actividad minera, en los casos en que ese usoley autorizó. se define como prohibido dentro de los POT, teniendo como argumento la necesidad deLos POT y la política de fomento a la industria impulsar proyectos considerados estratégicos yextractiva contando como amparo con la autorización de las autoridades ambientales, que mayoritariamenteEl diseño, en apariencia claro, de competencias son regionales, dado el tamaño de la mayoríaen materia de OT generó sin embargo tensiones de los proyectos mineros. Dichos intentos seal nivel local y nacional. En el caso de municipios relacionan también con la reglamentación de losque representan algún tipo de interés para la macroproyectos de vivienda de interés social,nación –por contar con recursos naturales o frente a los cuales el decreto 2201 planteabatierras apropiadas para la ejecución de proyectos que “los planes, planes básicos o esquemasincluidos en el Plan Nacional de Desarrollo–, las de ordenamiento territorial de los municipiosadministraciones locales han visto reducida su y distritos en ningún caso serán oponiblesautonomía, además de traslapadas y enfrentadas a la ejecución de (estos) proyectos, obras osus competencias en términos de ordenamiento. actividades”.En dichos casos, el modelo se caracteriza porcontar con escasas figuras de concertación entre Más recientemente, en febrero de 2010, seniveles territoriales y por el sometimiento del modificó el artículo 34 del código de minaspoder municipal al nacional. (que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional (3) para incorporar dentro deUn ejemplo de estas dificultades es el las posibles excepciones a las áreas de reservarelacionado con los intereses encontrados que forestal regionales, con lo cual la intención detienen o pueden llegar a tener el nivel nacional subordinar los instrumentos municipales dey el nivel municipal en materia minera y de ordenamiento a las directrices nacionales sehidrocarburos. La ley 388 plantea, refiriéndose a aplica al nivel regional. No obstante las decisionesla regulación de uso rural, que dentro de los POT que la Corte Constitucional ha tomado en torno 5
  6. 6. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2a los intentos de sustracción de la competencia la contaminación de aguas, el secamiento de(4), el gobierno nacional ha mantenido el interés lagunas y ríos y el uso de territorios originalmenteen lograr su propósito y en la práctica lo ha indígenas, a pesar de la prohibición existente (6).hecho. Después de veinte años de actividad petrolera, el pueblo Macahuan perdió el 75% de su territorioActualmente la industria extractiva constituye la por la colonización y los Hitanu y los Dome Jiwiprincipal apuesta económica del país, lo cual se el 95%” (7), según plantea una ONG que harefleja en dos hechos contundentes: en primer documentado el caso.lugar, este sector recibió el 32,5% de la inversióndel gobierno destinada al desarrollo productivo El funcionario afirma además que, frente al temaen el período 2002-2010; en segundo lugar, y de cara a las posibles nuevas exploraciones, ella participación de la actividad agropecuaria municipio no tiene dientes para regular el usoy la industria de consumo en los recursos del suelo, aunque el uso principal de las zonasprogramados entre esos mismos años apenas de posible intervención en el vigente POT seallegó al 8,6% y 12,4%, respectivamente (5). La forestal y de ganadería extensiva, así como usocontribución de la industria extractiva al PIB ha agrícola complementario y uso condicionadocrecido más del doble desde 1995, ubicándose para explotación maderera. En general, en lahoy en un 6,4%; por otra parte, su participación zona se prohíben todos los demás usos queen las exportaciones ha pasado de 44,7% en el atenten contra los principales: “Lo único queaño 2000 a 70,5% en el 2010. le queda a la alcaldía es pedirle a la nación que aporte en el ordenamiento territorial porque elUn caso de estudio: Arauca municipio no tiene injerencia en esos aspectos y es la nación la encargada de definir quiénEl caso del municipio de Arauca indica que en explora y quién explota. Todo por encima de losla práctica, más que en la norma, los criterios municipios”, ha planteado (8).y decisiones del gobierno nacional se hanimpuesto sobre los municipales. Así lo muestra Quizá la única compensación recibida por elel propio documento de POT que Arauca municipio por los costos ambientales que haformuló inicialmente en el año 2000 y en el soportado –así sea insuficiente– es el conjuntoque sorprendentemente no aparece ninguna de recursos que el petróleo le ha dejado.mención sobre el que fuera por muchos años elpozo de extracción petrolera más grande del país.Lo mismo ocurre con la nueva versión del POT(2009), que sigue dejando de lado un tema que sinduda determina gran parte de la vida municipal. Después de veinte años de actividad petrolera, elIncluso, en una entrevista efectuada alfuncionario municipal encargado del tema, pueblo Macahuan perdióéste resignaba las posibilidades de oponerse a el 75% de su territorio porposibles nuevas exploraciones y explotacionesen el territorio que se empiezan a adelantar, aun la colonización y los Hitanua pesar de que los costos socioambientales del y los Dome Jiwi el 95%”,pozo original son hoy importantes, uno de elloses que los recursos del petróleo superpusieron según plantea una ONG quelos límites de la “civilización” sobre los límites de ha documentado el caso.la subsistencia de los pueblos indígenas, ademásse han producido otras consecuencias, como 6
  7. 7. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2Actualmente casi la mitad de la inversión Frente a este panorama, seguramente seránpública total del municipio tiene como fuente de mecanismos como componendas políticas,financiación los recursos de regalías provenientes presión social o chantaje económico los quede esta industria (9), pero el próximo año ellos se utilicen para resolver los conflictos dese reducirán en casi un 40%, pasando de 41 competencias en materia de OT y de negociaciónmillones de dólares en 2010 a 12,6 millones en y análisis de los impactos socioambientales2012, debido a la reforma del sistema de regalías generados por la acción de la industria extractiva.impulsada por el gobierno nacional y finalmente Tales mecanismos terminarán imponiéndoseaprobada por el Congreso de la República. sobre los canales institucionales, formales y democráticos. El reto del país, entonces, pareceEsta reforma es la tercera que en los últimos consistir en recuperar el debate, impulsar unaonce años ha promovido el gobierno nacional reforma seria (por difícil que parezca) y, enpara disminuir el crecimiento de los recursos que general, hacerle caso a la Constitución.financian las funciones y competencias de losmunicipios. Las dos primeras se ocuparon de losingresos de transferencia corriente que el nivel (1) Este artículo condensa los principales resultados de un estudio que Societas, con el patrocinio de Revenuecentral envía a los municipios y departamentos. Watch Institute, solicitó a Foro Nacional por ColombiaTodas estas reformas han estado a tono con una en torno al tema de la experiencia colombiana entendencia a retroceder en la descentralización. materia de ordenamiento territorial y sus dificultadesLa hipótesis en este caso sugiere que, dada la de implementación en un contexto de impulso a lasreducción de recursos de regalías, los proyectos industrias extractivas. Además de unas consideraciones generales, el estudio incluyó el desarrollo de dos análisisextractivos impulsados por el gobierno nacional de casos municipales.encontrarán dificultades para ser “aprobados” (2) Solo el pasado 28 de junio se sancionó la LOOT, leyen el nivel local. Con seguridad, pues, la tensión que, sin embargo, no cumple con todos los encargosaumenta en un contexto de retroceso de la hechos por la Constitución.descentralización. (3) La inexequibilidad se dio porque la formulación del código no incluyó un proceso de consulta previa con pueblos indígenas, que es un aspecto incluido en elLa reforma que no solucionó los problemas marco normativo nacional. (4) El decreto 2201 también fue declarado inexequible.Desde 1991 la Constitución ordenó crear una (5) El actual Plan Nacional de Desarrollo (PND, 2010- 2014) asigna al sector extractivo el 41% de la inversiónLOOT para, en su momento, evitar todos estos de las “locomotoras para el crecimiento y el empleo”;desajustes, aclarar confusiones y precisar además copará el 17% del total de la inversióncuestiones poco claras, principalmente en programada para el cuatrienio, y el 54% del total de lamateria de competencias. El pasado junio se inversión privada considerada. (6) Alcaldía de Arauca, Plan básico de ordenamientosancionó por fin la LOOT, luego de casi veinte territorial. Acuerdo municipal 026. 20 de diciembre deintentos fallidos, ley que debería atender la 2000, p. 212.tarea atrasada desde entonces. Sin embargo, (7) ROA, Tatiana. La Occidental Company en Caño Limón.sus contenidos y desarrollos no abordan los Un caso de deuda ecológica: Censat Agua Viva y FoEproblemas cruciales y, a cambio, se limita a Colombia, 2002, p. 5. (8) Entrevista realizada el 15 de junio de 2011.ratificar lo que está contenido en otras leyes; (9) En Colombia, los recursos de regalías se refierenademás, en materia de competencias, aplaza a la contraprestación que se debe pagar por lala decisión y adiciona más principios a los explotación de un recurso no renovable. Hasta este año,que ya existían, como si el problema fuera aproximadamente el 80% de las regalías son recibidasde enfoque. La ley solamente aporta algunas directamente por los municipios y departamentos productores. Estos recursos no incluyen los montosclaridades en materia de las competencias que pagados por impuestos que van directamente al gobiernolos departamentos tienen en cuanto a OT. nacional y que equivalen a casi el doble del monto pagado por regalías. 7
  8. 8. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2Entre el marco legal y la aplicación delordenamiento territorial en Ecuador: la participación ciudadana y la división de competencias María del Carmen Pantoja Grupo Faro Sofía Suárez CEDA(1)En 2008, Ecuador adoptó una nueva Entre el ejercicio de aplicar la Ley y el deConstitución que incorpora fundamentos precautelar los fundamentos constitucionales,novedosos para el régimen de desarrollo del estos hechos mostraron limitaciones normativaspaís y la industria extractiva, los cuales incluyen respecto a los procesos de participación y a lael buen vivir, una nueva distribución territorial, división de competencias entre el gobiernoel reconocimiento de los derechos de la central y los GAD. En este artículo buscamosnaturaleza y la categorización de los sectores evaluar los desafíos y dificultades que hanpetrolero y minero mencionado como recursos enfrentado los gobiernos locales en laestratégicos, bajo el control y administración aplicación de estos temas, tomando en cuentaexclusiva del Estado (2). que son ejes fundamentales en los procesos de ordenamiento territorial.Tras su aprobación, el proceso de aplicación delos nuevos mandatos y reformas constitucionales ¿Son los procesos de ordenamiento territorialimpulsó un acelerado cambio en la gestión inclusivos?de los gobiernos autónomos descentralizados(GAD) y una ratificación del manejo exclusivo de La participación de la ciudadanía en los procesoslos sectores petroleros y mineros por parte del de ordenamiento territorial actualmente segobierno central. Dicho proceso ha tomado un destaca debido a que se la ha concebido como untiempo de adaptación, por ello las disposiciones derecho constitucional tanto en los procesos deconstitucionales sobre ordenamiento territorial toma de decisiones como en los de planificaciónfueron recientemente desarrolladas a través de la y gestión de los asuntos públicos (3). Sinexpedición del “Código orgánico de organización embargo, existen dos importantes condicionesterritorial, autonomía y descentralización” que restringuen la participación ciudadana en(COOTAD) y de otras leyes, como el “Código este campo: la elaboración acelerada de planesorgánico de finanzas públicas”, vigentes desde de ordenamiento territorial, dada la necesidadoctubre de 2010. de contar con recursos, y una institucionalización 8
  9. 9. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2aún en proceso de las instancias estipuladas por se contraponen las dificultades que la normativala Ley para asegurar su existencia. legal expedida por cada nivel de gobierno conlleva, pues parecen aun no establecer losLa participación ciudadana y el control social mecanismos suficientes para promover unason concebidos por el marco legal ecuatoriano participación. El COOTAD (5) y la Constitucióncomo lineamientos de desarrollo; con ellos se especifican que la ciudadanía tiene derecho abusca asegurar para comunidades, pueblos y participar en audiencias públicas, asambleas,nacionalidades una asignación equitativa de cabildos populares y consejos consultivos, asírecursos. Los diferentes niveles de gobierno como a convocar a consulta popular sobretienen el deber de coordinar los mecanismos cualquier asunto de interés de la jurisdicciónque garanticen el derecho a participar en territorial.los procesos de planificación, es decir, en laelaboración y evaluación tanto de los planes de La normativa establece, además, diversasordenamiento territorial, como de presupuestos. instancias que buscan garantizar los procesosEl “Código orgánico de finanzas públicas y participativos, las cuales van desde un Sistemaplanificación”, ha determinado que estos planes Nacional Descentralizado de Planificaciónson un prerrequisito para la aprobación de Participativa (SNDPP) y un Consejo Nacional depresupuestos; lo que implica que deben estar Competencias (CNC) hasta instancias locales,listos hasta fin de año (4). como el Sistema de Participación Ciudadana y el Consejo de Planificación Participativa. El SNDPPEsto ha puesto a prueba la capacidad de reacción fue el primero en instaurarse –en febrero dede los diferentes GAD no solo en el proceso 2009– y a él siguió el CNC –establecido en enerode elaboración, sino también respecto a la de 2011–. Ambos articulan la política pública conincorporación de las voces de sus poblaciones y la gestión territorial. El CNC, por su parte, llevade la categorización de sus necesidades; a lo cual la dirección del proceso de descentralización liderado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Mientras tanto, durante el presente año inició el proceso de transferencia de competencias desde el gobierno central a los GAD, los cuales también se La participación ciudadana han preparado para la elaboración de sus planes de ordenamiento territorial. Al mismo tiempo, y el control social son se han organizado los sistemas de participación concebidos por el marco ciudadana (6) y los consejos de planificación, con lo cual se empieza a construir una legal ecuatoriano como institucionalidad joven que no necesariamente lineamientos de desarrollo, respalda los procesos participativos. con ellos se busca asegurar ¿A quién corresponden las competencias del para comunidades, pueblos manejo de un recurso extractivo? y nacionalidades una Las competencias de los GAD respecto al asignación equitativa de ordenamiento territorial se encuentran contenidas en la Constitución y en el COOTAD. recursos. En estos dos cuerpos normativos se establece que los GAD tienen competencias exclusivas respecto a la planificación del desarrollo y del 9
  10. 10. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2ordenamiento territorial (7). También se dispone estratégico, el gobierno central, a travésque los planes de los GAD deben articularse entre del Ministerio de Recursos Naturales Nosí y, a la vez, con el Plan Nacional del Buen Vivir Renovables (MRNNR), tiene directa influencia(PNBV). Tanto en el COOTAD como en el “Código en la zonificación y ordenamiento de las mismas.orgánico de finanzas públicas” se trazan algunos Además, no se debe olvidar que en todos loslineamientos para lograr esta articulación (8); procesos de ordenamiento territorial tambiénno obstante, no existe un proceso específico hay que tomar en cuenta la zonificación paraque determine la forma en que se deben ir conservación realizada a través del Ministerio deldesarrollando estos planes, además, se ha dado Ambiente, la cual se materializa en la declaraciónla facultad para que cada GAD dicte sus propias de áreas protegidas y bosques protectores.normativas respecto a las directrices que orientanla formulación de los planes de ordenamiento Como se observa, diferentes institucionesterritorial (9). Tampoco, no hay que olvidar que confluyen en la organización del territorio,estas normativas tienen marcados los límites lo cual a su vez puede generar conflictospor disposiciones constitucionales, por las leyes debido a los intereses contrapuestos entrey por el PNBV. los ministerios y los GAD, o entre los propios GAD. En el sector extractivo, este conflictoDe forma adicional, para elaborar sus planes de podría hallarse en el manejo de recursosdesarrollo y de ordenamiento territorial, los GAD naturales, como el agua, la biodiversidad,también deben observar las disposiciones del los espacios productivos o los bosques, losPNBV (2009-2013), instrumento de obligatoria cuales pueden ser afectados con la operaciónobservancia para el sector público, ya que a él de la extracción de petróleo o con la minería.deben sujetarse tanto las políticas, programasy proyectos públicos, como la programacióny ejecución del presupuesto del Estado, lainversión y la asignación de recursos públicos yla coordinación de las competencias exclusivasentre el estado central y los GAD (10). El PNBV, Respecto a las industriasde forma adicional a los objetivos estratégicos extractivas, cabeque sirven para el desarrollo del país, tambiénincluye una Estrategia Territorial Nacional, la mencionar que, debidocual es concebida como un instrumento dereferencia para las políticas sectoriales y para a que los recursos nolas instancias públicas en todos los niveles y se renovables se consideranenfoca principalmente en los siguientes aspectos:impulsar el buen vivir; contar con infraestructura un sector estratégico,eficiente para la movilidad, conectividad y energía; el gobierno central, agarantizar la sustentabilidad del patrimonionatural mediante el uso racional y responsable de través del Ministerio delos recursos naturales renovables y no renovables; Recursos Naturales Noy lograr la consolidación de un modelo de gestióndescentralizado y desconcentrado con base en la Renovables, tiene directaplanificación articulada; y la gestión participativadel territorio (11). influencia en la zonificación y ordenamiento de lasRespecto a las industrias extractivas, cabe mismas.mencionar que, debido a que los recursosno renovables se consideran como un sector 10
  11. 11. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2El cuestionamiento a abordarse será ¿Hasta tiempo, en nuevos procesos de planificaciónqué punto el gobierno local puede limitar el territorial sería importante la participación detrabajo de una operación extractiva si ello todos los sectores estatales involucrados en cadacontrasta con sus competencias? territorio, de forma que no se generen conflictos entre las actividades que se desarrollan en cadaConclusiones y recomendaciones jurisdicción.La normativa existente sobre ordenamientoterritorial en Ecuador presenta algunasdebilidades que se relacionan principalmentecon la falta de establecimiento de los tiempos (1) El Grupo Faro y CEDA son organizaciones de lacon que los GAD cuentan para elaborar los sociedad civil que han trabajado en conjunto diversosplanes correspondientes, pues es necesario temas para promover un manejo responsable y una mayor participación ciudadana en las industriasremitirse a otras normativas que regulan los extractivas.presupuestos para encontrar las fechas límite (2) Constitución de la República del Ecuador, art. 313.para ello. Otra falencia es que se deja a voluntad (3) Constitución de la República de Ecuador, art. 95.de cada GAD algunos lineamientos específicos (4) En el “Código orgánico de finanzas públicas y planificación”, se incluye una disposición transitoriapara el desarrollo de dichos planes, por lo que (cuarta) que establece que, hasta el 31 de diciembre deaspectos como el tiempo de duración del plan 2011, los GAD deben formular sus planes de desarrollo ypodrían variar de un GAD a otro. de ordenamiento o adecuar los contenidos de desarrollo y de ordenamiento territorial en los instrumentos vigentesAsimismo, se ha podido observar que debido a la preexistentes. Una vez que se cumpla este plazo, los GAD no podrán aprobar proformas presupuestarias si no hanpremura de contar con estos planes, los GAD han sido aprobados los planes mencionados anteriormente.contratado a consultores para que los realicen; (5) COOTAD, art. 303.en consecuencia, se puede deducir que estas (6) COOTAD, art. 304.entidades no contarán con el tiempo suficiente (7) Constitución de la República del Ecuador, art. 262 # 1, art. 263 # 1, art. 264 # 1, y art. 267 # 1; COOTAD, art. 32para la compilación de la información y los datos literal a, art. 42 literal a, art. 55 literal a, art. 65 literal a.necesarios para realizar propuestas de planes (8) El “Código orgánico de finanzas públicas” en su artículocoherentes con las necesidades de cada gobierno 43, dice que los planes de ordenamiento territoriallocal en sus jurisdicciones, así como con la regionales, provinciales y parroquiales se deberánejecución de los procesos adecuados relacionados articular entre sí; para lo cual deben observar, de manera obligatoria, lo dispuesto en los planes de ordenamientocon la participación ciudadana en la planificación. territorial cantonales y/o distritales respecto de la asignación y regulación del uso y ocupación del suelo.Con estos antecedentes, se puede decir que Además, los planes de ordenamiento territorial regionalsería necesario realizar la unificación de criterios y provincial definirán el modelo económico productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividady lineamientos que deben ser tomados en correspondiente a su nivel territorial, el mismo quecuenta al momento de elaborar los planes se considerará como insumo para la asignación yde ordenamiento territorial; además, estos regulación del uso y ocupación del suelo, en los planes dedeberían ser incluidos en una normativa, como ordenamiento territorial cantonal y/o distrital; los planesel COOTAD, de forma que sean de obligatorio de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital definirán y regularán el uso y ocupación del suelo que contiene lacumplimiento para todos los GAD. localización de todas las actividades que se asienten en el territorio; las definiciones relativas al territorio parroquialAdicionalmente, es necesario que para próximos rural, formuladas por las juntas parroquiales rurales, seprocesos de planificación del ordenamiento coordinarán con los modelos territoriales provinciales, cantonales y/o distritales.territorial en los GAD se fortalezcan sus (9) COOTAD, art. 298.capacidades en estos temas a través del apoyo (10) Constitución de la República del Ecuador, art. 280.gubernamental, principalmente. Al mismo (11) “Plan Nacional del Buen Vivir”, p. 332. 11
  12. 12. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2 Un modelo en continua contradicción… mirando el proceso en Chile Jorge Quezada Olivares Profesor y consultor Gestión y Redes para el Desarrollo - CREAREDESEl resultado de la reestructuración productiva y relaciona con el hecho de que la represión a lael ajuste estructural capitalista implementados organización y el movimiento popular silenciadesde la segunda mitad de la década de 1970 y limita por un período extenso la lucha social.en Chile muestra hoy a una de las economías Al mismo tiempo, por un lado, se introducenmás competitivas de América, siendo citada con modificaciones sustantivas en las relacionesfrecuencia como modelo de transformación y socioeconómicas y en las reglas y modalidades degestión exitosa. Cuestión que cuenta con un intercambio, transformando significativamentereconocimiento internacional amplio por el la base productiva; y, por otro lado, se asientanmanejo macroeconómico equilibrado que las y fundan las bases de un reordenamientoautoridades públicas han realizado tanto en del orden capitalista en dos dimensiones: latiempos de crecimiento como en tiempos de transformación de la base productiva nacional ycrisis o contracción de las economías mundiales. el ajuste estructural de la economía y, por cierto,Esto encuentra evidencia en la modalidad o de aspectos básicos de la política (2).tipo de estrategia utilizada para enfrentar lacrisis económica financiera internacional –en el La transformación productiva es facilitada yperiodo entre 2008 y 2010– mediante la adopción promovida, entre otras cosas, por la eliminaciónde un paquete de medidas –keynesianas y de las protecciones sectoriales y sistémicas.tributarias– que sostuvo la demanda interna Además de dar un tratamiento equivalente ay apoyó al sistema económico productivo todos los sectores productivos, suprimiendonacional, logrando mitigar los efectos de la las barreras impositivas o arancelarias quecrisis. El manejo responsable y sostenido de la obstaculizan el libre flujo de los recursos (3).institucionalidad pública también ha favorecido,sin duda, la incorporación reciente del país a la Tal transformación incide en la ocupación y en laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo presión recibida en los territorios, los cuales sonEconómico (OCDE) (1). parte del juego de oferta y demanda, con escasa o nula regulación en la década de 1980 y con mayorEl proceso para la población y para un conjunto intervención pública, aunque no suficiente, parade empresas y organizaciones es largo y difícil ordenar por la vía de la introducción de criterios yporque muchas de ellas no sobreviven al cambio normas de regulación y ordenamiento territorial,restaurador y renovador del capitalismo. Ello se a partir de la década de 1990. Esto último se 12
  13. 13. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2observa claramente en el uso del suelo urbano, de las más abiertas. El buen desempeño demás que en los territorios rurales. la macroeconomía permite a las empresas y al Estado acceder a las institucionesEn esa perspectiva, es relevante señalar las internacionales en términos positivos, lo mismo“modernizaciones” del Estado, llamadas así por que a capitales (créditos) a bajo costo. Además,la propia elite gobernante de la dictadura. Estas se da un proceso de atracción de inversionesmodernizaciones sustentan las bases del actual extranjeras, colocación internacional demodelo económico de desarrollo y entre ellas bonos del Estado e internacionalización de lasestán las orientadas a liberalizar y flexibilizar principales empresas, entre otros aspectos.los términos de intercambio y transacción,siguiendo los criterios neoliberales de construir ƒ El control y la adaptación de la fuerza deun Estado eficiente, pequeño, concentrado y trabajo. Se instala y legitima una legislacióncon competencias en materias o áreas donde laboral que circunscribe los conflictos y suno exista interés privado en impulsarlas (4). Las resolución a la unidad productiva empresarialmodificaciones a la institucionalidad y al marco donde ocurren, controlando e interviniendo laregulatorio (5) que ellas suponen redefinen asociación gremial y la sindicalización en generalen la práctica las interacciones entre agentes y abriendo opciones para la representación deeconómicos, personas, colectivos, organizaciones los trabajadores en el ámbito de condicionesy actores en los diversos niveles del desarrollo económicas laborales no reguladas por ley.del país. Esto sucede en aspectos tales como el Se promueve el sistema de subcontratación yinstitucional, el del ordenamiento territorial y el outsourcing. Una reciente ley de subcontrataciónde la acción de la autoridad respecto al territorio, podría ir en el sentido contrario, dependiendoque se desarrollan a continuación. de las relaciones entre los actores para resolver los puntos críticos de la integración vertical, porEn lo institucional, las reglas de juego dirigen cuanto está por verse el efecto que esto tendrála acción a la estabilización de las variables sobre el crecimiento, tal como otras medidasmacroeconómicas desde la segunda mitad de que no han registrado retrocesos visibles en lalos años 1970, en preparación a la insercióninternacional de la economía del país. Lasiniciativas más relevantes en este aspecto son: Las modificaciones a laƒ La modificación de la estructura impositiva, de institucionalidad y al las empresas y las personas, en lo específico y marco regulatorio que ellas lo general. Unilateralmente la autoridad baja los aranceles de importación a gran parte de [las “modernizaciones” los bienes de capital y de consumo; además, del Estado] suponen, establece tasas uniformes y homogéneas para el impuesto al valor agregado. Se aplica el redefinen en la práctica criterio de no excepcionalidad (6) y los sectores las interacciones entre son tratados con una política no diferenciada. Se otorga autonomía constitucional al manejo agentes económicos, monetario, dotando de las facultades y personas, colectivos, atribuciones respectivas al Banco Central. Lo que facilita en la decada de los noventa organizaciones y actores que CHILE logre suscribir un amplio abanico en los diversos niveles del de tratados de libre comercio y acuerdos comerciales, haciendo de su economía una desarrollo del país. 13
  14. 14. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2 expansión de la economía nacional. Finalmente, ƒ La ampliación de la capacidad de ahorro los trabajadores no participan de la gestión de financiero nacional, principalmente a través la empresa y tampoco en la toma de decisiones de la constitución de las administradoras de asociadas a la mejora de la producción, los fondos de pensiones (AFP) (7). Este incremento casos de participación que existen, son solo en el ahorro interno (obligado) explicaría las eso… casos. inversiones y diversificaciones realizadas en el sistema productivo económico nacional,ƒ La incorporación de métodos y herramientas las cuales no son posibles de entender sin el para la gestión de las administraciones buscando aumento de la capacidad competitiva para hacer mayor eficiencia y eficacia de las empresas e frente a la oferta externa (8). La instalación de instituciones públicas mediante procesos de las AFP da cuenta de este objetivo, ya que ellas reingeniería e introducción de cambios para recaudan las cotizaciones obligatorias de las y su mejora continua. Esto reordena la acción los trabajadores, colocándolas en el mercado de las empresas en función de un negocio financiero con regulaciones que evitan la principal, concentrando en él la atención de especulación y su deterioro evidente para los la producción y haciendo de ello el centro contribuyentes. Con estas contribuciones se de aprendizaje y conocimiento aplicado para eliminó el sistema solidario de caja de ahorro elevar la competitividad. Además, se incorpora (donde los principales aportes eran el estatal el modelo de subcontratación o externalización y el empresarial), abriendo un mecanismo de funciones en aquellas tareas y servicios institucional masivo de ahorro obligado. El necesarios mas no críticos para la producción. éxito logrado en su aplicación se explica sin Al mismo tiempo, se amplían las visiones y duda en el contexto de la dictadura, que en su fronteras internas y externas en el mundo de momento controló los factores principales y los negocios. Los territorios entran de un modo se apoyó en un marketing cultural estratégico. importante en esta disputa y en esta dinámica. Este ahorro y capitalización individual parte del conjunto de macroiniciativas modernizadoras del modelo neoliberal, instalando las bases de un nuevo Chile. En el ámbito del ordenamiento territorial, los En el ámbito del enfoques y modelos de zonificación se adecúan ordenamiento territorial, a las orientaciones que el mercado estipula en torno al principio del libre juego de la oferta y los enfoques y modelos de la demanda, en tanto mecanismo y estrategia zonificación se adecúan para (re)asignar los recursos siempre escasos. Las políticas públicas y lineamientos para a las orientaciones que el implementar estrategias de desarrollo y de mercado estipula en torno ocupación y gestión del territorio contienen esta concepción, la cual está en tensión y conflicto al principio del libre juego con enfoques inclusivos y colectivos. de la oferta y la demanda, En la expansión de los procesos de globalización, en tanto mecanismo y los territorios urbanos y rurales (re)adquieren estrategia para (re) asignar importancia para levantar políticas y estrategias locales de desarrollo. El territorio es un espacio los recursos siempre escasos. privilegiado para la aplicación de políticas y programas de desarrollo y, a su vez, de contención 14
  15. 15. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2o de seguridad pública. Estos aspectos terminan, producción sobre el recurso natural y lastarde o temprano, por renovar o crear nuevas comunidades donde se emplazan. Es evidenteinstitucionalidades y por transformar las que los tratados de libre comercio imponenadministraciones locales y regionales en agentes condiciones de mayor respeto que obliga a lasde desarrollo territorial. industrias en general a asumir términos más amigables con los entornos. Estas condicionesLa Autoridad, en sus prácticas y definiciones, señala buscan evitar el dumping ambiental y tambiénrespecto al uso y significancia del territorio, que es el social. El incentivo a la expansión económicaun costo legitimo, producto de las transacciones ha provocado el incremento sustantivo dee intercambios, que inevitablemente alteran la riles, contaminación de aguas y contaminaciónconfiguración del mismo. Este costo es necesario acústica, problemas complejos en el transportey es consecuencia de los esfuerzos para lograr el público, polución por gases de combustióncrecimiento, asumiendo que modifica las formas y material particulado, inundaciones, barro,de relación, producción y gestión, facilitando desplazamiento y asentamientos humanos enla explotación y extracción de recursos en una suelos desgradados y de bajo valor inmobiliario,economía abierta al mundo. Para esos fines, la segmentación sociogeográfica, eliminación deautoridad realiza acciones explícitas de atracción suelos con aptitud agrícola y propagación dede inversiones, otorgando facilidades y garantías, enfermedades asociadas a humedad y bajasal tener como instrumento promotor el decreto temperaturas, entre muchos otros efectos.supremo 600. Se plasma en esto la visión de unmundo sin fronteras (para el capital financiero, ƒ La inversión extranjera se localizalos bienes de capital, las materias primas o preferentemente en la producción decommodities y los insumos), ya que los límites commodities, fortaleciendo el crecimiento deterritoriales y administrativo-políticos no pueden actividades ancla primarias en torno a algunosni deben ser impedimento para generar riqueza. pocos recursos naturales. Se configura así un mapa geoeconómico con alta segmentaciónConsideraciones económico-productivas productiva, identificando amplios territorios subnacionales con enclaves industriales, loEn el ámbito del crecimiento económico y cual cuenta con respaldo y garantía jurídicaproductivo, en Chile el modelo neoliberal se de protección de las inversiones en el decretoha basado principalmente en la explotación de supremo 600, el cual tiene fuerza de ley.los recursos naturales. La expansión del capitalfluye en la industria extractiva, sin consideración Con tal localización de las inversiones, nacionalessignificativa respecto a la preservación de los y extranjeras, se intervienen los territorios - en elmismos, ni a su amortización o retribución sentido de concentrar actividades encadenadaspor el aprovechamiento económico de los no o articuladas a un sector productivo-renovables. Ciertamente esto deriva en efectos especializándolos. Por ejemplo, se tiene queo externalidades nocivas en diversos ámbitos, por el norte del país, se ubica preferentementecuyos costos son soportados por la población la actividad minera (aunque también existe eny por los ecosistemas intervenidos. Entre tales otras latitudes); por el sur la industria forestal,efectos se encuentran los siguientes: la acuicultura y la pesca; y por el centro –la zona del valle central de Chile– la agroindustriaƒ En el desarrollo de la industria extractiva frutícola exportadora. y también en la recolectora se registra la aplicación del criterio señalado, el cual en los y Otros sectores, especialmente manufactu- años 1990 acepta e incorpora regulaciones reros alimentarios, de la pequeña produc- que tienden a mitigar los efectos de su ción y con menor contribución al PIB, y tam- 15
  16. 16. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2 bién el sector energético se localizan en la daño producido, ni tampoco se observa en las gran zona central (9), que concentra y atra- políticas públicas un enfoque transversal de pa de un modo significativo los excedentes desarrollo equilibrado, sustentable y sostenible. de capital de la actividad industrial. El criterio de “quien contamina paga” es un avance en esa dirección, mas no constituye y El turismo es una actividad incipiente, un indicador de la perspectiva de disminuir también de nichos, que busca su desarrollo y controlar la expansión de la destrucción de a través de una política de intereses territorios, hábitats locales, modos de vidas de especiales (étnicos, historiográficos, en la comunidades y ecosistemas. naturaleza, pesca deportiva y deportes, entre otros) con diversidad territorial El modelo de desarrollo basado exclusivamente de ambientes y climas, pues presupone en el crecimiento económico y la reproducción una capacidad de mayor ampliación del del capital conduce los esfuerzos privados consumo. Esta actividad, dependiendo de y públicos hacia la reducción de costos, la las prácticas, es más fácilmente sustentable. eliminación de restricciones a las transacciones y negocios y la eliminación de roces en las y Los cultivos intensivos de hortalizas interacciones, pues estos harían perder y alimentos vegetales no frutales oportunidades de incremento del valor logrados por la aplicación de métodos económico financiero. Expresión de ello es el y tecnologías industriales no amigables ordenamiento jurídico constitucional y las leyes con el entorno y el medio ambiente orgánicas que consagran esta particular visión utilizados extensamente en la agricultura del desarrollo, excluyente de la participación de empresarial, vista como moderna, y por la mayoría y que deja en manos de unos pocos tanto presentada como patrón de éxito, las decisiones más relevantes para el desarrollo ha de cambiar su modo de producción en de los territorios y comunidades. respuesta a la exigencia de exportación y conquista de nuevos mercados. En los objetivos del desarrollo territorial se constata que las políticas sectoriales, deLa actividad de la industria extractiva, recolectora carácter centralizado a nivel del país, noy de cultivo extensivo ha provocado y genera un son suficientes para un desarrollo armónicodeterioro ambiental progresivo, por lo que notermina de convencer como estrategia nacionaly regional de desarrollo. Hasta aquí ha mostradocapacidad para hacer crecer la economía y La actividad de la industriaexpandir los negocios, mas no lo ha hecho en extractiva, recolectoracuanto al aumento de bienestar y satisfacción dela población y la ciudadanía. Las compensaciones y de cultivo extensivoo mitigaciones introducidas otorgan beneficios ha provocado y generaespecíficos y puntuales a la población local ynacional. un deterioro ambiental progresivo, por lo queLas políticas de mitigación ambiental seinscriben en la lógica de “quien contamina no termina de convencerpaga”, así como las de impuestos por explotación como estrategia nacional yde recursos no renovables y de inversionestecnológicas educativas, entre otras. Mas regional de desarrollo.las compensaciones no son equivalentes al 16
  17. 17. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2desde el punto de vista territorial. La lógica públicas, en la configuración de planes deterritorial pretende superar el enfoque sectorial, inversión y en la detección de inversionesgenerando y adaptando –a partir de un territorio novedosas. Esta audacia debe ser coherentedeterminado– políticas socioeconómicas que con las condiciones de sustentabilidad y conrespondan a las características y necesidades las capacidades crecientes de flexibilidadespecificas existentes de tal territorio. y adaptación entre la oferta pública de instrumentos, planes y programasEn regiones con presencia significativa de gubernamentales y la demanda y necesidadesindustrias extractivas se levantan urgencias de las comunidades, aplicando los principios dey desafíos importante para los agentes de diversidad, complementariedad, solidaridad ypromoción en cuanto a desarrollar mayor subsidiaridad territorial.audacia creativa en el diseño de políticas(1) The Organisation for Economic Cooperation and como por la debilidad y el reducido tamaño de lasDevelopment economías regionales, factores incrementados por la(2) En la primera se incorporan formas de producción estrategia de liberalización del mercado interno.desconcentradas y diferenciadas mediante integraciones (7) La instalación de la Administradoras de Fondosverticales y horizontales de procesos productivos de Pensiones (AFP), dan cuenta de este objetivo,parciales, ejecutados por empresas distintas, que quienes recaudan cotizaciones obligatorias de los y laspreviamente eran partes de una sola. En el segundo trabajadoras, colocándolas en el mercado financiero,se (des)regulan los términos de intercambio y de los con regulaciones que eviten la especulación y deterioronegocios, privilegiando al capital por sobre el trabajo y evidente de los contribuyentes. Con estas a su vez, selos recursos e insumos utilizados. eliminó el sistema solidario de caja de ahorro (donde los(3) Se evita a todo costa –desde el aparato estatal– el principales aportes eran estatal y empresarial), abriendodeterioro económico estructural, otorgando la protección un mecanismo institucional masivo de ahorro obligado.necesaria (en lo financiero, en el control de la fuerza Sin duda que el éxito logrado en su aplicación se explicade trabajo y en la mitigación de conflictos; e ignorando en el contexto dictatorial, que en su momento controlóal mismo tiempo la contaminación y eliminación los factores principales y se apoyó en un marketingde residuos) a la generación de riqueza privada. El cultural estratégico. Este ahorro y capitalizaciónajuste estructural busca alivianar la carga de costos individual es parte del conjunto de macro iniciativasde transacción y los costos fijos a las empresas –en modernizadoras del modelo neoliberal, instalando lasmuchos casos externizándolos–, adoptando estrategias bases de uno nuevo. Chile, se convierte asi en uno de losconvergentes con sus propios ciclos y con la movilidad países que tempranamente se ajusta a las indicacionesque deben incorporar para responder oportunamente a dadas para el reordenamiento del capitalismo.los cambios continuos que se producen en los entornos. (8) Están pendientes otras de corto plazo que no(4) Esta opción se vincula claramente con el Consenso de cuentan con consenso democrático, pues quienesWashington, desde el cual se delinearon las estrategias han soportado la austeridad y rigor del ahorro (todasglobales para expandir mundialmente el capital y los y todos los cotizantes) seguirán haciéndolo sinmercados. compensación. Por ahora están en el debate público(5) Se reconfiguran los términos de intercambio y se la flexibilización laboral, la reforma del mercado deorientan en función de facilitar el consumo, haciendo capitales –MK IV, Chile Compite, Emprende Chile– yde este el instrumento dinamizador del crecimiento y la otras de largo y mediano plazo, como la reforma deexpansión económica. Este proceso se inscribe en otro la cultura emprendedora en educación, innovación yde aperturas de mercados, proceso abierto al mundo, manejo del riego, sanidad y seguridad, certificaciones yque asigna al mercado el rol articulador en la regulación manejo sustentable de los recursos.y redistribución de los bienes y servicios. La fuerza de (9) Al materializarse el polémico proyecto HidroAysentrabajo es desarmada y rearticulada, introduciendo de generación de energía eléctrica hídrica con grandesprogresivamente la externalización (subcontratistas) de represas en la Patagonia chilena se modificaría el mapaservicios y dotando de una estabilidad mayor al aparato de generación y distribución indicado. No obstante, elproductivo que ocurren en el entorno. consumo y, por consiguiente, la demanda provienen(6) Se exceptúa, sin embargo, las zonas limítrofes de los principalmente de la macro zona central (entreextremos sur y norte del país, tanto por consideraciones Valparaíso y Temuco) y de la zona norte, por la actividadde seguridad nacional (protección de fronteras sensibles), de la gran minería. 17
  18. 18. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2 El ordenamiento territorial y el sector hidrocarburos en Bolivia Carmen Crespo Consultora externa, Fundación JubileoAntecedentes La CPE, por otro lado, define varios tipos de competencias para cada uno de los nivelesDe acuerdo a lo establecido en la Constitución territoriales de gobierno. La única competenciaPolítica del Estado (CPE) de Bolivia, promulgada privativa del gobierno central relacionada conen febrero de 2009, una de las principales planificación y ordenamiento territorial es la defunciones del Estado es: “Conducir el proceso definir la política económica y la planificaciónde planificación económica y social, con nacional (art. 298). Las otras competencias sonparticipación y consulta ciudadana. La ley exclusivas y han sido ratificadas en la “Ley marcoestablecerá un sistema de planificación integral de autonomías y descentralización Andrésestatal, que incorporará a todas las entidades Ibáñez”, de julio de 2010. Estas competenciasterritoriales” (art. 316). De esta manera se exclusivas se detallan a continuación en elredimensiona la importancia de la planificación cuadro:en la economía.Asimismo, la CPE, en su artículo 402, estableceque: Una de las principales El Estado tiene la obligación de: i) Fomentar planes de asentamientos humanos funciones del Estado es: para alcanzar una racional distribución “Conducir el proceso de demográfica y un mejor aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales, otorgando planificación económica y a los nuevos asentados facilidades de acceso social, con participación y a la educación, salud, seguridad alimentaria y producción, en el marco del Ordenamiento consulta ciudadana...”. Territorial del Estado y la conservación del medio ambiente […]. 18
  19. 19. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2 Nivel de GobierNo PlANifiCACióN ordeNAMieNto territoriAl AutóNoMo ƒ Diseño de la política de ƒ Elaboración de políticas de planificación territorial y planificación. ordenamiento territorial. ƒ Elaboración del Plan General ƒ Diseño del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. de Desarrollo. CENTRAL ƒ Establecimiento de las directrices para la elaboración ƒ Establecimiento de los criterios de planes de uso de suelo y de ordenamiento territorial técnicos para la conformación departamentales, municipales y de autonomías de regiones como espacios de originario-campesinas. planificación y gestión. ƒ Planificación del desarrollo ƒ Elaboración y ejecución del Plan Departamental de departamental en Ordenamiento Territorial. DEPARTAMENTAL concordancia con la ƒ Diseño y ejecución del Plan Departamental de Uso de Suelos. planificación nacional. ƒ Planificación del desarrollo ƒ Elaboración de planes de ordenamiento territorial y de uso municipal en concordancia con de suelos en coordinación con los planes del nivel central del la planificación departamental Estado, departamentales e indígenas. MUNICIPAL y nacional. ƒ Diseño del Plan Municipal de Ordenamiento Territorial. ƒ Diseño y ejecución del Plan Municipal de Uso de Suelos. ƒ Planificación y gestión de la ocupación territorial. ƒ Diseño y ejecución del Plan de Uso de Suelos de la entidad INDíGENA territorial indígena originario-campesina. ORIGINARIO- ƒ Planificación y regulación de la ocupación territorial en su CAMPESINO jurisdicción, elaborando y ejecutando planes y proyectos de redistribución poblacional en el ámbito de su jurisdicción, conforme a sus prácticas culturales.Conflictos en el ordenamiento territorial Un segundo tipo de problemas aparece cuando usos no compatibles de un territorioHay varios tipos de conflictos en el ordenamiento se sobreponen uno al otro por decisión deterritorial boliviano. El primero y más frecuente distintas organizaciones del sector público queestá relacionado con la definición de límites no coordinan entre sí o que anteponen algúnentre circunscripciones territoriales. Este tipo de tipo de interés a otro. Ejemplos de esto son losproblemas está acentuándose y no existen los siguientes:instrumentos para su solución. Actualmente seencuentra en discusión en la Asamblea Plurinacional ƒ Bloques de exploración de hidrocarburos yun anteproyecto de “Ley de resolución de conflictos concesiones mineras superpuestos a áreaspor límites entre circunscripciones territoriales”, el protegidas y territorios indígenas.cual define el problema y propone mecanismosde mediación entre las partes en conflicto. Sin ƒ Concesiones forestales superpuestas a áreasembargo, se trata solo de un anteproyecto de ley y protegidas y a concesiones mineras.su aprobación está por definirse. 19
  20. 20. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2Un tercer tipo de problemas ocurre cuando la millones de dólares por concepto de regalías,población no respeta el plan de ordenamiento participaciones e impuestos hidrocarburíferos.territorial o el uso asignado a un determinadoespacio territorial. En este aspecto, la experiencia Por este motivo, las actividades de la industriamuestra que el Estado no ha sido capaz de petrolera gozan de muchos privilegios, es decir,hacer cumplir sus decisiones. Ejemplos de ello debido precisamente a su importancia económicason el avasallamiento de áreas protegidas por para el país. La “Ley de hidrocarburos” mencionaproductores de coca o de reservas forestales por que: “Las Actividades Hidrocarburíferas son decampesinos agricultores. interés y utilidad pública y gozan de la protección del Estado […]” (art. 31).El sector hidrocarburos y las áreas protegidas Dicha ley afirma, además:En el caso de Bolivia, los hidrocarburosrepresentan una de las principales fuentes No podrán licitarse, otorgarse, autorizarse,de recursos económicos. Los ingresos ni concesionarse las actividades, obrasque percibe el estado boliviano por la o proyectos hidrocarburíferos, en áreasproducción de petróleo y gas natural fueron protegidas, sitios Ramsar, sitios arqueológicosaproximadamente el 21,1% del Presupuesto y paleontológicos, así como en los lugaresGeneral de la Nación y el 5,20 % del Producto sagrados para las Comunidades y PueblosInterno Bruto durante la gestión 2010. Además, Campesinos, Indígenas y Originarios, quesegún datos publicados por el Instituto tengan valor espiritual como patrimonio deNacional de Estadística, durante dicha gestión valor histórico, u otras áreas reconocidas porBolivia exportó el equivalente a 2.942 millones su biodiversidad, establecidas por autoridadde dólares solamente en hidrocarburos. Este competente. Se permitirán excepcionalmentemonto representa el 42,29% de los 6.956 actividades hidrocarburíferas en áreasmillones de dólares generados en el país por protegidas cuando el Estudio de Evaluaciónconcepto de exportaciones. Por otra parte, de Impacto Ambiental Estratégico (EEIAE)durante el periodo 2001-2010, el gobierno establezca la viabilidad de la actividad enboliviano percibió aproximadamente 8.188 el marco de un Desarrollo Integral Nacional Sustentable. (art. 132). Las actividades relacionadas con el uso de hidrocarburos en sus diferentes fases podrán desarrollarse en Áreas Protegidas en sujeción Durante el periodo estricta a la categoría y zonificación, plan de 2001-2010, el gobierno manejo, realización de consulta pública y cumplimiento a disposiciones ambientales, boliviano percibió requiriéndose para el efecto un Estudio de aproximadamente 8.188 Evaluación de Impacto Ambiental, cuando no pongan en riesgo sus objetivos de millones de dólares por conservación. (art. 133). concepto de regalías, Sin embargo, en la práctica esto no ocurre ya participaciones e impuestos que la propia “Ley de hidrocarburos” establece hidrocarburíferos. que cuando se trata de actividades de utilidad y necesidad pública, como son las del sector hidrocarburos, se podrá aplicar el procedimiento 20
  21. 21. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2de expropiación (art. 121). La única salvedad es reservadas se incrementarán a 98 y la mayoríaque la declaración de utilidad pública requiere de ellas están ubicadas en territorios indígenas yde estudios y de aprobación por parte de los áreas protegidas.afectados. De igual forma, se espera que la nueva “LeyEs importante mencionar, además, que la de hidrocarburos” establezca los incentivospolítica actual del gobierno boliviano está necesarios para acelerar las inversionesenfocada principalmente al desarrollo de dichas suficientes que permitan cumplir con losactividades hidrocarburíferas, considerando los compromisos de exportación de gas naturalbajos niveles de inversión en el sector registrados adquiridos con Brasil y Argentina.durante los últimos años como resultado delproceso de nacionalización aplicado desde el Esta política agresiva para el fortalecimiento deaño 2006. En octubre de 2010 fue promulgado el este sector hace prever que los conflictos deDecreto Supremo N° 676, que otorga 56 nuevas ordenamiento territorial en Bolivia tenderán aáreas reservadas a favor de la empresa estatal incrementarse con el tiempo, en la medida enYacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos para que aumente la necesidad de generar recursosla realización de actividades de exploración y económicos que permitan la sostenibilidadexplotación de hidrocarburos. Se presume que de los programas sociales establecidos por elhasta finales de la gestión 2011 estas áreas gobierno. 21
  22. 22. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2 El ordenamiento territorial para unmodelo alternativo de desarrollo - Perú Javier Azpur Coordinador Ejecutivo, Grupo Propuesta CiudadanaDespués de casi una década de iniciado el La prioridad que se ha dado en los últimosproceso de descentralización y luego de un veinte años a la gran inversión extractiva comolargo período de expansión de las actividades motor del crecimiento económico se reflejaextractivas, acompañado de un incremento en el diseño de la legislación de fomento a lasigualmente sostenido de la conflictividad social, inversiones. Esto es particularmente importantese ha iniciado en el país el debate sobre el sentido en los sectores minero y energético, en los que sey los alcances del ordenamiento territorial (OT). han flexibilizado las normas legales para agilizarDebido al carácter integral del proceso, esto pone el otorgamiento de concesiones, ampliar susen la agenda política el modelo de desarrollo en extensiones y prolongar su vigencia, por encimacurso en el país. de otras consideraciones, como los intereses de la población que ocupa esos territoriosA partir de nuestra diversidad territorial, es u otras posibilidades productivas diferentesnecesario pensar en la construcción de un de las extractivas. En el sector agrario se hannuevo patrón de acumulación orientado a la flexibilizado los mecanismos de protección degeneración de valor agregado y sustentado en las tierras comunales para facilitar su disposiciónel conocimiento y la innovación. Ello implica a terceros interesados, sobre todo, en las tierrasconfrontar política y programáticamente a de la costa y la Amazonía.las fuerzas y sectores que apuestan por lacontinuidad del modelo primario-exportador y Ausencia de una política de Estadoque hoy son aún hegemónicos en el país. El marco normativo sobre ordenamientoLos objetivos planteados por el nuevo Gobierno territorial en el Perú refleja la ausencia de unadel presidente Ollanta Humala, de reducir la concepción integradora del proceso. El OTdesigualdad y promover la inclusión social, deben exige una mirada multidimensional inherenteubicarse en el centro de este debate que no es solo al territorio, que ponga en el mismo nivel loseconómico, sino también social, ambiental, cultural aspectos económico, político, social, ambiental,y político. El OT es un proceso que va mucho más cultural, institucional, y que pueda articularlos.allá de los aspectos técnicos y de procedimiento Sin negar la importancia sustantiva de lapara ubicarse en el terreno de la disputa política de dimensión ambiental en este terreno, el sesgointereses diversos y contrapuestos. sectorial del ordenamiento territorial debilita 22
  23. 23. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2la visión integral que demanda este tipo de En segundo lugar, hace falta un marcoprocesos. institucional que permita la adecuada articulación del Gobierno nacional con losLa legislación refleja el poco interés que existe gobiernos subnacionales. Esta no puede hacerseen el Estado sobre esta política y la poca claridad con los funcionarios o instancias especializadasque hay sobre el contenido, el sentido, la utilidad sino más bien con las que cumplen un roly los alcances de estos procesos. Se carece de un transversal en la gestión pública descentralizadamarco legal integrado que exprese con precisión y con las principales autoridades políticaslos conceptos, definiciones, objetivos, funciones elegidas.y roles de los diversos instrumentos. Lasnormas están dispersas; se emplean las mismas Finalmente no debemos perder de vista queformulaciones para diferentes instrumentos o el OT no se mueve en los marcos de la actualprocesos y se utilizan términos diferentes de demarcación política sino que la trasciende. Enmanera indistinta, pero se les da significados ese sentido es importante trabajar mediante lossimilares. En síntesis, podemos afirmar que mecanismos de coordinación existentes entrecarecemos de una estrategia nacional de gobiernos regionales y municipalidades. Desdeordenamiento territorial. esta perspectiva nos parece fundamental poner en debate y redefinir el marco institucional del OT,La falta de claridad sobre el ordenamiento a fin de generar las condiciones institucionalesterritorial en el país y el empleo del concepto adecuadas para coordinar entre sectores y entresin definirlo ha dado lugar a que se usen niveles de gobierno.términos diferentes para referirse a él. Porejemplo: acondicionamiento territorial (Ley de A la formación de este inadecuado marcoBases de la Descentralización); ordenamiento institucional ha contribuido la inexistencia deambiental y territorial (Ley de Conservación una instancia responsable del planeamientoy Aprovechamiento de la Biodiversidad); estratégico del desarrollo nacional desde laordenamiento territorial (Ley Orgánica de década de 1990. A ello se suma la limitadaAprovechamiento Sostenible de los Recursos capacidad y escaso interés de la Presidencia delNaturales, Ley Orgánica de Gobiernos Consejo de Ministros por abordar este asunto,Regionales); ordenamiento territorial ambiental(Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental).La institucionalidad del ordenamiento territorial Se carece de un marco legal integrado que exprese conLa incorporación del OT como una funcióndel Minam tiene como elemento positivo precisión los conceptos,que permite resaltar la importancia de la definiciones, objetivos,sostenibilidad ambiental en este tipo deprocesos, pero plantea serios problemas funciones y roles de losinstitucionales para su implementación. Se trata diversos instrumentos [...] Ende un proceso que requiere la articulación endiversos planos. El primero de ellos está referido síntesis, podemos afirmaral Gobierno nacional, que debe cumplir su rol que carecemos de unarector integrando en una sola perspectiva lasvisiones y enfoques de los diversos sectores para estrategia nacional dedar forma a una política nacional que responda a ordenamiento territorial.la integralidad del OT. 23
  24. 24. Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas - Revista Nº 2ya que es la única entidad del sector público con En este marco constatamos que en la legislación secapacidad de coordinación intersectorial y entre definen el ordenamiento territorial y la zonificaciónniveles de gobierno. ecológica económica como instrumentos de planificación, pero no se establece su integraciónPlaneamiento y OT o articulación con los otros instrumentos de planificación del territorio, como los planesEl abandono de la planificación por el Estado concertados de desarrollo regional y local o—que dejó de tener rango constitucional desde los planes sectoriales subnacionales. Algunas1993 y, por tanto, carácter obligatorio—, ha regiones han elaborado estudios de zonificacióndejado a la gestión pública sin capacidad para ecológica económica, pero esta no se toma enel planeamiento estratégico y sin un sistema cuenta para la elaboración del plan de desarrollonacional y descentralizado. Este es un factor regional concertado, a pesar de ser necesarioque contribuye a que el ordenamiento territorial el ordenamiento territorial para alcanzar losse aborde desde una perspectiva sectorial y no objetivos del plan.desde la planificación del desarrollo territorial. Reforma descentralista y ordenamientoLa creación y puesta en funcionamiento del territorialCeplan no ha ayudado a revertir esta situación,pues carece de poder efectivo para orientar el En lo que se refiere a la reforma descentralistadesarrollo y no ha dado pasos para construir constatamos que las normas sobreel sistema nacional y descentralizado de ordenamiento territorial dejan sin resolverplaneamiento. En general, podemos afirmar que el rol que corresponde a cada uno de los tresel ordenamiento territorial no ha sido un tema niveles de gobierno, con lo cual se dificulta lacentral en la construcción del Plan Nacional de necesaria complementariedad y colaboraciónDesarrollo al 2021. Más bien, se ha afirmado una que demanda esta importante política nacional.visión sectorial. La ausencia del sistema nacional Al analizar las leyes y reglamentos es claro quey descentralizado ha contribuido a esta realidad no se ha tenido suficiente interés para definir uny al debilitamiento de las iniciativas promovidas proceso en el cual se articulen adecuadamentepor los gobiernos regionales. el gobierno local y el regional, teniendo como marco de referencia el rol rector que le compete al Gobierno nacional. Con ello se debilitan las condiciones para hacer del OT una efectiva política de Estado y se generan condiciones para potenciales conflictos entre el Gobierno nacional El abandono de la y los gobiernos regionales y locales. planificación del Estado Otro problema que debe ser ubicado de ha dejado a la gestión manera prioritaria en la agenda política es la pública sin capacidad desvinculación entre el OT y la regionalización, a pesar de tratarse de la construcción de un nuevo para el planeamiento modelo de organización del territorio, a partir de estratégico y sin un la integración de departamentos, como espacios con capacidad para impulsar y administrar sistema nacional y procesos de desarrollo. La integración y descentralizado. formación de regiones requiere sustentarse en una nueva organización del territorio, la cual debe superar la demarcación departamental y 24

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