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Los Países Andinos Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia han implementado y siguen implementando procesos de descentralización, fortaleciendo a las unidades políticas y administrativas descentrales.
Las expectativas hacía los procesos de descentralización son de contribuir de esta manera a una mayor participación ciudadana, llegar a tener más equidad en la sociedad en términos económico y sociales y también tener una gestión pública más transparente y efectiva. Diferentes factores son elementos básicos para que el proceso de descentralización pueda cumplir a estas expectativas.

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Análisis comparativo de los sistemas competenciales, su financiamiento y funcionamiento en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú

  1. 1. Análisis comparativo de los sistemas competenciales, su financiamiento y funcionamiento en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú PerúDeutsche Gesellschaftfür InternationaleZusammenarbeit (GIZ) GmbH
  2. 2. ANALISIS COMPARATIVO DE LOS SISTEMAS COMPETENCIALES, SU FINANCIAMIENTO Y FUNCIONAMIENTO EN BOLIVIA, COLOMBIA, ECUADOR Y PERU Programa CAPACIDES – Fortalecimiento de Capacidades para Procesos de Descentralización en Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú (ID 9802400000) Un programa aprobado y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania y ejecutado por la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH en el marco de la cooperación alemana con Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú. Autores: Carlos Böhrt Irahola (Bolivia) Rafael Alejandro López Valverde (Bolivia) Edgar Alfonso Gonzalez Salas (Colombia) Raúl Fernando Buendía Gómez de la Torre (Ecuador) Vlado Erick Castañeda Gonzales (Perú) Edición: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Friedrich-Ebert-Allee 40 53113 Bonn, Alemania Fon +49 228 4460 – 0 Fax +49 228 4460 - 1766 www.giz.de División 2.04 Fomento de la Democracia / Reformas Administrativas / Estadística económica, social y medio ambiente Directora de Programas: Ingrid Rösner E-Mail: ingrid.roesner@giz.de GIZ – Oficina Regional para los Países Andinos Directora: Rita Kotov Coordinadora de Programas: Caterina Jochmann E-Mail: caterina.jochmann@giz.de Corrección y cuidado de edición: Giacomotti Comunicación Gráfica S.A.C., Perú Organizaciones contrapartes del Programa CAPACIDES: Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia Diseño y diagramación: (FAM-Bolivia) Giacomotti Comunicación Gráfica S.A.C., Perú Federación Colombiana de Municipios (FCM) Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia Fotografías: y el Desarrollo Territorial (RINDE) – Colombia Patricia Fernandez Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) Pilar Maldonado Red Ecuador Dialoga Victoria Peters Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú Victor Mallqui (REMURPE) Red Perú iniciativas de concertación para el desarrollo Fecha de la publicación: local Junio 20112
  3. 3. PresentaciónLos Países Andinos Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia han implementado y siguen implementandoprocesos de descentralización, fortaleciendo a las unidades políticas y administrativas descentrales.Las expectativas hacía los procesos de descentralización son de contribuir de esta manera a unamayor participación ciudadana, llegar a tener más equidad en la sociedad en términos económicoy sociales y también tener una gestión pública más transparente y efectiva. Diferentes factores sonelementos básicos para que el proceso de descentralización pueda cumplir a estas expectativas.Un componente central de cada proceso de descentralización consiste de la delimitación de lascompetencias definidas en la constitución y el marco normativo, la distribución de funciones a losdiferentes ámbitos de gobierno, la gestión de estas competencias y el financiamiento de las mismas.Estableciendo e implementando un sistema nacional de competencias es un proceso largo y complejopero imprescindible para una eficiente prestación de servicios por las diferentes entidades públicas ypor ende, en un Estado de Derecho, una contribución importante para la realización de los derechosde los ciudadanos y ciudadanas.En este sentido el Programa CAPACIDES - Fortalecimiento de Capacidades para Procesos deDescentralización - de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH,aprobado y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania(BMZ) promueve conjuntamente con las organizaciones contrapartes del programa en la RegiónAndina desde el año 2007 el desarrollo de capacidades individuales e institucionales para contribuiral fortalecimiento de los procesos de descentralización.La demanda específica para un análisis comparativo de los sistemas competenciales, sufinanciamiento y funcionamiento en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú nació en el marco del DiálogoRegional “Descentralización, competencias y recursos” realizado del 23 al 25 de junio de 2010 enLa Paz, Bolivia. A la luz de los procesos heterogéneos que los diferentes países de la región estánadoptando actualmente, como las nuevas Constituciones y marcos normativos en el caso de Boliviay Ecuador y las coyunturas electorales en Colombia y Perú con sus respectivas implicancias para ladescentralización, los representantes de las organizaciones contrapartes del Programa CAPACIDESexpresaron la necesidad de contar con un estudio que aporte a la clarificación del estado yfuncionamiento actual de los sistemas competenciales en los cuatro países.Esperamos que esta publicación, que es resultado de un proceso participativo entre una comisiónimpulsora internacional, los autores, la red regional de las organizaciones contrapartes del ProgramaCAPACIDES (Red PROCEDE Latinoamérica) y expertos de la GIZ de diferentes países, sirva alpropósito de brindar información actualizada y acertada para su uso por los actores nacionales ensus labores e incidencia política con el fin de fortalecer los procesos de descentralización en la RegiónAndina. Ingrid Rösner Directora de Programas GIZ, Bonn – División 2.04 Fomento de la Democracia / Reformas Administrativas / Estadística económica, social y medio ambiente Caterina Jochmann Coordinadora de Programas GIZ, Lima – Oficina Regional para los Países Andinos 3
  4. 4. Sobre los autores Carlos Böhrt Irahola (Bolivia) Licenciado en Ciencias Jurídicas y Políticas y Egresado de Economía en Bolivia, Maestría en Ciencias Sociales en FLACSO México y Doctorado en Derecho Constitucional por las Universidades de Valencia y San Andrés de La Paz. Fue Senador de la República, Diputado Nacional en tres períodos, Prefecto (Gobernador) del Departamento de Oruro (Bolivia). Ejerce ahora como consultor independiente en las áreas de autonomía y descentralización, gestión y políticas públicas e ingeniería constitucional. Autor de varios libros y publicaciones. Rafael Alejandro López Valverde (Bolivia) Especialista en gestión pública descentralizada, participa en procesos de reforma importantes en la materia, como la construcción legislativa nacional, adecuación de estatutos autonómicos, entre otros. Actualmente orienta y capacita a gobiernos intermedios en la definición de estrategias y políticas de desarrollo como asesor principal en gobernabilidad y autonomías del Servicio Holandés de Cooperación en Bolivia. Docente universitario sobre Teoría de la Descentralización, cuenta con numerosas publicaciones en formatos diversos sobre política pública descentralizada. Máster en Gestión Pública y Autonomías y estudios de especialización en Inglaterra y Japón. Edgar Alfonso Gonzalez Salas (Colombia) Administrador Público, especialista en Finanzas públicas, estudios de magíster en Economía. Fue Miembro del Comité de Expertos en Administración Pública de las Naciones Unidas, por el Periodo 2006-2009. Consultor Nacional e Internacional en gestión pública, políticas públicas y reforma al Estado. Director de la Fundación Creamos Colombia. Amplia experiencia como investigador en temas económicos, del sector público, formulación de políticas públicas, analista en diversos temas del Estado. Experiencia internacional en formulación de políticas públicas. Fue docente de un sinnúmero de Universidades Nacionales e Internacionales, entre las que se destaca la docencia por 17 años en la Universidad Nacional de Colombia. Fue: Asesor en el área fiscal territorial de la Asamblea Nacional Constituyente y el Congresito Asesor Ministerial en diferentes ramos. Autor de varios libros y ensayos sobre política pública, finanzas públicas y administración del Estado y descentralización.4
  5. 5. Raúl Fernando Buendía Gómez de la Torre (Ecuador)Sociólogo; Máster en Desarrollo Local y en Movimientos Sociales y Poder por la Universidad deValencia; Profesor de la Escuela Politécnica Nacional; Asesor de la Comisión de Gobiernos AutónomosDescentralizados, Autonomía y Competencias de la Asamblea Nacional; Coordinador del Instituto deDesarrollo Local IDL; Experto en políticas públicas y desarrollo rural.Vlado Erick Castañeda Gonzales (Perú)Ingeniero Civil (UNPRG – Lambayeque), Máster en Estudios Políticos Aplicados (FIIAPP – España);con capacitaciones en el exterior en Bélgica, Bolivia, México, Guatemala, Chile, Ecuador y España.Ha realizado pasantía en el Ministerio de Administraciones Públicas de España. Especialista endescentralización y políticas públicas (habiendo trabajado en CND, Despacho Presidencial-PCM,MINSA, JCI INTERNOR, Secretaría de Descentralización), actualmente se desempeña como Directorde Monitoreo y Evaluación de Impacto Social del MIMDES, en el marco de su incorporación al Cuerpode Gerentes Públicos - SERVIR. Se ha desempeñado como Docente Universitario de la UNMSM(Escuela Profesional de Ciencia Política) y ha sido Docente de cursos de Post Grado en USMP y UNIen temas relacionados a gestión y políticas públicas. 5
  6. 6. El sistema competencial, su financiamiento y funcionamiento en Perú
  7. 7. Perú ÍNDICE Págs. Presentación 3 Sobre los autores 4 El sistema competencial, su financiamiento y funcionamiento en Perú 9 1. El Estado peruano descentralizado 11 2. El Proceso de descentralización en Perú 14 3. El Sistema competencial en el Perú 16 4. El financiamiento del sistema competencial en el Perú, con enfoque especial en el 28 ámbito municipal 5. El funcionamiento del sistema competencial en el Perú, con enfoque especial en el 42 ámbito municipal 6. Conclusiones y recomendaciones 48 Anexo 51 Glosario de Abreviaciones 578
  8. 8. Perú El sistema competencial, su financiamiento y funcionamiento en Perú Elaborado por Vlado Castañeda en cooperación con las organizaciones contrapartes del Programa CAPACIDES y por encargo de GIZResumen ejecutivoEl sistema competencial en Perú, se basa cual se hace algunas inferencias en los ítemsen un Estado unitario y descentralizado cuyo referidos a su financiamiento y funcionamiento.sistema de gobierno dota de autonomía política,administrativa y económica a sus tres niveles Para comprender las formas de financiamiento,de gobierno (nacional, regional y local). Esta se presenta la descripción de los bienes ybase permite vincular las competencias con el rentas regionales y locales, los usos de losfinanciamiento y su funcionamiento respecto a su gastos públicos y las respectivas fuentes deorientación hacia el ciudadano. En ese marco, se financiamiento en el Estado peruano, dandoda una aproximación a la evolución del proceso a conocer las características de los ingresosde descentralización en Perú, partiendo de los (tributarios y no tributarios) y el sistema deprincipales avances en la dimensión política transferencias; así como su vinculación(con la elección de autoridades y el énfasis en intergubernamental. Esto permite presentarla participación ciudadana) y económica (con reflexiones sobre la disponibilidad de recursoslas mayores transferencias de recursos y el y el avance de la ejecución presupuestaria;incremento absoluto del gasto público); para luego siendo el gobierno local el que ha logrado unindicar los hitos de la dimensión administrativa, mayor nivel de evolución en estos últimos años2.en la cual se ha pasado de la desconcentración, De todo esto, la principal constatación son lospor la descentralización operativa y llegando a la desbalances horizontales y verticales existentes,descentralización administrativa. A partir de ello, a lo que se agrega la desvinculación existenteel actual abordaje del sistema competencial se entre la asignación de los recursos y la asunciónenfoca en la gestión descentralizada. de competencias por los diversos niveles de gobierno.Con esto, se indican las características específicasdel sistema competencial desde la comprensión Respecto al funcionamiento del sistemade los tipos de competencias (exclusivas, competencial, se presenta la ejecucióncompartidas y delegables), las funciones presupuestal de las principales competenciasgenerales y específicas, y la importancia de las y para valorar su eficiencia, se complementamatrices de delimitación de competencias y con resultados de gestión municipal que sefunciones (tomando como referencia el caso del encuentran procesados en el Registro NacionalMinisterio de Trabajo y Promoción del Empleo - de Municipalidades 2009 (elaborado por elMTPE). Adicionalmente, para afianzar el abordaje Instituto Nacional de Estadística e Informáticadel sistema competencial se presenta algunascompetencias y funciones compartidas1, con lo 2 Las estadísticas que sustentan este párrafo (sobre nanciamien- to), han tratado en lo posible de presentarse desde el 20031 Uno de los criterios de elección de dichas competencias ha sido -año en que inician a operar conjuntamente los tres niveles de su nivel de participación en el presupuesto público entre 2007 gobierno- hasta la actualidad (habiendo casos con datos desde y 2010 (49% en promedio). 2001, de acuerdo a disponibilidad). 9
  9. 9. Perú – INEI); lo cual nos da un panorama no solo sobre sus competencias sino también sobre la transparencia pública de los actores gubernamentales, el abordaje respecto al enfoque de género y la atención a su población vulnerable. A partir de dichas consideraciones se analizan las dificultades, se plantean los desafíos y las oportunidades para potenciar el funcionamiento competencial, teniendo como eje de perspectiva y desarrollo todo lo referido a gestión descentralizada. Finalmente, se comparte las principales conclusiones del análisis del sistema competencial peruano, resaltando las evidencias que permiten generar una agenda, en función a lo cual se hace algunas recomendaciones para la valoración de los actores involucrados (directa e indirectamente) en la gestión del sistema competencial.10
  10. 10. Perú1. El Estado peruano descentralizado del nivel local de gobierno son las provincias (195), distritos (1639) y sus respectivos centrosEl modelo de Estado peruano se encuentra poblados.planteado en su Constitución Política (Artículo43°), que lo establece como un Estado uno e Cuadro N° 1. Cumplimiento de componentes deindivisible; y su gobierno es unitario, representativo autonomía en los niveles de gobierno del Estado peruanoy descentralizado. Niveles de gobierno en el Estado peruano Componentes de autonomía Gobierno Gobierno Gobierno localEl sistema de gobierno peruano es democrático nacional regionaly se sustenta en tres niveles de representación Elección propia de SI SI SI(nacional, regional y local), que en el marco del autoridadesmodelo de descentralización se desenvuelven Ejercicio de potestad SI SI SI legislativa (1)en las dimensiones política, administrativa y Institucionalidad propia SI SI SIeconómica (fiscal). El punto de conexión de estas Asuntos propios SI SI SIdimensiones es la generación de las autonomías, Financiamiento propio (3) SI SI (2) SIque según la Ley de Bases de la Descentralización(LDB) establece que “la autonomía es el derecho SI SI (condicionada (condicionaday la capacidad efectiva del gobierno en sus tres Ausencia de obediencia SI a políticas a políticasniveles, de normar, regular y administrar los jerárquica (1) nacionales y nacionales y sectoriales).asuntos públicos de su competencia. Se sustenta sectoriales).en afianzar en las poblaciones e instituciones Fuente: Marco Normativo del Proceso de Descentralización Peruano (Ley dela responsabilidad y el derecho de promover y Bases de la Descentralización, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Orgánicagestionar el desarrollo de sus circunscripciones, de Gobiernos Regionales, Ley Orgánica de Municipalidades).en el marco de la unidad de la Nación. La Notas:autonomía se sujeta a la Constitución y a las (1): Esto se cumple sobre la base de que el Estado peruano es unitarioleyes de desarrollo constitucional respectivas”. y descentralizado; donde las políticas nacionales y sectoriales sonAsimismo, la “autonomía” también se puede de cumplimiento obligatorio de los tres niveles de gobierno, pero deanalizar desde la presencia y combinación de los competencias exclusiva del gobierno nacional. La normatividad regional y local tiene rango de ley y actúan sobre sus respectivas jurisdicciones.componentes que se describen en el siguiente (2): El nivel de gobierno regional es el que tiene menor nivel de financiamientocuadro. propio, respecto al nivel nacional y local. (3): El financiamiento propio no es total en los niveles subnacionales, puesPor otro lado, es importante configurar el Estado todavía dependen de la transferencia de recursos de la caja fiscal centralterritorialmente por niveles de gobierno y con (tanto de recursos ordinarios como recursos determinados).mucha mayor razón cuando el proceso dedescentralización tiene por finalidad el desarrollointegral, armónico y sostenible del país. El Gráfico 1. Representación del Estado y jurisdicciones territorialesterritorio del Perú está integrado por regiones,departamentos, provincias y distritos, en cuyas NIVELESDE GOBIERNO NIVELES DE GOBIERNO ÁMBITO DEL TERRITORIO ÁMBITO DEL TERRITORIOcircunscripciones se constituye y organiza elgobierno a nivel nacional, regional y local, en lostérminos que establece la Constitución y la Ley,preservando la unidad e integridad del Estado NACIONAL NACIONAL PAÍS PAÍSy de la Nación. El ámbito del nivel regional degobierno son las regiones (todavía no existen)y departamentos (24)3; mientras que el ámbito REGIONAL REGIONAL REGIÓN Y/O DEPARTAMENTO REGIÓN Y/O DEPARTAMENTO3 Actualmente existen 26 gobiernos regionales, esta diferencia PROVINCIAS, DISTRITOS Y/O PROVINCIAS, DISTRITOS Y/O respecto a las jurisdicciones departamentales (24) se da porque LOCAL LOCAL CENTROS POBLADOS CENTROS POBLADOS en el departamento de Lima funcionan 3 gobiernos regiona- les: uno para la Provincia Constitucional del Callao, otro para el Régimen Especial de Lima Metropolitana (asumido por la Municipalidad Metropolitana de Lima) y uno para el resto del Fuente: Adaptado de Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título departamento de Lima (denominado Gobierno Regional de IV, sobre Descentralización - Ley Nº 27680. Lima). 11
  11. 11. Perú El gobierno en sus distintos niveles (nacional, similares, en la lógica de contribuir a la finalidad regional y local) se ejerce con preferencia del desarrollo del país, mediante la separación del interés público, por lo que en un Estado de competencias y funciones, y el equilibrado descentralizado debe apuntar hacia objetivos ejercicio del poder en beneficio de la población. Cuadro N° 2. Datos generales del Perú en el marco de un Estado descentralizado DATOS DEL PERU DATOS GENERALES País: PERÚ Presidente: 1 Capital: LIMA Vicepresidente: 2 Población: 27, 412, 157 Congresistas: 120 Superficie: 1,285,216 km2 Parlamento Andino 5 Último Censo: 2007 Presidentes Regionales 25 Total Electores:* 18,878,884 Consejeros Regionales 228 Total Electores Varones*: 9,436,884 Alcaldes Provinciales 195 Total Mujeres:* 9,441,453 Regidores Proncinciales 1,717 Alcaldes Distritales 1,639 * Población Electoral al: 05/06/2010 Regidores Distritales 8,655 Fuente: INFOgob (Observatorio para la Gobernabilidad) Jurado Nacional de Elecciones del Perú (http://www.infogob.com.pe). Cuadro N° 3. Tamaño de jurisdicciones por niveles de gobierno Jurisdicciones Regionales y Locales Cantidad Población Area (Km2) Máx. Min. Mediana Máx. Min. MedianaDel Nivel Regional Departamentos / 1 24 1,630,772 92,024 669,973 368,852 4,657 35,903Del Nivel Local Provincias 195 861,764 3,415 56,497 119,859 264 3,207 Distritos/2 1,638 276,921 108 4,402 34,943 2 235 1/: En estos departamentos (24), funcionan 26 Gobiernos Regionales, debido a que en el departamento de Lima funcionan 3 Gobiernos (Callao, Lima Metropolitana y Lima) 2/: Se realizó con datos del INEI-CENSO 2006, en el cual se trabajo con 1638 distritos (en la actualidad son 1639) Fuente: Adaptado de PRODES - Hacia un Territorio Mejor Organizado, Aportes para la Discusión. Julio 2007 (utiliza datos del CENSO - 2005) A manera de resumen se presentan en el Cuadro N° 4, las características de los niveles de gobierno del Estado peruano.12
  12. 12. PerúCuadro N° 4. CARACTERÍSTICAS DE LOS NIVELES DE GOBIERNO DEL ESTADO PERUANO Niveles de gobierno en el Estado peruano Aspectos de análisis Gobierno Gobierno regional Gobierno local nacionalUnidad territorial País Región o departamento Provincia, distrito y centro pobladoRequisitos Ninguno Sólo en caso de región, a partir de la integración Provincia y distritos: Volumen de la poblaciónpara creación y fusión de dos o más departamentos así como el centro poblado que será su capital,de unidades colindantes; requieren de la presentación de un según corresponda a región natural (costa, sierraterritoriales /1 expediente técnico que fundamenta la viabilidad y selva); niveles mínimos de infraestructura y de la región (criterios: acondicionamiento equipamiento de servicios de salud, educación, territorial, integración vial y comunicaciones, saneamiento y otros con los que cuente, de integración energética, competitividad y acuerdo a planes urbanos vigentes; características especialización, criterios poblacionales, geográfico-ambientales y urbanas favorables, y capacidad de articulaciones entre centros potencialidades económicas que sustenten su urbanos y sus entornos rurales, presencia de desarrollo; condiciones territoriales de ubicación, universidades, base tributaria, índice de desarrollo accesibilidad, vulnerabilidad, y áreas del centro humano y potencialidades, y reglas fiscales/2). poblado propuesto como capital. Centro poblado: Tienen como requisitos previos a su creación; la solicitud de un comité de gestión, no hallarse dentro del área urbana, necesidad de servicios locales en el centro poblado y su eventual sostenimiento, opinión favorable del concejo municipal distrital.Imposición de Desde el inicio Departamentos: Se han ido configurando Provincias y distritos: Desde la década delas unidades de la Vida progresivamente a lo largo de la vida republicana. los 80, siendo ratificada en la Ley Orgánicaterritoriales Republicana de Municipalidades de 2003 (está pendiente (1821). Regiones: Todavía no están creadas; pero hubo en muchos casos los aspectos ligados a la intento de crearlas en el año 2005 sin resultados demarcación territorial). favorables. Centros poblados: Son creados por ordenanza municipal que determina su delimitación territorial, régimen de organización interior, funciones que se le delegan, los recursos que se le asignan y sus atribuciones administrativas y económico – tributarias.Comentarios Lo más difícil será constituir regiones a partir de Provincias y distritos: La actual heterogeneidad ysobre adecuación requisitos que establezcan las consideraciones diversidad en el nivel local en cuanto a densidadde requisitos a la para obtener unidades geoeconómicas poblacional en sus respectivas jurisdicciones y surealidad nacional sostenibles y que ello sea aceptado, vía alta dispersión (principalmente en zonas rurales), referéndum de los pueblos involucrados, en conlleva a ratificar la apreciación de suspender la la integración regional. Se debe revisar los creación de nuevas provincias y distritos; salvo requisitos en la perspectiva de visualizar los en el caso de fusión de éstos para crear nuevas incentivos de integrarse en el marco de un jurisdicciones (lo cual está contemplado en /1 y Plan de Regionalización que está dispuesto a /3). realizarse de acuerdo a disposición de Ley. Centros poblados: Se debe tener cuidado con la creación de estos espacios territoriales pues puede generar una amplia fragmentación y atomización de los recursos. Cabe resaltar, que es nula la ordenanza de creación en caso no se cumpla con los requisitos antes señalados y, además, se debe considerar que no se pueden dictar ordenanzas de creación de municipalidades de centros poblados durante el último año del período de gestión municipal./1: De acuerdo a Ley N° 27795 – Ley de Demarcación y Organización Territorial./2: De acuerdo a Ley N° 28274 – Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones./3: De acuerdo a Ley N° 29021 – Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales. 13
  13. 13. Perú 2. El Proceso de descentralización en Perú En el Perú, después de ocho años de iniciado está condicionado a la regionalización la cual no el proceso de la descentralización (iniciado se ha podido concretar hasta el momento). en marzo de 2002), podemos referir que su sostenibilidad normativa está en la reforma Pero respecto al sistema competencial –en lo que constitucional y en el respaldo del Acuerdo lleva de desarrollo del proceso–, la dimensión más Nacional4, el cual consideró como octava política importante es la administrativa, en base a la cual a la descentralización, convirtiéndose en una se propone hitos de avance en la perspectiva de política permanente del Estado. Se diseñó el una línea de tiempo que sirva de orientación para proceso para ser implementado por etapas entender cómo ha evolucionado el proceso en el (preparatoria, instalación y organización de Perú. Estos son: gobiernos regionales y locales; consolidación del proceso de regionalización, transferencia • De la desconcentración del poder central y recepción de competencias sectoriales), (1992-2002): situación del contexto antes en forma progresiva y ordenada conforme a del presente intento de descentralización criterios que permitan una adecuada asignación (es decir, antes de la Reforma Constitucional de competencias y transferencia de recursos del del Capítulo XIV de la Constitución Política gobierno nacional hacia los gobiernos regionales del Perú y la respectiva dación de la LDB en y locales. Según la LDB, el proceso se sustenta 2002), donde el nivel central ejercía el poder y rige por los siguientes principios generales: de manera desconcentrada a través de los permanente, dinámica, irreversible, democrática, Consejos Transitorios de Administración integral, subsidiaria y gradual; con la finalidad Regional y convivía con el gobierno local, que de lograr un desarrollo integral, armónico y estaba dotado de cierta autonomía entorno a sostenible del país. la atención de servicios públicos. A esto se puede agregar los aspectos preparatorios Respecto a la evolución de la descentralización, que tuvo el proceso con la dación de sus es importante considerar lo que ha pasado en normas básicas. cada una de sus dimensiones. Así, tenemos que en la dimensión política se cuenta con autoridades • De la descentralización operativa (2003- elegidas que dirigen el destino de los tres niveles 2006): que se establece a partir de la creación de gobierno y se ha acentuado la participación del gobierno regional, lo cual configura una ciudadana mediante mecanismos que permiten descentralización cuyo poder empieza interactuar a gobernantes y gobernados (para a distribuir en tres niveles de gobierno, y la gestión como los Consejos de Coordinación entra en más énfasis las implicancias de las Regional y Local, espacios de articulación competencias compartidas (principalmente sectorial; así como para el control ciudadano de 2004 a 2006), a partir del desarrollo como las audiencias, rendición de cuentas, las inicial de las transferencias a los niveles revocatorias, entre otros). Asimismo, respecto subnacionales para ir consolidando su a la dimensión económica (fiscal) el avance se autonomía. ha dado principalmente en el incremento de los recursos asignados a los gobiernos regionales • Del inicio de la descentralización y locales así como el nivel de gasto de los administrativa (2007-2010): que se ha mismos, aunque todavía es mínimo los avances podido establecer a partir de dotar de la en la captación de ingresos descentralizados capacidad funcional y técnica respecto a las (por el poco nivel de recaudación en el caso de competencias compartidas (principalmente gobiernos locales, mientras que el nivel regional al nivel intermedio) a través de las transferencias de competencias y funciones; coincidiendo con el segundo período de 4 Se dio en el marco de un diálogo nacional para lograr un acuer- gobierno con tres niveles de gobierno, el do que “…sirva de base para el proceso de consolidación de la democracia, la a rmación de la identidad nacional y el diseño cual tiene como perspectiva hoy, preparar de una visión compartida del país a futuro...”. (Referencia: web y establecer la continuidad de la dimensión site del Acuerdo Nacional, www.acuerdonacional.gob.pe).14
  14. 14. Perú administrativa en base al desarrollo de la el financiamiento y funcionamiento. Entre los gestión descentralizada principalmente en principales están: i) actualizar los principales las competencias compartidas. instrumentos de gestión de ministerios y los gobiernos regionales y locales; para adecuarseEn el Informe Anual del Proceso de a una gestión descentralizada; ii) desarrollarDescentralización presentado al Congreso capacidades en el recurso humano de losde la República respecto al 2008-2009, se tres niveles de gobierno sobre la base demanifiesta que “la descentralización sin duda perfiles de competencia necesarios para elestá madurando, sus actores están aprendiendo ejercicio de competencias descentralizadas; iii)a gestionar y ahora es cuestión de articular las desarrollar la coordinación intergubernamentalpiezas de un mosaico que necesariamente se para lograr actuación con corresponsabilidaddesarrolla en forma desigual, como desiguales y complementariedad entre los tres nivelesson las capacidades y potencialidades de nuestro de gobierno; iv) culminar la delimitación desistema institucional y de nuestro territorio”5. competencias y funciones entre los tres niveles de gobierno, a partir del cual se mejore lasA partir del análisis técnico y temporal descrito, características de la gestión descentralizada;se propone las oportunidades y desafíos para v) establecer una metodología eficaz parafortalecer el proceso de descentralización la identificación y cuantificación de recursosconsiderando principalmente el marco asociados a las funciones; vi) impulsar el enfoquecompetencial, y lo avanzado, respecto a la territorial para que en función a éste se decida lastransferencia de competencias de cada nivel degobierno subnacional6, vinculando asimismo centralización - 2008 (presentado al Congreso de la República en 2009) se indica que: “Sin embargo, en líneas generales, el5 Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralización - 2008 ejercicio de las funciones transferidas ha adolecido hasta hoy de y Propuesta de Agenda de Prioridades - 2009; presentado el 12 insu ciente acompañamiento de los sectores, ausencia de co- de junio de 2009 ante la Comisión de Descentralización del nexión entre recursos transferidos y logro de objetivos especí - Congreso de la República. cos, y un enfoque excesivamente formalista que ha contribuido6 Respecto a la transferencia de competencias y funciones a los poco a la mejora efectiva en la provisión de servicios clave para gobiernos regionales, en el Informe Anual del Proceso de Des- al ciudadano”.Grafico N° 2. Evolución de la dimensión administrativa del proceso de descentralización del Perú (2002-2009), desdeel nivel regional (2002-2009), desde el nivel regional A nivel Municipal: Cuentan con autonomía en desarrollo desde la década de los 80´s Creac. DESCENTRALIZACION LOGR + DESCENTRALIZACION DESCONCENTRACION GRs OPERATIVA Proc. de ADMINISTRATIVA D ADMINISTRATIVA (Ex CTARs) + LOGR (GRs sin transf. (GRs con G competencias competencias transferidas) D transferidas) • 95 % de Funciones Transferidas. Ejercicio Pleno de las Competencias Transferidas 2002 2003 2005 - 2008 2009…………….. LEYENDA DGD: Desarrollo de la CTAR: Consejo Transitorio de Administración Regional LOGR: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Gestión GRs: Gobiernos Regionales DescentralizadaFuente: Marco Normativo y Secretaría de Descentralización (elaboración propia). 9 15
  15. 15. Perú características y adecuación de la perspectiva sectorial; vii) finalmente, esto constituye una gran oportunidad para reconfigurar la prestación de los bienes y servicios públicos a cargo del Estado (modernizándolo), a partir de la mejora en la estrategia de entrega con cobertura y calidad suficientes en atención a realidad y diversidad regional y local. 3. El Sistema competencial en el Perú a) El marco constitucional y normativo actual para sectoriales), regionales y locales de manera el sistema competencial coordinada y concertada. Considerando que La reforma de la Constitución Política peruana el concepto de competencia está integrado, (2002), establece un cambio estructural siempre, por tres componentes: materia, respecto al sistema competencial, pasando potestades y territorio; a continuación de un Estado de estructura vertical – central describimos de manera resumida las a una estructura en la cual los tres niveles características de dichos componentes en el de gobierno ejercen sus competencias y caso peruano. construyen las políticas nacionales (incluyeCuadro N° 5. Detalle de las componentes de una competencia por cada nivel de gobierno Componentes Niveles de gobierno en el Estado peruano de una competencia Gobierno nacional Gobierno regional Gobierno localMaterias Se diferencian por Se diferencian por Se diferencian en: competencias exclusivas competencias exclusivas Competencias exclusivas comunes a todas las municipalidades y competencias y competencias distritales y provinciales. compartidas. compartidas. Competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades Marco normativo de Marco normativo de distritales y provinciales. referencia: Ley de Bases referencia: Ley de Bases Competencias exclusivas para las municipalidades provinciales. de Descentralización, de Descentralización y Ley Competencias diferenciadas para las municipalidades con Ley Orgánica del Orgánica de Gobiernos regímenes especiales. Poder Ejecutivo y Regionales. Competencias delegadas del gobierno central que pueden irse Leyes de Organización transfiriendo gradualmente mediante convenio. y Funciones de los Funciones de competencias ejercidas en mancomunidades de Ministerios. municipalidades. Delegación de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados. Marco normativo de referencia: Ley de Bases de Descentralización y Ley Orgánica de Municipalidades.Territorios País Región y/o departamento Provincias y distritos: Actualmente 24 Actualmente 195 provinciales (incluye Lima Metropolitana) y 1.639 departamentos y una distritos. provincia constitucional; Jurisdicción de la municipalidad provincial: territorio de la respectiva no existiendo regiones provincia y el distrito del cercado. constituidas. Jurisdicción de la municipalidad distrital: sobre territorio del distrito. Régimen especial: Metropolitana de Lima y fronterizas (que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zonas de frontera).Potestades Las funciones y atribuciones se distribuyen y precisan a través de las Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo, de gobiernos regionales y de municipalidades, respectivamente, distinguiendo las funciones de normatividad, regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión y control, y promoción de las inversiones; en las materias de su competencia.Fuente: Ley de Bases de Descentralización y Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo de los gobiernos regionales y de municipalidades(elaboración propia).16
  16. 16. PerúEllo implica tener ordenada la distribución de b) Tipos de competenciascompetencias por nivel de gobierno a fin de evitar En virtud de lo explicado, se presenta lala duplicidad y los conflictos de competencias, los conceptualización de cada uno de los tiposcuales de existir se deben resolver en el Tribunal de competencias en el desarrollo de laConstitucional. Es preciso señalar, además, que descentralización en el Perú, considerandola asignación y transferencia de competencias que éstas sirven de referencia para ela los gobiernos regionales y locales se deben desarrollo de su autonomía por cada nivelefectuar gradualmente bajo los criterios de la de gobierno, sin afectar ni restringir lasLey del Sistema de Acreditación de Gobiernos competencias exclusivas entre niveles deRegionales y Locales – Ley N° 28273, que tiene gobierno y actuando con corresponsabilidadpor objeto garantizar dicha transferencia y y complementariedad en el caso de lasoptimizar la calidad de los servicios públicos. compartidas.Cuadro N° 6. Tipos de competencia en el modelo de descentralización peruano Tipo de competencia Conceptualización ObservaciónExclusivas Aquellas que corresponden de Las competencias exclusivas y compartidas son utilizadas en los manera exclusiva y excluyente a sistemas competenciales de diversos países, incluyendo los de materia de cada nivel de gobierno. análisis comparativo. En el caso peruano se han establecido relaciones de gobierno deCompartidas Aquellas en las que intervienen coordinación, cooperación y apoyo mutuo, en forma permanente y dos o más niveles de gobierno que continua, dentro del ejercicio de su autonomía y competencias propias, comparten fases sucesivas de los articulando el interés nacional con el interés regional y local. procesos implicados.Delegables Aquellas que un nivel de gobierno El gobierno nacional delega a los niveles subnacionales, funciones de su delega a otro de distinto nivel, competencia en forma general o selectiva, mediante convenios, sujetos quedando el primero obligado a a las capacidades de gestión requeridos para ello, la coparticipación en abstenerse de tomar decisiones el desarrollo de las mismas, la factibilidad de optimizar la prestación de sobre la materia o función delegada. servicios públicos a la ciudadanía. La entidad que delega mantiene la Los gobiernos regionales ejercen las competencias delegadas que titularidad de la competencia y la acuerden entre niveles de gobierno. entidad que la recibe debe ejercerla Los gobiernos locales pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del durante el período determinado de Estado, las competencias y funciones específicas exclusivas establecidas la delegación. en su Ley Orgánica, en los casos que justifique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economías de escala. Las municipalidades distritales, pueden recurrir a la avocación, que puede utilizarse ante la falta de cobertura o imposibilidad temporal de prestar algún servicio público de su competencia, pudiendo solicitar de manera excepcional a la municipalidad provincial, cubrir de manera temporal la demanda de dicho servicio público. La delegación puede ser utilizada, como mecanismo transitorio para una transferencia definitiva del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.Fuente: Ley de Bases de Descentralización (elaboración propia).Una mención especial a nivel competencial, competencias compartidas promoviendo quemerece lo relacionado a la concurrencia cada nivel de gobierno actué de manera oportuna(en algunos países es una clasificación y eficiente, cumpliendo a cabalidad las accionescompetencial), pues en el caso peruano está que le corresponden y respetando el campo deligado como criterio de asignación y transferencia atribuciones propio de los demás.de competencias en relación al ejercicio de 17
  17. 17. Perú c) Atribuciones que otorga la ley para el ejercicio de una competencia Las atribuciones que se establece en el 7). Para el desarrollo de éstas se tiene como marco normativo peruano en relación al parámetros el respeto a las autonomías de ejercicio de competencias, se distinguen gobierno, la interrelación entre la dimensión a partir de las denominadas funciones política y administrativa, además de lo generales (atribuciones), en virtud de lo cual referido a las materias sectoriales o temáticas presentamos la clasificación de éstas con descritas en el marco normativo como sus respectivas descripciones (Cuadro N° funciones específicas. Cuadro N° 7. Atribuciones utilizadas para la distribución competencial Atribuciones en el sistema competencial peruano Descripción Observaciones (funciones generales) Función normativa y reguladora Elaborando y aprobando normas Se realiza considerando que el Estado es del respectivo alcance territorial unitario y descentralizado; ejecutándose en y regulando los servicios de su concordancia con las políticas nacionales y competencia, para cada nivel de sectoriales, así como las políticas regionales gobierno. y locales; según corresponda. Función de planeamiento Diseñando políticas, prioridades, En el caso del gobierno nacional, deben estrategias, programas y proyectos considerar los intereses generales del Estado que promuevan el desarrollo de la y las diversas realidades regionales y locales. respectiva jurisdicción territorial En el caso regional y local, debe hacerse de asignada a cada nivel de gobierno. manera concertada y participativa. Función administrativa y ejecutora Organizando, dirigiendo y ejecutando Es en esta atribución en la que se puede dar los recursos financieros, bienes, la duplicidad y conflicto de competencias; activos y capacidades humanas, para ello debe propiciarse la articulación necesarios para la gestión pública vertical y horizontal. gubernamental, con arreglo a los sistemas administrativos nacionales. Función de promoción de las Incentivando y apoyando las Se han establecido algunos elementos inversiones actividades del sector privado para ello como las Agencias de Promoción nacional y extranjero, orientada Privada, los Consejos de Exportación a impulsar el desarrollo de los Regional, los fideicomisos regionales, entre recursos territoriales y creando los otras iniciativas. instrumentos necesarios para tal fin. Función de supervisión, evaluación Fiscalizando la gestión administrativa Esto viene fomentando una actuación con y control (nacional, regional y local), el transparencia, propiciando la entrega de cumplimiento de las normas, los información en el marco del acceso público planes y la calidad de los servicios, sobre la gestión pública y debe propiciar el fomentando la participación de la respectivo control de gestión. sociedad civil. Fuente: Ley de Bases de Descentralización, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Ley Orgánica de Municipalidades..18
  18. 18. Perúd) Distribución competencialLa asignación y transferencia de competencias subsidiaridad, selectividad y proporcionalidad,a los gobiernos regionales y locales se efectúa, provisión y concurrencia.gradualmente, bajo los siguientes criterios:Cuadro N° 8. Criterios para la asignación y transferenciade competencias Criterios Característica de Aplicación Subsidiaridad El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que puedan ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de funciones. Selectividad y La transferencia de competencias tomará en cuenta la capacidad de gestión efectiva, que será determinada por un procedimiento con proporcionalidad criterios técnicos y objetivos. Será gradual y progresiva, empezando con las relativas a inversión pública a nivel regional y la ejecución del gasto social a nivel local. Provisión Toda tranferencia o delegación de competencias deberá necesariamente acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos directamente vinculados a los servicios transferidos, que aseguren su continuidad y eficiencia. Concurrencia En el ejercicio de las competencias compartidas cada nivel de gobierno debe actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a cabalidad las acciones que le corresponde y respetando el campo de atribuciones propio de los demás. También aplicaran como criterios las externalidades, nacional, regional y local, que trasciende el ámbito especifico donde se ubica el ejercicio de determinada competencia o función; y la necesidad de propiciar y aprovechar economía de escala.Fuente: Ley de Bases de Descentralización - Artículo 14° (elaboración propia).A continuación se describen las competenciasexclusivas establecidas en el marco normativoperuano para cada nivel de gobierno:Cuadro N° 9. Competencias exclusivas por nivel degobierno Gobierno nacional Gobierno regional Gobierno local1) Políticas nacionales y 1) Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas 1) Planificar y promover el desarrollosectoriales; 2) defensa, socioeconómicos correspondientes; 2) formular y aprobar el plan de desarrollo urbano y rural de su circunscripción, yseguridad nacional y regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región; 3) ejecutar los planes correspondientes;fuerzas armadas; 3) aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de 2) normar la zonificación, urbanismo,relaciones exteriores; Gestión Presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto; 4) promover acondicionamiento territorial y4) orden interno, policía y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura asentamientos humanos; 3) administrarnacional, de fronteras y de vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con y reglamentar los servicios públicosprevención de delitos; 5) estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, locales destinados a satisfacerjusticia; 6) moneda, banca dinamizar mercados y rentabilizar actividades; 5) diseñar y ejecutar programas necesidades colectivas de carácter local;y seguros; 7) tributación regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias; 6) promover 4) aprobar su organización interna y suy endeudamiento público la formación de empresas y unidades económicas regionales para concertar sistemas presupuesto institucional conforme a lanacional; 8) régimen de productivos y de servicios; 7) facilitar los procesos orientados a los mercados Ley de Gestión Presupuestaria del Estadocomercio y aranceles; internacionales para la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y y las leyes anuales de presupuesto; 5)9) regulación y gestión otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades; 8) desarrollar circuitos formular y aprobar el plan de desarrollode la marina mercante turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo; 9) concretar alianzas y acuerdos local concertado con su comunidad; 6)y la aviación comercial; con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental; 10) ejecutar y supervisar la obra pública de10) regulación de los administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en carácter local; 7) aprobar y facilitar losservicios públicos de su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal; 11) organizar mecanismos y espacios de participación,su responsabilidad; 11) y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial en su concertación y fiscalización de laregulación y gestión jurisdicción, conforme a la ley de la materia; 12) promover la modernización de la comunidad en la gestión municipal; 8)de la infraestructura pequeña y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación, empleo dictar las normas sobre los asuntospública de carácter y y a la actualización e innovación tecnológica; 13) dictar las normas sobre los asuntos y y materias de su responsabilidad yalcance nacional; y otras materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes; proponer las iniciativas legislativasque señale el marco 14) promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad; y otras que correspondientes; y otras que se derivennormativo. se le señale por ley expresa. de sus atribuciones y funciones propias, y las que señale la ley.Fuente: Ley de Bases de la Descentralización (elaboración propia). 19
  19. 19. Perú En relación a las competencias compartidas establecidas en la LDB de manera general para cada nivel de gobierno se tiene lo siguiente: Cuadro N° 10. Competencias compartidas en los niveles subnacionales en el Perú Gobierno regional Gobierno local a) Educación. gestión de los servicios educativos de nivel a) Educación. Participación en la gestión educativa inicial, primarios, secundarios y superior no universitaria, conforme lo determine la ley de la materia. con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la b) Salud pública. formación para el desarrollo. c) Cultura, turismo, recreación y deportes. b) Salud pública. d) Preservación y administración de las reservas y áreas c) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas naturales protegidas locales, la defensa y protección del y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los ambiente. sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, e) Seguridad ciudadana. energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y f) Conservación de monumentos arqueológicos e medio ambiente. históricos. d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento g) Transporte colectivo, circulación y tránsito urbano. de la calidad ambiental. h) Vivienda y renovación urbana. e) Preservación y administración de las reservas y áreas i) Atención y administración de programas sociales. naturales protegidas regionales. j) Gestión de residuos sólidos. f) Difusión de la cultura y potenciación de todas las k) Otras que se le deleguen o asignen conforme a ley. instituciones artísticas y culturales regionales. g) Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todos los niveles, concertando los recursos públicos y privados. h) Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses públicos y privados en todos los niveles. i) Otras que se le delegue o asigne conforme a ley. Nota: Todas estas competencias también se pueden considerar como compartidas en el gobierno nacional. Fuente: Ley de Bases de Descentralización (elaboración propia). Del análisis realizado, podemos indicar que todas las competencias compartidas detalladas del Gobierno Regional son ocho en total y las de los gobiernos locales debidamente detalladas son diez en total, las cuales también son compartidas con el nivel nacional y casi todas con el nivel regional (pues la de seguridad ciudadana no está implícita en la LDB). Considerando esto, a fin de cuantificar las competencias compartidas del gobierno nacional, tendríamos que son un total máximo de referencia de diez competencias (es decir, de igual cantidad con el nivel local). En ese sentido, tenemos a bien presentar el siguiente cuadro resumen del número de competencias exclusivas y compartidas7. 7 No se han considerado las competencias delegables, pues por su de nición éstas se generan principalmente de competencias que ya ostentan los niveles de gobierno (principalmente las compartidas).20
  20. 20. PerúCuadro N° 11. Cantidad de competencias por niveles de gobierno en el Estado peruano Tipo de Niveles de Gobierno Total (/c) competencia Gobierno Gobierno regional Gobierno local (/b) nacional Provincial DistritalExclusivas 11 14 8 8 33Compartida 10 (/a) 8 10 10 28Total 21 22 18 18 61 Fuente: Ley de Bases de Descentralización (elaboración propia). Notas:(/a): Se consideró que las competencias compartidas del nivel nacional con el nivel regional y local son un total de diez en función a que es el máximo después de analizado las competencias compartidas del regional y local.(/b): Las competencias en el nivel local son iguales tanto para el caso de gobiernos locales distritales y provinciales bajo un enfoque general que prevé la LDB.(/c): Para estos totales las cantidades referidas a gobierno local se suman una vez (por ser las mismas de manera general para el caso distrital y provincial).Por otro lado, en las respectivas leyes orgánicas del 95% de funciones programadas.de gobiernos regionales y municipalidadesse desglosan las referidas competencias en En relación al gobierno local: De acuerdo a lafunciones específicas, a partir de lo cual se tiene condición de municipalidad provincial o distrital,lo siguiente: asumen las competencias y ejercen las funciones específicas señaladas en la Ley OrgánicaRespecto al gobierno regional: Se tiene un total de Municipalidades, con carácter exclusivode 185 funciones específicas distribuidas en 18 o compartido, en las materias siguientes: 1)materias competenciales compartidas. organización del espacio físico – uso del suelo; 2) servicios públicos locales; 3) protecciónCUADRO N° 12. Número de funciones específicas por y conservación del ambiente; 4) desarrollo ycada materia competencial compartida del gobierno economía local; 5) participación vecinal; 6)regional Materias Func. Materias Func.Educación, cultura, ciencia, 21 Pesquería 10tecnología, deporte y recreaciónSalud 16 Industria 7Población 6 Comercio 5Desarrollo social e igualdad de 8 Artesanía 12oportunidadesVivienda y saneamiento 8 Turismo 18Transportes 8 Energía, minas e hidrocarburos 8Telecomunicaciones 5 Ambiente y ordenamiento territorial 10Trabajo, promoción del empleo, y 18 Defensa civil 5pequeña y micro empresaAgraria 17 Adminsitración y adjudicación de terrenos de 3 propiedad del Estado TOTAL 185Fuente: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.Cabe resaltar que éstas competencias tienen servicios sociales locales; y 7) prevención,que ser transferidas del gobierno nacional al rehabilitación y lucha contra el consumo degobierno regional, el cual se inició en 2004, drogas. De la descripción de cada una de estasllegando a la fecha a una transferencia de más materias se tiene el siguiente detalle: 21
  21. 21. Perú Cuadro N° 13. Número de funciones específicas en el gobierno local Gobierno local provincial Gobierno local distrital COMPETENCIAS Funciones Funciones Funciones Funciones específicas específicas específicas específicas exclusivas compartidas exclusivas compartidas Organización del espacio físico y uso del suelo 6 2 6 2 Saneamiento, salubridad y salud 2 6 5 5 Tránsito, vialidad y transporte público 10 4 - 2 Educación, cultura, deportes y recreación - 20 - 20 (/a) Abastecimiento y comercialización de productos y servicios 2 2 6 1 Programas sociales, defensa y promoción de derechos 7 - 12 3 Seguridad ciudadana 2 2 3 - Promoción del desarrollo económico local 4 6 5 - TOTALES 33 42 37 33 Fuente: Ley Orgánica de Municipalidades (elaboración propia). Notas: (/a): En aquellos casos que las municipalidades distritales no puedan asumir las funciones específicas, se podrá recurrir a la delegación y/o avocación. e) Situación del proceso de delimitación de competencias y distribución de funciones Es importante un ordenamiento competencial ordenamiento en el Perú, se viene trabajando en para evitar la duplicidad y conflicto de el establecimiento de matrices de delimitación de competencias, a partir de lo cual se espera competencias y distribución de funciones, que una adecuada gestión descentralizada que busca mostrar el consolidado de competencias, contemple un funcionamiento competencial procesos esenciales, atribuciones y funciones predecible con la respectiva provisión específicas, como resultado de un trabajo (financiamiento) de los recursos asociados participativo mediante consultas en talleres para procurar eficacia, eficiencia y calidad intergubernamentales (donde participe la desde la gestión del Estado. Para lograr dicho representación del nivel regional y local). Cuadro N° 14. Esquema para elaboración de matrices de delimitación de competencias COMPETENCIA: (Materia) PROCESO ESENCIAL: (Descripción) ATRIBUCIÓN NIVEL DE GOBIERNO Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobiernos Locales POLÍTICAS NORMATIVIDAD Y REGULACIÓN PLANEAMIENTO ADMINSITRACIÓN Y EJECUCIÓN SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN Fuente: Directiva N°003-2008-PCM/SGP “Lineamientos para la elaboración de la matriz de competencias y funciones y de los anteproyectos de Ley de Organización y Funciones de los Ministerios que tienen a cargo competencias exclusivas y compartidas”.22
  22. 22. PerúLo más difícil de señalar es lo referido a lascompetencias compartidas, pero a fin de apoyareste proceso se estableció que se tenga encuenta los siguientes roles:Cuadro N° 15. Roles generales de los niveles degobierno para elaboración de matrices de distribución defuncionesNivel nacional Nivel regional Nivel localPlanificación del desarrollo nacional. Planificación del desarrollo regional. Planificación del desarrollo local.Formulación y evaluación de políticas. Articulación de las políticas nacionales de lógica Regulación de los usos del suelo y deFormulación de normas y lineamientos técnicos sectorial con las perspectivas locales de base actividades de carácter local.para la ejecución y supervisión de las políticas y territorial. Gestión y supervisión de servicios dela gestión de recursos. Promoción de las actividades productivas, la escala local.Apoyo técnico a los gobiernos regionales y competitividad territorial, la inversión privada y las Promoción del desarrollo económicolocales para el cumplimiento de las funciones exportaciones regionales. local.descentralizadas. Ordenamiento territorial y manejo sostenible deGestión y supervisión de servicios de escala recursos naturales.nacional. Gestión y supervisión de servicios de escala departamental.Fuente: Directiva N°003-2008-PCM/SGP “Lineamientospara la elaboración de la matriz de competencias y de Municipalidades de Urbanas y Rurales delfunciones y de los anteproyectos de Ley de Organización Perú – REMURPE), además se está invitandoy Funciones de los Ministerios que tienen a cargo a las mancomunidades municipales. Tambiéncompetencias exclusivas y compartidas”. han sido invitados representantes del Tribunal Constitucional y de la Defensoría del Pueblo.El proceso de delimitación de competencias yfunciones, está establecido en la Ley Orgánica Gráfico N° 3. Esquema de participación institucional paradel Poder Ejecutivo, siendo el ente encargado el proceso de validación de las matrices de competenciasde liderar su implementación la Presidencia y distribución de funciones MESAS DE TRABAJOdel Consejo de Ministros, que lo vienehaciendo a través de su Secretaría de Gestión REMURPE 04 AMPE 04 MANCOMUNIDADES 02Pública en coordinación con la Secretaría de MUNICIPALIDADES MUNICIPALIDADES MUNICIPALIDADESDescentralización. ANGR GOBIERNOS MINISTERIO FACILITADOR 05 REGIONALESLos actores involucrados por nivel de 05 01gobierno son los siguientes: i) del gobierno SECRETARÍA SECRETARÍAnacional: Presidencia del Consejo de Ministros DE GESTIÓN PÚBLICA DE 01 DESCENTRALIZACIÓN 19 PERSONAS POR MESA 01(Secretaría de Gestión Pública y Secretaría de (05 Mesas de Trabajo)Descentralización) y Ministerios de competenciascompartidas; ii) del gobierno regional: los26 gobiernos regionales (incluye el Régimen Fuente: Secretaría de Gestión Pública – Presidencia delEspecial de Lima Metropolitana, en su actuación Consejo de Ministros.como nivel regional) y la Asamblea Nacional Aplicación: Taller de validación de matrices de competencias y funciones propuesta por el Ministerio dede Gobiernos Regionales (ANGR), como ente Transportes y Comunicaciones.colegiado de los gobiernos regionales; y iii) delgobierno local: los gobiernos locales provincialesy distritales de manera presencial o representativa Aprovechamos en señalar que enpor sus asociaciones principales (la Asociación pronunciamiento emitido por la ANGR, AMPEde Municipalidades del Perú – AMPE y la Red y REMURPE propusieron que las consultas de 23
  23. 23. Perú las matrices deben implicar: i) pre publicación a propiciar la consolidación de la gestión de las matrices de competencias y las Leyes descentralizada en base a la conjugación de de Organización y Funciones de cada sector, esfuerzos intergubernamentales en función a la ii) plazo razonable para emitir opiniones por las corresponsabilidad y la complementariedad. organizaciones representativas (ANGR, AMPE y REMURPE) del nivel descentralizado de no Un ejemplo: matriz de competencias sector Trabajo menos de 30 días hábiles desde el momento y Promoción del Empleo10 de la pre publicación de la propuesta; iii) Respecto de los principales beneficios e organización de talleres macrorregionales importancia que tiene para los sectores Trabajo y para recoger opinión de los gobiernos Promoción del Empleo, la aprobación de la matriz regionales y locales; y iv) tras el acopio de de delimitación de competencias y asignación las opiniones, la conformación de grupos de funciones, podemos destacar lo siguiente: i) de trabajos tripartitos para conciliar criterios establecer y delimitar con claridad las funciones con al menos 30 días hábiles. Finalmente, asignadas a los tres niveles de gobierno [ver anexo señalaron que es importante evitar conflictos 1]; ii) coordinar y articular de manera adecuada innecesarios en relación a la distribución de la implementación de acciones y estrategias que competencias, evitar apresuramientos en redundarán en servicios más eficientes e idóneos temas de alta complejidad técnica y política a la necesidad del ciudadano, en el marco del y propender al diálogo para profundizar la proceso de modernización y descentralización del descentralización 8. Estado; y iii) fortalecer la gestión descentralizada del sector, en coordinación con los gobiernos Avances en matrices de delimitación de subnacionales. competencias: Los sectores con mayor avance son Transporte En términos generales, la metodología y Comunicaciones, Energía y Minas, Salud, aplicada para elaborar esta matriz, se basó Trabajo y Promoción del Empleo, y Mujer y en los siguientes aspectos: i) recopilación Desarrollo Social9. De estos, el que tiene su de la normativa del sector relacionada con matriz debidamente aprobada concertadamente competencias y funciones sectoriales; ii) es Trabajo y Promoción del Empleo, que en su identificación de competencias del sector segunda materia (promoción del empleo) tiene (exclusivas y/o compartidas); iii) identificación mayor vinculación con el nivel local debido a las de procesos esenciales de cada competencia; nuevas responsabilidades asumidas respecto al y iv) elaboración de un cuadro consolidado de desarrollo económico local. competencias procesos esenciales, atribuciones y funciones específicas. La construcción de las matrices de delimitación de competencias está propiciando entre Para el proceso de diseño, formulación y otros temas los siguientes: aclaración de validación de la matriz de delimitación de competencias exclusivas y compartidas, ex competencias sectoriales en mención; se ante inclusive a su ejercicio evitando el posible trabajó en tres fases: i) formulación de la matriz conflicto de competencias; promoción de un ; ii) coordinación con sectores y/o gobiernos enfoque descentralizado desde el gobierno subnacionales; y iii) consulta y análisis con nacional; y dotación a la administración pública mesa de trabajo intergubernamental. En función de un instrumento importante para el diseño de a lo antes mencionado, se pudo validar la matriz las políticas nacionales y sectoriales, facilitando y aprobarla por Decreto Supremo N°002-2010- la articulación y consenso para su diseño e TR, que específica los procesos esenciales y la implementación. En términos generales, ayuda distribución de competencias y funciones para cada nivel de gobierno de acuerdo al siguiente 8 Ayuda Memoria Técnica 001, sobre las Leyes de Organización detalle: y Funciones de Ministerios con competencias compartidas (pronunciamiento de ANGR, REMURPE y AMPE, 06 de oc- tubre de 2009). 9 Datos consultados al Jefe de la O cina de Transferencia, Mo- 10 Información proporcionada por el Presidente de la Comisión nitoreo y Evaluación de Competencias de la Secretaría de Des- Intergubernamental de Trabajo y Promoción del Empleo – Dr. centralización – Dr. Wilfredo Solís (marzo 2011). Yuri Chessman (Fecha: Diciembre 2010)24

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