Agenda para el Nuevo Gobierno

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Estamos a pocos días de la instalación del nuevo gobierno, lo cual pone a la orden del día el debate sobre el sentido y los alcances de las políticas que éste debe llevar adelante. El tema adquiere especial importancia en
la actual coyuntura porque el triunfo de Gana Perú se sustenta en la oferta
de hacer realidad un conjunto de cambios para avanzar hacia la inclusión
y la democratización. Una dimensión en la que cobra pleno sentido la
oferta de la gran transformación es respecto de la institucionalidad estatal
para mejorar de manera sustantiva su capacidad de formular e implementar
políticas públicas y de prestar mejores servicios a la población, en
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Agenda para el Nuevo Gobierno

  1. 1. PRESENTACIÓN Estamos a pocos días de la instalación del nuevo gobierno, lo cual pone a la orden del día el debate sobre el sentido y los alcances de las políticas que éste debe llevar adelante. El tema adquiere especial importancia en la actual coyuntura porque el triunfo de Gana Perú se sustenta en la oferta de hacer realidad un conjunto de cambios para avanzar hacia la inclusión y la democratización. Una dimensión en la que cobra pleno sentido la oferta de la gran transformación es respecto de la institucionalidad estatal para mejorar de manera sustantiva su capacidad de formular e imple- mentar políticas públicas y de prestar mejores servicios a la población, en particular aquella sumida en la pobreza y exclusión. Presidenta del Directorio: Molvina Zeballos La reforma del Estado es una palanca fundamental para promover proce- Consejo Directivo: sos de desarrollo que permitan reducir las profundas brechas de nuestra Juan Rheineck sociedad. La única reforma significativa en curso es la descentralización. Miguel Abramonte Juan Catacora Es una transformación que permite acercar las decisiones a la población, Félix Wong que brinda mejores condiciones para su protagonismo en las decisiones y Coordinador Ejecutivo: genera los elementos necesarios para organizar la estructura pública en Javier Azpur función de las características y condiciones de nuestra diversidad territorial. Comité Operativo: Eduardo Ballón Si bien la descentralización se inició hace casi una década, su situación Epifanio Baca hoy es de estancamiento. El segundo quinquenio del presidente Alan Fernando Romero Cinthia Vidal García se ha quedado en la retórica y no ha dado ningún paso significativo Anita Montenegro hacia su consolidación. Por el contrario, se mantiene una alta concentra- Autores: ción de las decisiones y del manejo de los recursos públicos, propósito Eduardo Ballón en el que resalta la estrategia sistemática del MEF para controlar el uso Javier Azpur Epifanio Baca de los fondos asignados a los gobiernos regionales y locales. Incluso la Cinthia Vidal transferencia de recursos significativos para inversiones tiene origen en José Carlos Vera leyes anteriores a este gobierno, como las del canon y del FONCOMUN. Juan Narváez Gustavo Ávila En ese marco general de la descentralización, publicamos la presente Coordinación de publicación: José Carlos Vera cartilla como una forma de aportar a la profundización del proceso y de Nelly Carrasco reafirmar nuestro compromiso con la democratización de la sociedad y el Corrección de estilo: Estado. Juana Iglesias Diseño y Diagramación: En el primer texto se presentan en forma sintética los aspectos más rele- Luis de la Lama vantes para materializar un nuevo pacto nacional por la descentralización Renzo Espinel y la inclusión. Señalamos un conjunto de orientaciones que buscan ser Impresión: una base para el diálogo entre el gobierno nacional, los gobiernos regio- Tarea Asociación Gráfica Educativa nales y las municipalidades. Este proceso intergubernamental debe in- Tiraje: cluir a las fuerzas políticas representadas en el Congreso, así como a 4,000 ejemplares representantes de la sociedad organizada y de los sectores productivos. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional N° 2011-07929 A partir de esta propuesta marco, en la cartilla se incluyen nueve artículos Primera Edición Lima, julio del 2011 que hacen un diagnóstico y precisan propuestas en varios puntos críticos de la agenda descentralista: el relanzamiento de la frustrada regionaliza- ción; la superación de los límites de la gestión regional, producto del confuso esquema institucional de nuestra descentralización; los desequi- librios entre regiones; el diseño de sistemas de planeamiento local, re- gional y nacional; el impulso a la descentralización fiscal, a la efectiva gestión descentralizada del presupuesto público en los tres niveles de gobierno y a la gestión por resultados; la modificación del marco norma- tivo de la participación ciudadana para profundizar la democratización; el modelo primario-exportador y sus efectos en las regiones. Esperamos que los textos sean de utilidad para quienes deben tomar lasLas opiniones expresadas enesta publicación son de los decisiones en los tres niveles de gobierno y el Congreso, así como paraautores y no necesariamente los actores sociales e institucionales interesados y comprometidos conexpresan el punto de vista deUSAID. la reforma descentralista y participativa del Estado.
  2. 2. Aportes para un nuevo pacto nacional por la descentralización y la inclusiónLa descentralización es la única que consideramos fundamenta- importante fortalecer las asocia-reforma esencial de la transición les en agenda de trabajo entre los ciones representativas de los go-a la democracia que se mantiene gobiernos regionales y locales biernos subnacionales.y que ha dado pasos hacia su con el nuevo gobierno.consolidación, a pesar de las ten- 2. Se requiere la gestión descen-siones y de la resistencia de sec- tralizada del Presupuesto Gene-tores políticos y económicos que PARA CONSOLIDAR LA ral de la República, para lo cualse benefician del centralismo. La REFORMA DESCENTRALISTA es imprescindible desmontar loselección de un nuevo gobierno, mecanismos administrativos im-con una explícita voluntad de cam- 1. Institucionalizar un mecanis- puestos en los últimos cinco añosbio, es una oportunidad para re- mo de conducción concertada con la finalidad de recentralizar ellanzar y profundizar el proceso y del proceso de descentralización manejo de los recursos. Es ne-superar el estancamiento propi- y de la gestión intergubernamen- cesario afirmar la autonomía deciado por el segundo gobierno tal, integrado por las asociacio- gestión entre los tres niveles deaprista. Con ese objetivo es im- nes representativas de los go- gobierno y fortalecer la capacidadportante construir una agenda biernos regionales y locales. Es de diseño e implementación decompartida entre los gobiernos necesario modificar el reglamen- programas y proyectos. No se re-regionales y locales, con el go- to del Consejo de Coordinación quiere solo aumentar los montosbierno nacional, la cual debe Intergubernamental (CCI) para de gasto, sino principalmente suorientar el diálogo de corto y me- convertirlo en una instancia efec- calidad, lo que implica mejorar eldiano plazo para una conducción tiva de articulación entre los dis- nivel profesional de los gestoresconcertada de la reforma. tintos niveles de gobierno. Asimis- de las inversiones prioritarias de mo, es de primera importancia alcance regional y provincial. LosNuestra propuesta parte de afir- constituir instancias de conduc- recursos para hacer más eficien-mar que lo que se requiere con ción de procesos de desarrollo te- tes las inversiones no son unurgencia son medidas para pro- rritorial entre el gobierno regional gasto corriente, como arbitraria-mover las inversiones, pero que y locales de cada departamento, mente los define el Ministerio devayan de la mano con políticas con la participación de las orga- Economía y Finanzas (MEF), sinoefectivas de redistribución social nizaciones sociales más repre- una mejor forma de asignar losy territorial de la riqueza, así sentativas. recursos públicos para un efecti-como de mecanismos legítimos vo impacto en la provisión de losde consulta y de construcción so- Para que el CCI pueda constituir- servicios que requiere la pobla-cial de una nueva forma de orde- se en un verdadero órgano de ción. Junto a ello se debe incenti-nar el territorio. En ese marco, la conducción, debe conformar una var la transparencia y acentuar losdescentralización es indispensa- secretaría ejecutiva, con las fun- mecanismos de evaluación y con-ble para transformar el Estado, a ciones y recursos necesarios trol.fin de dotarlo de mayores capa- para implementar las orientacio-cidades para la prestación de nes y acuerdos concertados. Es La adecuada asignación de losservicios de calidad y para la for- preciso que esté constituida por fondos públicos, que son de todamulación de políticas que impac- representantes de los tres nive- la sociedad, demanda establecerten en las condiciones de vida de les de gobierno y que los presi- los costos de las competenciasla población. dentes regionales y alcaldes ten- y funciones que corresponde gan interlocución permanente en desempeñar a los tres niveles deEn esta línea de ideas plantea- el más alto nivel del gobierno na- gobierno. Los gobiernos subna-mos al debate algunos temas cional. En este marco general es cionales no solo deben ser enti- PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 3
  3. 3. dades ejecutoras, sino participar propone que reciban más los de- tión unitaria y descentralizada es en la definición de los programas partamentos con mayores niveles parte de la necesaria transforma- prioritarios y en sus objetivos. Asi- de pobreza. Se trata de un meca- ción integral del Estado. Ello no mismo, para mejorar la calidad nismo sólido, desde el punto de se limita a un nuevo modelo or- del gasto público, hace falta re- vista técnico, y viable, desde la ganizativo sino que implica una orientar lo avanzado en la gestión perspectiva política. Es un intere- nueva cultura de gestión. Para ello presupuestal por resultados. sante y consistente planteamien- es ineludible definir el sentido y to para dialogar sobre la mejor los alcances de la autonomía de El impulso y apoyo a los proce- forma de responder al problema cada nivel de gobierno, precisar sos de reforma institucional de de inequidad que genera la ac- los roles en función de optimizar los gobiernos regionales es un tual distribución de los recursos los servicios que demanda la so- componente necesario para su- provenientes de la renta de las ac- ciedad y de restringir la injerencia perar sus serias trabas organiza- tividades extractivas. de los sectores en el marco de tivas y de procedimiento. Entre actuación de los gobiernos regio- otros, son urgentes los cambios 4. Elaborar un nuevo mapa para nales y locales. en las contrataciones públicas, en la asignación de las competen- la transparencia en la gestión pre- cias y funciones entre los tres 5. Avanzar hacia la articulación supuestal y en los mecanismos niveles de gobierno a fin de avan- de las macrorregiones median- de control del gasto de la Contra- zar hacia la construcción de ins- te el fortalecimiento de las Juntas loría General de la República. tancias regionales y locales con de Coordinación Interregional capacidad real para gobernar sus (JCI) y las mancomunidades en 3. Avanzar hacia un nuevo pacto territorios. El punto de partida es asuntos como: la formulación e fiscal que incremente los ingre- definir el sentido y los alcances implementación de proyectos de sos del Estado sobre la base de de los roles y competencias que inversión de impacto interregional un aporte más justo y equitativo le corresponden al gobierno na- y regional; el planeamiento y el or- de quienes más tienen y de la re- cional como órgano rector, así denamiento territorial; la consoli- ducción de la evasión tributaria. como en la prestación de asis- dación de la capacidad de inves- Desde ese punto de partida se tencia técnica y en la implemen- tigación y de generación de cono- debe avanzar en la descentrali- tación de mecanismos de se- cimiento de las universidades re- zación fiscal para asignar los in- guimiento y evaluación de las po- gionales. gresos tributarios entre los tres líticas públicas y las inversiones. niveles de gobierno a partir de cri- Este es un paso necesario para La regionalización debe ser una terios e indicadores claros y pre- dar forma a un adecuado equili- política de Estado, sustentada en visibles. Es una medida impos- brio y concertación entre políticas el fortalecimiento del CEPLAN, tergable para establecer un sis- nacionales y regionales. La nue- como eje ordenador de un siste- tema de financiamiento sosteni- va distribución del poder debe ma nacional y descentralizado de ble y equitativo, que afirme al mis- ofrecer mejores condiciones para planificación; en la formulación de mo tiempo la autonomía y capa- una acción complementaria en- un plan nacional de ordenamien- cidad de gestión planificada de tre los tres niveles de gobierno. to territorial, conducido de ma- los gobiernos subnacionales. Es Es también una condición para nera concertada por el sistema de también una referencia para su- que los gobiernos regionales planificación, que defina el rol de perar los desequilibrios territoria- sean efectivos canales de diálo- cada nivel de gobierno; en la for- les de la actual asignación de re- go y negociación de las deman- mulación de una estrategia na- cursos y salir, así, del manejo ab- das e intereses de amplios sec- cional de regionalización, que se solutamente discrecional del MEF. tores de la población que hoy no oriente a dinamizar procesos encuentran otro medio que la mo- económicos y sociales que sus- La propuesta de coparticipación vilización social. tenten la formación, en el media- de la Asamblea Nacional de Go- no plazo, de nuevas demarcacio- biernos Regionales (ANGR) plan- La nueva distribución del poder nes políticas. tea el establecimiento de criterios requiere cambios sustantivos en de asignación para el conjunto de los niveles subnacionales de go- 6. Para fortalecer la participa- los ingresos fiscales, entre otros, bierno, así como en la estructura ción ciudadana en el proceso de los de población y los indicado- y el funcionamiento del gobierno descentralización es necesario res sociales y económicos. Se nacional. Hacer realidad la ges- revisar el marco normativo para4 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  4. 4. hacerlo más flexible y coherente planes de ordenamiento territorial competencias de los gobiernosa la luz de la experiencia acumu- y de la zonificación económica y regionales y locales hacia el sec-lada. Asimismo se debe promo- ecológica de sus territorios. Este tor y reforzar a las direcciones yver la articulación de los proce- debe ser el marco de referencia gerencias agrarias. Asimismo, essos entre los distintos niveles de para los procesos de negociación, preciso revisar y ajustar las estra-gestión. La adecuación de los consulta y concesión de los pro- tegias nacionales de desarrollomecanismos de participación a yectos extractivos, en los cuales rural y de seguridad alimentarialas características de cada nivel se requiere la participación de los para que se ejecuten en forma co-de gobierno y de cada realidad gobiernos regionales y locales de ordinada entre los tres niveles desocial es un paso impostergable cada territorio, así como la defini- gobierno. En el marco de las es-para darles legitimidad y capaci- ción de sus competencias en la trategias nacionales y en concer-dad de convocatoria. Lo es tam- gestión del sector. tación con los gobiernos locales,bién favorecer su eficacia, para lo es fundamental que los gobiernoscual es ineludible asegurar la re- Urge institucionalizar la consulta regionales formulen planes de de-presentatividad de los participan- previa y hacerla obligatoria para sarrollo agrario que den prioridadtes y reducir la discrecionalidad todas las concesiones y contra- a la pequeña agricultura.de las autoridades en relación con tos vinculados a estas activida-los acuerdos. des. En esa perspectiva es im- La pequeña producción debe ser prescindible que el ordenamien- una prioridad de los distintos ni-La consolidación de estos meca- to territorial y la zonificación eco- veles e instancias del Estado. Esnismos democratizadores re- nómica y ecológica se construyan necesario definir de manera con-quiere de transparencia y acceso desde una perspectiva integral, certada los objetivos y estrategiasa la información. Es preciso esta- para lo cual la PCM y el CEPLAN nacionales, incrementar la asig-blecer sanciones efectivas a las son entidades fundamentales. nación de los recursos y mejorarautoridades que incumplen con Asimismo, es indispensable la capacidad de gestión de loslas normas, adecuar el funciona- suspender las nuevas concesio- gobiernos subnacionales. Es im-miento de los gobiernos regiona- nes y generar un organismo es- prescindible pasar de la retóricales y locales para generar y pro- pecializado y autónomo para los de los últimos 20 años a la acciónveer información de calidad e in- estudios de impacto ambiental. política a favor de este sector, decentivar la demanda de informa- gran importancia económica en lación por la población. Este es un Es importante orientar el aumen- mayoría de las regiones. En ellas,instrumento fundamental para la to de los ingresos del Estado so- y en sus localidades, se concen-lucha contra la corrupción y para bre la renta de las actividades ex- tran los más altos niveles de po-mejorar la calidad de la inversión tractivas hacia la formación de breza y las condiciones de vida dey de las políticas públicas regio- recursos humanos y al logro de la población campesina y rural lanales. las metas sociales y económicas ubican en situación de exclusión. establecidas en cada región. Es necesario implementar políticas Los planes de inversión en infra-PARA MEJORAR LOS EFECTOS y normas que permitan incremen- estructura en ese sector deben se-EN SECTORES PRIORITARIOS tar el aporte regional y local en las guir los lineamientos de los pla- actividades extractivas, en particu- nes agrarios para lograr una ma-7. La contribución de las activi- lar el empleo y la provisión de ser- yor integración a los mercados ydades extractivas al desarrollo vicios. Hace falta replantear las mejorar las condiciones tecnoló-inclusivo de las regiones y locali- funciones de los gobiernos regio- gicas de su producción. Parale-dades es uno de los principales nales y del gobierno nacional lamente es esencial impulsar po-desafíos que debe enfrentar el para enfrentar con efectividad el líticas que incentiven y faciliten laEstado a través de los tres nive- serio problema de la minería in- asociación de los pequeños agri-les de gobierno. Hace falta definir formal. cultores para mejorar su capaci-y fortalecer el rol rector del gobier- dad de negociación y de genera-no nacional en el ordenamiento 8. La descentralización debe ser ción de valor agregado, así comoterritorial y, al mismo tiempo, afir- un instrumento trascendente para mecanismos de financiamientomar el papel protagónico de los la promoción del desarrollo rural que promuevan la inversión degobiernos regionales y locales en y de la pequeña agricultura. Se los pequeños y medianos agri-la formulación concertada de los requiere definir claramente las cultores. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 5
  5. 5. Límites de la gestión regional y propuestas para avanzar en su institucionalidad y eficiencia Desde una perspectiva de en- foque territorial del desarrollo, el surgimiento del nivel regional de gobierno es importante porque puede actuar como una correa de transmisión entre lo nacio- nal y lo local, tanto para parti- cularizar y articular las políti- cas nacionales, como para en- marcar y vertebrar los proce- sos locales. Crear el nivel intermedio impli- ca transformar la estructura del Estado y distribuir poder. La des- centralización es un proceso polí- tico complejo porque compartir po- der supone transferir atribuciones, capacidades y recursos del gobier- no nacional a los niveles subnacio- nales, y la pérdida –como la obten- ción– de poder puede generar re- sistencias y conflictos en los múlti- ples actores involucrados en el pro- las inconsistencias del marco nor- 3. Direcciones regionales prove- ceso, más aún cuando en el inte- mativo que le dio origen, es una su- nientes de los sectores. rior de cada región o localidad hay perposición y combinación de tres diversidades, fragmentaciones, estructuras diferentes, una nueva A esta ya compleja combinación se conflictos, culturas contrapuestas y y dos preexistentes: añaden los proyectos especiales escasa experiencia de diálogo ins- transferidos por el INADE, como titucionalizado. 1. La estructura directiva del go- órganos desconcentrados, a los bierno regional: i) Consejo Re- gobiernos regionales. gional ii) Presidencia regional y LIMITACIONES PARA LA gerencias regionales y iii) Con- En un informe1 para la Comisión GESTIÓN REGIONAL sejo de Coordinación Regional. de Descentralización del Congre- so de la República, Raúl Molina Los actuales gobiernos regionales 2. Los gobiernos regionales se resalta tres limitaciones de dise- nacieron con lo que podríamos lla- instalaron sobre la base de los ño organizacional como las más mar un mal de origen, ya que su Consejos Transitorios de Admi- importantes que enfrentan los go- organización interna, producto de nistración Regional (CTAR). biernos regionales: 1 Raúl Molina. Sistematización de experiencias de reforma institucional en gobiernos regionales. Estudio desarrollado para USAID/Perú ProDescentralización a solicitud del Grupo de Trabajo de la Comisión de Descentralización, Regiona- lización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República. Lima, octubre 2010.6 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  6. 6. Consejos regionales débiles fren- alcaldes y representantes de la existen procesos de evaluación yte a la presidencia sociedad civil. en muchos casos no están claros los indicadores de desempeñoEs claro que consejos regionales Una estructura directiva desequi- que se espera medir. La provisiónintegrados por entre 7 y 25 miem- librada y poco eficiente de gerentes públicos a través debros son pequeños para cumplir la Autoridad Nacional del Serviciosu función de producción norma- Los gobiernos regionales cuentan Civil (SERVIR) es una iniciativa in-tiva y fiscalización. Además, el con gerencias regionales que en teresante, pero aún no logra tenerConsejo carece de una instancia apariencia son equivalentes, pero el alcance y la legitimidad suficien-sólida de apoyo técnico y admi- cuya naturaleza es diferente. Las tes para solucionar el problema;nistrativo. de desarrollo social, de desarrollo el pedido de gerentes públicos si- económico, de recursos naturales gue estando sujeto a la discrecio-Si bien como producto de la modi- y de medio ambiente tienen com- nalidad del titular de la región.ficación legislativa (Ley 29470), en petencias en campos de acciónmuchos Gobiernos Regionales hay regional y sectorial; mientras que No podemos dejar de mencionar elpresidentes regionales con mino- las de infraestructura y planea- inconcluso proceso de delimitaciónría en el Consejo, esto más que miento, presupuesto y acondicio- de competencias y distribución deafectar la gobernabilidad implica namiento territorial son transver- funciones entre los tres niveles depara los presidentes un esfuerzo sales a la gestión del gobierno re- gobierno, que la Presidencia deladicional para negociar y llegar a gional. Consejo de Ministros alarga inex-arreglos institucionales con los con- plicablemente.sejeros, los cuales no siempre sonuna oposición articulada a la ges- UNA ESTRUCTURA OPERATIVAtión presidencial. CONFUSA Y OPACA RETOS Y PROPUESTAS PARA LAS NUEVASLos Consejos de Coordinación La estructura operativa subordina- ADMINISTRACIONESRegional no pueden cumplir su da a las gerencias, responsable REGIONALESrol como órganos consultivos y de la ejecución de las políticas yde coordinación con las munici- de la prestación de los servicios, A la luz de las experiencias de re-palidades y la sociedad civil. proviene de los CTAR y de las di- forma institucional llevadas a cabo recciones sectoriales. Las ahora por algunos gobiernos regiona-Sus funciones se superponen y direcciones regionales mantienen les, queda claro que la clave escompiten con las de las autorida- su estructura e identidad sectorial, que sean ellos mismos los quedes elegidas y con otros espacios sobre todo en sectores fuertes diseñen la manera más eficientecomo el presupuesto participati- como educación y salud. Además de organizarse y descentralizarvo2. Se encuentran además bajo la relación de poder entre los sec- sus servicios y decisiones en lala discrecionalidad de las autori- tores y las entidades regionales jurisdicción bajo su responsabili-dades, con un número de sesio- es bastante asimétrica. dad. En ese sentido, algunasnes limitado (dos reuniones anua- orientaciones que se pueden des-les), carecen de recursos para su prender del análisis previo y quefuncionamiento y enfrentan la exi- LIMITACIONES DE LOS han sido planteadas en el infor-gencia de registro público de las SISTEMAS NACIONALES me citado anteriormente, son lasorganizaciones participantes de siguientes:un ya fragmentado y poco repre- Dentro del Sistema Nacional desentativo tejido social a nivel re- Gestión de Recursos Humanos a. Organizar el gobierno regio-gional. coexisten una multiplicidad de re- nal mediante ajustes en las es- gímenes laborales con beneficios tructuras orgánicas y procedi-A ello se suma que la no participa- y derechos diferenciados. La ma- mientos administrativos.ción de los consejeros regionales yoría de planes nacionales de ca-en los CCR les resta utilidad como pacitación llevados a cabo se limi- • Fortalecer el Consejo Regio-canal institucional de comunicación ta al nivel informativo y no trascien- nal. Se debe fortalecer la ca-entre el Consejo Regional y los de a las instituciones, además no pacidad de producción norma-2 Los CCR, al ser considerados por la Ley 28056 de formulación presupuestaria, como un agente participante más en el proceso de presupuesto participativo, pierden legitimidad y representatividad, tal como ya lo señaló Luis Chirinos en Participación Ciudadana en Gobiernos Regionales, el caso de los Consejos de Coordinación Regional. Grupo Propuesta Ciudadana. Nov 2004. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 7
  7. 7. tiva y de representación de los neral sino a la presidencia mis- servicios de capacitación ahí consejeros. Para ello es nece- ma, sea más interesante. donde las instituciones los re- sario desarrollar capacidades quieren. Todo esto va de la en los Consejeros Regionales, • La gerencia estratégica. Se mano con una reforma del sis- dotándolos de asesoría técnica plantea, eliminar las gerencias tema de gestión de recursos y legal, y de una secretaría regionales estandarizadas e in- humanos del Estado en su con- como soporte técnico y admi- dicar qué direcciones regiona- junto: unificar progresivamente nistrativo. les pueden recomponerse en los regímenes laborales inter- concordancia con campos de nos de cada institución, reducir • Fortalecer y reformar los CCR competencia regional. el patronaje y clientelismo, me- y otros órganos consultivos. canismos de transparencia Los CCR, podrían ser el núcleo • La estructura operativa. Encar- (mérito e igualdad), simplificar final de un sistema de mecanis- gada de proveer los servicios el sistema de gestión de com- mos de participación y consul- públicos, debe ser claramente pensaciones, entro otros. ta ciudadana, organizado tanto delegada a las unidades des- temática (pocos temas para no concentradas de las direcciones c. Mejorar el marco institucio- dispersar prioridades) como te- regionales, articulando la acción nal. Resulta claro que para rritorialmente (articulándose a regional en cada ámbito subre- poder implementar las reco- espacios de nivel provincial y gional o provincial desde un en- mendaciones e iniciativas de distrital), en los cuales deberían foque territorial de desarrollo. reforma institucional que solu- participar los consejeros regio- cionen las limitaciones para la nales. b. Fortalecer y potenciar capa- gestión de los gobiernos regio- cidades humanas. El desafío nales son necesarias algunas • La estructura directiva del está en desarrollar capacidades reformas básicas en el marco gobierno regional. No multipli- locales para la gestión pública normativo de la descentraliza- car los órganos de apoyo y descentralizada en cada uno de ción, las que van de la mano asesoramiento. Además, está los departamentos, éste proce- con la necesidad de consensos claro que una sola gerencia so debe ser progresivo y per- y sumas de voluntades políticas general no se da abasto para sistente, estar al alcance de las al más alto nivel y en los tres manejar la complejidad y el ta- instituciones y responder a sus poderes del Estado. Para ello maño de un gobierno regional, necesidades específicas. es necesaria una visión com- tal vez el esquema de trabajo partida del camino por el que de gerencias-ministerios, que • Debe estimularse la oferta y debe discurrir la reforma para reportan no sólo al gerente ge- demanda descentralizadas de asegurar su profundización.8 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  8. 8. Relanzar y reorientar el proceso de la regionalización gia concertada que reorientara el proceso, pero el gobierno se limitó a tomar medidas aisladas y sin sentido claro, muchas de las cua- les no pasaron de ser declaracio- nes efectistas. El presidente Gar- cía se comprometió a fines de 2006 —como parte de la revolución descentralista— a varias medidas que debían impulsar la regionali- zación, entre ellas: el fortalecimien- to de las Juntas de Cooordinación Interrregional (JCI), la creación de mancomunidades municipales y la conformación de regiones piloto. Solo se ha llevado a la práctica la propuesta de las mancomunida- des, para lo cual se ha promulga-La regionalización debía ser par- regionalización se explica en mu- do la ley y su respectivo reglamen-te de la profundización de la refor- cho a que se careció de un pro- to. Si bien se requieren ajustes,ma descentralista. La integración yecto con la claridad y fuerza sufi- se trata de un proceso que se hade dos o más departamentos de- ciente para transformarse en polí- iniciado y que los gobiernos loca-pendía fundamentalmente de la tica de Estado. A la clase política les promueven en diversos depar-decisión política de las autorida- gobernante le faltó visión estraté- tamentos del país. La otra deci-des de transitar por este camino y gica para valorar la importancia de sión tomada en cinco años deel factor decisivo para conformar superar la fragmentación territorial gobierno fue la eliminación formalla región era la voluntad democrá- y de construir regiones como refe- de los plazos establecidos en latica de la población de cada de- rentes de gobierno, con la capaci- norma para realizar el segundopartamento, expresada en un re- dad y las condiciones suficientes referendo de conformación de re-ferendo. El diseño de los pasos para superar nuestras enormes giones.del proceso incidió en el cumpli- brechas territoriales. Por ello, elmiento de requisitos formales y fracaso del referendo de 2005 tras- En cuanto a las regiones piloto,administrativos. ciende las explicaciones coyuntu- nunca se dieron el trabajo de pre- rales centradas en errores tácti- sentar un proyecto de ley que defi-El modelo de regionalización tuvo cos o de campaña, que sin duda niera sus objetivos o los procedi-algunas deficiencias estructura- existieron. La abrumadora derro- mientos y criterios para llevarlas ales: el rol marginal de las provin- ta hizo evidente la inviabilidad del la práctica. Se trató de un anunciocias y la imposición de los depar- diseño de regionalización plantea- efectista, frente al cual ni los pro-tamentos como único punto de do en el actual marco normativo pios funcionarios encargados dereferencia para la construcción descentralista. la descentralización sabían quéregional; la incomprensión del hacer. Tampoco se hizo nada sus-papel de las ciudades en las nue- tantivo para fortalecer las JCI, sal-vas formas de articulación del te- EL INMOVILISMO COMO vo brindar cierto apoyo para pro-rritorio; la subvaloración de la iden- RESPUESTA mover actividades conjuntas y ha-tidad departamental y de los inte- cer estudios, además de aportarreses de sus liderazgos políticos. El segundo gobierno de Alan Gar- limitados recursos para sus se-Estos problemas se agravan por cía fue crítico de la forma como se cretarías técnicas.la fragmentación y crisis de los planteó la regionalización y en elpartidos nacionales. discurso insistió en la urgencia de El ordenamiento territorial (OT) y avanzar hacia una nueva organiza- la zonificación económica y ecoló-Reconociendo la envergadura de ción territorial. Hubiera sido nece- gica (ZEE) son instrumentos rele-estos problemas, el fracaso de la sario proponer al país una estrate- vantes para dar forma a una políti- PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 9
  9. 9. ca de Estado orientada a la regio- INICIATIVAS SIGNIFICATIVAS tipo de actividades e inversiones nalización. Hasta la creación del PERO INSUFICIENTES que son compatibles con las po- Ministerio del Ambiente, ambos tencialidades y aptitudes produc- temas estaban fuera de la agen- En estos años, los gobiernos re- tivas, y con el adecuado manejo da gubernamental. Lamentable- gionales han presentado propues- de los recursos naturales en los mente, la norma emitida por el tas para la consolidación de las espacios que conforman el terri- ministerio no responde a la nece- JCI como instancias de planea- torio nacional. Si bien es evidente sidad de constituir un sistema miento territorial y de formulación y la negativa del gobierno nacional, nacional de OT y de ZEE. Se trata ejecución de proyectos. Tres go- debemos reconocer que los go- de un tema políticamente delica- biernos regionales —San Martín, biernos regionales tampoco han do para un gobierno que ha he- La Libertad y Amazonas, con el apo- dejado escuchar voces fuertes y cho de la gran inversión y de la yo del de Cajamarca— decidieron sostenidas en ese sentido. promoción de las industrias ex- dar un paso adelante, acordaron tractivas uno de los pilares de la conformar una mancomunidad de Los gobiernos subnacionales han política económica. En ese senti- regiones y presentaron un proyec- mostrado también iniciativas en do podemos afirmar que el gobier- to de ley al Congreso. Desafortu- relación con el planeamiento. Al- no y, en particular, el presidente nadamente, las propuestas sobre gunos gobernantes han empren- Alan García no tienen ninguna dis- las JCI solo han recibido manifes- dido procesos de reforma institu- posición para abrir un espacio de taciones de interés y la promesa cional para dar forma a mecanis- negociación que ponga en cues- de estudiar la forma más adecua- mos regionales de planificación, tión este eje del modelo. da para llevarlas a la práctica, pero pues constatan sus grandes limi- el tema tampoco ha merecido la taciones para promover políticas El planeamiento es otro aspecto atención del Congreso, a pesar de significativas en función del desa- importante para la regionalización. los planteamientos hechos por los rrollo departamental, así como Es nulo el avance en la construc- gobiernos regionales a través de para identificar y formular proyec- ción del sistema nacional y des- su Asamblea. tos de real trascendencia e impac- centralizado de planificación, y el to. Esto se debe a la ausencia de gobierno carece de la voluntad En esa misma perspectiva, los voluntad política para hacer uso de para avanzar en esa perspectiva. gobiernos regionales han actua- la autonomía en este terreno, pero Durante más de tres años no se do sobre el ordenamiento territo- también a la falta de un referente tomó ninguna decisión sobre la rial y la zonificación económica y institucional integrado nacional- conformación del Centro Nacional ecológica. Los gobiernos regiona- mente, en el cual sustentar sus de Planificación (Ceplan) y, al ha- les tienen competencias en rela- decisiones. En este caso, no bas- cerlo, se lo configuró como un cen- ción con el OT y la ZEE, pero estos ta la autonomía que la Constitu- tro de reflexión, análisis y aseso- instrumentos carecen de un mar- ción y las leyes otorgan a los go- ría, sin poder efectivo para orien- co institucional definido y de una biernos subnacionales, ya que no tar las decisiones de política pú- política nacional que oriente sus hay plan regional viable si este no blica y de asignación de los re- alcances y procedimientos. A pe- articula a las instancias locales y cursos fiscales. Es positivo que sar de ello hay instancias creadas si, a su vez, no está integrado a un el Ceplan cuente con un docu- y normas promulgadas por los proyecto nacional. mento que plantea objetivos y pro- gobiernos regionales para imple- puestas de mediano y largo pla- mentar procesos de ordenamien- zo; sin embargo, sin una estruc- to territorial, lo cual es positivo por- ELEMENTOS PARA AVANZAR tura institucional que defina el rol que han sentado bases en un HACIA LA REGIONALIZACIÓN de cada nivel de gobierno y el ca- tema estratégico para el debate rácter vinculante de lo que se sobre un modelo de desarrollo 1. Hace falta un amplio debate acuerda de manera concertada, el que responda mejor a nuestra di- nacional sobre la regionaliza- documento no tiene ningún efec- versidad territorial. ción, que parta de un enfoque to político. territorial y que aborde aspec- Estos instrumentos normativos tos como el patrón de acumu- Estando casi al final de su man- tienen serias limitaciones para lación, la inclusión social y la dato, es claro que el gobierno no reflejarse en una efectiva gestión sostenibilidad ambiental. Es ha tenido interés en presentar al territorial. Es una dimensión com- imprescindible vincular la re- país un proyecto de regionaliza- pleja para los gobiernos subna- gionalización con la necesaria ción. Desde inicios de este año cionales, pues significa asumir reforma integral del Estado, la se ha anunciado la elaboración de como objetivo político que el go- equidad social, el diálogo in- un Plan Nacional de Regionaliza- bierno nacional concierte con los tercultural y la eficacia de las ción, pero hasta hoy no se cuenta gobiernos regionales la estrategia políticas públicas. Partiendo con una propuesta aprobada por más adecuada para el uso del te- de esta visión articuladora se el Consejo de Ministros. rritorio. Implica dialogar sobre el puede y se debe promover un10 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  10. 10. nuevo consenso político y so- interdepartamentales. Los vincule los recursos fiscales cial orientado a romper la si- proyectos de conformación de con resultados. Se debe dotar tuación de estancamiento en regiones y los consensos de al Ceplan de las capacidades la que se encuentra la regio- los actores económicos, so- e instrumentos de seguimien- nalización y que puede poner ciales y políticos deben traba- to y evaluación de la calidad e en cuestión su legitimidad y jarse en el marco de estas ins- impacto del gasto público y de viabilidad. La conformación del tancias. No se trata de hacer las políticas en los tres nive- Grupo Intergubernamental so- de cada macrorregión un es- les de gobierno. bre Regionalización es un pri- pacio de gobierno, sino de ge- mer paso, aunque insuficien- nerar condiciones para que se Tanto o más trascendente que te y tardío. avance en esa perspectiva. En el Ceplan es avanzar hacia el este espacio de articulación Sistema Nacional de Planea-2. Es imprescindible el diseño y macrorregional en necesario miento, que debe articular a la elaboración concertada de precisar el rol y promover la los diversos niveles de gobier- un plan nacional de regionali- participación de las manco- no. Teniendo en cuenta que el zación, que parta de conside- munidades municipales. avance del gobierno nacional rarlo un proceso complejo en este terreno es práctica- pues se trata de la construc- 4. En esta lógica pueden cobrar mente nulo, es primordial apo- ción de regiones y no única- sentido las denominadas re- yar las iniciativas de más de mente de una nueva demarca- giones piloto. Hoy carecen de una decena de gobiernos re- ción política. Por lo mismo, se contenido y de diseño norma- gionales de conformar los avanzará a ritmos diferentes tivo. En el marco de las JCI, las Centros de Planeamiento Re- que obligan a tener una visión regiones piloto podrían cons- gional (Ceplar). Estos deben integrada de corto, mediano y tituirse entre aquellos depar- estar acompañados por meca- largo plazo. tamentos que tomen la deci- nismos de planeamiento y co- sión de avanzar hacia su inte- ordinación macrorregional en Este instrumento debe conver- gración. Ello significará definir el marco de las JCI, y deben tirse en una política de Estado plazos muy precisos para la ser un soporte para la planifi- que se exprese en un marco existencia de las regiones pi- cación departamental. normativo que guíe la acción loto, incrementar sus roles y de los distintos niveles de go- funciones en camino a la con- 6. Nuestra gran diversidad geo- bierno y que incluya orientacio- formación de una nueva de- gráfica y cultural, así como la nes para la promoción del de- marcación política, y estable- profunda desigualdad de sarrollo económico y la equi- cer los procedimientos para nuestra sociedad requieren de dad social, al igual que otros tomar decisiones. planes de ordenamiento terri- aspectos como: las condicio- torial como instrumentos bási- nes y características para ini- 5. La regionalización requiere la cos de la gestión regional y ciar un proceso de integración; construcción del Sistema Na- nacional. Determinar nuestras los incentivos económicos, fis- cional de Planeamiento (SNP) potencialidades y su ubicación, cales e institucionales para la y ello implica replantear de ma- e identificar los riesgos natu- conformación de regiones; los nera sustantiva el Ceplan. Se rales que nos amenazan es marcos institucionales para le debe dotar de las compe- ineludible para la formulación avanzar en la regionalización; tencias necesarias para con- de un modelo de desarrollo al- el rol de los gobiernos regio- ducir un plan nacional que in- ternativo. Los gobiernos regio- nales, municipalidades, orga- tegre nuestra diversidad terri- nales y locales han desarrolla- nizaciones empresariales y torial. Un centro de análisis y do diversas iniciativas para dar sociales, universidades, parti- propuesta es absolutamente forma a planes de ordenamien- dos y movimientos políticos en insuficiente para los desafíos to o de gestión del territorio, al- los procesos de integración. que debemos enfrentar como gunas de las cuales son orde- sociedad en un mundo cre- nanzas. El marco normativo3. Un primer paso significativo cientemente globalizado, con promulgado por el Minam otor- para la regionalización es el una presencia determinante ga a este ministerio la facultad fortalecimiento de las Juntas de las grandes corporaciones del OT y de la ZEE en el territo- de Coordinación Interregional. transnacionales. La asigna- rio nacional. El diseño obvia la Se debe facilitar su capacidad ción de los recursos entre to- competencia otorgada en este para diseñar e implementar dos los niveles de gobierno terreno a los gobiernos regio- proyectos interdepartamenta- debe ser competencia del Ce- nales en su ley orgánica, y debe les, para planificar a partir de plan. Para ello es necesario modificarse para avanzar a un un enfoque territorial macrorre- coordinar entre los tres nive- sistema en el cual el ministe- gional y para formular políticas les de gobierno un diseño que rio cumpla un rol rector. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 11
  11. 11. Brechas económicas entre regiones y el nuevo rol del Estado LA HETEROGENEIDAD DE LA mo, el PBI per cápita en el año seis departamentos con creci- ECONOMÍA PERUANA 2010 superó los US$ 5.000, mientos promedio anuales supe- aproximadamente el doble del riores al de Lima. D esde una perspectiva ma- año 2000. croeconómica, el crecimiento eco- Sin embargo, desde un enfoque nómico es un componente funda- En este contexto, entre los años territorial, el centralismo económi- mental, aunque no suficiente, para 2001 y 2009 las economías de mu- co de la capital peruana es aún alcanzar el desarrollo del país. Al chos departamentos crecieron a ta- abrumador. De acuerdo a la infor- respecto, el desempeño que ha sas importantes (ver cuadro 1), mación mostrada en el cuadro 2, venido teniendo el Perú en los úl- destacando Ica, Ayacucho, Cus- el departamento de Lima generó timos años ha permitido que su co, La Libertad, Arequipa, San Mar- más de la mitad del VAB nacional Producto Bruto Interno (PBI) ex- tín, Lima, Madre de Dios, Piura y en el año 2009, situación que se perimente incrementos significa- Amazonas, que presentan tasas de ha mantenido casi invariable en los tivos, los cuales, entre los años incremento de su Valor Agregado últimos diez años a pesar del alto 2006 y 2010, alcanzaron una tasa Bruto (VAB) por encima del prome- crecimiento experimentado por promedio anual de 7,2%. Asimis- dio nacional. Adicionalmente, hay muchos departamentos. Muy por Cuadro 1 Cuadro 2 Crecimiento promedio del VAB Estructura del VAB por departamentos Departamento Promedio 2001-2009 Grupos Departamento 2009 Grupos Ica 8,23% Grupo I Lima 52,286% Grupo I Ayacucho 6,75% Arequipa 5,731% Cusco 6,70% La Libertad 4,833% La Libertad 6,27% Piura 4,069% Grupo II Arequipa 6,00% Áncash 3,701% San Martín 5,72% Grupo II Ica 3,154% Lima 5,54% Junín 3,142% Madre de Dios 5,39% Cajamarca 2,816% Piura 5,34% Lambayeque 2,714% Amazonas 5,29% Cusco 2,669% Apurímac 4,84% Puno 2,149% Tumbes 4,77% Loreto 1,906% Áncash 4,73% Moquegua 1,344% Ucayli 4,72% Tacna 1,310% Lambayeque 4,35% San Martín 1,292% Grupo III Moquegua 4,31% Ayacucho 1,066% Puno 4,14% Grupo III Ucayali 1,059% Junín 3,79% Pasco 1,055% Cajamarca 3,75% Huánuco 0,959% Tacna 3,73% Huancavelica 0,820% Loreto 3,53% Amazonas 0,649% Pasco 3,22% Tumbes 0,451% Huánuco 3,13% Apurímac 0,450% Grupo IV Huancavelica 2,12% Grupo IV Madre de Dios 0,376% Nacional 5,29% Fuente: INEI – Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Elaboración Propia.12 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  12. 12. Cuadro 3Relación entre ingresos promedio y VAB por trabajador Rango de Relación ingreso Ingreso promedio Valor agregado / relación promedio / valor mensual de la PEA PEA por mes ingresos / Departamento agregado por ocupada (soles) (soles) valor trabajador agregado Año 2009 Año 2009 Año 2009 Apurímac 462,0 488 95% Amazonas 615,5 714 86% Más de 60% Huánuco 532,2 619 86% San Martín 739 889 83% Ucayali 772,2 1208 64% Tumbes 781,1 1251 62% Junín 745,6 1320 56% Loreto 704,3 1316 54% Puno 432,2 808 53% Cajamarca 558,2 1047 53% Madre de Dios 1247,2 2373 53% Entre 40% y Cusco 676,8 1321 51% 59% Ayacucho 494,6 1003 49% Lambayeque 648,6 1363 48% La Libertad 855,7 1823 47% Huancavelica 436,7 977 45% Tacna 1086,2 2447 44% Piura 716,5 1654 43% Lima 1262,6 3057 41% Arequipa 999,5 2887 35% Entre 0% y Ica 830,1 2406 35% 39% Pasco 721,9 2145 34% Áncash 711,4 2155 33% Moquegua 1256,1 5538 23% Perú 910,3 2136 43%Fuente: MTPE – PEEL - INEI – Compendio estadístico 2010.Elaboración propia.debajo de Lima, los departamen- bastante bajos en el Perú, además ral es alta y que cada sol gastadotos de Arequipa, La Libertad, Piu- existe mucha dispersión de mon- en salarios genera un alto valor dera, Áncash, Ica y Junín contribuye- tos entre los diferentes departa- producción. Por el contrario, si elron al VAB nacional en porcenta- mentos del país (ver cuadro 3). ratio es elevado, entonces la pro-jes superiores al 3%, pero inferio- Esta situación se torna particular- ductividad laboral es baja y el ren-res al 6%. Los casos más críticos mente grave en contextos de eco- dimiento por cada sol gastado enson los departamentos de Tumbes, nomías con poca capacidad pro- salarios es pequeño, por lo cual laApurímac y Madre de Dios, cuyas ductiva, cuyos VAB promedio por mayor parte del valor de la produc-economías generan menos del trabajador son reducidos. ción es utilizado en pagar salarios,0,5% del VAB. generando así muy pocas posibi- Al dividir el ingreso promedio men- lidades para la inversión en capi- sual por trabajador entre el VAB tal, la innovación y la mejora tec-LA DISPERSIÓN DE LOS promedio mensual por trabajador, nológica.INGRESOS LABORALES Y LA se obtiene un ratio que mide el por-PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO centaje del valor de la producción De acuerdo a la información mos- del departamento que es utilizado trada en el cuadro 3, correspon-En general, los ingresos prome- en salarios. Si el ratio es bajo, ello diente al año 2009, existen seisdio mensuales por trabajador son significa que la productividad labo- departamentos cuya relación en- PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 13
  13. 13. Cuadro 4 Tasa de crecimiento del VAB per cápita y variación de la tasa de pobreza monetaria Variación relativa de la tasa de pobreza monetaria (%) De -59% a -40% De -40% a -20% De -20% a 0% De 0% a 20% Ayacucho Arequipa Mayor a 6% Ica Cusco Lambayeque La Libertad Tasa de creci- miento del VAB Lima Piura Amazonas De 3,0% Apurímac per cápita Áncash Puno San Martín a 5,9% (Precios 1994) Ucayali Junín Tumbes anual compuesto Loreto 2004-2009 (%) Pasco Madre de Dios De 0% a 3% Tacna Huancavelica Moquegua Cajamarca Huánuco Fuente: INEI. Elaboración propia. tre ingreso promedio y valor agre- 2009, vio aumentada su tasa de tiva el accionar de los tres niveles gado por trabajador supera el pobreza en 5%. De otro lado, los de gobierno y concertando estra- 62%, siendo Apurímac el caso departamentos de Madre de Dios tegias de desarrollo con el sector más crítico al presentar un ratio y Moquegua muestran porcenta- privado. En este contexto, la eje- que alcanza el 95%. Por su parte, jes de crecimiento bajos pero han cución adecuada de tareas de pla- los departamentos de Arequipa, reducido su nivel de pobreza en neamiento a nivel regional e inte- Ica, Pasco, Áncash y Moquegua 50%, aproximadamente. rregional es un aspecto funda- tendrían las economías más pro- mental para la coherencia y sos- ductivas, con ratios que se en- tenibilidad de las políticas de de- cuentran entre el 23% y 35%. LA NECESARIA INTERVENCIÓN sarrollo territorial. DEL ESTADO Finalmente, resulta urgente tomar LA PERSISTENCIA DE LOS Evidentemente, elevar los niveles medidas que en el mediano pla- NIVELES DE POBREZA de desarrollo de los departamen- zo permitan: i) desarrollar conoci- tos del Perú no depende solamen- miento y tecnología que eleve el Dada la baja productividad labo- te del crecimiento de su produc- valor agregado de la producción ral de la mayoría de departamen- ción. La superación de los proble- en las regiones, ii) promover acti- tos, no es extraño comprobar que mas estructurales relacionados con vidades económicas que aprove- los altos crecimientos per cápita el centralismo económico, la baja chen las ventajas competitivas que de la mayoría de departamentos productividad y las elevadas tasas tiene nuestra biodiversidad, iii) no han significado reducciones de pobreza requieren de la inter- reducir el déficit de infraestructu- importantes en sus tasas de po- vención del Estado, quien debe di- ra regional para acercar los mer- breza monetaria (ver cuadro 4). El señar e implementar políticas de cados a los centros de producción caso más grave corresponde al desarrollo que respondan a la rea- y disminuir sus costos, iv) invertir departamento de Apurímac, el lidad y necesidades de cada depar- en el desarrollo de capital huma- cual, habiendo experimentado un tamento. Dicha intervención debe no, elevando la calidad de los ser- crecimiento promedio per cápita realizarse desde un enfoque terri- vicios públicos de educación y de 4,8% entre los años 2004 y torial, articulando en esta perspec- salud.14 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  14. 14. El planeamiento regionalEL SISTEMA NACIONAL DE disuelto todo el Sistema Nacional los principales actores económi-PLANEAMIENTO de Planificación, incluyendo su cos y sociales del país, como las máximo organismo técnico y ope- políticas sectoriales que debenLas tareas de planeamiento, es- rativo: el Instituto Nacional de Pla- formular e implementar los minis-pecialmente a nivel regional e inte- nificación (INP). terios y los gobiernos subnacio-rregional, son instrumentos claves nales en sus respectivas jurisdic-para el diseño e implementación Posteriormente, en el año 2005, a ciones territoriales.adecuada y sostenida de las políti- finales del gobierno de Alejandrocas de desarrollo territorial. Lamen- Toledo, fue creado el Sistema Na-tablemente, hace casi dos décadas cional de Planeamiento Estratégi- LA PLANIFICACIÓN ENque el gobierno de Alberto Fujimo- co bajo la dirección del Centro Na- LAS REGIONESri efectuó un cambio en la orienta- cional de Planeamiento Estratégi-ción del rol del Estado en la socie- co (CEPLAN). El actual gobierno La debilidad del sistema nacionaldad, principalmente en lo que res- no ha desarrollado una política de de planeamiento es una restricciónpecta a los aspectos económicos. fortalecimiento institucional del muy importante que impide el ade-De esta manera, fueron implemen- CEPLAN, otorgándole atribucio- cuado desarrollo del planeamientotados procesos de reforma que nes muy débiles y un limitado pre- en las regiones del Perú. Sin em-concentraron las labores del Esta- supuesto, por lo cual este orga- bargo, a pesar de esta situación,do en la conducción de la política nismo no ha podido desempeñar sí es posible realizar mejoras quemacroeconómica, limitando ade- un rol efectivo en el desarrollo de permitan ir avanzando en la plani-más sus acciones en la formulación la planificación, tanto a escala na- ficación a escala regional.y ejecución de políticas sectoriales cional como regional. En particu-y eliminando sus funciones de pla- lar, aún no ha sido formulada ade- Al respecto, resulta fundamentalnificación y conducción del desa- cuadamente una estrategia nacio- que los gobiernos regionales cons-rrollo del país. Como consecuen- nal de desarrollo que pueda orien- tituyan sistemas de planeamientocia de estas reformas, en 1992 fue tar tanto el desenvolvimiento de estratégico, los cuales deben con- tar con dos características princi- pales: la primera consiste en dis- poner de mecanismos ágiles de coordinación política entre la alta dirección y el Consejo de Coordi- nación Regional, así como de ins- trumentos efectivos de consulta con representantes de los gobier- nos locales, del sector privado y de organizaciones de la sociedad ci- vil. La segunda característica está relacionada con el desarrollo de protocolos y mecanismos de carác- ter técnico dedicados a formular planes de desarrollo concertados. De otro lado, todo sistema regio- nal de planeamiento debe tener un Centro de Planeamiento Estra- tégico Regional (CEPLAR), que desempeñe el rol de organismo operativo y técnico. Su tarea prin- cipal radicaría en la formulación, actualización, ejecución, segui- miento y evaluación de los planes regionales concertados de media- no y largo plazo, así como de los PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 15
  15. 15. presupuestos participativos anua- que articule las dimensiones sec- LA NECESARIA VOLUNTAD les. Mediante su accionar debería toriales, tendría el rol de contribuir POLÍTICA asegurarse la calidad técnica y el con la promoción de la inversión impacto social de los proyectos de privada y con la conformación de Finalmente, tanto la constitución inversión pública realizados por el diversas iniciativas productivas, de sistemas regionales de pla- gobierno regional; cautelando, siempre en el marco del respeto neamiento como la de los CE- además, que dichos proyectos al medio ambiente, la sostenibili- PLAR requieren de la voluntad sean concordantes con los objeti- dad de los recursos naturales, el política de la alta dirección del go- vos y la visión colectiva del desa- reconocimiento de los derechos bierno regional y del Consejo de rrollo regional. de las comunidades campesinas Coordinación Regional. Solamen- y nativas, así como a la normativi- te así podrán llevarse a cabo las En este sentido, otra tarea fun- dad que regula las relaciones la- reformas requeridas en los go- damental del CEPLAR consisti- borales. biernos regionales para que el ría en relacionar y coordinar los planeamiento pueda ser ejercido planes y presupuestos del go- En esta perspectiva, resultaría fun- de manera real y efectiva. Algunas bierno regional con los de las damental que el CEPLAR elabore de estas reformas están relacio- municipalidades provinciales y planes regionales de competitivi- nadas con cambios en la estruc- distritales. En la actualidad dicha dad y exportación, enfatizando las tura organizacional, la modifica- coordinación es casi inexistente, tareas orientadas a incrementar la ción de los procedimientos de lo que ha venido generando que productividad de la pequeña agri- asignación presupuestal, la incor- muchos gobiernos regionales cultura. Con la finalidad de evitar poración de mecanismos efecti- lleven a cabo proyectos de inver- duplicidades y conflictos operacio- vos de diálogo con las municipali- sión que, por su naturaleza y en- nales, estos planes deben dialo- dades, con las empresas privadas vergadura, deberían ser ejecuta- gar adecuadamente con diversos y con la sociedad civil, así como la dos por los gobiernos locales programas y proyectos especiales apertura hacia una visión macro- (ver gráfico Nº 1). relacionados con riego, almace- rregional del desarrollo que per- namiento de agua, interconexión mita superar las limitaciones que Asimismo, el CEPLAR, a partir de vial interprovincial, electrificación imponen las actuales demarcacio- un enfoque integral del territorio rural, etc. nes territoriales departamentales. Gráfico 1 Estructura orgánica del Sistema de Planeamiento Estratégico Regional (SPER)16 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  16. 16. Propuestas para la democratización, la participación ciudadana y la transparenciaEL DIAGNÓSTICOUno de los aspectos más impor-tantes de la descentralización essu contribución a la democratiza-ción del país. La asociación de lareforma con la participación se ex-presó desde el inicio de la cons-trucción de dicho marco. La Ley27680 estableció el Consejo deCoordinación Regional (CCR) ydefinió un conjunto de criterios enesta perspectiva. Tanto esta nor-ma como la Ley de Bases de laDescentralización encuentran enel presupuesto participativo (PP)y en los planes de desarrollo con-certados (PDC) dos de los pilaresbásicos de la reforma. Simultá-neamente hay que recordar queuno de los avances instituciona-les de los últimos años fue la in-corporación de varias normas quefavorecen la transparencia y elacceso a la información como cri- sentantes de la sociedad civil y monitoreo de los proyectos, por-terios de actuación de las entida- la falta de recursos. que conforme se avanza en el ci-des públicas. Sin embargo, los clo presupuestario de los gobier-distintos mecanismos evidencian El PP es el mecanismo más exi- nos regionales y locales, el pesodiversos límites y la participación toso y masivo a pesar de no ser de los proyectos priorizados en elya no genera el mismo entusias- vinculante, con más de 340 mil PP disminuye. No obstante la in-mo. Los CCR y en menor medida agentes participantes a nivel na- corporación creciente de la socie-los Consejos de Coordinación cional. Todos los balances subra- dad civil a los equipos técnicos,Local (CCL), están atrapados en yan su carácter de proceso y su siguen predominando los funcio-su doble rol de instancia de coor- enfoque pro pobre, lo que supo- narios públicos, mientras que losdinación entre autoridades y su ne la expectativa de que su fun- comités de vigilancia, especial-condición de espacio de concer- cionamiento mejore en el tiempo, mente en regiones y provincias,tación con la sociedad civil, al ex- en la medida en que los partici- tienen una actividad muy restrin-tremo de que el interés de ésta pantes desarrollen capacidades gida porque no hay una delimita-por participar en ellos ha declina- para su interacción productiva, las ción clara de sus funciones ni unado. Las diferentes visiones sobre reglas de juego se ordenen cla- explicación cabal de su accionar.su rol y funciones entre autorida- ramente, la coordinación entre losdes y funcionarios públicos, pero niveles de gobierno se agilice y Hay que resaltar la importancia detambién en la sociedad civil, cons- se construyan confianzas entre otros espacios de participación ypiran contra ellos, a lo que se los involucrados, haciendo más concertación como los Consejossuma la poca atención de la ma- fluidos y flexibles los distintos mo- de Educación y Salud, pero tam-yoría de autoridades, la carencia mentos del proceso, pero espe- bién los de competitividad, de lade mandatos claros de los repre- cialmente la implementación y mujer y de reparaciones y recon- PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 17
  17. 17. El número de espacios de concertación institucionalizados crece 2004 2010 Número de regiones con espacios institucionalizados 21 25 Número de espacios institucionalizados 86 181 Algunos números sobre el presupuesto participativo • Total estimado de agentes participantes en el 2008: 340,000 en todo el país. • Los agentes participantes a nivel regional descendieron de 3,659 en el PP del 2009 a 2,897 en el correspondiente al 2011. • Las mujeres conforman apenas el 37% de agentes participantes distritales y el 31% en las regiones. • En lo que respecta al enfoque pro pobre (proyectos orientados a satisfacer necesidades elementales de salud, educación y saneamiento básico), 19 de 25 gobiernos regionales invierten entre el 25% y el 55% de sus presupuestos en estos sectores. ciliación, entre otros. No hay un ba- vil a la definición de prioridades, cionales, que debe ser respon- lance exacto de su funcionamien- quitándole la iniciativa de propo- sabilidad compartida de las se- to, pero expresan el interés de las ner proyectos, al establecer que cretarías de Descentralización y autoridades por generar espacios es el presidente regional o el al- Gestión Pública de la PCM, e in- de diálogo con sectores de la so- calde quien selecciona de la car- corporar a organizaciones espe- ciedad civil y la disposición de ésta tera de proyectos con viabilidad cializadas de la sociedad civil. Los a intervenir en la definición de las SNIP aquellos que se adecuan a gobiernos subnacionales requie- políticas públicas. las prioridades establecidas por ren contar con los recursos nece- los agentes participantes (Ins- sarios para asumir los costos bá- tructivo 2009); iii) retirar a los agen- sicos de la participación y simul- LA PROPUESTA tes participantes la capacidad de táneamente deben ordenar y prio- establecer prioridades, determi- rizar los diversos procesos parti- Las potencialidades de la partici- nando que estas las determina cipativos en sus territorios, dife- pación son evidentes pero los pro- el gobierno central para el presu- renciándolos claramente por su blemas que se observan y la pre- puesto por resultados, limitándo- carácter, su rol y sus alcances. Es tensión homogeneizadora de las los a pronunciarse sobre cuáles necesario que los mecanismos leyes que la organizan pueden priorizan de la lista nacional de propuestos se adapten al nivel de hacerla fracasar. La desazón de la resultados (Instructivo 2010). gobierno y a las características de sociedad civil, incluso con el PP, la sociedad en los que se imple- puede agravarse en el contexto de En principio, se trata de revisar mentan. Ello obliga a pensar en desmontaje del proceso inicial- todo el marco normativo buscan- mecanismos con énfasis diferen- mente previsto para el presu- do hacerlo más flexible y coheren- tes pero complementarios, que puesto participativo, que lo pue- te a la luz de la experiencia acu- van desde el nivel distrital hasta de condenar a la inutilidad. Éste, mulada y las limitaciones obser- el regional, cuya composición se que se dio en los últimos cuatro vadas. Hay que tratar de que sea define por orientaciones genera- años, ha tenido tres pasos 3 : i) orientador antes que reglamen- les, pero se operativiza de acuer- hacer que la etapa de compromi- tarista, adaptable a las distintas do a las realidades específicas. sos dependa del equipo técnico, realidades territoriales, culturales al establecer que los proyectos y de organización de nuestro país. Hay que entender que se trata de que entran a la priorización deben Se precisa de un programa de for- resolver varias cosas: i) la integra- tener código, si no viabilidad SNIP talecimiento de capacidades para ción de los procesos de planea- (Reglamento de la Ley Modifica- la formulación de políticas públi- miento y presupuesto; ii) la integra- toria de la Ley Marco del PP); ii) cas con participación, dirigido a ción de los niveles de planeamien- restringir el rol de la sociedad ci- autoridades y funcionarios subna- to para poder desarrollar una ges- 3 Sobre el particular, ver María Isabel Remy: Diagnóstico sobre la efectividad de los mecanismos participativos en el proceso participativo, documento de trabajo, Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, 2010 (actualmente se encuentra en prensa).18 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  18. 18. Nivel de Espacio de Participación de Función gobierno concertación sociedad civil Regional Consejo de Plan de Desarrollo Regional Con- 40% de representantes elegi- 24 GR Coordinación certado de cuatro años propuesto dos por sectores y/o pueblos y/ Regional por el gobierno elegido, precisando o corredores o cuencas. Se de- objetivos, metas e indicadores. fine en cada GR y su mandato Presupuesto Participativo Multianual. dura cuatro años. Provincial Asamblea de Ajuste anual del Plan de Desarrollo No tiene participación directa en 193 provincias alcaldes Provincial. este nivel que articula distritos. distritales Presupuesto Participativo Anual. Participa en el CCL de la capital de la provincia que, para este efecto, debe ser un distrito más. Distrital Consejo de Ajuste anual del Plan de Desarrollo Representantes elegidos en las 1,633 distri- Coordinación Local. Juntas de Delegados Vecinales tos193 capitales Local Presupuesto Participativo Anual. y Comunales. distritalestión territorial; iii) la participación porque los alcaldes distritales ne- de acceso a la información. El MEFflexible de la sociedad civil en los gocian sus proyectos puntuales y y los gobiernos regionales debe-procesos de planeamiento y pre- el provincial se concentra en el rían llevar adelante un programasupuesto; esto es, respondiendo a distrito capital– la idea básica es masivo de difusión y capacitaciónsus condiciones organizativas rea- garantizar el funcionamiento de un en el uso del SIAF y del aplicativoles; iv) la combinación de los es- CCL, reproduciéndose el sistema del presupuesto participativo.pacios de concertación con la figu- mediante una asamblea de los al-ra de los agentes participantes que caldes distritales con el provincial, Las autoridades regionales y loca-no se elimina, pero que se inscribe que articule estrategias de desa- les deben cerciorarse que el PPen una lógica temporal distinta rrollo y acuerde proyectos de al- sea sensible al género; es decir,(multianual en las regiones y anual cance provincial e interprovincial. que considere las necesidades yen los distritos y en las capitales El proceso del PP debe institucio- aportes diferenciados de hombresde provincia). Hay que lograr una nalizarse más claramente, y eso y mujeres en la planificación, eje-representación más variada y com- supone, en el corto plazo, asegu- cución, seguimiento y evaluaciónpleja en el CCR, que sería el refe- rar su articulación con los planes de recursos, distribuyéndolos enrente de la concertación del plan de desarrollo, así como el conoci- función del impacto diferencial quepropuesto por el gobierno entrante miento previo de los montos rea- generan. En idéntico sentido, de-(en realidad sus prioridades y es- les involucrados en el ejercicio, ben preocuparse por asegurar latrategias en relación a los planes que en el plano regional debiera participación de los diferentes pue-estratégicos de largo plazo, allá ser multianual, creando en todos blos y grupos étnicos que viven endonde existan), así como del pre- los casos un mecanismo de con- sus territorios, alentando un enfo-supuesto multianual. Cada año trol sobre la ejecución de los pro- que intercultural y empeñado en laesta instancia introduciría correc- yectos priorizados y planteándose inclusión de los sectores tradicio-ciones al presupuesto y organiza- la formulación de indicadores de nalmente excluidos y más vulnera-ría tanto la rendición de cuentas eficiencia que premien a los go- bles. Por su parte, la rendición decomo la información de lo actua- biernos que cumplen con el PP. cuentas debe ampliarse a los go-do, que serían analizadas y verifi- Se debe pensar asimismo en ar- biernos locales y en todos los ni-cadas por el Comité de Vigilancia ticular el proceso desde lo distri- veles debe apuntarse a que estea partir de un sistema de indicado- tal hasta lo regional, lo que impli- proceso se concentre en la infor-res. Como es obvio, el CCR dispon- ca calendarios diferenciados y en mación necesaria sobre lo actua-dría de recursos para cubrir los secuencia, además de la revisión do. Finalmente, y mientras no sepasajes y viáticos de sus integran- propuesta de las formas de repre- resuelvan los límites de accesibili-tes en cada reunión, además de sentación. La figura de los agen- dad, los portales de transparencia,una dieta mínima (incentivo) para tes participantes es buena en el cuyos contenidos tendrían que es-asegurar su participación. plano distrital y provincial, pero tandarizarse, deben ser comple- debe repensarse a mayor escala, mentados con otros medios creati-En el nivel provincial –que ha per- así como también buscar meca- vos y baratos, como los que usandido su papel de gestor territorial nismos más fáciles y amistosos muchos municipios rurales. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 19

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