PROCESO DE MODERNIZACION DEL ESTADO

1. 1

2. 2
A nuestros padres por otorgarnos
su apoyo incondicional y a nuestros
docentes por otorgarnos lo mejor de su
tiempo y conocimientos

3. 3
ÍNDICE

4. 4
INTRODUCCIÓN
El Estado, reconocido como la organización política de una población para establecer
reglas de convivencia y oportunidades para el desarrollo de la persona humana y la sociedad.
En consecuencia la finalidad del Estado es lograr condiciones adecuadas de vida y bienestar
para la población.
La búsqueda de aquel bienestar conlleva a su población a determinar un esquema de
convivencia social acorde en función a intereses mutuos y buscar en tal sentido, la identidad
representativa.
Si a ello añadimos que un elemento constitutivo del Estado es el poder que se ejerce
a través de un gobierno, quien actúa y acciona mediante un conjunto de instituciones que ha
originado el mismo Estado, en las cuales se sustenta, entonces surge la pregunta, de qué se
sirven las instituciones estatales, conducidos por un gobierno en la representación del Estado,
para actuar en función de los intereses de la población, qué hace que su actuación sea
ordenada, eficaz o no, y produzca resultados para los ciudadanos.
Esta representatividad institucional que se genera debe brindar la posibilidad a cada
población de aquel espacio definido un desarrollo con justas medidas que logren beneficios
equitativos para todos.
Por lo tanto el desempeño del Estado depende de la calidad y eficiencia de las políticas
y el desempeño de la gestión pública. Sin políticas públicas responsables y sostenidas, o una
gestión pública moderna, la estabilidad macroeconómica y el desarrollo social terminan
afectadas, haciendo poco útiles los restantes esfuerzos para el desarrollo de la competitividad,
el bienestar colectivo y la reducción de la pobreza.
El Estado es la organización política de una nación, es decir, la estructura de poder
que se asienta sobre un determinado territorio y población. Poder, territorio y pueblo o nación
son, por consiguiente, los elementos que conforman el concepto de Estado, de tal manera
que éste se identifica indistintamente con cada uno de ellos.
El poder puede definirse como la capacidad que tiene el aparato institucional para
imponer a la sociedad el cumplimiento y la aceptación de las decisiones del gobierno u órgano
ejecutivo del Estado. El territorio es espacio donde residen los pobladores de un estado,
provisto de los recursos tangibles, como son los recursos naturales.

5. 5
CAPÍTULO I
ESTADO PERUANO SITUACIÓN GENERAL
1.1 SITUACIÓN GENERAL
En los últimos diez años, el Perú logró una de las tasas más altas de
crecimiento económico de la región. El Ingreso Nacional Bruto por persona casi se
triplicó1
, y las tasas de pobreza se redujeron a la mitad. Desde 2010, el Perú se ubica
en el grupo de países de ingresos medio alto. Este crecimiento económico fue
acompañado por un crecimiento parecido de los ingresos del Estado. Desde 2005, la
recaudación fiscal se incrementó en 13% por año2
, y el presupuesto público del año
fiscal 2013 se proyecta en más del doble del presupuesto de apertura del año 2006,
incrementándose de S/.53,929 millones a S/.108,419 millones.
Sin embargo, este fuerte crecimiento económico y presupuestal no fue
acompañado por un crecimiento similar de la capacidad del Estado de gastar bien lo
que recauda y de generar las condiciones para un crecimiento sostenible que conlleve
a un desarrollo económico y social. Si bien en años recientes el Perú ha escalado seis
posiciones en el Índice Global de Competitividad 2012-2013 elaborado por el Foro
Económico Mundial, avanzando 31 posiciones en la variable de estabilidad
macroeconómica, aún mantiene un desempeño deficiente en pilares claves como
innovación (puesto 117 sobre 144), instituciones (puesto 105), educación primaria y
salud (puesto 91). En lo que respecta a las instituciones, resalta el bajo desempeño
mostrado en aspectos como confianza en los políticos (127) y carga de la regulación
gubernamental (128), por mencionar sólo algunos de los más relevantes.
1
El INB per cápita (anteriormente PIB per cápita) es el ingreso nacional bruto convertido a dólares de los
Estados Unidos mediante el método Atlas del Banco Mundial, dividido por la población a mitad de año. Creció de
2050 USD en 2002 a 5500 USD en 2011.Banco Mundial,
http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GNP.PCAP.CD .
2
Según cifras de la Superintendencia Nacional de Aduanas yAdministración Pública (SUNAT).

6. 6
El bajo desempeño del Estado se refleja en la poca confianza de la población
en el Estado y bajos niveles de satisfacción ciudadana. Según el Latinobarómetro
1995-2011, los niveles de satisfaccióncon la democraciaen el Perú se encuentran por
debajo del promedio de la región (31% en el Perú versus 39% en promedio en América
Latina). Además, aún persisten marcadas desigualdades sociales y territoriales; según
el mismo Latinobarómetro, apenas el 14% de los peruanos considera que la
distribución de la riqueza en el país es justa, lo que se refleja en un grado alto de
insatisfacción con el sistema político y económico, y altos niveles de conflictividad
social que afectan la gobernabilidad democrática. Así, a septiembre 3 Según cifras del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
1.2 ANTECEDENTES
El proceso de modernización del Estado peruano, tiene su antecedente más
reciente en el Decreto Legislativo N° 834 originado en la OctavaDisposiciónTransitoria
y Final de la Ley N° 26553, Ley de Presupuesto para el Sector Público 1996, la que
delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de realizar un proceso de modernización
integral en la organización de las entidades que lo conforman; sin embargo, debido a
diversos intereses políticos y a la corrupción de aquel entonces, este proceso se
truncó.
1.3 EL CONGRESO Y EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN
El Congreso de la República al instalarse, en Julio del 2001, consideró .corno
un paso importante la creación e instalación de una comisión que tratara directa y
especialmente el tema de Modernización de la Gestión del Estado, la que viene
trabajando arduamente con la participación conjunta de especialistas, el Poder
Ejecutivo y congresistas de diferentes bancadas, respondiendo al gran interés del
pueblo peruano y sus representantes en llevar adelante el anhelado cambio que
significa instalar un proceso de modernización real en la administración pública, sin
embargo, consideramos que luego de un inicio muy auspicioso éste se ha detenido un
poco.
Dentro de esta política, en base al dictamen elaborado por la Comisión de
Modernización de la Gestión del Estado en enero de 2002, se dio la Ley No. 27658,
Ley Marco de la Modernización del Estado. Ley que ha tenido una gran aplicación
práctica que ha permitido realizar acciones en búsqueda de un Estado más eficiente
aplicando las herramientas que la Ley otorgó al Poder Ejecutivo como es el caos de la
Fusiones.

7. 7
Así, tenemos los casos de PROINVERSIÓN (DS 027-2002-PCM), fusión de:
FOPRI, COPRI, CONITE y PROMPERU 25 de Abril de 2002, Programas Nutricionales
para la Infancia (DS 034-2002-PCM), fusión de : PROMARIN, PANFAR, PACFO,
Programa de Desayunos Familiares, PANTBC, 14 de mayo de 2002, función en el
Ministerio de Agricultura de componentes de carácter agrícola, pecuario y forestal de
los Proyectos Especiales del INADE (D S N° 037-2002-PCM) 25 de mayo de 2002, el
Consejo Nacional de Competitividad (DS 024-2002-PCM) 23 de abril de 2002,
incorporación al FONCODES por fusión de PR0NAMACHS-JBICPE-P1 7, JBICPE-
P23-JBICPE-P27 (Programas sociales de alivio a la pobreza a cargo del Poder
Ejecutivo)(DS 036-2002-PCM) 23 de mayo de 2002. Todas estas acciones demuestran
una aplicación inmediata de las herramientas y principios establecidos en la Ley Marco
de Modernización de la Gestión del Estado, iniciando el camino para lograr un Estado
más eficiente.
1.4 EL ESTADO ACTUAL
Según información proporcionada por la Presidencia del Consejo de Ministros
y el INEI, actualmente el Estado peruano cuenta con:
 142 pliegos presupuestarios
 557 unidades ejecutoras
 1 6 ministerios
 63 organismos públicos descentralizados
 28 universidades públicas
 25 gobiernos regionales
 11 organismos reguladores/recaudatorios
 120 empresas públicas
 1,818 concejos distritales y
 1 89 concejos provinciales
Formando un intrincado sistema,que perjudica la gestión estatal; esto es lo que
debemos modernizar, reformar y mejorar con el fin de lograr un Estado eficiente, al
servicio de las personas.
1.5 UN ESTADO MODERNO
Un Estado moderno y eficiente significa aprovechar al máximo posible cada sol
que se recaude, es decir, obtener el máximo de resultados con escasos recursos.
Definir claramente cuáles son las funciones que le competen al Estado dentro
de los parámetros impuestos por la Constitución.

8. 8
Indicar qué se hace, quién lo hace, cómo se hace definiendo su propia
organización para poder cumplir sus funciones (precisar competencias generales y
específicas, distinguiendo entre el ámbito de la formulación de políticas de la ejecución
de las mismas)
De acuerdo a nuestra realidad socialy a las múltiples transformaciones sociales
y económicas, que vivimos, hoy debemos ir hacia un Estado :
 De dimensiones moderadas, pero eficiente.
 Capaz de brindar la suficiente seguridad para proteger los derechos de sus
administrados
 Que delegue algunas de sus funciones, tradicionalmente a cargo del Estado pero
sin dejar de tener la titularidad del servicio,
 Abocado a tareas de atención de necesidades básicas, como salud y educación
 Plenamente responsable por aquello que ejecuten los posibles concesionarios de
un servicio público.
 Menos ocupado por realizar y más preparado para fiscalizar y controlar, y;
 Que cuente con las herramientas adecuadas para cumplir con esas labores.
1.6 LOS FINES DEL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL
ESTADO
Los fines que se deben de perseguir en el actual proceso de modernización,
son los siguientes:
 Construir un Estado eficiente, democrático, descentralizado al servicio del
ciudadano.
 Modernizar, reformar y mejorar la gestión pública.
 Priorizar y optimizar el uso de los recursos públicos.
 Instaurar la transparencia en la gestión.
 Contar con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados.
 Establecer canales efectivos de participación ciudadana, de manera
descentralizada y desconcentrada, y;
 Mantener un Estado fiscalmente equilibrado.
 Brindar un nuevo enfoque a la Administración Pública de nuestro país.
 Establecer principios y herramientas para dicho fin.
 Establecer las bases de un Estado eficiente, ordenado y transparente.
 Cubrir las expectativas anheladas por la población en su relación con la
administración pública.
 No generar gasto adicional alguno.

9. 9
 Contribuir al desarrollo económico-social de la sociedad en su conjunto.
1.7 EN BÚSQUEDADEL ESTADO IDEAL
La relación del Estado con la ciudadanía, el proceso incluye la promoción de
mecanismos de democracia participativa y de control civil a la gestión pública.
La modernización del Estado también significa dar poder a los ciudadanos para
que fiscalicen al Estado y cambiar al Estado en su lado externo para ser más
competitivo como país.
Ley Marco no es sólo una declaración de buenas intenciones, sino establece
acciones concretas y plazos para que estas se lleven a cabo, como son los
mecanismos a ser utilizados por el Estado y el plazo dentro del cual el Poder Ejecutivo
debe remitir importantes proyectos-de ley y el plazo para que se informe de lo
avanzado, lamentablemente éstos no se han cumplido. La labor de modernizar y
reformar al Estado es una labor coordinada entre los Poderes del Estado, así la Ley
Marco establece que las acciones que debe ejecutar el Ejecutivo se deben dar
mediante un control, con plazos fijos, por parte del Congreso, en forma adicional a la
facultad de fiscalizar la labor del Ejecutivo, con que cuenta el Congreso. La Ley Marco
debe ser la base sobre la cual se van a desarrollar las demás acciones de la gestión
del Estado, pero debe de definirse una nueva estructura del Estado, partiendo de un
debate con la participación de toda la sociedad sobre qué Estado queremos, que tipo
de funciones debe realizar, plasmar ello claramente en un modelo de Estado en la
Constitución y dictar las normas para establecer esa nueva estructura, ello significa
que Ministerios deben existir y cual debe ser la dimensión de los mismos,las funciones
que deben de tener y por lo tanto recién a partir de ahí, definir el número de personas
con que debe contar cada entidad estatal, regularizando las situaciones de
informalidad que se tiene actualmente como es el caso de los contratos por locación
de servicios, pasando todos los trabajadores, en for¬ma gradual a un régimen único.
1.8 EL TEMA PENDIENTE
Existe hoy un amplio consenso a nivel internacional y regional sobre la
necesidad de mejorar la calidad del gobierno como condición indispensable para
asegurar el crecimiento económicoy la estabilidad democrática(Banco Mundial 1997).
También hay un claro acuerdo sobre la importancia de contar con funcionarios públicos
más eficientes, honestos y responsables para alcanzar dicho objetivo (BID 1994;
Rauch y Evans, 1997). En donde hay menos acuerdo y menos claridad, sin embargo,
es en cómo lograrlo. En el caso de América Latina, algunos piensan que el mayor
obstáculo para un mejor gobierno es fundamentalmente de orden cultural (Ozlak

10. 10
2001). Otros enfatizan problemas de carácter técnico (Reid y Scott 1994 ). El
diagnóstico importa, pues condiciona el tipo de estrategias a utilizar para maximizar
las posibilidades del cambio. Así, si lo que se subraya es lo cultural, ello llevará -al
menos en el corto plazo- a adoptar acciones que se centren en alterar las orientaciones
valorativas de los funcionarios a través de campañas de comunicación y cursos de
motivación, por ejemplo. Si se considera, en cambio, que el problema es técnico, el
esfuerzo tenderá á concentrarse en la investigación y él análisis sobre modelos
óptimos y mejores prácticas, en materia de administración de recursos humanos del
sector público.
Por lo anteriormente expuesto consideramos que dentro del proceso de
reforma y modernización del Estado, Iniciado por este gobierno, con la dación de la
Ley No. 27658, Ley Marco de la Modernización del Estado y como una forma de
acercarse a lo planteado en los párrafos previos, el tema de la carrera pública se
presenta como un punto fundamental, para poder alcanzar el Estado que la norma
establece. Es necesario que el Estado peruano cuente con una administración pública
sólida ética y profesional, que permita llevar a cabo en forma coherente y continua la
aplicación de políticas públicas que aseguren el desarrollo del Estado.
En nuestro país, el régimen de carrera pública se ha visto fuertemente
debilitado, no existiendo un verdadero régimen de servicio civil que sirva de base sólida
para la labor que realiza el Estado, algo con lo cual cuenta todo Estado moderno. En
la actualidad existen diversos regímenes de contratación del personal que labora para
el Estado, con condiciones y remuneraciones diversas, sin criterios uniformes para el
ingreso y salida de personal. Actualmente en el gobierno central coexisten
principalmente tres regímenes de contratación de personal: el de los nombrados y
contratados bajo el régimen laboral público (Decreto Legislativo No. 276), los
contratados bajo el régimen laboral privado (Decreto Legislativo No. 728) y los
contratados mediante servicios no personales. Estos regímenes se sujetan a
principios, criterios y normas disímiles entre sí: el régimen público, de naturaleza
estatutaria, está regido por el derecho administrativo; el régimen privado, de naturaleza
contractual, se regula por el derecho laboral; a los contratos de servicios no personales
no corresponde ninguna regulación legal específica, cuyo contenido no está regulado
legislativamente. Se debe formular un nuevo régimen de carrera administrativa para
los funcionarios y profesionales en la que se mantengan los requisitos de ingreso por
concurso público de oposición, que ponga el debido énfasis en la profesionalización y
se otorguen garantías de permanencia, pero adecuando las normas remunerativas y
sancionatorias a un esquema más acorde con sistemas más modernos de relaciones
laborales.

11. 11
CAPÍTULO II
LA MODERNIZACIÓN EN EL PERÚ
2.1 PERÚ EN UN ESTADO MODERNO
La caída del Muro de Berlín, el colapso económico y político de la Unión
Soviética y el fracaso de las economías centralmente planificadas eliminaron uno de
los dos grandes caminos que se ofrecían como alternativa a los países pobres. Al
mismo tiempo, la desaparición del modelo soviético de desarrollo permitió apreciar
más claramente las diferencias que existen en el funcionamiento de las diversas
economías de mercado. Por ejemplo, la versión americana del capitalismo pone
énfasis en la competencia individual, el rendimiento financiero a corto plazo en las
empresas y limita la gama de servicios sociales brindados por el Estado. En contraste,
las versiones alemana y japonesa ponen énfasis en el consenso y en la acción
colectiva, y en el desempeño empresarial a largo plazo, y contemplan, además, una
gama más amplia de intervenciones estatales en el suministro de bienes públicos.
Una de las tareas centrales para responder creativamente a los desafíos del
desarrollo en los inicios del siglo xxi consiste en definir adecuadamente el papel que
debe jugar el Estado, particularmente en el contexto del nuevo orden global fracturado
que está afianzándose en la actualidad.
Durante las últimas décadas, los estados han venido perdiendo la capacidad
de controlar cualquiera de los fenómenos —políticos, económicos, sociales,
ambientales, culturales o tecnológicos— que se presentan ahora en el mundo. La
preeminencia de los estados está siendo erosionada en muchos aspectos de la política
exterior, tal como lo demuestran la renovada importancia de las organizaciones
regionales e internacionales en asuntos tales como la prevención y solución de
conflictos.
Algo similar sucede con la soberanía estatal en la política económica debido,
entre otras razones, a la capacidad de las instituciones financieras internacionales de
establecer condiciones para el acceso a los recursos bajo su control, a la proliferación

12. 12
de acuerdos comerciales en todas las regiones del mundo, y al creciente poder
económico de las corporaciones transnacionales y los inversionistas privados.
Además, la influencia que han adquirido las organizaciones internacionales, incluso
las no gubernamentales, en campos tales como los derechos humanos y la protección
del medio ambiente, condiciona el ejercicio irrestricto de la soberanía nacional.
Al mismo tiempo, la necesidad de mejorar la eficiencia de la gestión
gubernamental, el deseo de extender y profundizar las prácticas democráticas, la
voluntad de reafirmar identidades culturales y la proliferación de conflictos étnicos y
religiosos empujan a los estados hacia la cesión de autonomía y la transferencia de
competencias a una amplia gama de entidades subnacionales de gobierno (distritos,
provincias, autonomías, estados, autoridades metropolitanas, consejos territoriales).
Se está generalizando la delegación de responsabilidades para la
administración de la educación y la salud públicas, para el mantenimiento de la
infraestructura física, y para muchos otros programas gubernamentales.
Además, la descentralización fiscal y la recaudación de impuestos locales han
permitido a estas circunscripciones contar con recursos financieros propios para
reforzar su autonomía. En casos extremos de conflictos violentos, esto ha llevado a la
escisión de varios estados, sobre todo en Europa Oriental, Asia Central y en el África
al sur del Sahara.
El Estado-nación —una de las más importantes innovaciones institucionales de
los últimos tres siglos— está siendo sometido desde hace varios decenios a enormes
tensiones que se originan tanto dentro como fuera de su territorio. Al sobrepasar la
capacidad de procesamiento y respuesta de las agencias gubernamentales a través
de las cuales actúan los estados, estas nuevas demandas han generado
incertidumbre, inestabilidad, turbulencia y una crisis global de gobernabilidad. Para
enfrentar esta crisis y crear un entorno internacional más estable y favorable a los
esfuerzos de desarrollo será necesario complementar la acción de los estados,
involucrando al sector privado y a las organizaciones de la sociedad en muchas tareas
que antes eran consideradas como ámbito exclusivo para la acción estatal.
No obstante, el Estado está aún muy lejos de desaparecer o de volverse
obsoleto. Pese a las presiones que enfrenta desde arriba y desde abajo, y a la
diversidad de agentes que intervienen para configurar el orden global fracturado,
durante los próximos decenios, los estados continuarán siendo los actores principales
en el escenario internacional. Han mostrado una gran capacidad para adaptarse a las
cambiantes circunstancias, particularmente considerando el papel más activo que
juegan el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de
desarrollo al iniciarse el siglo xxi. Además, no se avizoran entidades capaces de

13. 13
reemplazar al Estado en sus funciones de garantizar la seguridad interna y externa,
regular los mercados, promover la igualdad de oportunidades, proteger el medio
ambiente y proveer infraestructura física, entre otras funciones orientadas hacia lograr
el bien común.
La toma de conciencia acerca del papel central que seguirá jugando el Estado
durante los primeros decenios del siglo xxi ha sido resultado de un amplio debate que
tuvo lugar durante los últimos 25 años. La preeminencia que asignaron al Estado las
teorías y estrategias de desarrollo desde fines de los años cuarenta empezó a ser
cuestionada en círculos académicos y políticos a partir de mediados de la década del
setenta y se cristalizó a fines de la década del ochenta en el llamado Consenso de
Washington, sobre políticas económicas. Este consenso articuló el sentido común
prevaleciente en la comunidad académica y las instituciones financieras
internacionales, y su principal contribución fue el reconocer la importancia de los
mercados y las limitaciones de la intervención estatal.
Sin embargo, muchos funcionarios de organismos internacionales —y aún más
importantes, funcionarios gubernamentales responsables de las políticas económicas
en América Latina— interpretaron el Consenso de Washington en forma sesgada e
inflexible. Esto los llevó a justificar e imponer medidas extremas de liberalización
comercial, desregulación financiera, privatizaciones apresuradas y recortes del gasto
público, sin establecer prioridades, sin tomar en cuenta costos de oportunidad, sin
considerar sus efectos secundarios y sin discusión pública.
Diez años más tarde, una revisión de este consenso por quienes lo formularon
llevó a moderar varias de sus recomendaciones político-económicas, y también a
incorporar las reformas de segunda generación, para mejorar el desempeño del Poder
Judicial, las agencias reguladoras, el sistema educativo y el funcionamiento de todo
tipo de instituciones.
Por su parte, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Fondo Monetario Internacional han adoptado en los últimos años interpretaciones más
balanceadas de las políticas del Consenso de Washington, complementándolas con
medidas para reformar las instituciones públicas, eliminar la corrupción, promover el
respeto a los derechos humanos y reforzar tanto la participación ciudadana como la
gobernabilidad democrática.
Estos cambios y vaivenes sugieren que no es fácil ubicar la acción de las
fuerzas de mercado en su dimensión correcta. Para lograrlo es preciso reconocer que
el mercado es una construcción social, una creación humana y no una ley de la
naturaleza. Como toda construcción social, requiere de intervenciones activas para
funcionar en forma adecuada y eficiente. Además, el mercadono abarca concepciones

14. 14
éticas ni morales, ni tiene por qué hacerlo: es un instrumento ciego, cuya descarnada
operación permite asignar los recursos eficientemente, tanto en el consumo como en
la producción de bienes y servicios, en función de la satisfacción y de la rentabilidad
anticipada.
Ni el Estado ni las organizaciones de la sociedad civil deben ser simplemente
espectadores pasivos de la operación del mercado; por el contrario, debe participar
activamente en crear las condiciones para su buen funcionamiento.
Por ejemplo, en el Perú hemos experimentado el predominio de las utopías
estatista y caudillista con el gobierno militar presidido por Juan Velasco Alvarado a
fines de la década del sesenta y principios de la década del setenta; asimismo, hemos
presenciado la pugna entre la visión estatista y la utopía basista durante el gobierno
de Alan García en la segunda mitad de la década del ochenta; y el predominio de la
utopía de mercado, matizada con una importante participación de la fuerza armada,
en la última década del siglo xx, durante los dos gobiernos de Alberto Fujimori.
2.2 EL PROCESO PERUANO
Durante las últimas cuatro décadas, el Perú ha experimentado varias reformas
del Estado y, en particular, del Poder Ejecutivo. Bajo la influencia de las ideas de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), de las Naciones Unidas y del
Centro de Altos Estudios Militares (CAEM), el gobierno militar de 1962 a 1963 inició —
con la creación del Instituto Nacional de Planificación (INP)— lo que puede
considerarse como la primera modernización del aparato estatal peruano del período
de la posguerra. Bajo la dirección técnica del coronel José Bailetti, esta institución se
convirtió en el principal centro de estudios y análisis de la realidad peruana —aún no
existían el Instituto de Estudios Peruanos, GRADE, el Centro de Investigaciones de la
Universidad del Pacífico, y otros centros de estudio estaban más dedicados a las
actividades de promoción del desarrollo que a la investigación— y el INP fue el
semillero de funcionarios públicos y empresarios privados de destacada trayectoria.
Las reformas del primer gobierno del ex presidente Fernando Belaúnde
empezaron a darle una mayor capacidad operativa a la administración pública. Se creó
el Banco de la Nación a partir de la antigua Caja de Depósitos y Consignaciones, se
fortalecieron varios ministerios, se unificaron el Seguro Social del Obrero y del
Empleado, y las elecciones municipales reforzaron a los gobiernos locales. También
se trató de mejorar la eficiencia de algunas dependencias y empresas públicas, tales
como la Empresa Petrolera Fiscal y la Corporación Nacional de Fertilizantes. Casi al
finalizar el gobierno del ex presidente Belaúnde, el PrimerMinistro Manuel Ulloa intentó

15. 15
introducir una reforma tributaria, cuya ejecución fue interrumpida por el golpe militar de
1968.
Entre 1968 y 1975, durante el gobierno del general Juan Velasco Alvarado, no
solo se transformó completamente el modelo de desarrollo, sino también la estructura
del Poder Ejecutivo. Se incrementó el número de ministerios y de entidades con rango
ministerial (recordemos, entre otras entidades, al Ministerio de Alimentación, el de
Comercio, la Oficina Nacional de Integración y el Sistema Nacional de Apoyo a la
Movilización Social). Se crearon, además, una serie de agencias gubernamentales
autónomas adscritas a los diferentes sectores de la administración pública, tales como
la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), el Consejo Nacional de
Investigación, que más tarde se transformaría en Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología, y varios institutos tecnológicos sectoriales. Por otra parte, las
nacionalizaciones y la quiebra de algunas empresas privadas que fueron absorbidas
por el Estado aumentaron el número de empresas públicas. Por ejemplo, con la
quiebra del Banco Popular el Estado se hizo dueño de una serie de empresas que
dependían de este (incluyendo el cine Colón en la plaza San Martín que ya se
especializaba en películas pornográficas). De esta manera el Estado se convirtió en el
principal protagonista de los procesos económicos y sociales.
La crisis económica de 1976, con el primer gran paquetazo del ministro Luis
Barúa, forzó un ajuste fiscal y una cierta racionalización del gasto público. En 1979,
cuando Javier Silva Ruete era Ministro de Economía y Finanzas, se ejecutó uno de los
primeros programas de reducción de personal del Estado, otorgando un año de sueldo
como incentivo para que los funcionarios públicos renunciaran en forma voluntaria.
Una evaluación realizada años más tarde indicó que los funcionarios más
capaces, quienes tenían mejores posibilidades de obtener trabajo en la empresa
privada, en los organismos internacionales y en las instituciones de enseñanza
superior fueron los que dejaron el sectorpúblico. Esto redujo la planilla gubernamental,
pero a cambio aumentó el número de pensionistas y disminuyó significativamente la
capacidad operativa de las entidades estatales.
En su segundo gobierno el ex presidente Belaúnde empezó a adecuar la
administración pública a las nuevas exigencias de las estrategias de desarrollo y el
contexto internacional. En 1982 y 1983 se lanzó un programa de modernización
administrativa del Estado con un préstamo de 10 millones de dólares otorgados por el
Banco Mundial. Se creó un fondo para apoyar la contratación de funcionarios de alto
nivel, se hizo un esfuerzo por mejorar el sistema de formulación y ejecución del
Presupuesto Nacional y se diseñaron sistemas para la gestión pública, tales como un
programa computarizado para el registro y seguimiento de las operaciones de

16. 16
endeudamiento del Estado. Además, dos instituciones educativas, la EscuelaSuperior
de Administración de Negocios (ESAN) y la Universidad del Pacífico, recibieron parte
de los recursos del préstamo para realizar estudios sobre la reforma del Estado y
preparar materiales para entrenamiento en gestión pública. Sin embargo, nada de esto
llegó a ponerse en práctica y la mayor parte de este préstamo se destinó a la
contratación de consultores externos cuyo conocimiento del país era bastante limitado.
Comoconsecuencia,el impacto de este programa de modernización administrativa fue
muy escaso.
Pese a algunos intentos, bastante tímidos, de introducir orden en el aparato
estatal durante los dos primeros años del gobierno Presidente Alan García —por
ejemplo, a través del refuerzo del CONADE, el holding de empresas públicas— se
mantuvo el aparato estatal prácticamente intacto, se añadieron numerosos
funcionarios públicos a las planillas del Estado,se intentó nacionalizar la banca privada
y se crearon los gobiernos regionales, algunos de los cuales se poblaron de una
frondosa burocracia.
Para los años 1989 y 1990, el aparato del Estado colapsó por su propio peso:
en 1990, las 177 empresas públicas existentes perdieron más de 530 millones de
dólares. Además, la hiperinflación y la crisis económica redujeron la recaudación fiscal
a menos del 5% del PBI en 1989, una de las proporciones más bajas del mundo. Esto
llevó a lo que Richard Webb Duarte ha llamado una privatización de facto del aparato
estatal, que perdió su capacidad de cumplir con sus funciones más elementales,
incluyendo la de garantizar la seguridad pública.
Hacia fines de la década del noventa se volvió a tocar el tema de la reforma del
Poder Ejecutivo, esta vez en el contexto de una crisis de crecimiento económico, una
disminución significativa en la recaudación fiscal, y llamados del empresariado para
reducir el gasto público. Luego de todos los intentos de reforma en que se embarcó
fallidamente el gobierno durante la década del noventa, la respuesta del Presidente de
la República fue pedir a la CONFIEP, el principal gremio empresarial del Perú, que
presente sugerencias sobre cómo reformar el Poder Ejecutivo.
La necesidad de modernización del Estado se sustenta en un diagnóstico que
se perfila de una forma casi común para todos los países en desarrollo.
La limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del
ciudadano frente a la gestión gubernamental.
La interacción que se genera entre la población y el gobierno por las funciones
que este último desarrolla, es de naturaleza diversa y configura, por lo mismo,
situaciones y problemas diferentes entre sí. Entre estos problemas se distingue la
compleja integración de atribuciones en las dependencias y la concentración de

17. 17
actividades económicas en algunas entidades que ha propiciado, en las primeras,
lentitud en sus procedimientos y una restringida capacidad de respuesta frente a la
sociedad y, en las segundas, acaparamiento del mercado de diversos bienes o
servicios poco eficientes, en detrimento de los consumidores.
Por otro lado, la falta de verdaderos mecanismos que, a favor de los
particulares, propicie respuestas y atención eficaz e inmediata a demandas o quejas
de los ciudadanos, así como la carencia de definición y amplia difusión de los
estándares mínimos de calidad de los servicios al público, o la ausencia de criterios
claros y específicos en la aplicación de normas, dan cabida al abuso, a la
discrecionalidad y a la corrupción.
El proceso de rendición de cuentas ha sido incapaz de satisfacer a plenitud las
expectativas de cuentas de información que necesita la opinión pública para formular
juicios objetivos, ya que se realizan en los más de los casos por medio de documentos
que se presentan e a órganos de gobierno, o a las unidades administrativas de
jerarquía superior, o son de circulación relativamente restringida. Carencia de una
administración adecuada para la dignificación y profesionalización de los servicios
públicos. En el desarrollo administrativo del sector público, el objetivo central para la
transformación son los recursos humanos. En estos reside el mayor potencial para
promover el cambio y el sentido del mismo.De acuerdo a la Carta de Intención firmada
con el Fondo Monetario Internacional en 1995, el Perú asumió el compromiso de
generar superávit fiscal primario (no incluye ingresos por privatizaciones ni pago de
deuda) hasta 1,998. De modo que la política fiscal ajusta la economía, hecho que
reflejó en un menor crecimiento del PBI real en 1,996 en 2.5%.
La necesidad de recaudar originó la creación de una serie de tributos
considerados antitécnicos. Como el impuesto mínimo a la renta 2% de los activos.
Evidentemente la creación de mayores impuestos no necesariamente implican
mayor recaudación, pero su aparición impacta de modo adverso en la inversión y en
el crecimiento. La reforma integral tributaria permite elevar la recaudación y minimizar
las consecuencias negativas de los impuestos,la modernizacióny reducción del sector
público se convierten en elementos fundamentales para hacer compatibles los gastos
con las necesidades de crecimiento y la función de redistribución del gobierno.
2.3 LA GESTIÓN PÚBLICA
La relación entre poder y función marca la esencia de la administración
pública, donde a través de ésta se pone en práctica el ejercicio del poder,
mediante un gobierno en beneficio de la sociedad.

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El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus
funciones, del cual se desprenden un conjunto de actividades, operaciones,
tareas para actuar: jurídica, política y técnicamente.
Se entiende por administración pública, en su enfoque procedimental, a
todas las instituciones y organismos públicos y privados que prestan servicios
públicos. La gestión pública lo define, como el conjunto de acciones mediante
las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que
están enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder
Ejecutivo.
En consecuencia podemos decir que la gestión pública está configurada
por los espacios institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado
diseña e implementa políticas, suministra bienes y servicios y aplica
regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.
Las transformaciones de la economía mundial, caracterizada hoy por la
crisis económica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo,
recesión, etc., y el avance de la globalización, producen procesos complejos y
dinámicos, que ponen a la vista paradigmas emergentes en la gestión pública,
para orientar mejor las políticas sociales y económicas para atender la difícil y
compleja demanda social.
Otro factor importante que exige más eficiencia en la gestión es la
competitividad nacional, es decir la eficiencia que no sólo debe ser efectiva por
la empresa privada sino también por las instituciones públicas y el compromiso
social de sus ciudadanos.
Es decir estamos comprometiendo los diversos factores que ahora debe
abarcar la gestión pública.
En los últimos 25 años del siglo pasado, las ciencias de
la administración han transitado de la administración a la gerencia, y de la
gerencia a la gobernanza. Los modelos alternativos de gestión pública
describen un cambio permanente en el enfoque de la ciencias gerenciales,
desde el modelo burocrático de gestión basado en la fragmentación de tareas
y la subordinación jerárquica, hasta la nueva gestión pública que introduce
nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperación y
de capacidades específicas orientadas a la gestión por resultados.

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2.4 EL MODELO BUROCRÁTICO Y EL MODELO POST BUROCRÁTICO
El paradigma post-burocrático genera conocimientos basados en la
práctica. De allí nace el concepto de la nueva gestión pública (NGP) que implica
un giro sustancial en el ejercicio del gobierno y la gestión pública.
2.5 EL MODELO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP)
La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de
una gestión pública eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo
el desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de
control que permitan transparencia en los procesos de elección de planes y
resultados, así como en los de participaciónciudadana, la NGP es el paradigma
donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organización y
gestión de las administraciones públicas.
Es un enfoque que intenta incorporar algunos elementos de la lógica
privada a las organizaciones públicas.

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Es decir que la NGP es un búsqueda de lograr una mayor productividad
en eficiencia colectiva, porque no sólo se espera el cumplimiento de metas por
parte de la responsabilidad de liderazgo de quienes la dirigen sino y
fundamentalmente es cuánto hemos comprometido al ciudadano en aquel
éxito.
En síntesis la Nueva Gestión Pública está fundamentada sobre:
a) La formulación estratégica de políticas de desarrollo y gestión.
b) La gradual eliminación del modelo burocrático hacia una GESTIÓN POR
RESULTADOS.
c) La creación del valor público.
d) El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado.
e) El mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad social.
La OCDE (1995: 28 y 1997: 37-50) considera que esta nueva forma de
gestión de la Administración Pública se caracteriza por las líneas maestras que
se exponen a continuación:
 Desregulación. Este planteamiento busca la disminución de reglas
y normas en el Sector Público, intentando a la vez que las que existan
permitan un planteamiento estratégico de la gestión a través de la
flexibilidad en su aplicación.
 Descentralización de los poderes de la gestión. La idea
de descentralización supone la creación de unidades (entidades, agencias,
etc.) más reducidas, con flexibilidad en las normas a aplicar y abandonadas
a merced del mercado.
 Énfasis en las responsabilidades de los gestores y motivación para la
mejora.
 El reforzamiento de las capacidades estratégicas del centro, junto con la
reorganización e implantación de la función pública en la gestión y las
reformas.
 Gestión más orientada hacia el cliente.
 La introducción de la competencia y el mercado.
 Utilización de métodos de evaluación y técnicas de gestión aplicadas en el
ámbito empresarial.

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Fuente: Adaptado de Montesinos Julve(1998)
2.6 REFORMAR PARA CRECER
Uno de los retos más importantes en la administración pública consiste en
diseñar e implementar políticas públicas, que busquen transformaciones profundas y
permitan integrar y dar coherencia a las acciones del Estado orientadas a atender de
manera óptima las necesidades de los ciudadanos.Es necesario adoptar medidas que
ayuden a acelerar la reforma del Estado y para ello se requiere impulsar un proceso
modernización que apunte a alcanzar una gestión pública orientada a resultados que
impacten en el bienestar de los ciudadanos, que genere igualdad de oportunidades y
asegure el acceso a servicios públicos de calidad.
Estos retos imponen al Estado Peruano la necesidad de implementar
mecanismos que le permitan cumplir sus funciones de manera eficiente, ágil y al
servicio de la ciudadanía. La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del
Consejo de Ministros tiene a su cargo el proceso de modernización de la gestión del
Estado, y en esa lógica viene impulsando acciones que apuntan a alcanzar una gestión
pública orientada a resultados que impacten en el bienestar de los ciudadanos.

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2.7 ESTRATEGIAPARA LA ACCIÓN
En tanto rector del Sistema de Modernización del Estado la Presidencia del
Consejo de Ministros viene impulsando un proceso de reforma que apunta a alcanzar
una gestión pública orientada a resultados que impacten en el bienestar de los
ciudadanos.
Para ello la Secretaría de Gestión Pública ha elaborado una Política Nacional
de Modernización de la Gestión Pública y un Plan de implementación que define las
metas a alcanzar en el período de este Gobierno. La Política constituye el principal
instrumento orientador de la modernización de la gestión pública en el Perú, busca ser
la “hoja de ruta” que permita establecer la visión, los principios y lineamientos del
proceso de modernización.
En este marco contempla la implementación de una agenda de reformas en
diversas materias que buscan la simplificación de los procedimientos y procesos
internos de las entidades públicas; la mejor atención vía los trámites y servicios, una
mayor transparencia y acceso a la información para un Estado al servicio del
Ciudadano.

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CONCLUSIONES
 La reforma del Estado es políticamente distinta a la modernización de la administración
pública, puesto que la modernización busca mejorar la capacidad de infraestructura para
atender las demandas de los ciudadanos y agilizar los procedimientos para que la
respuesta a la sociedad sea más pronta, además de mejorar la estructura y gestión
pública incrementando de esa manera las condiciones de gobernabilidad.
 La reforma del Estado significa realizar modificaciones políticas, económicas y sociales
en la estructura del Estado, a fin de mejorar dichas estructuras y fortalecer el sistema
institucional. Si los objetivos de la reforma realizada se cumplen, la modernización del
Estado será un éxito. Para ello, en nuestro país se han dictado reformas en todos los
sectores.
 Para realizar una correcta reforma es prioritario identificar los factores que dificultan la
gestión pública, lo cual significa examinar el marco normativo de cada institución, para
evaluar los aspectos que están cojeando y los que necesitan reformarse, puesto que los
problemas de organización son diferentes. Otro aspecto que retrasa la modernización es
la corrupción y la burocracia, que genera lentitud en los procedimientos.
 Lo más importante del proceso de modernización es que los servidores de la gestión
pública adopten el principio del ciudadano, cliente o usuario y se le respete más, y el
Gobierno tome el perfil de administrador, ejecutivo o gerente público, guiado por la
búsqueda de resultados y evaluando en base a la rendición de cuentas y a la
competencia. Porque si bien es cierto que en la mayoría de instituciones se han
simplificado los procedimientos administrativos, en otras sucede lo contrario, puesto que
para realizar una gestión se necesita una serie de documentos. El ex Presidente Alán
García entró al gobierno con un plan de acción inmediata que le faltó completar en los
primeros 180 días de su mandato, postergando la reforma de todo el aparato estatal.
 Otra medida adoptada fue reducir a la mitad el sueldo de los parlamentarios, ministros,
autoridades regionales y alcaldes, ocasionado de esa forma la migración de capital
humano a la actividad privada, dejando desprovista a la administración pública de
profesionales idóneos.
 En medio de esta política demagógica, nadie advirtió que la reducción de sueldos era solo
uno de los puntos de su plan inmediato de reforma del Estado que planteó en su
campaña.
 Pasó desapercibida la reforma constitucional ofrecida por García en el sentido de incluir
en la agenda política del país la discusión del retorno a la Constitución de 1979 y la
conveniencia de reinstalar el sistema bicameral en el parlamento.

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BIBLIOGRAFÍA
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Interamericano del CLAD sobre la Reformadel Estado y la Administración Pública. Isla
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reestructurar el Poder Ejecutivo. 1999. Agenda Perú.

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ANEXOS