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ÍNDICE GENERAL
Presentación
UNIDAD I
EL ESTADO PERUANO
CAPÍTULO I
I. EL PRESUPUESTO
1.1 Definición del Estado Peruano
1.2 Elementos
1.3 Función Pública
1.4. Gestión Pública
1.5. Servicios Públicos
II. El Proceso Administrativo en la Administración Pública
2.1. Generalidades
2.2. La Planificación Estratégica en la Administración Pública
2.3. El Plan Operativo en la Administración Pública
2.4. El Sistema de Presupuesto
2.5. El Sistema de Abastecimiento
2.6. El Sistema de Personal
CAPÍTULO III
III. Procedimientos Administrativos
3.1. La Autoridad Nacional del Servicio Civil
3.2. El Control en la Administración Pública
3.3. El Procedimiento Administrativo
3.4. Ley del Silencio Administrativo
3. 3
El propósito fundamental del curso es proporcionar un mecanismo que facilite
tanto la labor docente como la de los alumnos en el proceso enseñanza
aprendizaje del Curso de Administración Pública,
A través del presente curso los estudiantes conocerán el proceso administrativo en
las diferentes entidades que conforman el Poder Ejecutivo tales como: los
ministerios, los gobiernos regionales y locales, asimismo en los Organismos
Públicos Descentralizados, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los Organismos
que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía, así como
también las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o
autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
PRESENTACIÓN
4. 4
PRIMERA PARTE
(UNIDAD I):
EL ESTADO PERUANO
El Estado Peruano – Función Pública y el Acto Administrativo en el Perú
1.1. Definición:
Se denomina estado al cuerpo político de una nación es decir, a lo que
también se afirma que ―es la nación jurídicamente organizada‖. El estado
aparece como la institución más elevada del orden social de la trilogía
evolutiva de: Familia-Sociedad-Estado. A esto se llega cuando las personas,
en sus interrelaciones dentro de la sociedad creen necesario organizarse en
base a un cuerpo jurídico de leyes, determinan a los gobernantes y trabajan
por el progreso y desarrollo del territorio que ocupan. Así, se concluye que el
estado peruano es la nación que política y jurídicamente ocupa y se ha
organizado sobre el territorio nacional y sobre el cual ejerce soberanía.
Según el politólogo David Held, los estados modernos se desarrollaron como
estados-nación: ―aparatos políticos distintos de los gobernantes como de los
gobernados, con suprema jurisdicción sobre un área territorial delimitada,
basados en el monopolio del poder coercitivo, y dotados de legitimidad como
resultado de un nivel mínimo de apoyo o lealtad de sus ciudadanos‖.
Desde esta perspectiva, el estado moderno posee los siguientes elementos:
1. Territorio: Es el espacio geográfico o superficie terrestre en la cual el
Estado ejerce su poder y autoridad. Este espacio se encuentra delimitado
por las fronteras que separan la zona de jurisdicción entre estados
soberanos. El espacio sobre el cual un estado ejerce su autoridad
comprende el suelo, el subsuelo, el espacio aéreo y el mar territorial.
2. Población: Es el conjunto de personas que habitan el territorio del Estado y
que aceptan su autoridad. Estas personas pueden ser nacionales o
extranjeras. Al respecto, la actual constitución, en su art. 52, establece:
―Son peruanos por nacimiento los nacidos en el territorio de la Republica.
También lo son los nacidos en el exterior de padre o madre peruanos,
inscritos en el registro correspondiente durante su minoría de edad.
3. Gobierno: Es la forma como se organiza jurídicamente el Estado para
ordenar, mandar y ejecutar procurando el bienestar de la población. El
5. 5
gobierno se ejerce a través de los poderes del estado y las autoridades
libremente elegidas. Existe, pues, una delegación de facultades de la
población hacia los que van a gobernar.
La organización jurídica es el conjunto de leyes que organizan la vida de la
colectividad, desde la constitución o Ley fundamental hasta las leyes o
reglamentos de menor jerarquía.
4. Soberanía: Es la capacidad de ejercer poder dentro de un determinado
territorio, sin aceptar subordinación a otros.
1.2. Estructura del estado peruano
La estructura del estado peruano es el orden en que están distribuidas sus
diversas partes o funciones, denominadas Poderes del Estado. Nuestra
constitución reconoce tres poderes: el Poder Legislativo, que aprueba leyes o
normas que regirán el desenvolvimiento de la nación. El Poder Ejecutivo, que
ejecuta las leyes aprobadas por el legislativo y las resoluciones del poder
judicial y proporciona los servicios que la sociedad requiere. Y el Poder
Judicial, que administra justicia, resolviendo los conflictos de derecho y
determinando las violaciones de orden social.
Aunque la constitución no lo denomine poder, el jurado nacional de
elecciones (JNE), forma parte de esta estructura ya que es el encargado de
los procesos electorales para renovar los Poderes Legislativo y Ejecutivo.
1.2.1. El poder legislativo
El Poder Legislativo está compuesto por el Congreso de la Republica.
Entre las principales atribuciones del Congreso están: aprobar leyes; velar
por el respeto de la Constitución y de las leyes; aprobar los tratados y
convenios internacionales; aprobar el presupuesto y la cuenta general que
reflejan la administración de los recursos del estado; autorizar empréstitos;
y aprobar la demarcación territorial que proponga el Ejecutivo.
El Congreso puede interpelar, censurar o quitar la confianza al consejo de
ministros o a cualquiera de los ministros. A su vez, ratifica los
nombramientos de los Embajadores y Ministros Plenipotenciarios así
como los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema.
1.2.2. El Poder Ejecutivo
El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la
nación. Es elegido por sufragio directo y por más de la mitad de votos
validos emitidos. Junto con él se elige a un primer ministro y un segundo
vicepresidentes.
6. 6
Entre las obligaciones del Presidente de la Republica, están: Cumplir la
Constitución, tratados y leyes; dirigir la política general del gobierno; velar
por el orden interno y la seguridad externa; convocar a elecciones y
legislatura extraordinaria del Congreso; dictar decretos legislativos con
fuerza de ley, por delegación del Congreso; reglamentar las leyes y
resoluciones legislativas.
Los Ministros tienen a su cargo la dirección y gestión de los servicios
públicos de su Ministerio. Los Ministros reunidos forman el ―consejo de
ministros‖, al que corresponde aprobar los proyectos de ley que el
presidente someta al Congreso y los decretos legislativos que dicta el
Presidente, y deliberar sobre asuntos de interés público.
El Consejo de Ministros tiene un presidente. El Consejo es dirigido por el
Presidente de la Republica cuando lo convoca o asiste a sus sesiones. El
Presidente del Consejo es nombrado y removido por el Presidente de la
Republica, quien nombra y remueve a los ministros, a propuesta y con
acuerdo del Presidente del Consejo.
1.2.2.1. Ministerios que Integran el Poder Ejecutivo(1)
Lo integran los siguientes Ministerios:
1. Ministerio Relaciones exteriores: encargado de la política exterior,
realiza la función diplomática y gesta los asuntos internacionales.
Negocia y suscribe tratados internacionales. Participa en asuntos de
integración y en las políticas y asuntos económicos y financieros.
2. Ministerio de Defensa: (2)
encargado de formular, ejecutar y
supervisar la Política de Defensa Nacional en el campo militar; así
como de diseñar, planificar y coordinar la Política de Defensa
Nacional en los campos del desarrollo. Asimismo, formular y difundir
la Doctrina de Seguridad y Defensa Nacional, y asesorar, planificar y
coordinar las acciones que en esta materia realicen los órganos que
integran el Consejo de Defensa Nacional.
http://www.mindef.gob.pe/menu/libroblanco/pdf/Capitulo_V.pdf
Libro blanco de La Defensa Nacional
3. Ministerio de Economía y Finanzas: encargado de los asuntos,
relativos a la tributación, política aduanera, financiación,
endeudamiento, presupuesto, tesorería y contabilidad y de armonizar
la actividad económica nacional.
4. Ministerio del Interior: encargado de las actividades de gobierno
interior, seguridad interna, orden público y movimiento migratorio.
Tiene a su cargo el funcionamiento de las fuerzas policiales.
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5. Ministerio de Justicia: encargado de promover la administración de
justicia, de la política de readaptación social en los establecimientos
plenipotenciarios y de la política de bienestar familiar. Coordina con
la Iglesia Católica y con sus otras confesiones. Se vincula con el
Poder Judicial, el consejo Nacional de la Magistratura y el Ministerio
Publico.
6. Ministerio de Educación: encargado de las políticas de educación,
cultura, recreación y deportes y sus servicios correspondientes, con
participación de la comunidad.
7. Ministerio de Salud: encargado de la política nacional de salud y de
asistencia social.
8. Ministerio de Agricultura: encargado de las políticas agrarias,
incremento de las áreas agropecuarias, faunas y forestales,
conservación y utilización de aguas, suelos forestales y fauna
silvestre y, de producción y comercialización de productos agrícolas,
pecuarios, forestales y de fauna silvestre y de desarrollo agro
industrial.
9. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo: encargado de las
políticas de relaciones laborales y cooperativas, de higiene y
seguridad ocupacional. Promueve el empleo, impulsa la concertación
social y fomenta el bienestar laboral. Participa en la seguridad social
y norma las migraciones laborales.
10. Ministerio de la Producción: encargado de formular, aprobar,
ejecutar y supervisar todos los niveles de producción, industria,
manufacturera y pesquera.
11. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo: encargado de los
temas de comercio exterior del Estado Peruano y la promoción del
turismo en el Perú.
12. Ministerio de Energía y Minas: encargado de las actividades
energéticas y mineras, cuidando la preservación del medio ambiente.
13. Ministerio de Transportes y Comunicaciones: encargado de las
actividades de construcción, conservación y mejoramiento de las vías
de transporte y sus instalaciones y de la regulación de su empleo, de
las actividades de comunicación postal y telecomunicaciones, y de
todo lo relacionado con el transporte aéreo, marítimo, terrestre, fluvial
o lacustre
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14. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento: encargado
de las actividades vinculadas con el desarrollo urbano, el medio
ambiente y la edificación, comprendiendo la construcción de
viviendas, obras de infraestructura sanitaria y servicios
complementarios.
15. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social: es el órgano del Estado
dedicado a la mujer y al desarrollo en la sociedad de los peruanos.
16. Ministerio del Ambiente: es un ente ministerial creado el 13 de
mayo de 2008 creado por el decreto legislativo N 1013. Su función es
la de ser rector del sector ambiental, con la función de diseñar,
establecer, ejecutar y supervisar la política nacional y sectorial
ambiental
17. Ministerio de Cultura: Su función es la de ser rector del sector
cultural, con la función de diseñar, establecer, ejecutar y supervisar la
política nacional y del sectorial cultural mediante dos vice-ministerios:
Interculturalidad y Patrimonio Cultural e Industrias Culturales.
18. Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (3)
organismo
encargado del desarrollo social, superación de la pobreza, promoción
de la inclusión y equidad social; además de la protección social de
poblaciones en situación de riesgo, vulnerabilidad y abandono.
Wikipedia
http://es.wikipedia.org/wiki/Ministerio_de_Desarrollo_e_Inclusi%C3%B3n_S
ocial_del_Per%C3%BA
El Presidente del Consejo de Ministros, también denominado Primer
Ministro, tiene a su cargo uno de los Ministerios y una oficina de la que
dependen el Instituto Nacional de Fomento Municipal y el Consejo
Nacional de Población.
1.2.3. El Poder Judicial
Es el organismo que administra justicia por intermedio de la Corte
Suprema de Justicia, las Cortes Superiores, los juzgados civiles, penales y
especiales, los juzgados de paz letrados y los juzgados de paz.
La Corte Suprema de Justicia tiene sede en Lima y jurisdicción en todo el
territorio nacional. Formula, sustenta y participa en la discusión del
proyecto de presupuesto del Poder Judicial. Puede participar en la
discusión de los proyectos de ley, que presente ante el Congreso. La
Corte Suprema investiga la conducta funcional de los jueces en forma
permanente y obligatoria y aplica las sanciones necesarias.
9. 9
La Corte Suprema podrá fallar en última instancia, resolviendo los casos
vistos por las Cortes Superiores o simplemente disponiendo su nulidad
para que vuelvan a ser juzgados en el nivel que corresponda, según
disponga la ley.
Las Cortes Supremas tienen du sede en las capitales del distrito Judicial
1.3. Tipos de Estados Modernos
1.3.1. Estado Constitucional: Surgió en Inglaterra a mediados del siglo
XVII. Nació del intento de poner límites a las decisiones políticas de
los monarcas absolutos. Sus propulsores consideraban que el
alcance del Estado debía restringirse con el objetivo de asegurar a
cada ciudadano al máximo grado de libertad posible, y esto se
lograba con el establecimiento de una constitución.
1.3.2. Estado Liberal: Fue surgiendo a lo largo del siglo XIX como parte
del intento de crear una esfera privada independiente del Estado.
Sus pilares más importantes son: el constitucionalismo, la propiedad
privada y la economía de mercado competitiva, junto con un modelo
de familia específicamente patriarcal. En el mundo occidental, los
Estados fueron primero liberales y tardíamente democrático-liberales
1.3.3. Democracia Liberal o Representativa: Su rasgo más importante es
que las decisiones que afectan a la comunidad no las toman todos
sus miembros sino un subgrupo de representantes elegidos. Se
constituye en la forma dominante del Estado moderno en el siglo XX.
1.3.4. Partido Único o Uní partidista: su principio subyacente es que solo
un único partido puede ser la legítima expresión de la voluntad
general de la comunidad. Es el caso de los sistemas comunistas.
1.4. Características del Estado Peruano actual
Estas características están determinadas por la Constitución Política de 1993
vigente hasta hoy, que en su art. 43 dice que el Estado Peruano es:
1.4.1. Republica Democrática, ya que en ella se ejerce un gobierno
representativo, elegido por el pueblo mediante sufragio universal.
1.4.2. Social, porque es una democracia que debe beneficiar a toda y no
solo algunos individuos.
1.4.3. Independiente, porque no tiene relaciones de subordinación ante
ningún otro Estado.
1.4.4. Soberana, porque el Estado peruano no tienen restricciones para
ejerce su poder dentro de los límites de su territorio; Constituyente un
10. 10
Gobierno Unitario, es decir, posee un solo gobierno central y una
sola Constitución que tiene vigencia para todos los peruanos. Los
departamentos o provincias no tienen, por lo tanto, autonomía
política.
Plantea una Administración Descentralizada, ya que paralelamente al
gobierno central existen gobiernos regionales y locales responsables
de sus respectivas jurisdicciones.
1.5. Deberes del Estado Peruano
Los Deberes del Estado Peruano están determinados por la Constitución
Política de 1993 vigente hasta hoy, que en su art. 44 dice Deberes del
Estado:
Son deberes primordiales: Defender la soberanía nacional; garantizar la
plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las
amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se
fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación.
Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la política de fronteras y
promover la integración, particularmente latinoamericana, así como el
desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas, en concordancia con la
política exterior.
1.6. De los Derechos
La Identidad Étnica y Cultural es un Derecho Fundamental reconocido
formalmente por la Constitución vigente (art. 2.19). Se trata de una novedad,
pues al respecto no existe antecedente constitucional sobre él, afirma Gorki
Gonzales Mantilla, quien acota que la tradición constitucional se ha
mantenido de espaldas al reconocimiento de esta realidad. La Nación
peruana se define materialmente como una pluralidad étnica y cultural; sin
embargo, casi siempre se obvió esta realidad sociocultural, pese a que el
discurso oficial o el de los operadores estatales reclaman la integración del
indio a la vida nacional, sin preguntarse si la llamada vida nacional
corresponde a las categorías socioculturales del indio o de sus comunidades.
La historia de los peruanos demuestra una constante discriminación de las
comunidades quechuas, aymaras y selvícolas. Por ello el Estado y la Nación
deben asumir una actitud diferente frente a la realidad pluriétnica del país,
permitiendo una auténtica integración nacional.
Cabe relevar algunos derechos políticos previstos en la nueva Constitución
que facultan una participación más directa de los ciudadanos en algunos
asuntos de la administración del Estado. El art. 31° otorga el derecho a los
ciudadanos de participar en los asuntos públicos mediante referéndum,
11. 11
iniciativa legislativa, remoción o revocación de autoridades y demanda de
rendición de cuentas.
Debemos mencionar también a instituciones como la Defensoría del Pueblo
(arts. 161° y 162°), cuya función es la defensa de los derechos
fundamentales de las personas o de la Nación y supervisar el cumplimiento
de los deberes de la administración estatal.
Es importante destacar las nuevas Acciones de Garantía previstas en la
Constitución de 1993, como la Acción de Hábeas Data y la de Cumplimiento
(arts. 200.3 y 200.6) y la Acción de Competencia (art. 202.3), que sin duda
permiten un mejor control del orden constitucional.
1.7. Ejercicio del Poder
La Constitución Nacional en su art. 45° determina que el poder emana del
pueblo. Se trata de uno de los principios fundamentales del liberalismo
clásico, y cuyo significado es que el pueblo mediante su voluntad social
funda el Estado y le otorga potestades y facultades para administrar y
gobernar, en el marco de un sistema jurídico y por medio de órganos
estatales denominados instituciones Políticas del Estado. Este acto
fundacional supone, también, la elección de las personas depositarias del
poder, o representantes de la voluntad social, todo lo cual configura el
principio más importante del Estado moderno, el de ser democrático, por
cuanto nuestro Estado Republicano se basa en la soberanía popular -como
se ha expresado- y es representativo.
Conformado el Estado, el poder es manejado por los operadores políticos
dentro de los límites del orden constitucional y legal. En este entorno, el
poder se entiende como la facultad de operar otorgada a los representantes
del pueblo, con el propósito de alcanzar los fines propuestos dentro del
modelo social. Esta facultad de operar, se le asigna a los representantes de
la voluntad popular mediante los repartos consignados en la Constitución o la
Ley; por lo tanto, este poder no es ilimitado, y mucho menos aún permite el
libre albedrío en el manejo constitucional por más alto nivel de función
asignable.
En este sentido debe entenderse la fórmula de art. 45° de nuestra
Constitución; en otras palabras, se trata de reconocer en el pueblo la fuente
originaria del poder, poder que también debe ser reconocido como la fuerza
social encaminada a dar forma político-jurídica y estructura económica a ese
grupo social, para lo cual se desarrolla el proceso que supone: 1. la
instalación o nombramiento de los depositarios del Poder; 2. el reparto de las
funciones entre los redistribuidores del poder, o diseño del orden político; y 3.
12. 12
la Regulación y limitación apropiada del ejercicio del poder o formulación del
orden jurídico (principio en el cual reposa el Estado de Derecho).
En gran medida, el cumplimiento de estos principios y supuestos depende de
la estructura socioeconómica, que determina en última instancia la
organización política. Sin embargo, nuestra Constitución -en el capítulo I del
Título III dedicado al Régimen Económico- prescribe que la iniciativa privada
es libre y que se ejerce en una economía social de mercado, aunque prohíbe
la participación empresarial del Estado. Este diseño económico dificulta las
funciones sociales que deben asumir los órganos estatúales.
Bajo este régimen, el Estado estimula la creación de la riqueza, y garantiza la
libertad de empresa, comercio e industria; su participación en la producción
es subsidiaria, ya que la Constitución ordena que toda actividad empresarial
del Estado, sea ésta directa o indirecta, debe ser autorizada expresamente
por la ley y sólo por el alto interés público o de manifiesta conveniencia
nacional. Este modelo revela grandes contradicciones no sólo en el orden
formal (la economía social de mercado prescrita en el art. 58° de la
Constitución vigente), sino también en el orden material, pues estos
principios violentan los derechos e intereses de las grandes mayorías de la
Nación, además de dejar de lado al elemento fundamental e integrador del
sistema, esto es, la participación activa de los ciudadanos a través de sus
organizaciones sociales, políticas y laborales, etc., en la estructura política y
económica donde se toma las decisiones que afectan a las grandes
mayorías o al orden jurídico-político.
Este modelo implica también un conjunto de Derechos Fundamentales que
se encuentran formalizados en nuestra Carta Política, en el Capítulo I del
Título I, cuya trascendencia se define a partir del art. 1°, que considera la
defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad como el fin
supremo de la Sociedad y del Estado; sin embargo, nuestra Carta, como se
ha visto, no garantiza a la mayoría de la Nación la posibilidad de un real
ejercicio de los Derechos Fundamentales.
1.8. El Modelo Social Peruano
El modelo social de un Estado, es el objetivo o meta que se pretende
alcanzar para conseguir la plena realización de la Nación; es la estructura
societal donde no sólo se garantiza en forma efectiva la vida humana, sino
que además rige totalmente la justicia social. En otras palabras, es el "deber
ser" del Estado.
El elemento más importante en el diseño del Modelo Social es el Modelo
Económico que asume el Estado. En nuestro caso, la Constitución Nacional
vigente, como bien precisa Marcial Rubio, define un régimen económico
ortodoxamente liberal y de mercado, dentro del cual el derecho de la
13. 13
propiedad privada ha sido elevado a rango constitucional y en el cual el
Estado debe garantizarlo, Ha desaparecido el rol social que debe jugar la
propiedad, la expropiación se limita a las causales de seguridad nacional o
necesidad pública (art. 70°). La privatización es el signo de nuestra
economía, el Estado no puede realizar actividad empresarial, o en todo caso
requiere autorización expresa mediante ley para tal fin (art. 60°).
El régimen económico nacional, se sustenta en la iniciativa privada y en la
libertad de empresa, especialmente en la libertad de contratación (art. 62°);
ahora las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al
tiempo del contrato. Los términos del contrato no pueden ser modificados por
leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la
relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial,
según los mecanismos de protección previstos en los contratos o
contemplados en la ley.
1.9. Funciones Básicas del Estado (5)
Constitución
Según la Constitución Política del Perú de 1993, el Estado y el Gobierno de
la Nación, se organiza según el principio de la separación de poderes,
tomando como base la teoría de Montesquieu sobre la ―División de
Poderes‖, teoría actualmente superada por las nuevas concepciones
políticas y jurídicas acerca del poder político, que consideran a éste como
una unidad, como uno solo – el Poder del Estado. En este sentido, la
Constitución debió hablar no de la separación de poderes, sino más bien de
los ―Órganos de Poder del Estado‖ y/o del principio de división y funciones,
para referirnos a aquellos que cumplen a nivel nacional con la función
legislativa, ejecutiva y judicial, como pilares básicos de la organización y
estructura del poder político del Estado, además de los órganos
―constitucionales‖ y descentralizados, cuyas funciones especiales integran
la función jurisdiccional, controlan la renovación de los representantes a los
órganos del Estado o en su caso, controlan la constitucionalidad, la
legalidad y el respeto de los derechos fundamentales, cuyos entes con
autonomía e independencia completan la estructura política del Estado y de
alguna forma garantizan un verdadero Estado Constitucional de Derecho.
1.10. La Función Pública según la Constitución Política del Perú
Articulo 39º.-
Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la
Nación. El Presidente de la Republica tiene la mas alta jerarquía en el
servicio a la Nación y, en ese orden, los representantes al Congreso,
ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de
la Magistratura, los magistrados supremos, el Fiscal de la Nación y el
14. 14
Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los representantes de
organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.
Articulo 40º.-
La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes
y responsabilidades de los servidores públicos. No están comprendidos en
dicha carrera los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de
confianza.
Ningún funcionario o servidor público puede desempeñar más de un empleo
o cargo público remunerado, con excepción de uno más por función
docente. No están comprendidos en la función pública los trabajadores de
las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta. Es obligatoria
la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos que, por todo
concepto, perciben los altos funcionarios, y otros servidores públicos que
señala la ley, en razón de sus cargos.
Articulo 41º.-
Los funcionarios y servidores públicos que señala la ley o que administran o
manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por este deben
hacer declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión de sus
cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos. La respectiva
publicación se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones que
señala la ley. Cuando se presume enriquecimiento ilícito, el Fiscal de la
Nación, por denuncia de terceros o de oficio, formula cargos ante el Poder
Judicial. La ley establece la responsabilidad de los funcionarios y servidores
públicos, así como el plazo de su inhabilitación para la función pública. El
plazo de prescripción se duplica en caso de delitos cometidos contra el
patrimonio del Estado.
Articulo 42º.-
Se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los servidores
públicos. No están comprendidos los funcionarios del Estado con poder de
decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así
como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
1.11.. Función Pública, Funcionarios y Servidores Públicos
Si bien la Función Pública, es la actividad que realiza el Estado a través de
sus diferentes órganos, cabe enfatizar que esta función estadual implica
actos soberanos de poder relacionados a función política, función legislativa,
función jurisdiccional, función administrativa y funciones especiales,
tendientes todas a la realización de sus propios fines.
15. 15
Los funcionarios y servidores públicos, que refieren los artículos antes
mencionados, son los agentes al servicio del Estado, unos cuyo título emana
de elección popular, son los funcionarios gobernantes, que puede ser de
primer grado, cuando la elección es directa, Presidente de la República,
Congresistas, Presidentes de Gobiernos Regionales, Alcaldes y Concejales;
de segundo grado, como es el caso de los Vocales Supremos o Ministros de
Estado y titulares de los Órganos Constitucionales que son designados y de
tercer grado, cuando el ingreso es por concurso público y/o por contrato,
infiriéndose del texto de dichos dispositivos, no solamente discriminaciones
entre los funcionarios y trabajadores públicos que prestan servicios en los
diferentes órganos del Estado, sino confusiones normativas, como
consecuencia de los errores conceptuales acotados y del propio texto
constitucional.
El ingreso a la Carrera Administrativa que refiere el Art. 40°, está instituido
por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del
Sector Público, aprobado por Decreto Legislativo N° 276 y su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM, que alcanza a un sector de
servidores básicamente del Poder Ejecutivo, cuyo comentario obviamos por
ahora.
1.12.La Ética en el Perú
El 3 de agosto de 2002 se promulgó la Ley No. 27815, Ley de Código de
Ética de la Función Pública, que se aplica en toda la Administración Pública,
sin ningún distingo en cuanto el régimen en el que ingresa a laborar el
funcionario o servidor público, incluso se aplicará a aquellos que prestan
servicios ad-honorem. La ley precisa que el fin de la función pública es el
bien común y que los funcionarios deben lealtad a la Constitución y a las
leyes, y a los principios éticos por encima de los intereses personales;
incluye además un artículo acerca de las sanciones, haciendo una remisión a
las normas referidas a la carrera pública.
El objetivo principal de este Código de Ética es imprimir a la acción de los
agentes del Estado el sentido de respeto por la cosa pública, de compromiso
con la sociedad y comportamientos básicos de eficiencia y eficacia,
valorizando y dignificando el ejercicio de la función pública. No obstante, si
bien los códigos de ética prescriben deberes y funciones expresas de los
servidores públicos con el fin de hacer más eficiente, transparente y
democrático su desempeño, su efectividad no depende, en opinión de
especialistas, solamente de consideraciones jurídicas y de mecanismos de
seguimiento y auditoria para asegurar su cumplimiento. Se reconoce que
este código deberá ser acompañado, además, por condicionantes
sociocultural que contribuyan a desarrollar nuevas formas de vinculación y de
corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad, que redunden en mayores
16. 16
niveles de confianza y gobernabilidad democrática, logrando un Estado al
servicio del ciudadano que es el gran objetivo que nos hemos planteado.
Se señaló que mediante Ley No. 27588, de fecha 13 de diciembre de 2001,
que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y
servidores públicos, así como de las personas que presten servicios al
Estado bajo cualquier modalidad contractual, se establece que los directores,
titulares, altos funcionarios, miembros de Consejos Consultivos, Tribunales
Administrativos, Comisiones y otros órganos colegiados que cumplen una
función pública o encargo del Estado, los directores de empresas del Estado
o representantes de éste en directorios, así como los asesores, funcionarios
o servidores con encargos específicos que, por el carácter o naturaleza de su
función o de los servicios que brindan, han accedido a información
privilegiada o relevante, o cuya opinión haya sido determinante en la toma de
decisiones, están obligados a guardar secreto o reserva respecto a los
asuntos o información que por ley expresa tengan dicho carácter. Tampoco
podrán divulgar ni utilizar información que, sin tener reserva legal expresa,
pudiera resultar privilegiada por su contenido relevante, empleándola en su
beneficio o de terceros y en su perjuicio o desmedro del Estado o de
terceros.
Mediante Ley No. 27482 que Regula la Publicación de la Declaración Jurada
de Ingresos y de Bienes y Rentas de los Funcionarios y Servidores Públicos
del Estado, se establece la obligatoriedad de la publicación periódica en el
diario oficial de los ingresos que, por todo concepto, perciben los altos
funcionarios, y otros servidores públicos que señala la ley, en razón de sus
cargos.
Por último, se destacó que mediante Ley No. 27658, Ley Marco de
Modernización de la Gestión del Estado, se declaró al Estado peruano en
proceso de modernización en sus diferentes instancias, dependencias,
entidades organizaciones y procedimientos.
1.13.Definición de Carrera Administrativa
Es un sistema técnico de administración de personal, sustentado en el mérito
como causa para ingresar, permanecer y ascender en los cargos públicos,
en orden a garantizar el derecho de todo ciudadano a acceder al desempeño
de empleos públicos y lograr la eficiencia y pulcritud de la gestión pública. El
proceso de selección de personal para la incorporación a la carrera
administrativa o la promoción dentro de ella compete a cada organismo o
entidad
17. 17
1.13.1. Antecedentes
a) Decreto Ley 11377, la carrera administrativa era secuencia de
ascensos desde niveles más bajos hacia más altos de las categorías
de personal. Clasificaba 3 categorías: Oficiales, Auxiliares y
Ayudantes, con 9 niveles remunerativos.
Este Decreto Ley consideraba dos tipos de trabajadores:
En Escalafón o carrera administrativa, con prerrogativas
especiales en materia de ascensos, igualdad de remuneraciones y
estabilidad.
Fuera carrera administrativa: contratados cargos o funciones
temporales, los ―adscritos‖ desempeñan cargos confianza como
asesores o altos funcionarios, ―personal de servicios‖ como
porteros, portapliegos y otros, pero podían ingresar si reunían
calificaciones necesarias
b) Constitución Política de 1979 Cap.VI Tít I: art. 58º - 63º:
Los trabajadores ingresaban al servicio a la Nación, con no más de
un cargo público remunerado salvo docente, ingreso regulado por
ley, sistema único con remuneraciones y pensiones homologada, el
Presidente de la República es el de más alta jerarquía.
La Constitución de 1979, por primera vez reconoce el derecho de
sindicalización y huelga de los servidores públicos, lo que estaba
prohibido en anteriores cartas políticas. Según el artículo 17º de las
disposiciones transitorias de la carta de 79, se ratifica el Convenio
151 de la OIT sobre protección del derecho de sindicalización y
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la
Administración Pública.
c) Constitución Política de 1993, Artículo 40.- Carrera
Administrativa
La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos,
deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No están
comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan
cargos políticos o de confianza. Ningún funcionario o servidor público
puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado,
con excepción de uno más por función docente.
No están comprendidos en la función pública los trabajadores de las
empresas del Estado o de sociedades de economía mixta.
18. 18
Es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los
ingresos que, por todo concepto, perciben los altos funcionarios, y
otros servidores públicos que señala la ley, en razón de sus cargos.
d) Decreto Legislativo 276 Reglamento: D.S. 018-85-PCM (inicial) y
DS Nº005-90-PCM.
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del
Sector Público.
Dictada en uso de facultades delegadas a Poder Ejecutivo mediante
artículo 56 de la Ley Nº 23724 y de conformidad con artículos 59º y
60º Constitución 1979.
En términos generales las disposiciones contenidas en el DL 276 son
bastante similares a las establecidas por el DL 11377 en lo que
respecta al ingreso por el nivel más bajo del grupo ocupacional, los
principios de estabilidad, orden de méritos e igualdad de
oportunidades. Una diferencia importante es el tratamiento de los
trabajadores contratados que se encontraban fuera de la carrera. El
DL 276 permite el contratado de labores permanentes hasta por 3
años, pudiendo ingresar a la carrera si se declara plaza vacante, en
cuyo caso, se le reconoce todo el tiempo de servicios.
1.13.2. Concepto de Carrera Administrativa, según el D.L. 276
Conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los
derechos y los deberes que corresponden a los servidores públicos
que, con carácter estable prestan servicios de naturaleza
permanente en la Administración Pública.
Objeto:
Permitir la incorporación de personal idóneo, garantizar su
permanencia, asegurar su desarrollo y promover su realización
personal en el desempeño del servicio público.
Expresión
Se expresa en una estructura que permite la ubicación de los
servidores públicos según calificaciones y méritos.
19. 19
1.13.3. Ámbito de la Carrera Administrativa Dl 276
Comprende a los servidores públicos que con carácter estable
prestan servicios de naturaleza permanente en la Administración
Pública; con excepción de los trabajadores de las Empresas del
Estado cualquiera sea su forma jurídica, así como de los miembros
de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, a quienes en
ningún caso les será de aplicación las normas del Decreto Legislativo
276 y su reglamentación.
1.13.4. DL 276 NO COMPRENDE A:
Servidores públicos contratados
Funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza,
pero sí en las disposiciones de la presente Ley en lo que les sea
aplicable.
Miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales, ni
trabajadores de empresas Estado o de sociedades de economía
mixta, cualquiera sea su forma jurídica.
1.13.5. Principios de la Carrera Administrativa Dl276
a) Igualdad de oportunidades
b) Estabilidad
c) Garantía del nivel adquirido
d) Retribución justa y equitativa, regulada por un sistema único
homologado
1.13.6. Principios del Sistema Único de Remuneraciones D L 276
a) Universidad
b) Base técnica
c) Relación directa con la Carrera Administrativa
d) Adecuada compensación económica
1.13.7. Ingreso a la Carrera Administrativa D L 276
a) Ingreso a Administración Pública en la condición de servidor de
carrera obligatoriamente mediante concurso.
b) Incorporación a Carrera Administrativa por nivel inicial grupo
ocupacional al cual postuló. Es nulo todo acto administrativo que
la contravenga.
c) Las entidades públicas planifican necesidades de personal en
función al servicio y posibilidades presupuestales.
d) Anualmente, cada entidad puede realizar hasta 2 concursos para
ascenso, siempre que existan plazas vacantes.
20. 20
1.13.8. Ingreso A Carrera Administrativa Dl 276
Requisitos:
a) Ser ciudadano peruano en ejercicio
b) Acreditar buena conducta y salud comprobada
c) Reunir los atributos propios del respectivo grupo ocupacional
d) Presentarse y ser aprobado en el concurso de admisión
e) Los demás que señale la Ley.
1.13.9. Concurso de ingreso a la Administración Pública 2 fases:
a) Fase de convocatoria: Requerimiento personal formulado ante
los órganos correspondientes, con conformidad presupuestal,
publicación aviso convocatoria, divulgación de bases concurso,
verificación documentaria, inscripción del postulante.
b) Fase de selección: Calificación curricular, prueba de aptitud y/o
conocimiento, entrevista personal, publicación cuadro de méritos y
nombramiento o contratación correspondiente.
1.13.10. Nombramiento D L 276
a) Los ganadores del Concurso son incorporados a la carrera
mediante resolución de nombramiento e inscritos en el Escalafón
respectivo.
b) Al servidor que se incorpora a la Carrera se le proporciona,
previamente al desempeño de sus funciones, la orientación e
información pertinente.
c) Mediante la asignación el servidor es destinado a un cargo
compatible con su nivel de Carrera.
d) La estabilidad laboral se adquiere a partir del nombramiento. No
existe período de prueba.
1.13.11. Contratos DL 276
Entidades Administración Pública sólo pueden contratar personal
para funciones temporales o accidentales:
a)Trabajos para obra o actividad determinada
b) Labores en proyectos de inversión y proyectos especiales,
cualquiera sea su duración, o
21. 21
c)Labores de reemplazo de personal permanente impedido de
prestar servicios, siempre y cuando sea de duración determinada.
d) Esta forma de contratación no requiere necesariamente de
concurso y la relación contractual concluye al término del mismo.
Los servicios prestados en esta condición no generan derecho de
ninguna clase para efectos de la Carrera Administrativa.
1.14. Estructura de la Carrera Administrativa Dl 276
a) Por grupos ocupacionales y niveles.
b) A cada nivel le corresponde conjunto de cargos
c) Los atributos de cada nivel son inherentes al servidor que lo alcanza.
d) Cada Nivel de Carrera tiene como atributos los siguientes:
- un nivel de remuneraciones
- Reconocimiento formal del nivel alcanzado
- Desempeño de cargos compatibles con el nivel y oportunidades de
capacitación.
e) El nivel de carrera alcanzado por el servidor se garantiza mediante su
reconocimiento formal, la incorporación nominal en el Escalafón de la
Administración Pública y el desempeño de funciones asignadas por la
entidad
f) Los grupos ocupacionales de la Carrera Administrativa son
Profesional, Técnico y Auxiliar:
Grupo Profesional: Servidores con título profesional o grado
académico reconocido por la Ley Universitaria.
Grupo Técnico: Servidores con formación superior o universitaria
incompleta o capacitación tecnológica o experiencia técnica
reconocida.
Grupo Auxiliar: Servidores tienen instrucción secundaria y
experiencia o calificación para realizar labores de apoyo.
g) Tenencia de título, capacitación o experiencia no implica pertenencia
al Grupo Profesional o Técnico.
h) Para la progresión sucesiva en los niveles se tomarán en cuenta los
factores siguientes:
Estudios de formación general y de capacitación específica o
experiencia reconocida
Méritos individuales, adecuadamente evaluados, y
Tiempo de permanencia en el nivel.
22. 22
Gestión Pública
Principales Herramientas de Gestión para la Organización y Dirección de las
Entidades del Estado
2.1. Definición de Gestión Pública:
Es el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de
sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas
gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo.(Decreto Ley Nº 26162, Ley
del Sistema Nacional de Control, Disposiciones Finales
La Secretaría de Gestión Pública es el órgano de línea que depende
jerárquicamente de la Secretaría General, encargado de coordinar y dirigir el
proceso de modernización de la gestión pública.
La Secretaría de Gestión Pública es competente en materia de funcionamiento y
organización del Estado, simplificación administrativa, ética y transparencia en
concordancia con las normas de modernización, racionalización, descentralización
del Estado, control interno, así como el código de ética de la función pública.‖
2.2. Funciones de la Secretaría de Gestión Pública
Conforme al Reglamento de Organización y Funciones de la PCM aprobado por
Decreto Supremo Nº 067-2007-PCM articulo 36º y 37º modificado por el Decreto
Supremo Nº 057-2008-PCM las funciones de la Secretaria de Gestión Pública son
las siguientes:
Coordinar y dirigir el proceso de modernización de la gestión pública, así
como formular y evaluar las propuestas para su mejora;
Emitir opinión sobre autógrafas y proyectos normativos referidos a
funcionamiento y organización del Estado, como es la creación de
ministerios, entidades, instituciones, organismos públicos, autoridades
autónomas, corporaciones, fondos o de cualquier otra entidad del Estado; así
como, el Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del
Consejo de Ministros, de los Ministerios y de los organismos públicos para
fines de su aprobación;
Proponer normas y aprobar directivas en materia de funcionamiento y
organización del Estado, ética y transparencia;
Detectar los casos de duplicidad de funciones o de procedimientos
administrativos en las distintas entidades de la Administración Pública y
proponer las medidas necesarias para su corrección;
Emitir informe sobre los proyectos o normas que propongan la fusión de
direcciones, programas, dependencias, entidades, organismos públicos,
23. 23
comisiones y en general toda instancia de la Administración Pública Central,
así como la modificación respecto de la adscripción sectorial de un organismo
público o de otras entidades;
Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar
los procesos de simplificación administrativa en relación con el Texto Único
de Procedimientos Administrativos - TUPA de las entidades del Poder
Ejecutivo, para lo cual está facultada a solicitar la información que requiera, y
emitir directivas y/o lineamientos;
Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificación
administrativa contenidas en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General y detectar los incumplimientos para lo cual deberá
otorgar a las entidades un plazo perentorio para la subsanación. De no
producirse la subsanación, deberá realizar las gestiones conducentes a hacer
efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados;
Formular, coordinar, supervisar y evaluar las políticas de acceso a la
información pública, fomento de la ética en la función pública, la
transparencia y la vigilancia ciudadana.
Coordinar con la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de la
Competitividad;
Emitir opinión respecto a los conflictos de competencia entre autoridades del
Poder Ejecutivo que son puestos en consideración de la Presidencia del
Consejo de Ministros;
Emitir opinión técnica en materia de su competencia;
2.3. Modernización del Estado
La Secretaría de Gestión Pública formula propuestas normativas para la
modernización, la transparencia de la gestión pública y demás temas materia de
su competencia. Asimismo, coordina y conduce el proceso de modernización del
Estado, formulando propuestas de acción para la modernización de la gestión
pública, en el ámbito de su competencia.
También detecta los casos de duplicidad de funciones o de procedimientos
administrativos en las distintas entidades públicas y propone las medidas
necesarias para su corrección.
Asimismo, emite opinión técnica con relación a toda propuesta para la creación,
modificación, escisión, fusión o eliminación de ministerios, entidades, organismos
públicos descentralizados, órganos de línea, direcciones generales, autoridades
autónomas, corporaciones, fondos y, en general, cualquier entidad, órgano u
organismo perteneciente al Estado.
24. 24
2.4. Evaluación de Instrumentos de Gestión (ROF, CAP y TUPA)
La Secretaría de Gestión Pública tiene a su cargo la evaluación preliminar de tres
importantes instrumentos de gestión: el Reglamento de Organización y Funciones
(ROF), el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y el Texto Único de
Procedimiento Administrativo (TUPA), únicamente en el caso de los Ministerios y
sus Organismos Públicos Descentralizados. No obstante, en el caso del CAP,
todas las entidades estatales deben seguir los lineamientos aprobados por el
Decreto Supremo Nº 043-2004-PCM.
La revisión o aprobación del Manual de Organización y Funciones (MOF) y del
Presupuesto Analítico del Personal (PAP) no son competencia de esta Secretaría.
2.5. Gestión Pública por Resultados
La importancia del control de gestión sobre los programas y una permanente
búsqueda por incrementar la productividad en el uso de los recursos públicos, no
sólo se sustenta en la escasez de los mismos, sino también en el reconocimiento
del derecho que poseen los ciudadanos, como contribuyentes y usuarios de los
servicios públicos a conocer el destino e impacto de dichos recursos y a ser
tratados como ―clientes‖ cuya satisfacción es de particular importancia.
2.6. La administración Pública y el Desempeño
Los esfuerzos realizados durante la presente década por el Estado han estado
marcados ampliamente por la importancia de la estabilidad macroeconómica y
equilibrio de las cuentas fiscales. Sin embargo, la aplicación de políticas que
hayan incidido sobre la Gestión no han avanzado al mismo ritmo. Como señala la
CEPAL (1998), en los procesos de reforma latinoamericanos, si bien se han
seguido recomendaciones de carácter técnico respecto a la mejora de la
administración pública, existe una gran distancia entre la formulación, diseño y
ejecución de las políticas y los resultados que se obtienen de ellas.
Al interior de esta distancia se encuentran los organismos y personas (motivadas o
incentivadas por diferentes mecanismos) que son finalmente los que determinan si
se logran o no los objetivos definidos en las etapas de programación del gasto.
En el plano internacional, existen experiencias de reformas hacia una
administración pública orientada a los resultados, con el establecimiento de
responsabilidades de gestión y un mayor énfasis a la satisfacción de la población
antes que a la satisfacción de esquemas procedimentales, muchas veces rígidos.
Estas experiencias, dentro de las cuales se encuentran algunas latinoamericanas,
han alimentado la literatura respecto del tema y sirven de ejemplo sobre errores y
aciertos de estos procesos.
25. 25
2.7. Administración por resultados
La administración por resultados implica la priorización del logro de los objetivos
estratégicos generales y específicos en el proceso de gestión de los recursos
públicos.
N
La evaluación de los resultados se guía, en general, siguiendo criterios de eficacia,
eficiencia, economía y calidad de la intervención del Estado. El seguimiento de
estos criterios resulta de vital importancia puesto que están determinados
básicamente por el accionar de los responsables de las diferentes áreas de la
acción pública. Además, estos criterios forman parte de los aspectos a considerar
en un proceso de cambio de la cultura organizacional del sector público que
contemple la sustitución de un modelo de administración pública burocrática
(enfatizada en los procesos y procedimientos) por otra gerencial, con prevalencia
de los resultados.
Las principales características del nuevo paradigma de gestión pública serían:
a) Adopción del principio del ciudadano-cliente o usuario, con derechos
claramente especificados y respetados.
b) Definición de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente público,
guiado por la búsqueda de resultados y evaluado en consecuencia, sujeto a la
rendición de cuentas y a la competencia no sólo al momento de la contratación.
c) Establecimiento de contratos de gestión, que permiten explicitar la visión, misión
y objetivos de las entidades ejecutoras y, a su vez, sirven de base para la
evaluación de éstas, a través de la definición de indicadores de desempeño.
2.8. Ventajas de la Administración por Resultados
a) Separación de las actividades de financiamiento y prestación de servicios,
como también de formulación y diseño de políticas públicas, incluidas las de
regulación y normatividad (de carácter centralizado), respecto de las
actividades de ejecución o administración (de carácter descentralizado).
b) Reingeniería de procesos, con miras a simplificar los procedimientos y reducir
la burocracia, minimizando los costos que entraña el cumplimiento de las
obligaciones del ciudadano (por ejemplo, en materias tributarias) y los
tiempos requeridos para completar sus trámites y recibir atención (por
ejemplo, radical simplificación del Texto Único de Procedimientos
Administrativos-TUPA- de cada organismo).
c) Delegación de responsabilidades, derechos y obligaciones hacia los niveles
de gestión intermedios e inferiores; se aplica al campo laboral (donde las
estructuras tienden a ser menos jerárquicas y más horizontales), así como
al fiscal (caracterizado por procesos de descentralización de recursos y
26. 26
competencias desde el centro hacia las instancias subnacionales de
gobierno).
Esto implicaría la delegación de responsabilidades operativas acompañada de una
mayor flexibilidad en las políticas del personal público. De esta manera, el
personal directivo adquiere mayores responsabilidades en la formación de sus
propios equipos de trabajo, lo que conlleva a una gestión más dinámica de los
recursos humanos, privilegiando los procesos de capacitación y entrenamiento e
introduciendo nuevos sistemas de incentivos según resultados con miras a formar
y motivar administradores y equipos capaces de alcanzar los objetivos propuestos
2.9. Indicadores para la Medición de Desempeño
a) Indicador de insumo
Cuantifica los recursos físicos, humanos y financieros utilizados en el
desarrollo de las acciones. Usualmente están expresados en montos de
gasto asignado, cantidad de miembros del equipo de trabajo, cantidad de
horas o días laborados. Son importantes para efectuar un seguimiento
sistemático de las acciones que se vienen desarrollando. Por sí mismos, no
indican la extensión del progreso respecto al cumplimiento de los objetivos.
Un ejemplo de indicador de insumo puede ser el número de Capacitadores,
las horas de clase impartidas o los kits de materiales distribuidos, en un
programa de mejora de recursos humanos.
b) Indicador de producto
Refleja los bienes y servicios cuantificables, producidos y/o provistos por una
determinada intervención, y en consecuencia, por una determinada
institución. Es resultado de la combinación y uso de los insumos señalados
anteriormente por lo que es de esperar que estén claramente asociados con
ellos. Son importantes para efectuar un seguimiento sistemático de las
acciones que se vienen desarrollando. Por sí mismos, no indican la extensión
del progreso respecto al cumplimiento de los objetivos.
Siguiendo el mismo caso anterior de un programa de capacitación de
recursos humanos, un ejemplo de indicador de producto sería el número de
charlas de capacitación impartidas.
c) Indicador de resultado
Indican el progreso en el logro de los propósitos de las acciones. Los
indicadores de resultado reflejan los objetivos (generales y específicos)
definidos de los organismos del Estado.
Por lo general, el resultado de las acciones no puede ser medido sino hasta
el final de las tareas que la componen (en el caso de tratarse de proyectos,
27. 27
que por definición tienen un tiempo definido) o hasta que las tareas hayan
alcanzado un nivel de maduración necesario en actividades de carácter
permanente.
d) Indicador de Impacto
Muestra los efectos (directos o indirectos) producidos como consecuencia de
los resultados y logros de las acciones sobre un determinado grupo de
clientes o población. Usualmente medidos de manera rigurosa, requiere de
una definición precisa del tiempo de la evaluación (ya que existen
intervenciones cuyo impacto sólo es verificable en el mediano y largo plazo) y
de una identificación y aislamiento adecuados de los factores externos que
pueden influenciarlo.
Para concluir con el ejemplo de una familia de indicadores de desempeño
para un programa de mejora de recursos humanos, podríamos identificar
como indicador de impacto el diferencial salarial que los participantes
obtuvieron a consecuencia del incremento de su productividad marginal como
resultado de los conocimientos y habilidades aprendidas en el curso de
capacitación
2.10. Principales Herramientas de Gestión para la Organización Y Dirección
de las Entidades del Estado
Dentro del manejo de la gestión pública institucional, es común hacer
referencia a la utilización de ―herramientas de gestión‖; en todo caso, lo
importante es definir y puntualizar en que momento de la gestión se deben
tomar en cuenta estas herramientas.
Entendemos que en una entidad del Estado para mejorar su gestión, es
necesario diferenciar y armonizar los citados instrumentos, este orden va
permitir tener una mejor visión del funcionamiento de la institución, que va
incidir positivamente en la toma de decisiones.
Es posible establecer que existen ―herramientas para el nivel de
organización‖, que incluye instrumentos que en la práctica tienen que ser
elaboradas en forma obligatoria y otras ―herramientas para el nivel de
gestión‖ que desde un punto de vista de ―dirección‖, se elaboran como
producto de las acciones de gestión que se realizan.
Con respecto a las herramientas para el nivel de dirección o normativo, se
mencionan a:
Normas generales dictadas por los organismos sectoriales y/o rectores
(externas).
28. 28
Normas específicas dictadas por la propia institución (internas).
En este último caso, se estima que las normas van dirigidas principalmente
para el funcionamiento de los Sistemas Administrativos (Presupuesto,
Contabilidad, Tesorería, Abastecimiento, Personal e Informática) y
Funcionales (Operativos) (unidades orgánicas conformadas teniendo en
cuenta la naturaleza de la creación de la entidad (Misión). Ejemplo: Área de
Obras Públicas, Área de Gestión Ambiental, Áreas de Salud (Ministerios),
Área de Catastro (Municipios), etc.
Asimismo las entidades de la Administración Pública, además de elaborar el
PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL (POI), tienen que formular el
REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – ROF y el CUADRO
PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL - CAP. Asimismo, el MANUAL DE
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES - MOF y el TEXTO ÚNICO DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS- TUPA.
2.11. Descripción de las herramientas de gestión
De una manera general, a continuación se definen las principales
herramientas de gestión:
2.11.1. NIVEL DE ORGANIZACIÓN
a) El Reglamento de Organización y Funciones – ROF
Es el documento técnico normativo de gestión institucional que
formaliza la estructura orgánica de la Entidad, orientada al
esfuerzo institucional y al logro de su misión, visión y objetivos.
Contiene las funciones generales de la Entidad y las funciones
específicas de los órganos y unidades orgánicas, estableciendo
sus relaciones y responsabilidades.
b) El Manual de Organización y Funciones – MOF
El Manual de Organización y Funciones, es un documento
normativo que describe las funciones específicas a nivel de cargo
o puesto de trabajo desarrollándolas a partir de la estructura
orgánica y funciones generales establecidas en el Reglamento
de Organización y Funciones - ROF, así como en base a los
requerimientos de cargos considerados en el Cuadro de
Asignación de Personal.
29. 29
c) El Cuadro para Asignación de Personal – CAP
El CAP es un documento de gestión que contiene los cargos
clasificados en base a la estructura orgánica prevista en su
Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y a los
Objetivos y metas establecidos en su Plan Estratégico.
d) El Manual de Procedimientos – MAPRO
El Manual de Procedimientos es un documento descriptivo y
de sistematización normativa, teniendo también un carácter
instructivo e informativo. Contiene en forma detallada, las
acciones que se siguen en la ejecución de los procesos
generados para el cumplimiento de las funciones y deberá
guardar coherencia con los respectivos dispositivos legales y/o
administrativos, que regulan el funcionamiento de la entidad
e) El Presupuesto Analítico de Personal – PAP
Documento de gestión que considera las plazas y el
presupuesto para los servicios específicos del personal
permanente y eventual en función de la disponibilidad
presupuestal.
Refleja la provisión remunerativa de cada uno de los cargos
definidos en el CAP.
f) El Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA.
Es el documento unificado de cada entidad de la
Administración Pública que contiene toda la información
relativa a la tramitación de los procedimientos administrativos
que se realicen ante las distintas dependencias
g) Código de Ética.
La aplicación y observancia de las disposiciones del Código de
Ética de la Función Pública contribuyen a fortalecer la
confianza en la Administración Pública y la buena imagen de
aquellos que la integran;
El Reglamento de la Ley del Código de Ética de la Función
Pública, coadyuva a la transparencia en el ejercicio de la
30. 30
función pública así como a la mejora de la gestión y de la
relación con los usuarios de los servicios;
Como se aprecia, se torna imperativo la necesidad de que
dichas normas, aparte de las otras aprobadas y que se
estiman herramientas de gestión, actúen en forma
correlacionada, tratando de establecer una estructura idónea
desde el punto de vista organizacional y funcional.
2.11.2. NIVEL DE GESTIÓN
a) Plan Estratégico
Es el instrumento orientador de la gestión institucional,
formulado desde una perspectiva temporal mayor al corto
plazo, que enuncia la MISIÖN, la VISIÖN, los OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS, las ESTRATEGIAS, los INDICADORES DE
DESEMPEÑO y las METAS de una entidad.
b) El presupuesto Institucional.
Es un instrumento de Gestión Económica y Financiera,
elaborado para un periodo económico, en el cual se estiman,
los INGRESOS que deben obtenerse y los GASTOS que
deben ejecutarse
c) El Plan Operativo Institucional – POI.
El Plan Operativo Institucional es un instrumento de gestión
que contiene la información relacionada al análisis y
diagnóstico institucional, objetivos generales, las actividades
programadas, las metas de cada programa y el presupuesto
para cada una de ellas
d) Los estados financieros
Productos del proceso contable, que en cumplimiento de fines
financieros, económicos y sociales, están orientados a revelar
la situación, actividad y flujos de recursos, físicos y monetarios
de una entidad pública, a una fecha y período determinados.
e) Los estados presupuestarios
31. 31
Los estados presupuestarios, contemplan los ingresos y
egresos que determinan el resultado presupuestario del
ejercicio, así como su aplicación en las cuentas del balance.
f) Informes sobre evaluaciones del Presupuesto y del POI
Corresponde a la medición de los resultados obtenidos y el
análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, en
relación a lo aprobado en los presupuestos del Sector Público
g) Informes periódicos de gestión
Son los reportes que se emiten como resultado de una
actividad de gestión realizada
2.11.3 NIVEL DE DIRECCIÓN O NORMATIVO
EXTERNAS
Normas generales dictadas por los organismos sectoriales
y/o rectores
Son las normas aprobadas por lo organismos sectoriales como:
Ministerios; y/u Organismos rectores como: la Contraloría General
de la República, Superintendencias, entre otras.
INTERNAS
Normas específicas dictadas por la propia institución (internas).
Directivas internas dictadas por las áreas responsables de la
entidad, que regulan las normas generales y que van dirigidas
principalmente para el funcionamiento de los sistemas
administrativos y operativos
2.11.4. Otras herramientas de gestión
Al margen de lo señalado anteriormente, se pueden incluir como
herramientas de gestión a:
2.12. Indicadores
Son instrumentos de la gerencia pública moderna, que permiten hacer
seguimiento y evaluación, del desempeño de la institución; en este sentido,
32. 32
evalúa el impacto logrado por la entidad, como resultado de las operaciones
realizadas y buscando si se lograron los efectos logrados.
2.13. Tipo de indicadores
Al respecto, tomando en cuenta las directivas aprobadas por el Ministerio
de Economía y Finanzas, se definen los siguientes tipos de indicadores:
a) Indicadores para la medición de desempeño
Indicador de Insumo.-
Especifica los recursos utilizados en el desarrollo de las acciones
de las entidades.
Indicador de Producto.-
Especifica los bienes y servicios provistos por las entidades como
resultado de la combinación y uso de los recursos.
Indicador de Resultado.-
Es una medida del cumplimiento de los objetivos de la
entidad y de su misión.
b) Indicadores para la evaluación del desempeño
Indicador de Economía.-
Evalúa el nivel de ahorro de recursos.
Indicador de Eficiencia.-
Evalúa la relación entre la utilización de recursos y los bienes y
servicios previstos.
Indicador de Eficacia.-
Evalúa el nivel de cumplimiento de los objetivos y resultados
trazados en el Plan estratégico Institucional.
Indicador de Calidad.-
Evalúa la manera en que se proveen los bienes y/o servicios por
parte de la entidad. Se mide en términos de rapidez y oportunidad
33. 33
del servicio, accesibilidad, precisión de la distribución, comodidad o
cortesía reflejada a través del nivel de satisfacción del usuario.
2.14. Los Servicios Públicos en el Perú
Esta expresión, tiene un doble alcance. Se refiere en primer lugar, a la acción
permanente y eficaz de atender las necesidades de la población.
También se refiere a las entidades que se constituyen y funcionan para encarar y
resolver los problemas en su más amplio aspecto, que atañen y afectan a los
grupos humanos integrantes de una nación.
Lo cierto es a juicio nuestro, que en la actualidad su campo de acción es cada vez
más extenso, dada la injerencia y participación que día a día va adquiriendo
necesariamente el estado y la sociedad organizada en la complejidad de la vida,
quehaceres cotidianos y problemas del pueblo.
La defensa nacional, el servicio policial, los ferrocarriles, el registro civil, son
servicios Públicos. También lo son el desenvolvimiento de la justicia y el deporte,
museos, difusión de bibliotecas, transportes y comunicaciones, el alumbrado y baja
policía, agua, etc.
En síntesis el Estado se debe a la colectividad y tiene que velar permanentemente
por el bien común.
2.15. Elementos Constitutivos
Los elementos constitutivos del servicio público son:
1. Una actividad, acción o prestación.
2. Una necesidad de carácter colectivo.
34. 34
3. Un sistema jurídico normativo.
4. Un organismo estatal encargado de actuar como función permanente.
La prestación se pone de manifiesto en dos formas: en el caso de una acción
sanitaria por ejemplo, cuando se trata de prevenir una epidemia, en base a
estudios técnicos y de laboratorio; Tiene un carácter general. Si se procede a
vacunar a un sector de la población, ya es una acción específica.
.
La necesidad de carácter colectivo, se refiere a los problemas que atañen a la
colectividad y que el estado está obligado a encarar y resolver directa o indirecta.
El sistema jurídico normativo es la base legal, para que, en cada caso, la
Administración
Pública pueda tomar las acciones que fueran
pertinentes.
El organismo estatal, es quien tiene la competencia y la obligación de realizar los
servicios públicos que le conciernen.
2.16. Características
Los Servicios Públicos responden a las características
siguientes:
a) Es prestado por el Estado o por una entidad oficial de la Administración
Pública, directa o indirectamente.
b) Es permanente, no falta jamás. Ejemplo: Servicio de Agua.
c) Los usuarios tengan igual tratamiento, evitando grupos privilegiados. Hacer
llegar el servicio a todos los que lo necesitan.
d) Responde a un interés colectivo y no
individual.
e) Que no sea costoso. Tal es el caso del servicio de Instrucción
35. 35
Pública.
2.17. Clasificación:
De su propio contenido y alcance, se desprende que a los Servicios Públicos
podríamos agruparlos en tres áreas de acción. Servicios Públicos Puros, Propios e
Impropios.
a) Servicios Públicos Puros:
Son aquellos que la población recibe sin tener que abonar suma alguna, son
absolutamente gratuitos, porque están financiados con los ingresos del Estado,
con fondos propios. Por ejemplo, los antiguos hospitales estatales, los caminos
y carreteras, etc.
Lamentablemente, con el correr del tiempo y a causa de las crisis económicas y
las dificultades presupuestales esta clase de servicios sin pago alguno tienden
a desaparecer. En todos los hospitales del Estado tienen que abonarse algunas
sumas por sus servicios. En la mayoría de las carreteras, se paga peaje.
También en las Escuelas y Universidades del Estado donde, conforme a la
Constitución, la educación debe ser gratuita, siempre hay que pagar algo por
concepto de matrícula, Asociación de Padres de Familia, exámenes, varios, etc.
b) Servicios Públicos Propios
Son aquellas que directamente asume el Estado a través de sus
dependencias.
Ninguno es totalmente gratuito pues se paga algunos derechos o tarifas, por
ejemplo, los servicios de correo; o se paga un impuesto directo, como ocurre en
las Municipalidades con los servicios de alumbrado publico, jardines y limpieza
pública. El servicio de SERENAZGO es también un servicio Público Propio.
36. 36
Lo censurable es que no obstante el alza siempre creciente de los tributos, los
servicios que se prestan son muy deficientes y/o a veces escasos.
Por ello es problema de organización y de idoneidad del personal que los sirve,
en el marco de una política inapropiada.
c) Servicios Públicos Impropios
Son los que prestan las entidades particulares, pero que interesan y atienden
ciertas necesidades de la colectividad.
Por ejemplo. Una panadería, los servicios de transporte colectivo de los
particulares (colectivos, micros, ómnibus, etc.), una farmacia, restaurantes,
servicio de vigilancia particular, entre otras.
Todas las normas contenidas en la constitución, en cada uno de los Títulos y
Capítulos en que se divide, hacen referencia a los organismos y Entidades que
la integran, así como las actividades y funciones que le competen a cada uno
de ellos, aplicándose dichas normas a los respectivos organismos, encargados
cada uno de ellos, de cumplir y hacer cumplir a cabalidad los servicios públicos
en su más amplio campo de acción.
2.18. Interés Colectivo y Público
Interés es la pretensión del particular, no protegida por la norma jurídica,
contrariamente al Derecho que es una pretensión fundamentada en una norma
jurídica previa. Distinguiese el "interés" del "derecho", como la especie del genero.
37. 37
1. Interés Colectivo
Al lado del interés propio de cada individuo, considerado en si mismo, surgen
intereses que se refieren a un grupo de individuos. A esos intereses se les da el
nombre de intereses colectivos.
2. Interés Público:
Para que se pueda hablar de interés público es necesario sus propios fines. Es
claro que en todo interés público se encuentra un interés colectivo; pero el
interés colectivo no es por si mismo público; para elevarlo a tal categoría es
necesario su inclusión dentro de los fines del Estado.
Es el mismo interés colectivo colocado por el Estado entre sus propios
intereses, asumiéndolos bajo un régimen de Derecho Público.
Recordemos que la finalidad de toda Administración es el Interés Público. Esas
necesidades, que la iniciativa privada no puede satisfacer, son vitales para toda
la comunidad y para cada uno de sus miembros. El Estado no puede tener más
que intereses públicos.
PRINCIPALES HERRAMIENTAS DE GESTIÓN PARA LA ORGANIZACIÓN Y
DIRECCIÓN DE LAS ENTIDADES DEL ESTADO
Dentro del manejo de la gestión pública institucional, es común hacer
referencia a la utilización de ―herramientas de gestión‖; en todo caso, lo
importante es definir y puntualizar en que momento de la gestión se deben
tomar en cuenta estas herramientas.
Entendemos que en una entidad del Estado para mejorar su gestión, es
necesario diferenciar y armonizar los citados instrumentos, este orden va
permitir tener una mejor visión del funcionamiento de la institución, que va
incidir positivamente en la toma de decisiones.
38. 38
Es posible establecer que existen ―herramientas para el nivel de
organización‖, que incluye instrumentos que en la práctica tienen que ser
elaboradas en forma obligatoria y otras ―herramientas para el nivel de
gestión‖ que desde un punto de vista de ―dirección‖, se elaboran como
producto de las acciones de gestión que se realizan.
Con respecto a las herramientas para el nivel de dirección o normativo, se
mencionan a:
Normas generales dictadas por los organismos sectoriales y/o rectores
(externas).
Normas específicas dictadas por la propia institución (internas).
En este último caso, se estima que las normas van dirigidas principalmente
para el funcionamiento de los Sistemas Administrativos (Presupuesto,
Contabilidad, Tesorería, Abastecimiento, Personal e Informática) y
Funcionales (Operativos) (unidades orgánicas conformadas teniendo en
cuenta la naturaleza de la creación de la entidad (Misión). Ejemplo: Área de
Obras Públicas, Área de Gestión Ambiental, Áreas de Salud (Ministerios),
Área de Catastro (Municipios), etc.
Asimismo las entidades de la Administración Pública, además de elaborar el
PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL (POI), tienen que formular el
REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – ROF y el CUADRO
PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL - CAP. Asimismo, el MANUAL DE
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES - MOF y el TEXTO ÚNICO DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS- TUPA.
7.2 Descripción de las herramientas de gestión
De una manera general, a continuación se definen las principales
herramientas de gestión:
7.2.1. NIVEL DE ORGANIZACIÓN
h) El Reglamento de Organización y Funciones – ROF
Es el documento técnico normativo de gestión institucional que
formaliza la estructura orgánica de la Entidad, orientada al
esfuerzo institucional y al logro de su misión, visión y objetivos.
Contiene las funciones generales de la Entidad y las funciones
específicas de los órganos y unidades orgánicas, estableciendo
sus relaciones y responsabilidades.
39. 39
i) El Manual de Organización y Funciones – MOF
El Manual de Organización y Funciones, es un documento
normativo que describe las funciones específicas a nivel de cargo
o puesto de trabajo desarrollándolas a partir de la estructura
orgánica y funciones generales establecidas en el Reglamento
de Organización y Funciones - ROF, así como en base a los
requerimientos de cargos considerados en el Cuadro de
Asignación de Personal.
j) El Cuadro para Asignación de Personal – CAP
El CAP es un documento de gestión que contiene los cargos
clasificados en base a la estructura orgánica prevista en su
Reglamento de Organización y Funcione (ROF) y a los objetivos
y metas establecidos en su Plan Estratégico.
k) El Manual de Procedimientos – MAPRO
El Manual de Procedimientos es un documento descriptivo y
de sistematización normativa, teniendo también un carácter
instructivo e informativo. Contiene en forma detallada, las
acciones que se siguen en la ejecución de los procesos
generados para el cumplimiento de las funciones y deberá
guardar coherencia con los respectivos dispositivos legales y/o
administrativos, que regulan el funcionamiento de la entidad
l) El Presupuesto Analítico de Personal – PAP
Documento de gestión que considera las plazas y el
presupuesto para los servicios específicos del personal
permanente y eventual en función de la disponibilidad
presupuestal.
Refleja la provisión remunerativa de cada uno de los cargos
definidos en el CAP.
m) El Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA.
Es el documento unificado de cada entidad de la
Administración Pública que contiene toda la información
40. 40
relativa a la tramitación de los procedimientos administrativos
que se realicen ante las distintas dependencias
n) Código de Ética.
La aplicación y observancia de las disposiciones del Código de
Ética de la Función Pública contribuyen a fortalecer la
confianza en la Administración Pública y la buena imagen de
aquellos que la integran;
El Reglamento de la Ley del Código de Ética de la Función
Pública, coadyuva a la transparencia en el ejercicio de la
función pública así como a la mejora de la gestión y de la
relación con los usuarios de los servicios;
Como se aprecia, se torna imperativo la necesidad de que
dichas normas, aparte de las otras aprobadas y que se
estiman herramientas de gestión, actúen en forma
correlacionada, tratando de establecer una estructura idónea
desde el punto de vista organizacional y funcional.
7.2.2. NIVEL DE GESTIÓN
h) Plan Estratégico
Es el instrumento orientador de la gestión institucional,
formulado desde una perspectiva temporal mayor al corto
plazo, que enuncia la MISIÖN, la VISIÖN, los OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS, las ESTRATEGIAS, los INDICADORES DE
DESEMPEÑO y las METAS de una entidad.
i) El presupuesto Institucional.
Es un instrumento de Gestión Económica y Financiera,
elaborado para un periodo económico, en el cual se estiman,
los INGRESOS que deben obtenerse y los GASTOS que
deben ejecutarse
j) El Plan Operativo Institucional – POI.
El Plan Operativo Institucional es un instrumento de gestión
que contiene la información relacionada al análisis y
diagnóstico institucional, objetivos generales, las actividades
programadas, las metas de cada programa y el presupuesto
para cada una de ellas
41. 41
k) Los estados financieros
Productos del proceso contable, que en cumplimiento de fines
financieros, económicos y sociales, están orientados a revelar
la situación, actividad y flujos de recursos, físicos y monetarios
de una entidad pública, a una fecha y período determinados.
l) Los estados presupuestarios
Los estados presupuestarios, contemplan los ingresos y
egresos que determinan el resultado presupuestario del
ejercicio, así como su aplicación en las cuentas del balance.
m) Informes sobre evaluaciones del Presupuesto y del POI
Corresponde a la medición de los resultados obtenidos y el
análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, en
relación a lo aprobado en los presupuestos del Sector Público
n) Informes periódicos de gestión
Son los reportes que se emiten como resultado de una
actividad de gestión realizada
7.2.3 NIVEL DE DIRECCIÓN O NORMATIVO
EXTERNAS
Normas generales dictadas por los organismos sectoriales
y/o rectores
Son las normas aprobadas por lo organismos sectoriales como:
Ministerios; y/u Organismos rectores como: la Contraloría General
de la República, Superintendencias, entre otras.
INTERNAS
Normas específicas dictadas por la propia institución (internas).
Directivas internas dictadas por las áreas responsables de la
entidad, que regulan las normas generales y que van dirigidas
principalmente para el funcionamiento de los sistemas
administrativos y operativos
42. 42
7.2,4. Otras herramientas de gestión
Al margen de lo señalado anteriormente, se pueden incluir como
herramientas de gestión a:
INDICADORES
Son instrumentos de la gerencia pública moderna, que permiten
hacer seguimiento y evaluación, del desempeño de la institución;
en este sentido, evalúa el impacto logrado por la entidad, como
resultado de las operaciones realizadas y buscando si se lograron
los efectos logrados.
Tipo de indicadores
Al respecto, tomando en cuenta las directivas aprobadas por el
Ministerio de Economía y Finanzas, se definen los siguientes tipos
de indicadores:
c) Indicadores para la medición de desempeño
Indicador de Insumo.-
Especifica los recursos utilizados en el desarrollo de las
acciones de las entidades.
Indicador de Producto.-
Especifica los bienes y servicios provistos por las entidades
como resultado de la combinación y uso de los recursos.
Indicador de Resultado.-
Es una medida del cumplimiento de los objetivos de la
entidad y de su misión.
d) Indicadores para la evaluación del desempeño
Indicador de Economía.-
Evalúa el nivel de ahorro de recursos.
43. 43
Indicador de Eficiencia.-
Evalúa la relación entre la utilización de recursos y los
bienes y servicios previstos.
Indicador de Eficacia.-
Evalúa el nivel de cumplimiento de los objetivos y
resultados trazados en el Plan estratégico Institucional.
Indicador de Calidad.-
Evalúa la manera en que se proveen los bienes y/o
servicios por parte de la entidad. Se mide en términos de
rapidez y oportunidad del servicio, accesibilidad, precisión
de la distribución, comodidad o cortesía reflejada a través
del nivel de satisfacción del usuario.
BALOTARIO
1. ¿Qué entiendo por Estado Peruano?
2. ¿Cuáles son los elementos del Estado Peruano?
3. ¿Cómo está estructurado el Estado Peruano?
4. ¿Qué entiende por Función Pública?
5. ¿Qué artículos de la Constitución Política del Estado sustentan la función
pública en el Perú?
6. ¿Qué es Gestión Pública?
7. ¿Cuáles son las principales funciones de la Secretaría de Gestión Pública?
8. ¿Qué entiende por modernidad del Estado Peruano?
9. ¿Cuáles son los principales documentos de gestión de la administración
pública peruana?
10.¿Qué entiende por Administración por Resultados?
11.¿Cuáles son las principales características del nuevo paradigma de gestión
pública?.
12.¿Cuáles son los elementos constitutivos de los servicios públicos?
13.¿Qué características tienen los servicios públicos?
14.¿Qué documentos de gestión utiliza la Administración Pública?
15.¿Qué es el Reglamento de Organización y Funciones?
16.¿Qué entiende por Manual de Organización y Funciones?
17.¿Qué es el Cuadro de Asignación de Personal?
18.¿Qué es el Manual de Procedimientos Administrativos?
19.¿Cuáles son los documentos de Gestión a nivel de Gestión?
20.¿Qué documentos de gestión utiliza la Administración Pública a nivel de
Dirección
44. 44
SEGUNDA PARTE
(UNIDAD II):
El Proceso Administrativo
El Proceso administrativo es una actividad compuesta de ciertas sub-actividades
que constituyen el proceso administrativo único. Este proceso administrativo
formado por 4 funciones fundamentales, planeación, organización, ejecución y
control. Constituyen el proceso de la administración.
Planeación
Para un gerente y para un grupo de empleados es importante decidir o estar
identificado con los objetivos que se van a alcanzar. El siguiente paso es
alcanzarlos. Esto origina las preguntas que trabajo necesita hacerse? ¿Cuándo y
cómo se hará? Cuáles serán los recursos necesarios componentes del trabajo, las
contribuciones y como lograrlos. En esencia, se formula un plan o un patrón
integrando predeterminando de las futuras actividades, esto requiere la facultad de
prever, de visualizar, del propósito de ver hacia delante.
Actividades importantes de planeación
a. Aclarar, amplificar y determinar los objetivos.
b. Pronosticar.
c. Establecer las condiciones y suposiciones bajo las cuales se hará el
trabajo.
d. Seleccionar y declarar las tareas para lograr los objetivos.
e. Establecer un plan general de logros enfatizando la creatividad para
encontrar medios nuevos y mejores de desempeñar el trabajo.
f. Establecer políticas, procedimientos y métodos de desempeño..
g. Anticipar los posibles problemas futuros.
h. Modificar los planes a la luz de los resultados del control.
Organización
Después de las acciones futuras ya hayan sido determinadas, el paso siguiente
para cumplir con el trabajo, será distribuir o señalar las necesarias actividades de
trabajo entre los miembros del grupo e indicar la participación de cada miembro
del grupo.
45. 45
Actividades importantes de organización.
a. Subdividir el trabajo en unidades operativas (departamentos )
b. Agrupar las obligaciones operativas en puestos (puestos reg. X depto.)
c. Reunir los puestos operativos en unidades manejables y relacionadas.
d. Aclarar los requisitos del puesto.
e. Seleccionar y colocar a los individuos en el puesto adecuado.
Dirección
Para llevar a cabo físicamente las actividades que resulten de los pasos de
planeación y organización, es necesario que el gerente tome medidas que inicien
y continúen las acciones requeridas para que los miembros del grupo ejecuten la
tarea. Entre las medidas comunes utilizadas por el gerente para poner el grupo en
acción están dirigir, desarrollar a los gerentes, instruir, ayudar a los miembros a
mejorarse lo mismo que su trabajo mediante su propia creatividad y la
compensación a esto se le llama ejecución.
Actividades importantes de la ejecución.
a. Poner en práctica la filosofía de participación por todos los afectados por la
decisión.
b. Conducir y retar a otros para que hagan su mejor esfuerzo.
c. Motivar a los miembros.
d. Comunicar con efectividad.
e. Desarrollar a los miembros para que realicen todo su potencial.
f. Recompensar con reconocimiento y buena paga por un trabajo bien hecho.
g. Satisfacer las necesidades de los empleados a través de esfuerzos en el
trabajo.
h. Revisar los esfuerzos de la ejecución a la luz de los resultados del control.
Control.
Los gerentes siempre han encontrado conveniente comprobar o vigilar lo que sé
está haciendo para asegurar que el trabajo de otros está progresando en forma
satisfactoria hacia el objetivo predeterminado. Establecer un buen plan, distribuir
las actividades componentes requeridas para ese plan y la ejecución exitosa de
cada miembro no asegura que la empresa será un éxito. Pueden presentarse
discrepancias, malas interpretaciones y obstáculos inesperados y habrán de ser
comunicados con rapidez al gerente para que se emprenda una acción correctiva.
Actividades importantes de control
a. Comparar los resultados con los planes generales.
46. 46
b. Evaluar los resultados contra los estándares de desempeño.
c. Idear los medios efectivos para medir las operaciones.
d. Comunicar cuales son los medios de medición.
e. Transferir datos detallados de manera que muestren las comparaciones y
las variaciones.
f. Sugerir las acciones correctivas cuando sean necesarias.
g. Informar a los miembros responsables de las interpretaciones.
h. Ajustar el control a la luz de los resultados del control.
Planeamiento Estratégico
La planificación estratégica es un proceso sistémico y sistemático de definición de
objetivos y metas de alcance a largo plazo. Dicho proceso es utilizado en
organizaciones, ya sea empresas, instituciones u otras asociaciones cuando se
tiene (o debería tener) una visión compartida. El Estado, visto bajo un enfoque
organizacional, también debería articular acciones que trasciendan gobiernos y
que busquen en un horizonte de ocho, diez, quince o veinte años (como se desee)
alcanzar tales objetivos.
1. Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)
Es la entidad responsable de las labores de planificación y difusión de la
cultura planificadora en el Estado. El miércoles 10 de enero, dicha institución
hizo la presentación pública del proyecto del Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional 2010 -2021 (un horizonte de 11 años que culmina con la
celebración del bicentenario de nuestra ―independencia‖).
2. Un plan estratégico debe contar con la participación de todos los
miembros de la organización.
¿Quiénes son los miembros del Estado? ¿Las instituciones? ¿Los
ciudadanos? ¿Los partidos políticos? ¿Qué es lo que persiguen las
instituciones? ¿Qué aspiramos los ciudadanos con este país? ¿Qué objetivos
desinteresados persiguen los partidos políticos? ¿Qué consensos pueden
existir entre los diversos poderes del Estado? ¿Qué consensos pueden existir
entre todos los ciudadanos del país? ¿Cuál sido el grado de participación de
cada uno de estos actores en el proceso de planificación estratégica?
3. La planificación estratégica debe ser liderada por los niveles más altos
de la organización.
¿El CEPLAN lidera la planificación o debería ser un facilitador de tal proceso?
¿El CPELAN se encuentra en el nivel más alto del Estado? ¿La planificación
estratégica tiene rango ministerial? ¿El Presidente de la República, sus
ministros y los congresistas están comprometidos con la planificación
47. 47
estratégica del país? ¿La planificación estratégica debería gozar de un rango
ministerial como ocurre en el Brasil?? ¿Con cuántos recursos cuenta el
CEPLAN para cumplir su misión institucional?
4. La planificación estratégica persigue objetivos alcanzables.
¿Qué queremos lograr como país? ¿En cuánto tiempo pensamos cumplirlo?
¿Pueden ser realizables? ¿Qué iniciativas estratégicas deberán primar?
¿Qué limitaciones tenemos? ¿Hemos identificado la relación causa-efecto de
nuestros objetivos? Creo yo que aquí la palabra consenso es clave para que
todos los interesados tengamos metas comunes por trabajar.
5. Un plan estratégico no es la panacea.
Efectivamente, un plan estratégico no es más que un documento
estructurado de buenas intenciones. El plan estratégico no es el fin, es un
medio. Las metas e indicadores definidos en el plan deben ser controlados a
través del tiempo, ahí radica la importancia del compromiso de todos los
actores políticos. ¿Los siguientes gobiernos respetarán un plan estratégico
del gobierno antecesor? ¿Evitarán mezquindades para darle continuidad al
proceso estratégico? ¿Qué influencia tendrá el CEPLAN durante la ejecución
del plan en las acciones del gobierno y sus ministerios?
6. La Gestión Pública en el marco del Plan Estratégico
La administración pública tiene nuevos desafíos en un mundo global que se
construye en base a sociedades de la información, del conocimiento y de la
innovación. Requiere por tanto, un nuevo tipo de gestión. El Estado debe ser
un facilitador, no es solamente el que impone las ―reglas de juego‖, el que
aplica medidas coercitivas. Su función es generar ―valor agregado‖ en los
individuos (desarrollo humano) y en sus organizaciones (capacidad de
emprendimiento y de innovación). Su gran responsabilidad es que el ‖capital
social‖ se reproduzca constantemente.
Todo ello requiere de planificación estratégica y de planificación operativa,
sobre la base de un esquema de gestión por objetivos y resultados.
La administración pública moderna es polivalente, multidimensional. Supone
que la existencia o adecuación de un estilo particular de gestión, depende
siempre de las relaciones recíprocas entre varios factores, que incluyen los
geográficos, culturales, políticos, económicos, sociales y tecnológicos. La
conducta del administrador, su capacidad y eficiencia, es sólo uno más de los
factores aunque es verdad que el liderazgo es muy importante. El liderazgo
es una relación más bien que una función, unifica a un jefe simbólico con sus
seguidores. El nuevo líder no sólo adopta decisiones sino que maneja un
aparato que las toma.
48. 48
El ―sueño del buen gobierno‖ puede convertirse en realidad, si es que se
valora las planificaciones estratégica y operativa; si se fijan objetivos y metas
posibles; si se gerencia el interés público por objetivos y resultados; si
siempre se busca más pero utilizando bien lo que se tiene; y si se manejan
bien las ―bonanzas‖ para tener capacidad de respuesta frente a las crisis
7. La gestión de los asuntos de interés público
El Estado se constituye a partir de una formulación programática, que
corresponde a un pacto o contrato social entre los ciudadanos, que se
expresa en una constitución política. Dicha constitución establece los
diversos derechos de los ciudadanos, el diseño del Estado, la consecuente
división de poderes y sus atribuciones; un conjunto de postulados para
promover el progreso de la sociedad y distribuir equitativamente sus
beneficios; y las bases que normarán los contratos y las actividades
económicas de los ciudadanos y sus organizaciones.
La gestión de los asuntos de interés público es ejercida por las autoridades
libremente elegidas y designadas, para poner en operación las atribuciones
otorgadas al Poder Ejecutivo, que actúa en función de los mandatos que los
ciudadanos le otorgan, a través de sus representantes en el Poder
Legislativo. La conducta de los funcionarios elegidos y designados puede ser
sancionada por el Poder Judicial, por decisión expresa de los órganos de
control y fiscalización del propio Poder Ejecutivo; y por decisión del Poder
Legislativo
8. La construcción del interés público
La gestión pública es la razón de ser del Poder Ejecutivo y no es otra cosa
que la gestión de los asuntos de interés público que los ciudadanos
reconocen como propios. Por tanto un asunto de interés público no puede ser
impuesto a la voluntad mayoritaria en un régimen democrático. Si así
sucediera el Poder Ejecutivo se excede en sus atribuciones y debe dar
cuenta ante los poderes Legislativo y Judicial, según la magnitud de la
perturbación causada en el interés de los Ciudadanos
Consecuentemente cuando se trata del progreso o del desarrollo de la
sociedad se pueden invocar muchas y diversas formas de interpretar el
interés público general establecido en las cartas constitucionales. Esto es lo
que hace compleja la gestión del interés público ya que dependiendo de
cómo se la conciba, interprete, enfoque y ejecute puede tener importantes
repercusiones en aspectos tales como los siguientes:
El diseño y funciones de las instituciones públicas. La gerencia del
interés público específico y la validez de los contenidos valóricos que se
invocan.
49. 49
La continuidad de las razones de interés público.
Los costos de transacción en que debe incurrirse para solicitar una
autorización pública.
Los efectos de la regulación respecto del interés de las personas y el
planeamiento empresarial.
La disponibilidad de información adecuada y oportuna para que los
ciudadanos tengan un juicio integral de la gestión pública, que implica el
reconocimiento no sólo de los logros o fracasos sino también de las
restricciones y problemas que enfrentaron los gestores del interés
público.
9. Gestión Pública por Objetivos
Para poder ser eficiente en dicha administración ─tal como entiende Peter
Drucker, la función específica del gerente y del ―management‖─ debe
―convertir la información en conocimiento y el conocimiento en acción
eficaz‖.8 Para ello se requiere acumular y realizar la gestión del
conocimiento, entendido como la adecuada comprensión de la relación
existente entre la misión de la institución y los problemas que debe afrontar y
la sistematización de las mejores prácticas que surgen de la propia
experiencia y de otras que pueden ser asimilables o adaptables, lo cual
supone incorporar el aprendizaje como base del ―management público‖
La gestión pública debe ante todo garantizar la gobernabilidad de la
sociedad, lo que implica que una buena parte de las aspiraciones que
cohesionan a sus miembros deben ser alcanzadas o en caso contrario,
generar la confianza y aceptación relacionados con las razones que explican
su no cumplimiento. En última instancia, las instituciones públicas tienen una
vigencia efectiva en función de la conducta y decisiones de sus gerentes.
10. Bases conceptuales de la gestión pública por objetivos
La planificación estratégica y operacional. Tiene que ser concebida bajo lo
que se denomina la ―Planificación del Sector Público‖, que en la mayoría de
las constituciones de los países de América Latina se considera obligatoria y
está muy relacionada con el diseño y gestión del presupuesto público.
Su aplicación en la administración de los asuntos de interés público es
mucho más compleja que en la actividad privada ya que está muy
influenciada por la conformación de la estructura de poder; la correlación de
fuerzas sociales; una diversidad de factores endógenos y exógenos, a veces
difíciles de manejar o controlar; y porque las razones de interés público
aparecen en tiempos-¿Qué puede aportar la ―gestión por objetivos‖ a la
administración pública?. La respuesta es muy simple, muchísimo, ya que
estimularía a los funcionarios al análisis y evaluación de principios
tradicionales y procedimientos rutinarios, aceptados sin mayor discusión. Es
50. 50
una verdad compartida por muchos empleados públicos, que abundan las
organizaciones que operan bajo el imperativo de ―siempre lo hicimos así‖. Lo
más importante es que ayuda a que las autoridades y los funcionarios se
compenetren, a fondo, con las razones de interés público que justifican la
existencia de sus instituciones. Entenderán porque están allí y bajo que
criterios fueron reclutados. Infunde en la organización y en las unidades de
gestión un espíritu nuevo, dinámico, constructivo, previsor, de sincera
comprensión y colaboración, orientado hacia el futuro.
La gestión de los asuntos de interés público es ejercida por las autoridades
libremente elegidas y designadas, para poner en operación las atribuciones
otorgadas al Poder Ejecutivo, que actúa en función de los mandatos que los
ciudadanos le otorgan, a través de sus representantes en el Poder
Legislativo. La conducta de los funcionarios elegidos y designados puede ser
sancionada por el Poder Judicial, por decisión expresa de los órganos de
control y fiscalización del propio Poder Ejecutivo; y por decisión del Poder
Legislativo
11. La construcción del interés público
La gestión pública es la razón de ser del Poder Ejecutivo y no es otra cosa
que la gestión de los asuntos de interés público que los ciudadanos
reconocen como propios. Por tanto un asunto de interés público no puede ser
impuesto a la voluntad mayoritaria en un régimen democrático. Si así
sucediera el Poder Ejecutivo se excede en sus atribuciones y debe dar
cuenta ante los poderes Legislativo y Judicial, según la magnitud de la
perturbación causada en el interés de los Ciudadanos
Consecuentemente cuando se trata del progreso o del desarrollo de la
sociedad se pueden invocar muchas y diversas formas de interpretar el
interés público general establecido en las cartas constitucionales. Esto es lo
que hace compleja la gestión del interés público ya que dependiendo de
cómo se la conciba, interprete, enfoque y ejecute puede tener importantes
repercusiones en aspectos tales como los siguientes:
El diseño y funciones de las instituciones públicas. La gerencia del
interés público específico y la validez de los contenidos valóricos que se
invocan.
La continuidad de las razones de interés público.
Los costos de transacción en que debe incurrirse para solicitar una
autorización pública.
Los efectos de la regulación respecto del interés de las personas y el
planeamiento empresarial.
La disponibilidad de información adecuada y oportuna para que los
ciudadanos tengan un juicio integral de la gestión pública, que implica el
reconocimiento no sólo de los logros o fracasos sino también de las
