P ACTO F ISCAL
P ROPUESTA
DE LA

FAM -B OLIVIA
El Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal (SIAM) es
una...
PACTO FISCAL

Propuesta de
la FAM-Bolivia
Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

Atiliano Arancibia V.
Presidente FAM-Bolivia
Luis Revilla H.
Vicepresidente FA...
Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

CONTENIDO
1. Introducción

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2. Diagnóstico competencial de los niveles de go...
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INTRODUCCIÓN
Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

E

n enero de 2008 la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-B...
Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

• El establecimiento de una instancia de
información nacional, con participaci...
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DIAGNÓSTICO
COMPETENCIAL
DE LOS NIVELES
DE GOBI E R NO Y
ADM I N I STR ACIÓN
DE L E STADO
Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

E

l siguiente diagnóstico centra su atención en las
competencias de los nivel...
Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

(la primera pareciera ser considerada dentro del concepto
de descentralización...
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2. La territorialización del servicio debe considerar
la compleja distribución...
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los niveles de segunda y tercera referencia en las diez
ciudades capitales, y ...
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• Estructura de Servicios Técnico Pedagógicos y
Administración de Recursos. Es...
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normativo que define el modelo de gestión del sector,
el cual tiene pendiente ...
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por la prestación de los servicios de educación. Esto
refiere designaciones, a...
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Bondades y Problemáticas
del sector Infraestructura

definida para esa red. La...
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sostenible y, fundamentalmente, respecto a quien
ejerce qué tipo de potestad, ...
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Gráfico 2: Composición Ingresos por Hidrocarburos
Nivel Central (expresada en ...
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DETALLE
PIB Regional MMBs:
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potosí
Tarija
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NECESIDAD DEL
PACTO FISCAL
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Contexto

con el objetivo de lograr la unidad nacional, la mejor
asignación de...
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referido a la función distributiva del sector gobierno. El
resultado muestra u...
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real del gasto público, su distribución sectorial y,
por ende, los efectos dis...
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• Deben responder a múltiples objetivos, como
mínimo a:
- Permitir niveles de ...
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Además, es razonable replantear tiempos y prioridades
definiendo una secuencia...
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Los ingresos totales de las prefecturas, en términos per
cápita, se elevaron d...
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En términos del gasto de capital por persona pobre,
también existe una dispari...
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RESUMEN HORIZONTAL PREFECTURAS
(GESTIÓN 2005 - 2007)
Ingreso Gasto / Pobreza (...
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3.2.3. Desequilibrios Horizontales
en los Gobierno Municipales

Bs 1.013. Los ...
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3.3. Desequilibrios que se deben corregir para
obtener el piso mínimo de satis...
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las dificultades de un habitante del departamento de La
Paz (más de 2.500 habi...
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Sin embargo, también existen desequilibrios dentro de
cada departamento: a pes...
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3.4. Estado de los indicadores de los
Objetivos deDesarrollo del Milenio.
Para...
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ODM 7: Garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente

Fuente: SIE

Los indic...
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3.5. Inversión estratégica

3.6. Situación de la gestión de inversión pública
...
Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

La falta de planificación integral y priorizada hace que
lademanda social triu...
Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

R E SP E TAR E L P ROC E SO DE AUTONOMÍAS
DEPARTAMENTALES. Reconociendo la ide...
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PRIMER PASO
HACIA EL
PACTO FISCAL
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Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

Propuesta de la FAM-Bolivia
presentada en el Diálogo Nacional
de Cochabamba. S...
Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

La CDD estará constituida, mediante un D.S., por el
excedente entre el Techo P...
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de la Renta Dignidad. El 15% calculado corresponde a
un promedio porcentual de...
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Propuesta de Pacto Fiscal en Bolivia de la Federación de Asociaciones Municipales presentada en 2008. Elaborada por Julio H. Linares C., Jimmy Osorio y Diego Urioste.

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  1. 1. P ACTO F ISCAL P ROPUESTA DE LA FAM -B OLIVIA El Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal (SIAM) es una iniciativa de la FAM-Bolivia que busca la consolidación, desarrollo y socialización de la información, bases de datos, índices e indicadores como instrumentos para la toma de decisiones, optimización y evolución de la gestión municipal, así como la dotación de conocimientos de investigación para la discusión pública. Dirección: Av. Sánchez Lima No 2278 entre Rosendo Gutiérrez y Fernado Guachalla Teléfonos: 591-2-2125362 / 2418579 / 2418523 siam@enlared.org.bo http://siam.enlared.org.bo La Paz - Bolivia SISTEMA ASOCIATIVO MUNICIPAL: AMDECH - AMDEPAZ - AMDECO - AMDEOR - AMDECRUZ AMDEPO - AMDEPANDO - AMDEBENI - AMT - ACOBOL - AMB Esta publicación cuenta con el apoyo de:
  2. 2. PACTO FISCAL Propuesta de la FAM-Bolivia
  3. 3. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia Atiliano Arancibia V. Presidente FAM-Bolivia Luis Revilla H. Vicepresidente FAM-Bolivia Dino Palacios D. Director Ejecutivo Julio H. Linares C. Jimmy Osorio L. Diego Urioste U. Especialistas SIAM Marcelo Montalvo Javier Revollo Fernando Aramayo Consultores financiados por FCM (Federación Canadiense de Municipalidades) Javier Gómez Waldo Gutiérrez Marco Zapata Rodrigo Cisneros Freddy Aliendre Especialistas participantes en los conversatorios Iván Barba Edición René Chuquimia Guerreros Diseño 2
  4. 4. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia CONTENIDO 1. Introducción 5 2. Diagnóstico competencial de los niveles de gobierno y administración del Estado 9 3. Necesidad del Pacto Fiscal 23 4. Primer paso hacia el Pacto Fiscal 43 5. Los nuevos desafíos 49 3
  5. 5. 1 INTRODUCCIÓN
  6. 6. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia E n enero de 2008 la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-Bolivia), ante el desorden normativo y financiero en cuanto a las atribuciones de los niveles de gobierno y administración del Estado (nacional, prefectural y municipal),presentó una propuesta de pacto fiscal al Gobierno Nacional y a la sociedad civil; iniciativa que abrió el debate público sobre la necesidad de considerar este proceso para administrar eficientemente los recursos públicos y dirigirlos hacia la inversión pública equitativa. Luego de este primer momento, la FAM encaró estudios que reforzaron la propuesta mediante consultorías encargadas a especialistas en el área, elaborando documentos de trabajo realizados por el Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal (SIAM), y conformando un equipo de apoyo técnico en el área de economía fiscal y gestión pública que llevó adelante conversatorios. y otros documentos de trabajo– es producto de esta preocupación por el establecimiento de un Pacto Fiscal. La primera parte comprende una descripción general y esquemática de éste. En la segunda se consideran algunas conclusiones establecidas por el estudio de diagnóstico competencial, normativo, sectorial, social y financiero en tanto razones fundamentales del Pacto. En la tercera parte se menciona la necesidad e importancia de establecer un pacto fiscal en el país; y en la cuarta y última sección, a partir de los resultados del diagnóstico y considerando las recomendaciones de los expertos asistentes a los conversatorios, se precisan las propuestas concretas de la FAM para el establecimiento de dicho Pacto. 1.2. Estructura y objetivos del Pacto Fiscal Básicamente, la propuesta de Pacto Fiscal consiste en promover un cambio profundo de la estructura administrativa estatal. Para conseguirlo, deben considerarse los siguientes aspectos estructurales: Dichos estudios abarcaron diagnósticos sobre el tema de las competencias en los mencionados niveles de gobierno y de administración, incidiendo especialmente en los sectores de salud, educación e infraestructura, e identificando la existencia de desequilibrios tanto horizontales como verticales en la distribución de los recursos nacionales y la generación de inversión pública. • Un acuerdo político entre los distintos niveles administrativos y los sectores sociales. • El establecimiento de mecanismos de transparencia para la administración y control de los recursos públicos, para que todos los niveles administrativos cumplan con las funciones encomendadas. • Consensos en la definición de políticas públicas, tanto sociales como económicas. • El establecimiento de prioridades nacionales para la superación de la pobreza a partir de metas e indicadores por cada nivel de Gobierno. • Una redefinición del marco normativo de competencias, distribución y generación de recursos de acuerdo con intereses nacionales consensuados. • El afianzamiento de la estabilidad macro económica. • La promoción del desarrollo económico y social sostenible y equitativo del país. El resultado de ese trabajo confirmó en detalle lo pensado acerca de la urgencia de un Pacto Fiscal, por lo cual la FAM-Bolivia decidió reforzar la propuesta del Pacto, recalcando además la necesidad de realizarlo junto con un proceso de Pacto Social. Este planteamiento fue publicado el 13 de septiembre de 2008 a nivel nacional y presentado en el Diálogo Nacional llevado a cabo en la ciudad de Cochabamba el mismo mes. El presente texto –que condensa material proveniente de la consultoría de diagnóstico, los conversatorios 7
  7. 7. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia • El establecimiento de una instancia de información nacional, con participación de los diferentes niveles administrativos, que promueva la formulación, implementación y ejecución de políticas públicas. • La definición de un sistema descentralizado de control de la administración de los recursos públicos. El acuerdo político implica convocar tanto a los actores representativos de los niveles de Estado como a los sectores de la sociedad civil para definir un gran pacto. Luego se debe consensuar la política pública económica y social del Estado, buscando la denominada "equidad horizontal": que todo ciudadano boliviano pueda contar mínimamente con condiciones de vida provistas por el Estado. Para que esta aspiración se consolide, deben implementarse los siguientes aspectos: 1.3. Beneficios del Pacto Fiscal El Pacto Fiscal busca el afianzamiento de la unidad nacional a partir de un consenso de políticas públicas que logren el desarrollo equitativo y solidario de todas las regiones. Los beneficios de tal afianzamiento son múltiples: • Un proceso de concertación que defina los lineamientos generales para el desarrollo social y económico. • Un análisis profundo de la capacidad financiera e institucional de cada nivel administrativo. • La compatibilización del marco de atribuciones para redefinir las funciones de cada nivel del Estado. • A partir de políticas públicas acordadas, la definición de un nuevo marco normativo en el cual cada nivel administrativo tenga la capacidad financiera e institucional para cumplir sus funciones. • Consensuar un esquema de distribución de los recursos públicos equitativo y solidario, acorde con las competencias definidas y las carencias regionales. • La modificación del marco normativo de distribución de recursos. • La modificación del marco normativo de competencias. • Consensuar mecanismos de transparencia del manejo de los recursos públicos que consideren la realidad de los diferentes niveles administrativos y garanticen un flujo de información permanente y accesible para todos los ciudadanos. • La revisión y el ajuste de los sistemas de administración y control gubernamentales referentes a la planificación e inversión pública. • Políticas públicas viables, optimización en la asignación de recursos, mejor gestión pública en los distintos niveles administrativos. • Inversión pública consensuada y planificada, que mejore la calidad de vida de todos los bolivianos. • Distribución del gasto público equitativa y solidaria entre los diferentes niveles administrativos y entre las diferentes regiones del país, garantizando su sostenibilidad financiera. • Seguridad normativa para el ejercicio de las competencias y funciones. • Los municipios y el nivel departamental del Estado participan en la elaboración de políticas públicas nacionales de desarrollo, ejerciendo su ventaja en el conocimiento de la realidad local. • Se promueve la corresponsabilidad en la administración y asignación de los recursos públicos en todos los niveles administrativos. • Se organiza un escenario estable para la planificación estratégica de largo plazo, que hace viable el desarrollo sostenible. 8
  8. 8. 2 DIAGNÓSTICO COMPETENCIAL DE LOS NIVELES DE GOBI E R NO Y ADM I N I STR ACIÓN DE L E STADO
  9. 9. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia E l siguiente diagnóstico centra su atención en las competencias de los niveles de gobierno y administración del Estado (nacional, prefectural y municipal) y considera especialmente los sectores de salud, educación e infraestructura. No se presentan las arduas matrices elaboradas para el estudio de diagnóstico, sino una descripción sucinta del estado actual de cada sector y un punteo comparativo de sus bondades y problemáticas. La metodología de análisis empleada en el diagnóstico analiza en primera instancia el siguiente marco normativo, extenso y pocas veces saneado: Las competencias también pueden designarse como asignaciones competenciales en lo sucesivo. El estudio comienza describiendo las actuales competencias en los tres sectores considerados, identificadas en el análisis del marco normativo antes mencionado. Después se valoran tanto las bondades como las problemáticas percibidas a manera de diagnóstico de la coyuntura actual. • La anterior Constitución Política del Estado (vigente hasta el 7 de febrero de 2009). • La Ley No. 1551 de Participación Popular. • La Ley No. 1654 de Descentralización Administrativa. • La Ley No. 2028 de Municipalidades. • La Ley No. 2235 del Diálogo Nacional. • El Decreto Supremo No. 28421 respecto a la primera distribución del IDH. Como se mencionó, el diagnóstico competencial concreta su atención en los sectores de salud, educación e infraestructura. Las competencias descritas a continuación se desprenden sustancialmente –pero no en forma exclusiva– del marco normativo de referencia, que las estipula en los niveles administrativos. Debe aclararse que, en el caso del nivel prefectural, se definen atribuciones para el prefecto, los subprefectos, los corregidores y el Consejo Departamental; similar situación describe la Constitución Política del Estado actual para los poderes del Estado. 2.1. Situación de las competencias en los tres niveles administrativos De este marco se desprenden las principales atribuciones, facultades y competencias de las entidades del Estado en los tres niveles de administración. Para el estudio de diagnóstico se especificaron las diferencias entre atribución, competencia y facultad de la siguiente manera, considerando la doctrina del derecho: NORMAS NIVELES Nacional COMPETENCIA Es la medida de capacidad funcional que tienen las entidades públicas dentro de la organización administrativa/materias de la gestión pública Tipo de intervención que tiene una entidad estatal respecto a las competencias conferidas. Esta puede ser ejecutiva, legislativa y/o reglamentaria y referida a planificación y/o de operación y/o de regulación y/o de control/supervisión y/o de financiamiento. Ley de Municipalidades Ley del Diálogo Nacional D.S. Nº 28421 Art. 59, 96, 118 y 120 Art. 5 Art. 8 y 9 Art. 13 Art. 2 Art. 14 y15 FACULTAD Cada una de las funciones, actividades o tareas que se asignan a un funcionario o unidad responsable mediante un instrumento jurídico administrativo. Ley de Ley de Participación Descentr. Popular Administrativa Prefectural Municipal ATRIBUCIÓN Constitución Política del Estado Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión del marco normativo actual. 2.1.1. Situación competencial del sector salud, bondades y problemáticas Al analizar la situación actual de este sector, se puede cuestionar si la denominación de descentralización corresponde adecuadamente a su naturaleza, o si más bien existen procesos que combinan una desconcentración 1. Con fines metodológicos, en el diagnóstico se utilizó como marco de análisis el concepto de asignación competencial desarrollado por la ex Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente (UCAC) a partir de las investigaciones sobre asignación competencial desarrolladas por Franz Barrios Suvelza (trabajo desarrollado específicamente para el análisis autonómico). Sobre esa propuesta conceptual y metodológica se realizaron algunas especificaciones referidas sobre todo a los aspectos fiscales de la descentralización y las autonomías, reconociendo en el modelo español los principales desarrollos respecto a legislación comparada en temas de derecho autonómico, y considerándose también experiencias como la italiana o la alemana, que permitieron una mayor riqueza al momento del análisis. 11
  10. 10. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia (la primera pareciera ser considerada dentro del concepto de descentralización). De todas formas, el sector salud se caracteriza por la gran complejidad de su estructuración, la cual busca articular sus niveles de referencia con la disposición territorial, el acceso de poblaciones dispersas y la variable intercultural. Comparte estas últimas características con el sector educación; las mismas plantean el desafío de crear una interfase que permita la adecuada articulación entre oferta del servicio y demanda o uso efectivo. El sistema de salud boliviano se organiza en forma de red y en torno a tres niveles de atención o subsistemas: • El Subsector Público, encabezado por el Ministerio de Salud y Deportes; y conformado en el nivel operativo por Hospitales Generales, Hospitales de Apoyo y Centros y Postas de Salud. • La Seguridad Social, conformada por Hospitales Policlínicos y Puestos Médicos. • El Subsector Privado, constituido por clínicas y centros especializados, consulta privada formal y tradicional, y centros de organizaciones no gubernamentales. (Los seguros de salud privados forman par te de este sector, pero son tratados por separado debido a la naturaleza de sus actividades, pues involucran la participación de las Compañías de Seguros y de la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros.) A diferencia del sector educación, el modelo de gestión del sector salud permite, a partir de su marco normativo y de política, asimilar con mayor claridad las competencias según nivel de administración del Estado. En ese sentido, el sector muestra lo que podría denominarse monopolio legislativo sectorial, en tanto no sólo se estructura en el marco del monopolio reconocido por la anterior Constitución Política del Estado, sino que además posee como ente rector al Ministerio de Salud. De este Ministerio emanan las políticas del sector y además reglamenta las leyes del Estado referidas al sector, sustentado en el Sistema Nacional de Inversión Pública. Dicho Sistema define las formas de articulación con los niveles subnacionales, sobre todo con el nivel municipal, al presentar el sector salud entidades desconcentradas en los departamentos dentro de la estructura prefectural: los Ser vicios Departamentales de Salud (SEDES). Bondades y problemáticas del sector Salud 1. Es un sector de difícil organización respecto a la prestación de servicios por la necesidad de contar con un modelo que permita que cada nivel de referencia preste el servicio según los niveles de complejidad –o, para ser más precisos, de especialidad– que lo caracterizan. Por ejemplo, un desafío constante es lograr que el sector sea eficiente respecto a no atender un simple resfriado en un hospital de tercer nivel (que bien podría ser atendido en una posta, sin incurrir en los costos individuales de atender una enfermedad tan simple en un nivel de referencia especializado y, por tanto, con mayores costos unitarios por prestación). Esto condiciona que la red de servicios de salud deba internalizar estas consideraciones técnicas respecto el costo - beneficio de las atenciones. Las prefecturas, por su naturaleza desconcentrada, poseen un marco normativo de referencia explícito en la Ley de Descentralización Administrativa, en la cual se reconocen “atribuciones” al departamento. Asimismo, a diferencia de otros sectores, cuentan con un modelo de gestión explícito y reglamentado normativamente. 12
  11. 11. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia 2. La territorialización del servicio debe considerar la compleja distribución espacial de la población en sentido de no poder, por razones de eficiencia y recursos, gestionar todos los niveles de referencia de atención de salud en todos los municipios o, peor aún, en niveles territoriales menores, pues el diseño de la ubicación geográfica de la red de servicios debe definirse bajo criterios de acceso de la población y en función del perfil de necesidades y demanda de salud (epidemiológico, patológico y otros). Esto significa que la distribución territorial, sobre todo de los niveles segundo y tercero de referencia, no necesariamente corresponde a los límites político - administrativos municipales. sin haber previsto la suficiencia fiscal, de infraestructura e insumos para la adecuada prestación. 5. Un elemento sustancial referido a la calidez en las prestaciones, y que con seguridad incide en la calidad de las mismas, se relaciona con las formas interculturales de atención; las mismas aún no son tema resuelto y deberían constituir una prioridad del sector, más aún considerando las políticas gubernamentales actuales y los principios imperantes de la acción gubernamental. 6. Una división de responsabilidades sobre recursos humanos, infraestructura y materiales y suministros puede ocasionar serios problemas en la provisión eficiente de bienes y servicios públicos. La integralidad en la prestación de servicios de salud hace inviable cualquier modelo en el cual no se explicite esta integralidad en la delegación de las responsabilidades y las consecuentes competencias que asumen los niveles subnacionales en su gestión. 3. La matriz de lectura competencial muestra un monopolio respecto a la legislación y reglamentación del sector que descansa en el nivel nacional y que, para calificarse como bueno o malo, requiere de un análisis del funcionamiento del modelo de gestión del sector, estructurado en torno la generación de economías de escala debido a los diferentes niveles de especialización requeridos en la prestación de servicios de salud. 7. Los elevados costos de transacción, que suponen varios actores con responsabilidades similares sobre la misma materia (por ejemplo, ministerio, servicio departamental y otros en materias similares, y con competencias poco diferenciadas) implican altos costos de transacción, que van en detrimento de un uso eficiente de los recursos públicos. Ello se ve con mayor nitidez cuando existen muchos responsables (ministerio sectorial, prefectura, gobiernos municipales con injerencia en tres componentes: recursos humanos, suministros e infraestructura) de un sistema que debe actuar en red y, consecuentemente, reflejarse en un modelo de gestión pública que en lugar de asignar responsabilidades transversales a los tres niveles de atención las concentre en un solo nivel y divida la competencia normativa de la reguladora y la operativa. Por ejemplo: nivel nacional/central - normador y regulador, nivel departamental - operador de 4. Es común que el carácter universal de algunas de las prestaciones del servicio de salud pública, como las referidas a la salud materno - infantil, puedan prestarse como subvenciones a estratos de ingresos altos que aprovechan la gratuidad y universalidad para beneficiarse de un servicio que podrían pagar. Esta afirmación puede contra argumentarse con la política gubernamental de acceso universal a los servicios de salud, que en su caso requiere un rediseño del sector para que pueda absorber la creciente demanda que dicha política genera; a falta de él, se ven sacrificados los niveles de acceso y la calidad y calidez de la atención debido a la saturación de los servicios de salud. Esto significa reflexionar sobre la consecuencia de una política y su traducción en competencias 13
  12. 12. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia los niveles de segunda y tercera referencia en las diez ciudades capitales, y nivel local con competencia operativa para el primer nivel de referencia. De principio, se debiera mantener en el gobierno central la responsabilidad de garantizar la integralidad y el acceso universal a los servicios de salud. Estos temas plantean que, en un escenario autonómico, el propio modelo de gestión del sector debe revalorizarse para garantizar una adecuada prestación del servicio o, en su defecto, una mejora sustancial. 8. Un problema propio de los municipios rurales está referido a la ausencia de personal médico especializado y a la escasez de medicamentos. La atención de salud, sobre todo en municipios con población dispersa, es brindada por promotores de salud. En esta perspectiva, será necesario contar con una entidad que regule el funcionamiento de los agentes prestadores del servicio. En un diseño equipotencial de los niveles de gobierno y administración del Estado, el nivel central se constituye en un sujeto más regulador; este rol debiera descansar en el nivel central, competencia que bien podría asumir el ministerio cabeza de sector u otra instancia que certifique la capacidad técnico - institucional que los niveles de administración deben cumplir para asumir mayores niveles de responsabilidad y competencias en el sector. Así se garantizarían mejoras continuas y sostenibles en la situación de bienestar de la población. 9. La profundización de la descentralización del sector debería orientarse a transferir, de manera gradual (competencia temporal, si corresponde antes de su transferencia plena), a los niveles departamentales la competencia rectora y operativa del sector, considerando sus capacidades técnico - institucionales, su concentración demográfica y las ganancias resultantes de las economías de escala que se generen, así como otros criterios; pudiendo, además, los gobiernos municipales asumir competencia operativa respecto al primer nivel de referencia. Esta responsabilidad, en cada caso, debiera involucrar competencia sobre el manejo de los recursos humanos, selección y administración, manejo de los suministros y responsabilidad sobre la infraestructura, así como ejecución y mantenimiento; dejando en el nivel nacional/central la responsabilidad normativa del sector. 2.1.2. Situación competencial del sector educación, bondades y problemáticas La forma en que se organiza el sector destaca por las cuatro estructuras que lo conforman: 10. En un escenario autonómico, con certeza, la complejidad de organización del sector puede magnificarse dependiendo del tipo de potestad que se defina y las competencias sobre las cuales se ejerza. A primera vista, será fundamental considerar la necesaria articulación y presencia del Estado central en todo el sistema, de modo que la formación de los recursos humanos de calidad no guarde correspondencia con la mayor o menor disponibilidad de recursos de los entes autónomos, y así se sacrifique, por ejemplo, el rendimiento y la calidad en la prestación. • Estructura de Participación Popular. Define cómo apoya y participa la comunidad del proceso educativo: juntas escolares, consejos educativos y otros. • Estructura de Organización Curricular. Define objetivos, áreas, niveles, ciclos del sistema educativo, modalidades de aprendizaje, docencia, lengua y otros. • Estructura de Administración Curricular. Determina los objetivos, las áreas y los niveles de responsabilidad en la administración de las actividades educativas. 14
  13. 13. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia • Estructura de Servicios Técnico Pedagógicos y Administración de Recursos. Está orientada a la concreción del apoyo técnico pedagógico a las autoridades y el personal docente. y su traducción en bienes y servicios públicos: eficiencia, equidad y rendición de cuentas. Precisamente a este último acápite se refiere el SIMECAL, toda vez que la calidad responde a la responsabilidad que las entidades prestadoras de este servicio, sean públicas o privadas, asumen. El sector educativo es uno de los de mayor complejidad, no sólo por la fuerte presencia del sindicato del magisterio, sino también en razón de su estructuración en cuatro áreas, al interior de las cuales divide la prestación de servicios de educación. El sector contempla en su funcionamiento una jerarquía de prestación por niveles de educación (inicial, primaria, secundaria, superior), la cual, a partir de las concentraciones demográficas, es territorializable y de características diferentes a las del sector salud. La estructuración del sector contiene además una fuerte presencia de actores sociales en la gestión propia, sobre todo en el nivel local, al existir juntas de padres que interactúan en la valoración del desempeño educativo y asumen acciones–juntamente a las unidades educativas, direcciones distritales y gobiernos municipales que podrían entenderse como gestión corresponsable. El sector presenta un diseño que divide, por ejemplo, las responsabilidades respecto a la gestión curricular, quedando en el nivel la posibilidad de incorporar contenidos a las ramas diversificadas para que se internalicen las particularidades sociales, geográficas y culturales de las regiones. La prestación de los servicios de educación opera en el marco de lo establecido en la Constitución Política del Estado y su funcionamiento es normado por el Ministerio de Educación. Éste actúa como órgano rector del sector y opera a través de los Servicios Departamentales de Educación (SEDUCA), presentes en cada prefectura, cuyo rol fundamental refiere una acción coordinada con los entes de participación popular y de los gobiernos municipales; estos últimos son responsables operativos de los servicios de educación inicial y secundaria, quedando la prestación de los servicios de educación superior, casi en la mayoría de los casos, en las ciudades capitales. Bondades y problemática sector Educación 1. Debe reconocerse el importante avance que significó la Reforma Educativa y la posterior Ley de Participación Popular. Ambas políticas permitieron estructurar el modelo del sector, conformado por cuatro estructuras que incorporan una importante participación social en el proceso de toma de decisiones referidas a la prestación de los servicios educativos, con una significativa intensidad respecto a la participación social en el nivel local. Al igual que la generalidad de los demás sectores, contempla un nivel normativo, uno administrativooperativo, y otro de monitoreo y evaluación. La diferencia sustancial se explica en un trabajo anterior del Sistema de Medición de la Calidad Educativa (SIMECAL), ausente en los sectores de salud y agua, que ha permitido una valoración de la calidad del servicio. La teoría básica de políticas públicas menciona tres características de toda política pública 2. Al igual que el sector salud, el de educación se caracteriza por su cercanía a un modelo desconcentrado de prestación de servicios (orientado por los SEDUCAS) y descentralizado del nivel municipal. Su principal característica es la participación social reconocida en el marco 15
  14. 14. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia normativo que define el modelo de gestión del sector, el cual tiene pendiente especificar los aportes de esta participación social a la gestión en sentido de estar ausente –como sucede generalmente en procesos en los que se deja muy abierta la participación social– una incorporación de los diferentes rasgos culturales que condicionan las formas de interpretación de esta participación por los propios actores sociales. Mientras más se adentra en el funcionamiento el sector a nivel subnacional, más evidente es esta ausencia. educación incluso inicial. Este aspecto queda a veces disfrazado por una racionalidad más bien económica atribuida a esos hogares. 3. Analizado el sector en mayor profundidad, se percibe sin embargo que la formación docente y la asignación de ítems continúa como competencia del nivel nacional, quedando los temas de infraestructura y equipamiento como competencia de los niveles locales. Este modelo puede interpretarse como descentralizado. Esa es una importante interrogante para el sector, no porque se entienda que la descentralización es buena per se, sino por los avances que otras experiencias describen como beneficiosas respecto de una descentralización del área. El primer elemento a reflexionar en este sentido se relaciona con el esfuerzo fiscal local para su provisión frente a la dependencia del nivel nacional y, así, sin incentivos para la mejora de la calidad de los servicios. 7. Otra limitante importante de acceso al servicio es la distancia de los centros educativos, que puede ser de hasta ocho kilómetros en algunos municipios del área rural. 6. Se percibe una ausencia de algunos niveles de educación, sobre todo secundaria, en municipios del área rural. Ello condiciona la salida de los educandos hacia otros municipios para completar su educación, lo cual representa costos adicionales para los hogares; los mismos se convierten en desmotivadores del acceso al servicio. 8. Permanece incipiente el desarrollo de la rama local del currículo, en teoría orientada a recoger las especificidades locales en la formación inicial, secundaria, técnica y superior de la población. 9. En términos macro, el modelo de gestión evidencia un aparato de gran complejidad, en el cual la sociedad civil tiene una amplia participación (de las mayores en comparación con los demás sectores). Evidentemente, ello demanda altos niveles de coordinación entre todos los actores que conforman este sistema, pero como es lógico suponer no ocurre en todos los casos. El ejemplo más notorio es el no involucramiento del sector en los procesos de planificación participativa para la elaboración de los planes de desarrollo municipal y, consecuentemente, en los planes operativos anuales. 4. Se observa un desarrollo desequilibrado entre infraestructura y asignación de recursos humanos; esto en cuanto a la dotación de profesores para el funcionamiento de las unidades educativas, que en muchos casos permanecen vacías. Adicionalmente, no existe plena correspondencia con los recursos asignados para el mantenimiento de la infraestructura de las unidades educativas. 10. Dada su complejidad, la cual descansa en la operacionalidad de sus cuatro componentes, el sector educación pudiera ganar mucho en un proceso de mayor descentralización que permita transferir a los gobiernos municipales, principalmente de capitales departamentales, en gestión coordinada y no compartida con las prefecturas, la responsabilidad 5. Persisten los bajos niveles de calidad de la educación; los mismos desincentivan, sobre todo en el área rural, a las familias para que envíen a sus hijos a recibir 16
  15. 15. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia por la prestación de los servicios de educación. Esto refiere designaciones, administración, generación y mantenimiento de infraestructura, e incluso la medición de la calidad de la educación en sus diferentes niveles. Se dejaría así en manos de las prefecturas la competencia de financiamiento de la educación superior. que en el agregado tienen respecto al presupuesto prefectural y municipal, lo cual es sustancial para los análisis desarrollados en dicho estudio. 11. Los restantes gobiernos municipales deberían asumir únicamente competencias en generación de infraestructura y mantenimiento de la misma. Esto en razón de los elevados costos de transacción que representa la división de estas responsabilidades entre los diferentes niveles, y de una estructuración casi matricial que, como es sabido, comprende esos costos asociados. El sector que con mayor claridad muestre esto quizá sea el de caminos, pues el Sistema Nacional de Carreteras está normado mediante el Decreto Supremo Nº 25134 del 21 de agosto de 1998; el mismo establece las responsabilidades para atender la infraestructura vial, según tipo de red o redes: Este sector agregado se caracteriza por estar presente en las competencias de los niveles de gobierno y administración del Estado. • Red Vial Fundamental (R VF), bajo la responsabilidad del Servicio Nacional de Caminos (ahora Administradora Boliviana de Carreteras). • Redes Departamentales, bajo la responsabilidad de las prefecturas a través de los Servicios Departamentales de Caminos, que también tienen la denominación de Servicio Prefectural de Caminos (SEPCAM). • Redes Municipales, bajo la responsabilidad de los municipios. 12. Al igual que en el sector salud, un escenario de autonomías puede ser muy trascendente para el sector si se define la posibilidad de que la entidad autónoma genere sus propios contenidos curriculares. La consecuencia podría ser la pérdida de una mirada integral del país, pero se podría también permitir una mejora en la calidad al recoger con mayor cercanía las particularidades regionales e incorporarlas en los procesos de formación. Este pudiera ser un ejemplo muy específico, que condicione perder de vista la potencialidad que la estructuración del sector –tan bien definida en sus cuatro estructuras– brinda para una adecuada definición de competencias y facultades. Respecto al sector electricidad, éste tiene entre sus principales características el hecho de que las líneas de transmisión, al igual que la generación de la Red Nacional interconectada, son operadas por el sector privado; excepto en Beni, Pando y los sistemas aislados del norte del país. 2.1.3. Situación competencial del sector La electrificación rural constituye actualmente una prioridad para el sector público pues, a pesar de su importancia, presenta coberturas muy bajas en el país. En el estudio de diagnóstico se incluyó en un solo sector –denominado infraestructura– a los sectores de riego, electrificación y caminos. Ello en razón de la incidencia 17
  16. 16. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia Bondades y Problemáticas del sector Infraestructura definida para esa red. La gestión de estos recursos recae en el nivel nacional y éste depende de créditos que permitan financiar las obras, al igual que en las redes departamentales. Esto ha significado una desatención referida al mantenimiento de las vías y la consecuente conflictividad continua respecto a la desproporción entre el pago de peajes y las asignaciones presupuestarias para el mantenimiento. Es evidente que haber agregado en una sola matriz los tres sectores complejiza la posibilidad de reflexionar sobre ellos y, por tanto, a continuación se presentan algunas ideas generales. 1. La estructuración de las competencias sobre la infraestructura vial parece acertada desde la perspectiva de definir las competencias de cada nivel de administración en correspondencia con la escala y un proxy del principio de subsidiariedad. La pregunta al respecto es si son claras las competencias concurrentes y con ello las inversiones, o si el sector soporta la acción orientada en la necesidad; esto es que el departamento invierte en vertebración sólo si es necesaria, sin existir incentivos para lograr su aporte a la conectividad, por ejemplo, municipal. Es importante reflexionar sobre esto al momento de decidir las formas en la cuales pueda profundizarse la descentralización del sector, que es más bien un sector desconcentrado en el nivel prefectural y descentralización en el nivel municipal. Esto último en términos relativos, si se considera la matriz de facultades que define en el nivel nacional la facultad exclusiva de normar la gestión de la infraestructura. Es importante considerar que los altos niveles de inversión requeridos para el sector deben tomar en cuenta las políticas de endeudamiento, sobre todo en el nivel departamental. Dichas políticas deben estar controladas y reglamentadas por el nivel nacional de manera muy eficiente para que no comprometan el equilibrio fiscal nacional. 3. La tuición rectora del nivel nacional es común a los tres sectores, por lo que hablar de una descentralización del sector debe considerar las especificadas en cada uno; por ejemplo, en el caso del sector electricidad, la prioridad descansa en el ámbito rural en términos de cobertura, lo que requiere un fortalecimiento institucional y una delegación competencial y de facultades que hagan posible esto. En el otro extremo se encuentra la necesaria inversión para responder a la demanda creciente sobre todo en la perspectiva de apuntalar el nuevo rol productivo que se enfatiza en las políticas gubernamentales para el Estado que ahora asumirá una importante participación –sino mayoritaria– en el sector productivo e industrial. No obstante, la mirada debiera ser más integral y definir el sector más bien en términos de transporte que de caminos; e incorporar en los análisis tanto el transporte terrestre como el aéreo, el ferroviario y el fluvial. Este último tiene importancia estratégica y es poco aprovechado. 4. Uno de los principales problemas que enfrenta el sector riego tiene que ver con el manejo de cuencas y la mayor complejidad que ha significado la declaración de las Naciones Unidas sobre el derecho de los pueblos sobre los recursos naturales, en sentido de haberse dado un giro importante en la forma en la cual se entiende este derecho y la consecuente propiedad y con ello las implicancias para su aprovechamiento 2. El tema de infraestructura vial, sobre todo en lo referido a la red fundamental, se caracteriza por los elevados niveles de inversión requeridos para la ejecución de obras que permitan la conectividad 18
  17. 17. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia sostenible y, fundamentalmente, respecto a quien ejerce qué tipo de potestad, especialmente al momento de conceder licitaciones, derechos de uso u otros que tengan que ver con su aprovechamiento. muestra la participación relativa en la recaudación de ingresos de cada uno de los niveles de gobierno y administración en Bolivia para la gestión 2007.2 En los últimos cinco años, del dinero que recauda el Estado, la inmensa mayoría (un promedio del 94%) es recaudada por el Nivel Central o de domino nacional, por lo que la independencia fiscal real subnacional agregada es tan sólo del 6%; lo que básicamente está representado por los ingresos tributarios de los municipios (impuestos a la propiedad y a la transferencia de bienes inmuebles y vehículos) y, en una porción absolutamente marginal, por los ingresos propios de las prefecturas (0.1%). 2.3. La importancia de las transferencias de recursos Bolivia está inmersa en un profundo debate respecto a su estructura política, su visión de Estado, el papel de éste en la economía, el aprovechamiento de los recursos naturales, entre otros temas. Uno de los puntos de mayor conflicto ha sido la distribución de la renta proveniente del sector hidrocarburos, pues existen diferentes interpretaciones respecto de la legitimidad de uso e inclusive de la “propiedad” de dichos recursos. La normativa vigente ha ordenado su distribución y aplicación bajo la forma de transferencias entre los niveles de gobierno. Existe un altísimo nivel de concentración, no en el destino final, sino en la instancia de recaudación y por tanto de administración primaria de los recursos. Si bien municipios y prefecturas tienen derecho a usar los recursos transferidos, hasta el momento no tienen la potestad ni el incentivo para influir en la base de recaudación. El sistema ha conseguido que las diferentes instancias luchen y centren sus esfuerzos en obtener “una mayor porción de la torta”, y no en hacerla crecer. A efectos de ilustrar la importancia relativa de las transferencias en el contexto fiscal nacional, el Gráfico 1 Gráfico 1: Recaudación de ingresos estatales por niveles de gobierno (expresada en MM de Bs) MUNICIPAL 1,639 - 6% Asimismo, es necesario analizar la composición del total de los ingresos nacionales. Tomando como ejemplo la gestión 2007, el Gráfico 2 los desagrega en dos subcomponentes importantes: la renta asociada directamente con el sector hidrocarburífero y la renta asociada indirectamente con este sector. Se plantea esta diferencia pues los impuestos nacionales (tales como el IVA y el IT) asociados con la producción y comercialización de hidrocarburos aparecen en esta clasificación como renta no hidrocarburífera.3 PREFECTURAL 44 MM - 0% CENTRAL 27,697 MM - 94% Fuente: Min. Hacienda, Elaboración propia. 2 Esta cifra considera el Gobierno Central, es decir excluye las empresas públicas. 3 Esta es una limitante en función de la disponibilidad de información, pero que sin duda no altera las conclusiones, por el contrario, refuerza la alta concentración de los recursos dependientes del sector 19
  18. 18. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia Gráfico 2: Composición Ingresos por Hidrocarburos Nivel Central (expresada en MM de Bs) Gráfico 3: Proporción de recursos transferidos TRANSFERENCIA 11,751 MM - 42% 11,018 MM - 40% RETENCIÓN GOB.CENTRAL 15,945 MM - 58% OTROS 16,678 MM - 60% Existe una alta dependencia del sector hidrocarburos; esto introduce niveles significativos de riesgo pues esta renta es altamente dependiente de factores exógenos (precio y volumen) y de factores políticos, ambos de difícil predictibilidad y alta volatilidad. La magnitud de las transferecias es importantísima: tanto el monto (Bs11,751 MM) como la proporción (42%) de los recursos recaudados a nivel nacional que son transferidos en forma directa a los distintos niveles subnacionales son altamente significativos. 2.4. Indicadores macroeconómicos y regionales Con el primer propósito de analizar los desequilibrios horizontales entre departamentos de nuestro país en el período 2005 - 2007, se construyeron algunos indicadores iniciales que muestran el comportamiento de la economía regional en los últimos tres años. Como primer antecedente, se cuenta con el PIB nacional de las últimas tres gestiones, con un crecimiento promedio del 4,4%. Existe una alta dependencia del sector hidrocarburos; esto introduce niveles significativos de riesgo pues esta renta es altamente dependiente de factores exógenos (precio y volumen) y de factores políticos, ambos de difícil predictibilidad y alta volatilidad. De los Bs 27,697 MM recaudados por el Nivel Central en 2007, más del 42% es transferido a los distintos niveles de Gobierno (Gráfico 3). Estas transferencias se originan fundamentalmente en la renta asociada a hidrocarburos; cerca del 70% de estos recursos va a las regiones, en relación al 20% que reciben los municipios por la Participación Popular. DETALLE PIB Nominal MMBs Crecimiento del PIB 2005 2006 2007 76.153,8 4,06 89.428,3 4,63 104.474,5 4,56 Ej. Ej. Ej. Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) Producto Interno Bruto (PIB) en valor nominal y su crecimiento anual del periodo indicado. Estas proporciones solamente consideran las transferencias directas de origen tributario y no las indirectas, asociadas con el pago de los salarios en Educación y Salud que el TGN realiza mediante los servicios departamentales. Tampoco se han considerado las transferencias realizadas a través de los fondos (FPS y FNDR). Sin embargo y como se ve a continuación, el PIB se concentra en los tres departamentos del eje central, con una tendencia de participación significativa a mediano plazo del departamento de Tarija, a partir de su dependencia de los hidrocarburos. 20
  19. 19. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia DETALLE PIB Regional MMBs: Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando Total 2005 2006 3.484,3 18.529,4 12.728,7 3.639,3 3.526,6 8.802,5 22.421,7 2.351,7 669,7 76.153,8 3.989,2 21.474,9 14.379,3 4.276,9 4.427,9 11.528,6 25.863,8 2.722,2 765,6 89.428,3 5. La población pobre también se concentra en ciertos municipios y departamentos; y aumenta según su propio crecimiento vegetativo, sin encontrar ninguna alternativa de solución. 2007 4.660,4 25.088,0 16.798,6 4.996,5 5.172,9 13.468,2 30.215,3 3.180,2 894,4 104.474,5 Ej. Ej. Ej. DETALLE Población Pobre Departamental (Py) Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando Total Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) Producto Interno Bruto (PIB) regional, que responde al valor de todos los bienes y servicios finales producidos por cada departamento. Esta concentración regional del PIB deriva obviamente en la concentración de población, la cual migra hacia estos lugares por estimar que existen mayores oportunidades de ingreso. DETALLE Pob. Deptal. (Py.) Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando Total 7 Ej. 601.823 2.630.381 1.671.860 433.481 768.203 459.001 2.388.799 406.982 66.689 9.427.219 Ej. 611.660 2.672.793 1.709.806 437.131 772.578 471.563 2.467.440 414.758 69.541 9.627.269 Ej. 621.383 2.715.016 1.747.906 440.657 776.568 484.249 2.546.881 422.434 72.427 9.827.522 Población Pobre Municipal (Py) Sucre La Paz El Alto Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Trinidad Cobija Resto Municipios Total 5.488.649 5.594.730 Población departamental proyectada por departamento Esta aglutinación poblacional se dirige a las principales capitales, como La Paz, El Alto, Santa Cruz y Cochabamba. Población Pobre Departamental (Py) Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando Total 421.971 1.741.217 919.608 293.953 612.329 233.078 908.835 309.349 48.308 5.488.649 2006 Ej. 428.868 1.769.293 940.480 296.428 615.816 239.456 938.755 315.259 50.373 5.594.730 428.868 1.769.293 940.480 296.428 615.816 239.456 938.755 315.259 50.373 5.594.730 2007 Ej. 435.686 1.797.243 961.438 298.820 618.997 245.898 968.979 321.095 52.464 5.700.619 Población que identifica la pobreza de tipo estructural; con el método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), analiza la carencia de bienes que permiten a un hogar satisfacer sus necesidades esenciales. Es un método de medición directo, pues observa y evalúa si un hogar cuenta o no con los bienes y servicios para satisfacer efectivamente sus necesidades. DETALLE 2005 Ej. 421.971 1.741.217 919.608 293.953 612.329 233.078 908.835 309.349 48.308 5.488.649 2006 Ej. Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) DETALLE 2005 Ej. 2007 Ej. 435.686 1.797.243 961.438 298.820 618.997 245.898 968.979 321.095 52.464 5.700.619 Ej. 104.502 289.268 535.383 195.573 117.802 90.471 57.330 261.839 52.425 14.542 3.769.514 5.700.618 Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) Población municipal proyectada por departamento) 21 2007 Ej. 108.029 289.414 556.817 198.495 117.890 91.354 59.096 272.239 53.379 15.559 3.832.460 Ej. 111.578 289.457 578.401 201.335 117.934 92.130 60.865 282.808 54.339 16.606 3.895.165
  20. 20. 3 NECESIDAD DEL PACTO FISCAL
  21. 21. 9
  22. 22. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia Contexto con el objetivo de lograr la unidad nacional, la mejor asignación de los recursos públicos y mejorar la calidad de vida de los bolivianos. El desorden del proceso de descentralización en nuestro país –carente de planificación integral del desarrollo y de normativa sistematizada– ocasionó múltiples criterios de distribución de los recursos y las competencias entre los diferentes niveles administrativos y las regiones del país. De dónde nace la necesidad A pesar de los importantes avances reconocidos por la CEPAL en muchos países en materia de institucionalidad, política y administración fiscal, en general eran insuficientes para que los Estados de la región puedan enfrentar efectivamente los desafíos del entorno nacional e internacional del cambio de siglo. En ausencia de bases sólidas, el equilibrio podría alterarse al reaparecer presiones fiscales y, por ende, macroeconómicas. Por esto, a finales de los noventa se promueve e impulsa la idea de pacto fiscal basándose en los siguientes principios y prioridades: Dicho desorden provocó desequilibrios verticales en el Estado, pues la carga financiera y las posibilidades de ejecutar eficientemente la inversión pública son diferentes entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, en razón de la asignación de gastos inflexibles, la confusión en las responsabilidades asignadas y las reales capacidades administrativas de las instituciones estatales. Asimismo, emergieron desequilibrios horizontales que consolidaron inequitativas formas de distribución de los recursos fiscales entre las regiones, diferenciando la capacidad de inversión per cápita entre departamentos y entre municipios. • • • • • El resultado de estos desequilibrios es la imposibilidad de crear un desarrollo equitativo, planificado y que focalice las verdaderas necesidades de nuestra población, al estar los pocos recursos existentes para la inversión pública dispersos y diluyéndose gradualmente. Consolidación del ajuste fiscal. Mayor productividad del gasto público. Transparencia del gasto público. Resguardar la equidad. Fortalecimiento de la institucionalidad democrática. Consolidación del ajuste fiscal Como es sabido, los elevados déficits públicos de los gobiernos centrales y de los sectores públicos no financieros en la primera mitad de los años ochenta generaron presiones inflacionarias y desequilibrios externos en numerosos países de la región. De allí que la consolidación fiscal fuese pieza central de los planes de estabilización, primero, y de ajuste, después, llevados a cabo por los países de América Latina. Debido a esta problemática, profundizada en los últimos meses, la FAM-Bolivia presentó la propuesta de Pacto Fiscal al Gobierno y a la sociedad civil en enero de 2008. Este planteamiento se enmarca en la posibilidad de un gran acuerdo nacional, con un consenso de definición de políticas públicas y de prioridades, y con la voluntad de reordenar el marco normativo competencial entre los tres niveles administrativos; ello La exigencia de otorgar prioridad al componente fiscal para la estabilización macroeconómica se tradujo en una relativa postergación de otros objetivos de las finanzas públicas. El más perjudicado fue, sin duda, el 25
  23. 23. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia referido a la función distributiva del sector gobierno. El resultado muestra un considerable abandono del objetivo de equidad –principalmente vertical– en el diseño y la ejecución de las políticas públicas en general, y de la política fiscal en particular. relativo del componente de transferencias y subsidios, asociados en gran medida con la previsión social, cuando crece el ingreso por habitante. En términos de composición, se destacaba la recuperación del gasto público social en América Latina. Por otra parte, en la mayoría de los países se registró en los noventa una reducción de la participación relativa de los pagos de intereses y de funciones no directamente relacionadas con la actividad productiva y social. Por esa misma razón se adoptan medidas – particularmente en el campo del gasto social– que reflejan una creciente conciencia de la gravedad de la situación social. Esta consolidación del ajuste estaba basada en las siguientes líneas de acción: • Privilegiar cuatro áreas para fortalecer los ingresos: - Lucha contra la evasión. - Fortalecimiento de la tributación directa. - Impuestos verdes. - Gravámenes a algunas actividades financieras en la economía global. • Continuar los esfuerzos por simplificar el régimen y la administración tributaria. • Disminuir la oferta de incentivos tributarios. • No considerar la generación de ingresos públicos como el objetivo principal de los procesos de privatización. A partir de estas consideraciones, se recomiendan las siguientes líneas de acción: • Fomentar una cultura de la gestión pública basada en dos conceptos básicos: la escasez de recursos públicos y la obtención de resultados. • Consolidar criterios de eficiencia en la administración de las empresas públicas. • Descentralizar efectivamente los servicios, cuando se considere conveniente.4 • Ordenar adecuadamente el proceso de privatización. • Fomentar con criterios pragmáticos la participación de agentes privados, solidarios y comunitarios en la ejecución de programas sociales. Mayor productividad del gasto público La participación promedio del Estado en la economía mostraba un patrón diferenciado por subregiones; en los noventa ascendió a un 36% del PIB en el Caribe y a un 27% en América Latina. Transparencia del gasto público Se evidenciaba que desde mediados de los ochenta los presupuestos nacionales no tomaban plenamente en consideración actividades gubernamentales cuyos efectos eran equivalentes al cobro de impuestos y a la concesión de subsidios. Este tipo de operaciones –denominadas cuasifiscales– conducen a una considerable distorsión de las actividades financieras del sector público, pues impiden conocer la magnitud La experiencia internacional señala que el gasto público tiende a aumentar junto con el grado de desarrollo, lo cual indica que es un “bien superior”. Este patrón está claramente asociado con el desarrollo de la seguridad social. Se aprecia una clara tendencia al mayor peso 4 Al respecto no existe una regla que ayude a identificar la conveniencia o no de la descentralización de servicios; los principios son generales y resulta difícil encontrar experiencias comparables que permitan deducir las características necesarias para una transferencia exitosa. 26
  24. 24. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia real del gasto público, su distribución sectorial y, por ende, los efectos distributivos derivados de la acción pública. Violan, por tanto, los principios de unicidad y universalidad presupuestaria; y dificultan el control macroeconómico que ejercen las autoridades fiscales. Transgreden igualmente los principios de buena gobernabilidad (transparencia, responsabilidad y predictibilidad). permita mejorar la distribución del capital humano en la sociedad, puede influir mucho más en la equidad que lo estimado en los estudios de incidencia distributiva a corto plazo. La sugerencia resultó enfatizar el gasto pro pobre y, como contrapartida, los destinados a seguridad social y educación superior suelen tener una tendencia regresiva. Los gastos en vivienda se encuentran en una situación intermedia, ya que benefician fundamentalmente a estratos de ingresos medios. Estos datos indican, por lo tanto, que existe un amplio margen para mejorar la distribución del ingreso a través del gasto social, y también para mejorar su focalización. Para realzar la transparencia de las finanzas públicas, se recomendaban dos líneas de acción: • Reducir las prácticas cuasifiscales, mediante la incorporación de una mayor parte de las operaciones de esa naturaleza en el presupuesto público. • Realizar un mayor esfuerzo por mejorar la información fiscal. Fortalecimiento de la institucionalidad democrática Las finanzas públicas están en el centro del proceso democrático; no hay quizás temas que preocupen más a la ciudadanía que el saber cómo será gravada y qué uso se hará de sus contribuciones. La relevancia pública de esta tarea es incuestionable, pues de ella depende no sólo el control macroeconómico, sino la eficacia y eficiencia de la acción pública. Es, por tanto, un tributo al fortalecimiento de valores democráticos que exige la presentación a la comunidad de cuentas específicas, transparentes y oportunas del quehacer del Estado. El gasto social es, sin duda, el componente más importante a través del cual el Estado influye en la distribución del ingreso. Hay, en efecto, muchas evidencias de que el efecto del gasto social en la distribución secundaria del ingreso es significativo. Además, a largo plazo, la mayor inversión en capital humano permite incidir en uno de los factores estructurales de la distribución del ingreso. Existían, sin embargo, en buena parte de Latinoamérica reservas sobre la capacidad del sistema democrático para responder a las expectativas de gasto público sin producir desequilibrios macroeconómicos, y en la región hay múltiples casos que tienden a justificar esas reservas. Pero también es cierto que la falta de consenso democrático en torno al pacto fiscal suele conducir a prácticas indeseables: la multiplicación de operaciones cuasifiscales, que reducen la transparencia de la política fiscal, y las inflexibilidades presupuestarias derivadas de la creación de rentas con destinación específica (solicitada por los sectores descontentos con el ejecutivo o el legislativo, para obligar a la autoridad fiscal a realizar determinadas acciones). Los estudios realizados demuestran, en particular, que una mayor asignación de recursos a educación, que El diseño de las instituciones fiscales consideran por lo menos los siguientes aspectos: Resguardar la equidad 27
  25. 25. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia • Deben responder a múltiples objetivos, como mínimo a: - Permitir niveles de ingresos y gastos compatibles con el equilibrio macroeconómico y el crecimiento. - Garantizar un uso de los recursos acorde con los planes de gobierno surgidos del proceso democrático. - Ofrecer incentivos a un buen uso de los recursos. al Ministerio de Hacienda, cuyo propósito fundamental es cumplir el primero de los objetivos señalados, puede conducir a que el segundo pierda prioridad. Una alternativa que también se implementó con relativo éxito es otorgar dicha función a la Secretaría o Ministerio de la Presidencia, o a la Oficina del Primer Ministro. Pero en tal caso es esencial garantizar que las funciones políticas de dichas oficinas no releguen a segundo término el cumplimiento de este objetivo de carácter específicamente fiscal. • Debe coordinarse el accionar de varios actores sociales: ejecutivo, gobiernos subnacionales, entidades públicas autónomas, parlamento, organismos de control y la sociedad civil. • Debe considerar las instituciones informales, es decir, normas de comportamiento, reglas implícitas y las costumbres. Las anteriores observaciones llevaron a concluir que era necesario lo siguiente: • Incentivar el desarrollo de instituciones fiscales equilibradas y democráticas. • Perfeccionar la información necesaria para el buen funcionamiento de la institucionalidad fiscal. En general, el énfasis ha recaído en el refuerzo de las instituciones formales del poder ejecutivo nacional encargadas de que se cumpla el primero de los objetivos señalados (que las finanzas públicas contribuyan a los equilibrios macroeconómicos). Pero algunas medidas orientadas a la creación de autoridades fiscales autónomas acrecientan estos últimos problemas, en vez de resolverlos. La FAM-Bolivia asume una iniciativa concreta y propositiva en un momento importante del proceso de reestructuración de Bolivia. Enfrentamiento, polarización y diferencias son palabras que hoy fácilmente se asocian con actitudes y hechos concretos; sin embargo, en este documento se plantea un dialogo. No se presenta un pliego de requerimientos, sino una propuesta de análisis y principios concretos que pretenden contribuir con la concreción de acuerdos. El incipiente desarrollo de instituciones encargadas de impulsar una cultura de administración pública orientada a resultados se relaciona con el tercer objetivo mencionado (incentivar el buen uso de los recursos). Es sin duda el momento de un pacto, y el Pacto Fiscal debe ser el instrumento que viabilice la sostenibilidad de los acuerdos y objetivos planteados en la esfera sociopolítica. El cambio propuesto apunta a entender que: El desmantelamiento de los sistemas nacionales de inversión pública fue parte de un proceso generalizado de debilitamiento de los organismos de planificación que los administraban en el pasado, y se refleja en la paradójica ausencia de instituciones que velen por el cumplimiento del segundo de los objetivos señalados (la consistencia entre las asignaciones presupuestarias y las prioridades de gobierno). El otorgar esta función EL PROBLEMA CÓMO SE DISTRIBUYEN LOS RECURSOS EL RETO 28 NO ES ES CÓMO NOS PODEMOS DE ACUERDO EN LOS OBJETIVOS FISCALES DEL PAÍS
  26. 26. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia Además, es razonable replantear tiempos y prioridades definiendo una secuencia lógica: El TGN mantiene la participación de los gastos corrientes respecto a los gastos totales en un 9,9% en el período 2005- 2007; por tanto, los gastos de capital también se mantienen constantes en alrededor del 1% de los gastos totales en el período 2005 - 2007. Este análisis es contablefinanciero y no toma en cuenta los recursos devengados en la gestión, que también se encuentran en los depósitos bancarios. QUIÉN HACE QUÉ CUÁNTO SE REQUIERE EN QUÉ MOMENTO SE CONCRETA 3.2. Desequilibrios vertical y horizontal, en los tres niveles administrativos La participación de las prefecturas en los gastos de capital se incrementa entre el 2005 y el 2006 (79% a 86%), permaneciendo invariable el año 2007 en 86%. Por ello, la participación de los gastos corrientes disminuye de 21% a 12% de los gastos totales en el período de análisis. Por la información analizada del período 2005-2007 en los flujos en los tres niveles de gobierno y administración, se ha verificado la existencia de desequilibrios verticales entre el gobierno central (en particular, el TGN) y los gobiernos subnacionales, así como la existencia de desequilibrios horizontales a nivel de prefecturas y gobiernos municipales. De la misma manera, los gastos de capital en los gobiernos municipales crecen respecto a los gastos totales de un 75% el 2005 a 83% el 2007. En consecuencia, la participación de los gastos corrientes cae de 25% a 17% de los gastos totales en similar período. 3.2.1 Desequilibrio Vertical El déficit global del TGN, incorporando los Fondos y la ABC, disminuye en el período 2005 - 2006 de 2,6 del PIB a 1% del PIB, y alcanza un superávit de 0,4% del PIB el 2007. La acumulación de depósitos crece de 0,8% del PIB a 1,9% del PIB en el periodo 2005 - 2007. Por el análisis de la información, se deduce la generación de un desequilibrio vertical: el TGN, incorporando los Fondos y la ABC, presenta un deterioro de sus finanzas en las gestiones 2005 y 2006, y genera un superávit en la gestión 2007; en tanto que prefecturas y municipios presentan superávits en el periodo de análisis. La relación de deuda total del TGN respecto a sus ingresos se reduce de un 286% a 188% entre 2006 y 2007. En similar periodo, la misma relación disminuye en las prefecturas y en los gobiernos municipales de 41% a 35% y de 43% a 37%, respectivamente. Los gastos de capital de las prefecturas se incrementan de 2.6% del PIB a 4.4% del PIB nacional, mostrando la importancia de las inversiones públicas a nivel subnacional. El superávit global de las prefecturas disminuye de 1,4% del PIB el 2005 a 0.5% del PIB en el 2007. En términos per cápita, los ingresos totales del TGN crecieron de Bs. 1,264 a Bs 1,640 entre 2005 y 2007; por su parte los gastos totales aumentaron de Bs 1,341 a Bs 1,482, en el período de análisis. Los gastos de capital del TGN se incrementan ligeramente de Bs 14 a Bs 17 entre 2005 y 2007, representando niveles muy bajos. En el período 2005 - 2007, los depósitos de caja y banco crecieron en el TGN de 5% a 12% de sus ingresos totales; en las prefecturas permanecieron constantes en 48% de sus ingresos totales, y en los municipios se incrementaron de 26% a 37% de sus ingresos totales. 29
  27. 27. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia Los ingresos totales de las prefecturas, en términos per cápita, se elevaron de Bs 387 a Bs 595 entre 2005 y 2007; en cuanto que los gastos totales aumentaron de Bs 272 a Bs 539 en similar período. Los gastos de capital de las prefecturas crecen de Bs 214 a Bs 466 entre 2005 y 2007. horizontales. Si bien existe una disminución del superávit agregado en el período 2005 - 2007 de Bs 1.075 millones a Bs 539 millones, las prefecturas de Cochabamba, Tarija y Pando el 2006 y las de Oruro Beni y Pando el 2007 generaron déficits fiscales, que no compensaron los superávits de las otras prefecturas. Por tanto, existen comportamientos diferenciados en el manejo de las finanzas departamentales. Los ingresos totales de los gobiernos municipales, en términos per cápita, se elevaron de Bs 466 a Bs 761 entre 2005 y 2007; en tanto que los gastos totales aumentaron de Bs 407 a Bs 704 en similar período. Los gastos de capital de los gobiernos municipales crecieron de Bs 307 a Bs 588 entre 2005 y 2007. Todas las prefecturas presentan un incremento de la participación de los gastos de capital respecto a los gastos totales, pero existe un comportamiento diferenciado. Por ejemplo, las prefecturas de Oruro, Tarija y Pando destinan mas del 90% a los gastos de capital; mientras prefecturas como Chuquisaca, La Paz, Potosí, Santa Cruz y Beni disponen menos de esta relación. El promedio nacional en la gestión 2007 de esta relación asciende a 86%. Los ingresos totales del TGN, considerando a las personas pobres, en términos per cápita, crecieron de Bs 2,171 a Bs 2,827 en el período 2005 - 2007; en tanto que los gastos totales aumentaron de Bs 2,303 a Bs 2,554 en similar período. Los gastos de capital por persona pobre se elevarían de Bs 25 a Bs 29. Respecto al PIB regional, se observa que en el período analizado los gastos de capital de las prefecturas alcanzan 35% del PIB regional en Pando, 11,2% en Beni, 10,5% del PIB en Tarija y –menos de un 4,4% del PIB regional, promedio para el año 2007– en Chuquisaca 4,2% del PIB regional, en La Paz 1,5% del PIB regional, en Cochabamba 3,1% del PIB regional y en Santa Cruz 2,2% del PIB regional.La marcada diferencia en la evolución de las cuentas fiscales de las prefecturas también se verificaría en la medida que, por ejemplo en la gestión 2007, el superávit de la prefectura de Potosí llega a un 3,7% del PIB regional, en tanto que la prefectura de Pando genera un déficit que alcanza a 4,2% del PIB regional. Los ingresos totales de las prefecturas, considerando a las personas pobres, en términos per cápita, crecieron de Bs 662 a Bs 1,024 en el período 2005 - 2007; en tanto que los gastos totales aumentaron de Bs 466 a Bs 929 en el período de análisis. Los gastos de capital por persona pobre se elevaron de Bs 368 a Bs 803. Los ingresos totales de los gobiernos municipales, considerando a las personas pobres, en términos per cápita, crecieron de Bs 801 a Bs 1,312 en el período 2005 -2007; en tanto que los gastos totales aumentaron de Bs 670 a Bs 1,213 en similar período. Los gastos de capital por persona pobre se elevarían de Bs 527 a Bs 1,013. En términos del gasto de capital per cápita, también existe una disparidad elevada entre las diferentes prefecturas. Por ejemplo, en la gestión 2007 el gasto de capital por persona de las prefecturas de Pando, Tarija, Oruro y Beni se encuentra por encima del promedio (Bs 466 por persona); en contraste, las prefecturas de 3.2.2 Desequilibrios Horizontales en las Prefecturas Después del análisis de la información de las prefecturas, se puede deducir la existencia de desequilibrios 30
  28. 28. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia En términos del gasto de capital por persona pobre, también existe una disparidad entre las diferentes prefecturas. Considerando la gestión 2007, el gasto de capital por persona pobre del total de las prefecturas asciende a Bs 803. Las prefecturas que se encuentran por encima de este promedio son las de Pando, Tarija, Oruro y Beni; en contraste, las prefecturas de Santa Cruz, Cochabamba, Potosí Chuquisaca y La Paz se sitúan por debajo. El sistema de transferencias vía coparticipación tributaria también es otro factor de discrepancia entre las distintas prefecturas. Si analizamos la gestión 2007, como ejemplo, vemos que el promedio agregado de las prefecturas representa Bs 241 por persona. Las prefecturas que se encuentra por encima del promedio son las de Pando, Tarija, Beni, Oruro, Chuquisaca y Potosí; y las prefecturas de Cochabamba, Santa Cruz y La Paz se encuentran por debajo. La distribución del IDH y la proporción del concepto de cantidad fija (50%) en la formula de distribución del IEHD pueden ocasionar dichas distorsiones. Otro factor impor tante de analizar para el estudio de los desequilibrios horizontales, en el caso de las prefecturas, es la recaudación de los recursos propios. El total agregado de prefecturas corresponde a Bs 9,3 ingresos propios por persona. Las prefecturas que se encuentran por encima de este promedio son las de Pando, Chuquisaca, Oruro, Beni y La Paz; y las que se encuentran por debajo son las prefecturas de Cochabamba, Potosí, Tarija y Santa Cruz. En las comparaciones económicas entre entidades del mismo nivel administrativo, también es fundamental subrayar las desigualdades por las recaudaciones generadas por las regalías. El siguiente gráfico muestra estas diferencias pues se aprecia que el promedio de Bs 278 por persona es superado ampliamente por las prefecturas de Tarija, Pando, Potosí, Oruro y Beni; mientras que las prefecturas de Santa Cruz, Chuquisaca, Cochabamba y La Paz se encuentran por debajo. Potosí, Chuquisaca, Cochabamba, Santa Cruz, y La Paz se hallan por debajo del promedio. RESUMEN HORIZONTAL PREFECTURAS (GESTIÓN 2005 - 2007) Ingreso Gasto / Pobreza (Bs. por Persona) PREFECTURAS 2005 DETALLE INGRESOS INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL GASTOS GASTOS CORRIENTES GASTOS DE CAPITAL RESULTADO GLOBAL Resultado Corriente Resultado Primario Deuda Total Caja y Bancos CHU 467,4 400,8 66,6 417,2 97,3 319,9 50,2 303,5 46,7 0,0 257,6 LA PAZ 246,4 174,3 72,1 209,5 59,8 149,8 36,9 114,5 36,1 0,0 88,5 CBBA 468,3 436,1 32,2 347,1 76,8 270,3 121,2 359,3 116,9 0,0 326,0 ORURO 793,2 693,8 99,4 274,8 85,5 189,3 518,3 608,2 518,3 0,0 506,4 31 POTOSI 411,0 364,0 47,1 150,6 62,1 88,5 260,4 301,9 256,2 0,0 269,7 TARIJA STA CRUZ 4.817,6 577,8 4.814,0 527,2 3,6 50,6 3.616,5 457,4 330,7 151,7 3.285,8 305,7 1.201,1 120,4 4.483,3 375,5 1.181,9 103,2 0,0 0,0 2.181,9 195,6 BENI 822,0 782,6 39,4 513,2 105,4 407,7 308,8 677,1 308,8 0,0 308,1 PANDO 3.961,3 3.659,9 301,4 2.278,1 349,0 1.929,1 1.683,1 3.310,8 1.683,1 0,0 1.891,4 TOTAL 662,4 605,0 57,4 466,5 99,0 367,5 195,8 506,0 190,5 0,0 318,8
  29. 29. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia RESUMEN HORIZONTAL PREFECTURAS (GESTIÓN 2005 - 2007) Ingreso Gasto / Pobreza (Bs. por Persona) PREFECTURAS 2006 DETALLE INGRESOS INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL GASTOS GASTOS CORRIENTES GASTOS DE CAPITAL RESULTADO GLOBAL Resultado Corriente Resultado Primario Deuda Total Caja y Bancos CHU 832,3 752,1 80,2 498,9 114,9 384,0 333,4 637,2 331,8 318,2 591,7 LA PAZ 291,3 215,0 76,4 228,4 63,8 164,7 62,9 151,2 62,5 170,6 174,0 CBBA 602,6 584,2 18,4 662,2 82,5 579,7 -59,6 501,7 -65,7 163,4 257,3 ORURO 1.328,7 1.258,5 70,2 662,2 88,7 573,5 666,5 1.169,9 666,5 502,7 1.183,7 POTOSI 793,4 772,7 20,7 260,0 66,3 193,8 533,3 706,4 531,1 490,6 791,7 TARIJA STA CRUZ 6.587,4 756,3 6.584,9 722,9 2,5 33,5 6.888,3 674,5 399,3 145,8 6.489,0 528,7 -300,9 81,8 6.185,6 577,1 -321,7 71,9 2.868,6 261,2 1.541,4 232,9 BENI 1.111,3 1.110,0 1,3 1.026,1 195,2 830,9 85,3 914,8 85,3 481,8 358,6 PANDO 5.503,1 5.475,3 27,8 6.143,3 642,8 5.500,5 -640,2 4.832,5 -642,2 897,3 1.423,6 TOTAL 936,0 890,5 45,4 806,6 113,2 693,5 129,3 777,4 125,2 388,3 431,6 BENI 1.190,0 1.188,7 1,3 1.373,8 260,3 1.113,6 -183,8 928,4 -184,9 442,6 137,7 PANDO 5.872,6 5.804,7 67,9 6.596,5 640,7 5.955,8 -723,9 5.164,0 -723,9 1.031,5 812,9 TOTAL 1.024,4 978,8 45,6 929,9 127,0 802,9 94,5 851,8 86,8 359,1 496,1 RESUMEN HORIZONTAL PREFECTURAS (GESTIÓN 2005 - 2007) Ingreso Gasto / Pobreza (Bs. por Persona) PREFECTURAS 2007 DETALLE CHU INGRESOS 887,1 INGRESOS CORRIENTES 808,0 INGRESOS DE CAPITAL 79,1 GASTOS 566,0 GASTOS CORRIENTES 115,7 GASTOS DE CAPITAL 450,3 RESULT ADO GLOBAL 321,2 Resultado Corriente 692,3 Resultado Primario 315,5 Deuda Total 442,8 Caja y Bancos 1.033,1 LA PAZ 332,1 264,4 67,7 264,4 59,4 204,9 67,7 204,9 67,2 154,3 225,3 CBBA 680,4 671,5 8,8 629,5 79,8 549,7 50,9 591,8 45,6 139,1 281,7 ORURO 1.385,8 1.337,7 48,1 1.469,7 95,6 1.374,1 -83,9 1.242,1 -83,9 536,9 1.128,5 32 POTOSI 969,8 947,7 22,1 663,6 131,8 531,8 306,2 816,0 276,8 480,6 1.086,4 TARIJA STA CRUZ 6.778,0 857,8 6.778,0 792,4 0,0 65,5 6.263,8 822,4 505,8 142,9 5.758,0 679,4 514,3 35,5 6.272,2 649,4 499,2 21,9 2.557,1 165,7 1.779,0 173,8
  30. 30. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia 3.2.3. Desequilibrios Horizontales en los Gobierno Municipales Bs 1.013. Los municipios que se hallan por encima de este promedio son los de Cobija, Tarija, La Paz, Cochabamba, Sucre, Oruro y Trinidad; en contraste, los municipios de Potosí, El Alto y el resto se sitúan por debajo. Por el análisis de la información de los gobiernos municipales, se puede deducir la existencia de desequilibrios horizontales. Si bien el superávit entre 2005 y 2007 sufrió un pequeño incremento de Bs 554 a Bs 566, la gestión 2006 arrojó un superávit de Bs 1.005 millones. El municipio de La Paz en 2006 y los municipios de La Paz y Cobija en 2007 generaron déficits fiscales, que no compensaron los superávits de los otros municipios. Por tanto, existen comportamientos diferenciados en el manejo de las finanzas municipales. Otro factor importante de analizar para el estudio de los desequilibrios horizontales en el caso de los municipios es la recaudación de los recursos propios, entendidos como la recaudación del IPB y vehículos, el ITM, tasas, valores, derechos, venta de servicios y otros. Existen importantes diferencias en el indicador ingresos propios per cápita en la gestión 2007, pues el total agregado de los municipios representa Bs 166,2 ingresos propios por persona. Los municipios que se encuentran por encima de este promedio son los de La Paz, Santa Cruz, Cochabamba, Oruro, Tarija, Trinidad y Cobija; en cambio, los municipios de Potosí, El Alto y el resto se hallan por debajo. La mayoría de los municipios muestra un incremento de la participación de los gastos de capital respecto a los gastos totales, pero existe un comportamiento diferenciado. Por ejemplo, los municipios de Sucre, El Alto, Potosí, Tarija y Cobija destinan más del 80% a los gastos de capital; mientras que municipios de La Paz, Cochabamba, Oruro, Santa Cruz y Trinidad disponen aproximadamente dicha relación. El sistema de transferencias vía coparticipación tributaria es otro factor de discrepancia entre los distintos municipios. Considerando la gestión 2007, se percibe que el promedio agregado de los municipios representa Bs 433 por persona. Los municipios que se encuentra por encima del promedio son los de Cobija, Tarija, Trinidad, Oruro, Potosí, Sucre, La Paz y el resto; en cambio, los municipios de Santa Cruz y de El Ato se encuentran por debajo. La distribución del IDH puede ser la causa de esta distorsión. En términos del gasto de capital per cápita, también existe una disparidad elevada entre los diferentes municipios. Considerando la gestión 2007, el gasto de capital por persona de los municipios de Cobija, Tarija, La Paz y el resto se encuentra por encima del promedio (Bs 589 por persona); en contraste, los municipios de Oruro, Sucre, Potosí, Cochabamba, Santa Cruz y de El Alto se sitúan por debajo. En términos del gasto de capital por persona pobre, también existe una disparidad entre los municipios. Escogiendo como ejemplo la gestión 2007, como se observa en el gráfico, el gasto de capital por persona pobre del agregado de los municipios asciende a 33
  31. 31. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia 3.3. Desequilibrios que se deben corregir para obtener el piso mínimo de satisfacción social Estos criterios de asignación de los recursos, como muestra el cuadro anterior, han generado además brechas significativas entre los ingresos de los departamentos y no necesariamente han superado los niveles de pobreza en regiones focalizadas del país. Los datos anteriores, provenientes del estudio preliminar realizado por la FAM - Bolivia, confirman que la forma de distribución de los recursos públicos, la norma que legisla las competencias estatales y la gestión de la inversión pública han afectado el desarrollo económico y social armónico en nuestro país, pues causaron: DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PREFECTURALES Y MUNICIPALES 2007 (p) vs. 2008 (Techo presupuestario en bolivianos) • Desequilibrios financieros en la asignación de los recursos nacionales que no corresponden a las reales necesidades de las instituciones. • Desequilibrios regionales en el desarrollo humano de los habitantes. • Desorden en el ejercicio de atribuciones y competencias en los diferentes niveles de Estado. • Ineficiente asignación de los recursos nacionales a la inversión pública. • Inexistencia de metas e indicadores comunes para realizar una gestión pública dirigida a resolver los problemas de pobreza. Una de las razones por las cuales la asignación de mayores recursos no ha generado el desarrollo tácito y paralelo de las regiones es el costo diferenciado de los servicios y bienes entre regiones, que encarecen la gestión pública en algunos departamentos del país (por ejemplo, la bolsa de cemento en La Paz alcanza a Bs 46; mientras que en Pando llega a Bs 66). 3.3.1 Desequilibrio financiero en la distribución de recursos La ausencia de políticas uniformes en el proceso descentralizador en el país ocasionó múltiples criterios de distribución de los recursos, que no responden a las necesidades de desarrollo ni a las competencias de cada nivel de Estado. Ello tuvo su punto mayor de crisis el año 2005, cuando se estableció la forma de distribución de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) entre los nueve departamentos del país y los diferentes niveles de Estado; este mecanismo no siguió ningún proceso técnico y fue sólo resultado de discusiones de interés regional y político. 34
  32. 32. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia las dificultades de un habitante del departamento de La Paz (más de 2.500 habitantes por cada centro) para ser atendido, frente a un ciudadano de Pando (donde existen 57 centros para cerca de 70.000 personas). De la misma manera, políticas de Seguridad Alimentaria como la dotación de desayuno escolar, que siguen los gobiernos municipales, tienen diferentes costos debido a la insuficiente producción local de alimentos y los gastos de transporte y distribución de las raciones diarias. Estas variables determinan que los costos por ración de desayuno de los municipios más alejados de las capitales sean más elevados que los de las ciudades y no necesariamente tengan mayor calidad nutritiva. Desequilibrios sectoriales en desarrollo humano Sector salud Los desequilibrios en el sector salud se visibilizan cuando se analiza la situación del sistema de salud dividido en sus tres niveles. En este sentido, las diferencias en el número habitantes por centro de primer nivel, que es la “entrada” del paciente al sistema de salud, muestran En cambio, las dificultades de los ciudadanos en los departamentos pequeños se centran en la poca disponibilidad de encontrar centros de salud más especializados en el segundo o tercer nivel. 35
  33. 33. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia Sin embargo, también existen desequilibrios dentro de cada departamento: a pesar de que el porcentaje de deserción en La Paz es el menor del país en la parte urbana, su área rural es la más afectada con dicha problemática. Este porcentaje también deja ver desequilibrios regionales, pues se muestra que en las áreas rurales de occidente (La Paz, Oruro y Potosí) es donde mayor abandono escolar existe, respecto a las otras regiones. Esto se torna crónico en cuanto a centros de tercer nivel; por ejemplo, no existen en Pando y solamente existe uno en Beni (para más de 440 mil habitantes). Este problema deriva en la sobrepoblación de pacientes frente a la capacidad instalada de los centros (camas) y el personal de salud, principalmente en los municipios de las capitales más grandes del país, que no sólo deben sobrellevar su crecimiento poblacional vegetativo, sino atender a pacientes del área rural. Ello se hace evidente en municipios como Santa Cruz, donde hay una cama en el segundo nivel por cada 1.500 habitantes; o en La Paz, donde hay más de 3.500 habitantes por cada personal de salud que atiende en el tercer nivel. Sector Educación Cuando se analiza el sector educación en uno de sus índices más preocupantes (el porcentaje de abandono escolar), se identifica que también los departamentos con menor población, como Pando, son los más afectados, tanto en su sector urbano como en el sector rural, como muestra el gráfico. Al igual que en el sector de salud, se observa que la dificultad de los departamentos con alta población, en especial Santa Cruz, es contar con personal que atienda este servicio; el cual se hace más importante que la construcción de nueva infraestructura. Asimismo, el número de locales educativos por alumno en los departamentos con baja población refleja que se encaró con mucha más intensidad la inversión en infraestructura educativa que la gestión de captación ítems de maestros en estas escuelas construidas. 36
  34. 34. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia 3.4. Estado de los indicadores de los Objetivos deDesarrollo del Milenio. Para superar los niveles de pobreza y la carencia de servicios básicos, y encarar los desequilibrios antes señalados, el Estado Boliviano se ha comprometido junto, con 179 países, al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), acordado en el sistema de las Naciones Unidas. El uso de los indicadores de ODM, analizados en Bolivia por el Instituto Nacional de Estadística (INE) y el PNUD (gráficas adjuntas adelante) evaluando las metas comprometidas por el Estado al 2015, son efectivas para identificar y priorizar políticas, sectores y regiones donde la inversión pública debe ser dirigida. A continuación, se presentan algunas estadísticas referidas a estos indicadores. Fuente: ENDSA 1994 - 2003 ODM 2: Lograr la enseñanza primaria universal ODM 1: Erradicar la extrema pobreza y el hambre. Fuente: SIE Fuente: INE - UDAPE 2006 37
  35. 35. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia ODM 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Fuente: SIE Los indicadores ODM, además de identificar la priorización sectorial de la inversión pública, refleja problemas departamentales o estructurales, como las diferencias entre el sector urbano y el rural. Por ejemplo, las gráficas anteriores muestran que las bajas tasas de término del 8vo. de primaria son un problema principalmente en el sector rural. Fuente: SNIS; UDAPE y CIMDM 2006 ODM 5: Salud materna Fuente: Sistema de Información de Agua y Saneamiento El manejo frecuente y eficiente de estos datos también puede generar políticas de Estado con carácter primordial. Es el caso del saneamiento básico, una deficiencia latente en casi todo el país, pues la meta nacional de cobertura de alcantarillado al 2015 es del 64%, porcentaje que únicamente está por alcanzar el departamento de La Paz; los demás se encuentran a la mitad de este desafío. Fuente: INE 2005b 38
  36. 36. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia 3.5. Inversión estratégica 3.6. Situación de la gestión de inversión pública El Plan Nacional de Desarrollo (PND) en concordancia con los ODM, establece en su pilar Bolivia Digna los siguientes sectores estratégicos; los cuales, sin embargo, no han merecido una prioritaria inversión pública por parte de los tres niveles de Estado en el 2007.. A pesar de que los PDM y POA municipales tienen como base los PDD y ambos el PND, actualmente es un simple formulismo legal que no se sustenta en un consenso de planificación integral del desarrollo. Inversión pública 2007 En millones de bolivianos TGN Inversión en sectores estratégicos Resto Inversión* Total Inversión PREFECTURAS MUNICIPIOS TOTAL PORCENTAJE% 2.342,42 267,79 2.616,24 1.426,16 1.430,69 2.856,85 2.140,35 4.157,68 6.298,03 5.908,96 5.856,16 11.765,12 50,22% 49,78% 100,00% • Desarrollo de cultura, deporte, género, turismo, prevención de riesgos, seguridad ciudadana, etcétera. Inversión pública 2007 En millones de bolivianos Una de las razones principales es que no existe un ente estatal que contabilice, y menos monitoree, la inversión pública en el país. El Viceministero de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE), por ejemplo, sólo contabiliza en sus informes el 40% de la inversión pública real de los municipios, por lo cual no se cuenta con información fehaciente de inversión pública. Como se observa, la inversión pública dirigida a estos seis sectores estratégicos de inversión pública (educación, salud, agua y saneamiento básico, desarrollo productivo, caminos y vivienda) de los tres niveles de Estado alcanza solamente a 50%: alrededor de 5.908 millones de bolivianos. De este monto, más de la mitad se dirigió a caminos; la inversión asignada a agua, saneamiento básico y vivienda no llega a 10%. 39
  37. 37. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia La falta de planificación integral y priorizada hace que lademanda social triunfe sobre lo estratégico y, por ejemplo, se construyan varios centros de salud en un departamento mediante los municipios; cuando en realidad lo necesario es un centro de segundo o tercer nivel que resuelva carencias regionales. Asimismo, la ausencia de normativa competencial clara ocasiona que los tres niveles de Estado inviertan en pequeños proyectos parecidos en los mismos sectores (que finalmente no son sostenibles). en la gestión pública y no estimular más desequilibrios. Esto, por ejemplo, pasa por extrapolar de los objetivos nacionales sectores en los cuales incidirá la inversión pública, es decir, establecer las áreas a las cuales nos dedicaremos para cumplir las metas del país. USO EFICIENTE DE RECURSOS. Con este marco se puede definir si deberíamos priorizar, por ejemplo, la educación y la salud como base del desarrollo económico y social. A partir de esta afirmación se debe explorar cuál es el nivel de gobierno más idóneo para realizar la inversión en estos sectores y ejecutarla planificadamente, haciendo un eficiente uso de los escasos recursos. Así se estimula el equilibrio vertical. Dicha ausencia de normativa suscita que los prefectos, por ejemplo, trabajen con los municipios de manera diferente: unos con proyectos concurrentes, otros transfiriendo recursos de manera directa y otros ignorándolos completamente. Lo mismo ocurre con programas gubernamentales en municipios, que no tienen una planificación integral innovadora o priorización sectorial y sólo ocasionan que se siga invirtiendo en los sectores clásicos o de coyuntura y se incentive la pereza fiscal. LOS MISMOS SERVICIOS PARA TODOS. Sin embargo, se debe tomar otro tipo de parámetros. Por ejemplo, determinar que a mediano plazo todos los habitantes del país, donde estén radicados, reciban los mismos servicios sociales definidos como política nacional. Para esto se debe trabajar en la construcción de una línea base de costeo de los servicios, que establezca cuánto cuesta el atender las áreas de salud y educación en una ciudad del eje central, en una determinada ciudad capital o en un municipio alejado y casi inaccesible. Asi, se realizarían cálculos más exactos sobre los desequilibrios horizontales de la inversión regional per cápita, afectándolos positivamente en el tiempo. 3.7. ¿Qué se espera del Pacto Fiscal? Un proceso de pacto fiscal busca sobre todo garantizar la unidad nacional en base a un consenso de políticas públicas que logren el desarrollo equitativo y solidario de todas las regiones, compensando de esta manera, en un tiempo determinado, los desequilibrios financieros, económicos y sociales en nuestro país. En este sentido, la propuesta de Pacto Fiscal debe ser concebida como un objetivo primordial nacional y no como un instrumento; por ende, debe lograr un consenso político para cumplir luego con la elaboración de un diseño técnico. 3.8. Pilares del Pacto Fiscal Cimientos del Pacto Fiscal EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO COMO PUNTO DE PARTIDA. Planificar la gestión pública de acuerdo con las metas del PND, pues sus objetivos son los mismos de las instituciones subnacionales; y sin la participación activa de éstas el Plan no tendrá los resultados esperados. ¿Qué se debe plantear como principio? MAYOR EQUIDAD. Es necesario iniciar este proceso considerando un fin último: encontrar mayor equidad 40
  38. 38. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia R E SP E TAR E L P ROC E SO DE AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES. Reconociendo la identificación de la ciudadanía con los gobiernos departamentales, a los cuales demanda atención en razón de su cercanía. COMPENSACIÓN REGIONAL Y SECTORIAL. Empleando el principio de solidaridad, buscar la universalidad de los beneficios de los recursos nacionales en todo el país. RESPETO DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL PLENA. Consolidando tres niveles de gobierno (de acuerdo con la Nueva Constitución Política del Estado) y al gobierno municipal como base de la institucionalidad del Estado. El desafío: Uso eficiente de los recursos La única manera de compensar los desequilibrios es invertir los escasos recursos de forma eficiente (objetivo del Pacto Fiscaml). Esto se hace mediante una asignación equilibrada de la inversión pública que debe seguir la siguiente ruta crítica: RESPETO DE LA DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS. Considerando de esta manera los derechos adquiridos por los departamentos y municipios; y definiendo una base o piso mínimo de ingresos para los diferentes niveles de Estado. En este sentido, se definen sectores de inversión pública consensuada, que debe ser ejecutada a través de proyectos cuya meta sea superar indicadores previamente definidos y sigan los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). BUSCAR LA “EQUIDAD HORIZONTAL”. Establecer prioridades de política pública económica y social que busquen un piso mínimo de condiciones de vida provistas por el Estado para cada boliviano. Priorización de sectores que enfrentar Definición de políticas públicas • Educación • Salud • Vivienda • Agua y saneamiento básico • Desarrollo productivo • Carreteras de integración Inversión intensiva en los siguientes sectores, como base del desarrollo económico y social De esa manera , la inversión se dirige a cumplir los objetivos del PND y el cumplimiento de las Metas del Milenio, que tienen como fin principal combatir y derrotar la pobreza Definiendo cuál es el nivel de gobierno más idóneo para realizar la inversión en estos sectores y ejecutarlas de manera planificada, haciendo un eficiente uso de los recursos; así se estimula el equilibrio vertical 41
  39. 39. 4 PRIMER PASO HACIA EL PACTO FISCAL
  40. 40. 9
  41. 41. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia Propuesta de la FAM-Bolivia presentada en el Diálogo Nacional de Cochabamba. Septiembre de 2008 cumpla la Ley 3058 (Ley de Hidrocarburos), el D.S. 29322 (Distribución del IDH), la Ley 3322 (Fondo de Compensación Departamental) y la Ley 3791 (Ley de la Renta Dignidad). Redistribución del IDH para la compensación de desequilibrios. IDH Inicial MM de Bs Prefecturas Municipios Universidades Fondo Indígena TGN Renta Dignidad Total El camino al Pacto Fiscal debe seguir una ruta crítica coherente. Debido a los conflictos coyunturales de septiembre de 2008, la FAM-BOLIVIA planteó el 13 del mismo mes una propuesta de pacto que parte del uso del IDH para priorizar políticas públicas en torno al PND y al cumplimiento de los ODM. La meta de dichas políticas será compensar los desequilibrios descritos y convertirse en un mecanismo de solución de los conflictos, bajo las siguientes premisas: Beneficios Prefecturas Municipios Unniversidades Fondo Indígena TGN Renta Dignidad Total 1. Respetar los ingresos municipales por Coparticipación Tributaria, HIPC II e impuestos municipales, normados por leyes de la República y la CPE (representan actualmente alrededor del 60% del presupuesto municipal). 2. Respetar los ingresos prefecturales por Regalías, IEHD y Fondo de Compensación Departamental, normados por leyes de la República (representan actualmente el 75% del presupuesto prefectural). 3. Respetar el pago de la Renta Dignidad como política de protección social vital para nuestro país, pues protege a más de 600 mil personas de un sector muy vulnerable (los adultos mayores). 4. Utilizar al IDH como variable financiera necesaria para la compensación de desequilibrios y optimización de la inversión pública en los siguientes cinco años. IDH Inicial MM de Bs 554,6 1.880,8 369,4 195,3 993,3 1.591,5 5.584,9 % 554,6 1.880,8 369,4 195,3 993,3 1.591,5 5.584,9 Beneficios 9,9% 33,7% 6,6% 3,5% 17,8% 28,5% 100,0% % 9,9% 33,7% 6,6% 3,5% 17,8% 28,5% 100,0% IDH Inicial MM de Bs Beneficios 249,6 876,4 166,2 87,9 447,0 716,2 2.513,2 804,2 2.727,1 535,6 283,2 1.440,3 2.307,7 8.098,0 % 9,9% 33,7% 6,6% 3,5% 17,8% 28,5% 100,0% En junio de 2008, el ingreso por IDH se reformula con un incremento del 45%; esto debido a una modificación aprobada en el Congreso Nacional. Por otra parte, se proyecta que el pago por la Renta Dignidad llegue a los 1.470 millones de bolivianos para el año 2008. Debido a estos cambios, el techo presupuestario para el pago de la Renta alcanza a 2.307 millones bolivianos; así, existen 837,7 millones de excedente que no serán utilizados en esta gestión, según muestra el siguiente cuadro. 4.1. Las dos propuestas concretas del Pacto Fiscal Primera: Cuenta de Desarrollo Departamental. Al igual que el mecanismo que utiliza el Fondo de Compensación Departamental del IDH (que existe para municipios y universidades de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba, según Ley 3322), se crea la Cuenta de Desarrollo Departamental del IDH (CDD). Mecanismos de redistribución El Presupuesto General de la Nación 2008 otorga un monto de IDH a inicio de gestión de 5.584,8 millones de bolivianos, distribuyéndolos de modo que se 45
  42. 42. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia La CDD estará constituida, mediante un D.S., por el excedente entre el Techo Presupuestario Proyectado por el Ministerio de Hacienda para el pago de la Renta Dignidad (calculado de las proyecciones del INE) menos el aporte del 30% de Prefecturas, Municipios y TGN. Esta Cuenta, que como ejemplo alcanzaría los 837,7 millones de bolivianos para el 2008, debe ser distribuida en un porcentaje de 10,7% (90 millones de bolivianos) para ocho prefecturas y 14% (117 millones de bolivianos) para la Prefectura de Tarija, según la distribución normada por la Ley 3058. Esta Ley considera un 2% del IDH para departamentos productores y un 4% para los no productores, pero luego nivela los montos hasta que ningún departamento no productor obtenga más que un productor; así se determinan estos porcentajes. Suponiendo que en los siguientes años el presupuesto del IDH tenga un comportamiento similar al de 2008 y según las proyecciones del INE, que estima un crecimiento anual de 3% para los mayores de 60 años, en cinco años esta Cuenta no bajaría de 700 millones de bolivianos. Asimismo y haciendo el cálculo para 2008, el presupuesto prefectural se incrementaría de 804 a 1.641 millones de bolivianos. Estos recursos deberán ser destinados necesariamente para la ejecución de proyectos concurrentes con los gobiernos municipales, en el marco del PND y el cumplimiento de las metas de los ODM. Segunda Propuesta: Fondo Condicionado de Inversión Departamental. Adicionalmente y con la nueva distribución del IDH, se creará el Fondo Condicionado de Inversión Departamental (FOCID) sobre la base del 15% de los recursos asignados a los beneficiarios del IDH (prefecturas, municipios, universidades, Fondo Indígena, TGN) y manteniendo el presupuesto necesario para el pago Con la nueva distribución del IDH, la relación porcentual de la asignación de recursos quedaría de la siguiente manera: 46
  43. 43. Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia de la Renta Dignidad. El 15% calculado corresponde a un promedio porcentual de los presupuestos no ejecutados por Municipios y Prefecturas en los últimos tres años. Este 15% será separado presupuestariamente para cada uno de los tres niveles administrativos y universidades, y normado y monitoreado de forma similar a la Cuenta del Diálogo o del SUMI. a superar en los departamentos y municipios, y que priorice sectores de inversión pública. De acuerdo con los objetivos del PND y los ODM, estas metas y prioridades deben ser asimiladas por las instituciones ejecutantes e insertadas –mediante sus Planes de Desarrollo, Planes Operativos Anuales y Presupuestos– en proyectos de desarrollo. El monto aportado por el TGN (Gobierno Central) y el Fondo Indígena deberá ejecutarse en proyectos concurrentes con prefecturas y municipios. Cada comité deberá realizar un control y monitoreo frecuente de la administración eficiente de los recursos de este Fondo y del cumplimiento de los indicadores. A tiempo de finalizar la gestión, los comités deberán realizar una evaluación de la inversión ejecutada y de las metas e indicadores superados en la gestión. Este Fondo, que iniciaría con un monto aproximado a 1.000 millones de bolivianos, como muestra el siguiente cuadro, tiene como objetivo principal compensar los desequilibrios regionales y sectoriales identificados, y alinearlos a indicadores que cumplan las metas del PND y los ODM. Beneficios Prefecturas Municipios Universidades Fondo Indígena TGN Renta Dignidad Total Total IDH MM de Bs 1.641,8 2.727,1 535,6 283,2 1.110 1.470,0 8.098,0 % 20,3% 33.7% 6,6% 3,5% 17,8% 18,2% 100,0% Fondo de Inversión Estratégica Condicionada (15%) MM de Bs 246,3 409,1 80,3 42,5 216,0 994,2 Asimismo, los comités, según el cumplimiento de metas, podrán premiar o castigar la gestión de estos recursos en la prefectura, los municipios, la universidad y el gobierno central. De esta manera se redistribuirán los montos de forma anual en el mismo departamento, compitiendo constructivamente de acuerdo con la eficiencia de gestión entre la prefectura, los municipios y la universidad. En otras palabras, se otorgará mayor o menor cantidad de recursos en la siguiente gestión a los actores evaluando si cumplieron o no las metas establecidas. Asimismo, se premiarán otras variables de gestión, como la capacidad de recaudación fiscal o la rendición de cuentas (transparencia). Disponible MM de Bs 1.395,5 2.318,1 455,3 240,7 1.221,2 1.470,0 7.103,8 Para la administración del Fondo Condicionado de Inversión Departamental (FOCID), se crearán Comités Departamentales dirigidos por el Prefecto del Departamento, el Delegado Presidencial, el Presidente de la Asociación Departamental de Municipios y el Rector de la Universidad. Cuando el fondo sea operable, se debería considerar que las transferencias de cooperación internacional sean canalizadas por esta vía, a través del TGN, en proyectos concurrentes con prefecturas y municipios. Estos recursos alcanzaron los 200 millones de dólares anuales entre 2000 y el 2007. Cada comité deberá realizar un trabajo técnico previo, que fije metas e indicadores sociales y económicos 47

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