Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final)
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POLÍTICA DE PLANTACIONES FORESTALES
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Política para las Plantaciones Forestales
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RESUMEN
Las plantaciones han tomado un nuevo giro, de la connot...
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SUPUESTO PARA UN MODELO DE PLANTACIONES A LA BOLIVIANA
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En torno al manejo forestal en 8 millones de ha de bosques natu...
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PARTE I: INFORMATIVA
1.1 Antecedentes
Las estadísticas forestal...
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A propósito de tener un lenguaje común de en...
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Convenio sobre Diversidad Biológica (Río, 1992). Este convenio...
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  1. 1. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 1 POLÍTICA DE PLANTACIONES FORESTALES MDS-VRNMA-DGDF, REPUBLICA DE BOLIVIA DOCUMENTO DE TRABAJO – FINAL Santa Cruz, julio de 2005.
  2. 2. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 2 Política para las Plantaciones Forestales MDS-VRNMA-DGDF, REPUBLICA DE BOLIVIA DOCUMENTO DE TRABAJO – FINAL (28-07-05) PREFACIO Este documento ha sido preparado por Jaime Terán1 , Gonzalo Flores, Jhony Zapata y Vania Conchari. Los Términos de Referencia (Anexo 1) fueron preparados por el Comité Técnico de Plantaciones Forestales que apoya al Ministerio de Desarrollo Sostenible. Los avances de este documento fueron presentados continuamente en varias reuniones realizadas en la Ciudad de La Paz y Santa Cruz a los comités formados para este propósito y otras personas e instituciones quienes han emitido sus observaciones durante todo el proceso. En este sentido los redactores agradecemos profundamente los valiosos comentarios y apoyo recibido de Pablo Rodríguez, Ernesto Escalante, e Ivan Morales (DGDF-VRNMA-MDS), Javier López, Marianella Curi y Wilson Rocha (BOLFOR II – TNC), Gisela Ulloa y Mauricio Zaballa (ODL MDS), Arturo Bowles y Freddy Terrazas (CFB), Thelmo Muñoz (SF), Eduardo Sandoval (Misión Verde), Milton Brosovich (FOMABO- UGRM), Javier Sánchez (DFAO-Nariño, Colombia), Jorge Goitia (DFAO -Jatún Sacha), José Ledezma (PUMA) y Juan Carlos Godoy (OIKOS -Argentina). Este informe constituye un documento de trabajo para el MDS, contiene las opiniones, de todos los que participaron en su elaboración y por lo tanto no es un documento oficial ni representa el criterio oficial del MDS. El documento consta de dos partes: la primera (informativa), tiene carácter referencial y consultativa, consiste en una recopilación de textos y elementos considerados de utilidad para guiar el análisis de la segunda parte (propositiva) que es la sustantiva y/o producto deseado. A partir de este documento base, y hacia el diseño final de una política forestal de plantaciones en Bolivia, se prevé la necesidad de formular una estrategia de ajuste basada en criterios rigurosos de evaluación que permitan dar la solidez requerida para su conversión a un instrumento normativo oficial del Estado Boliviano. Al concluir la elaboración del documento, los redactores hemos considerado que sería de mayor provecho para el MDS-VRNMA-DGDF disponer de un enfoque o marco conceptual para una política de plantaciones, por lo que en lugar de las consabidas recomendaciones al final del documento, hemos optado por incluir en el principio del mismo una serie de suposiciones de cómo debería abordarse con efectividad una política de plantaciones en Bolivia, que sea favorable en los tres pilares del desarrollo sostenible (ambiental, social y económico). 1 ECOMANOS: Telf.: 3447103 (Dom.) Fax 3578532 Cel.: 72675044 Casilla 5701 Santa Cruz de la Sierra - Bolivia. ecomanos@cotas.com.bo miradorforestal@yahoo.com
  3. 3. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 3 RESUMEN Las plantaciones han tomado un nuevo giro, de la connotación automáticamente negativa en países con abundantes bosques naturales, como en el caso de Bolivia, a una situación de oportunidad que el foro de las Naciones Unidas expresa como “la potenciación al máximo del papel de los bosques artificiales en la ordenación forestal sostenible”. En este sentido países como Bolivia pueden tornar su incipiente desarrollo en plantaciones en una excepcional oportunidad para integrar los incentivos y despegue de las plantaciones a las políticas de manejo y conservación del bosque natural y de desarrollo sostenible de país. El MDS ha encargado la elaboración de una proyección de este tema en el contexto de la realidad nacional. Apoyados por una revisión de documentos y experiencias nacionales e internacionales, los autores han redactado un documento de trabajo que en su parte sustantiva formula una propuesta de política para plantaciones forestales con los instrumentos y mecanismos financieros necesarios para su implementación.
  4. 4. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 4 CONTENIDO PREFACIO..............................................................................................................................................2 RESUMEN...............................................................................................................................................3 CONTENIDO .........................................................................................................................................4 SUPUESTO PARA UN MODELO DE PLANTACIONES A LA BOLIVIANA.....................................5 PARTE I: INFORMATIVA.....................................................................................................................7 1.1 Antecedentes..........................................................................................................................7 1.1.1 Definiciones...........................................................................................................................8 1.2 Marco legal, nacional e internacional.......................................................................................9 1.2.1. Legislación internacional ...................................................................................................9 1.2.1.1 Esquema legal comparativo en Costa Rica y Bolivia respecto a la CMCC ..... 12 1.2.2. Legislación boliviana........................................................................................................ 14 1.2.2.1. Ley de Medio Ambiente (Nº 1333, año 1992) ..................................................... 14 1.2.2.2. Ley Forestal (Nº 1700, año 1996) .......................................................................... 15 1.3 Experiencias: bolivianas y de otros países...................................................................... 17 1.3.1 Sistema de incentivos chileno ........................................................................................ 17 1.3.2 El sistema de incentivos Brasileño ................................................................................ 18 1.3.3 Elementos claves para accionar una política de plantaciones................................. 19 1.3.4 Aspectos negativos a prever y evitar ............................................................................ 19 1.3.4.5 La experiencia boliviana en forestación y reforestación................................... 20 1.4 Fuentes de financiamiento disponibles: internas y externas .......................................... 22 1.5 Conexión de la reforestación con otros programas .......................................................... 25 PARTE II: PROPOSITIVA .................................................................................................................. 27 2.1 Política de Plantaciones del Estado Boliviano ..................................................................... 27 2.2 Incentivos y financiamiento.................................................................................................... 28 2.2.1 Incentivos a aplicar ........................................................................................................... 28 2.2.1.1 Incentivo A. Pago por hectárea plantada.............................................................. 28 2.2.1.2 Incentivo B. Otorgación de la propiedad en tierras fiscales y tierras degradadas. .............................................................................................................................. 30 2.2.1.3 Incentivo C. Rebajas y Exoneraciones impositivas............................................. 30 2.2.2 Incentivos a explorar ........................................................................................................ 31 2.2.3 Financiamiento................................................................................................................... 31 2.2.3.1 Fondos disponibles ................................................................................................... 31 2.2.3.2 Otros fondos potenciales......................................................................................... 32 2.3 Marco institucional: .................................................................................................................. 32 2.4 Procedimientos .......................................................................................................................... 35 2.5 Áreas y objetivos....................................................................................................................... 36 2.6 Propuesta legal y normativa ................................................................................................... 38 2.7 Seguimiento y evaluación........................................................................................................ 38 LITERATURA CONSULTADA.......................................................................................................... 40 ANEXOS .............................................................................................................................................. 42
  5. 5. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 5 SUPUESTO PARA UN MODELO DE PLANTACIONES A LA BOLIVIANA 1. Copiemos… pero bien: Copiar modelos que hayan tenido éxito en países vecinos supone adaptarlos a las condiciones ecológicas, económicas y sociales que tiene Bolivia, como país y como Estado. Una planta de celulosa y pulpa de papel requiere 50-600 t/día de madera y 2- 150 m3 agua/t; blanqueado con químicos lejías, amonios, cloros; genera pocos empleos. ¡No solo se debe pensar en la plata¡. Se debe pensar también en el impacto por residuos líquidos sobre fuentes de agua, cuando en nuestro país no se tiene una clara legislación sobre desechos líquidos. Plantar con el solo objetivo de exportar competitivamente no es muy alentador. En un mercado donde compiten 187 Millones de ha plantadas, Dominado por India, Indonesia y Brasil (países tropicales con 47 M ha) EEUU, Rusia, Japón y China (países templados con 89 M ha), Bolivia con 25 mil ha ¿? 2. Las plantaciones deben ser un “negocio”, …de acuerdo Pero no toda plantación debe ser reducida a la expresión “¿cuanto gano?” Tampoco podemos darnos el lujo de plantar para hacer más bonito el paisaje. Las plantaciones tienen que ser un “negocio” económico, ó ambiental, ó social… ¿los tres juntos?.. mejor. 3. Los beneficios de las plantaciones, “el negocio”, debe ser demostrado. Tan importantes como los beneficios económicos, son los beneficios ambientales y sociales, porque a la larga la productividad económica pasa la factura ambiental y social… ¿y quienes la pagan?.... Todos. …¿y a quienes más afecta? A los más vulnerables, a los más pobres, ….y si muchos son pobres y pocos ricos el país no funciona……se bloquea. Sucede algo parecido con el Cambio climático, ¿quien puede recuperarse mejor de una inundación o una sequía, Suiza o Bolivia? Por eso a quien le debe interesar más el tema de la mitigación y adaptación? a Suiza o a Bolivia, …..más que por la vía del análisis científico el tema parece estar más cerca de resolverse por un análisis de sentido común…. 4. Las plantaciones a la Boliviana: • No son divergentes o aisladas, sino complementarias a la conservación de bosques naturales y a la conservación de la biodiversidad, evitando lo sucedido en otros países donde las plantaciones fomentaron la destrucción del bosque nativo y reducción de su biodiversidad • Complementan la gestión de los bosques a largo plazo, mediante plantaciones de enriquecimiento dentro del bosque o de masas boscosas fuera del bosque con especies propias del ecosistema que serán deficitarias en los próximos ciclos de aprovechamiento en la UMF (¡ vamos a plantar tajibos en la Chiquitania, yesquero y serebos en Guarayos, tejeyeque y laurel en el Chapare, quinas en la formación tucumano boliviana). • Evitarán aumentar los impactos ambientales negativos evitando lo sucedido en otros países donde pocos suelos erosionados fueron recuperados y en varios casos se deterioraron aún más, afectando el ciclo hidrológico. 5. Las plantaciones a la Boliviana fortalecen y aumentan nuestras ventajas competitivas:
  6. 6. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 6 En torno al manejo forestal en 8 millones de ha de bosques naturales, enriqueciendo o plantando macizos con especies nativas comerciales que entrarán en déficit en los próximos ciclos en las UMF En torno a la certificación forestal con 2 M ha y tendencia a crecer, [el FSC deberá decidir si aplica principios y criterios de compra responsable (productor cautivo = consumidor cautivo)] Respecto a las experiencias y conocimiento que tenemos en Bolivia con más de 25 mil ha de plantaciones establecidas desde hace décadas usando especies nativas e introducidas. Respecto al know-how industrial, de transformación, mercados y comercialización de especies aprovechadas y sus cadenas de valor (del bosque y de plantaciones ya establecidas). De participación experimentada de los diversos actores sociales (propietarios, comunidades rurales, indígenas, empresas, ASL) y entidades de apoyo (Ong, Cooperación, etc) Reduciendo al mínimo la dependencia y riesgo de nuevas especies introducidas “desconocidas en el medio” evitando dependencia tecnológica y para el desarrollo de la cadena de valor. 6. Las plantaciones a la Boliviana: Proyectarán una buena distribución de los incentivos para evitar lo sucedido en otros países donde se produjo la concentración de beneficios en un reducido sector de la sociedad que se constituyen en grupos económicos que adquieren un control inapropiado de la actividad forestal, concentran la propiedad, medios de producción, comercio y decisiones. Asegurarán mediante mecanismos apropiados que la riqueza económica generada por las plantaciones tenga efectos redistributivos especialmente en el medio rural para evitar lo sucedido en otros países donde por efecto de las plantaciones la población rural tuvo importantes flujos migratorios hacia áreas urbanas (sino ¿porque en algunos países recientemente se rectificaron los incentivos re-direccionándolos a pequeños propietarios y recuperación de suelos degradados?). Preverán y minimizarán mediante una adecuada selección de sitios y especies los posibles impactos adversos, sociales y ambientales, en las comunidades locales e indígenas que por su condición económica son altamente vulnerables. (Especies tropicales en el trópico crecen igual de rápido que las especies exóticas en los valles interandinos. En esta última región las especies nativas crecen más lento que las exóticas). No crearán paisajes monótonos de miles de hectáreas de pinos y eucaliptos con las consecuencias ambientales y sociales negativas descritas anteriormente. 7. Las plantaciones a la boliviana: Serán introducidas en un nuevo concepto de balance entre deforestación vs. Forestación, al cual debe entrar el manejo y certificación de los bosques Naturales. La conservación del bosque por medio del manejo forestal es una poderosa herramienta de prevención contra la deforestación. Las plantaciones son una medida curativa en contra de deforestación. Es mejor prevenir que curar, ambas son estrategias efectivas para control de la enfermedad. Deberán considerar el potencial de participación en el mercado de carbono certificado o para proyectos de mitigación y adaptación al cambio climático.
  7. 7. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 7 PARTE I: INFORMATIVA 1.1 Antecedentes Las estadísticas forestales de FAO indican que la superficie boscosa mundial comprende 3.869 millones de hectáreas de bosques, de ellos 3.682 M ha son bosques naturales y 187 M ha son plantaciones forestales (5%). A nivel mundial existe una perdida anual de bosques de 12.5 M ha mientras que las plantaciones se aumentan en 3.1 M ha dando una variación anual neta de la superficie forestal de 9.4 M ha (FAO 2001). Bolivia es un país con aproximadamente el 50% de su territorio de 1.09 M de K2 cubierto con bosques y tierras arboladas. Como consecuencia de una creciente problemática ambiental causada por la deforestación y otras formas de degradación de los recursos naturales, Bolivia ha iniciado desde 1992 pasos firmes para corregir esta situación generando como base de este cambio un nuevo marco normativo para responder adecuadamente sobre los temas ambientales, bosques y tierras forestales. Aunque no se han formulado políticas explicitas sobre los recursos naturales y en particular sobre el desarrollo forestal, la aplicación de la Ley del Medio ambiente y la Nueva Ley Forestal cubrieron parcialmente esta necesidad, lo que causó que temas importantes como la reforestación por medio de plantaciones estuvieran en la agenda pero sin llegar a concretar medidas para implementarlos. La deforestación en Bolivia ha ido aumentando en las últimas décadas, ya que la tasa promedio calculada para todo el país de 168 mil hectáreas/año para el periodo 1975 y 1993, ha sido ampliamente superada solo en el Departamento Santa Cruz desde 1993 hasta el 2000 donde se ha registrado un ritmo de deforestación mayor a 200 mil ha por año (Camacho et al., 2001). En 1999 bajo una peligrosa combinación de quemas de vegetación desmontada y pastizales, sequía y fuertes vientos, alrededor de 12.7 millones de ha, entre ellas 5 de bosques, fueron afectadas por incendios estimando que se ha emitido a la atmósfera 82.64 millones de toneladas de Carbono (Camacho et al., 2001). Las superficies de repoblamiento natural en Bolivia por abandono de tierras cultivadas, con barbechos y bosques secundarios no han sido cuantificadas. Mientras que la reforestación con plantaciones por el Estado y proyectos, cubre un superficie aproximada de 25 mil hectáreas, ubicadas mayoritariamente en los valles interandinos. A pesar de este aparente desequilibrio, hay que considerar en este balance los 8,5 millones de hectáreas de bosques naturales que con gran esfuerzo se han logrado establecer bajo sistemas de manejo forestal sostenible en el periodo 1996-2005. En esta perspectiva las plantaciones no solo constituyen respuesta a las necesidades sociales y a la degradación ambiental sino que pueden constituirse en un importante complemento de sustentatibilidad económica a la industria vinculada y dependiente del aprovechamiento forestal en bosques naturales.
  8. 8. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 8 1.1.1 Definiciones A propósito de tener un lenguaje común de entendimiento de los términos utilizados en este documento y en armonía con las definiciones más utilizadas internacionalmente se adoptarán las siguientes definiciones de tipos de plantaciones: Forestación: Plantación en un sitio donde originalmente no ha existido naturalmente bosques o árboles. Reforestación2 : Plantación en un sitio donde anteriormente fuera bosques o poblado con árboles naturales o introducidos. Enriquecimiento: Plantación en claros o aperturas naturales dentro de bosques en distintos estados de sucesión o en plantaciones establecidas. Debido a los diferentes conceptos de plantación que existen, y a pesar de la mala connotación que en ciertos círculos conservacionistas ha adquirida el término “plantaciones”, se utilizará la siguiente definición de plantación de FAO (2003, citado por FSC, 2004): Se entiende que la plantación o el bosque de plantación es un bosque plantado establecido y manejado (intensivamente) con el objetivo de producir madera y productos forestales no maderables con fines comerciales, o de proporcionar un servicio ambiental específico (p.ej. control de la erosión, estabilización de la tierra, estabilización climática y prevención de desprendimientos, barreras contra el viento, etc). Es posible que los bosques plantados establecidos en aras de la conservación o la protección de cuencas hídricas o del suelo estén sujetos a muy poca intervención humana después de su establecimiento. También pueden ocurrir cambios que merecen consideración, ya sea en el propósito del manejo, en el grado de intensidad o la escala de tiempo, o en la posibilidad de reversión a otros usos de la tierra. Sin embargo esta definición no considera plantaciones de enriquecimiento y probablemente algunos otros arreglos que surjan de la practica. Quizás para nuestro país es conveniente adoptar una definición más general: Según el diccionario de Botánica de Font Quer (1944), plantar significa “meter en tierra una planta o un vástago, esqueje, etc., para que arraigue”, en consecuencia podríamos definir que: una plantación forestal es el resultado de la acción de plantar especies forestales en un sitio determinado, bajo distintos tipos, arreglos y objetivos con beneficios económicos, ambientales y sociales demostrados. Respecto a los objetivos de las plantaciones, se proponen tres cada una de las cuales tiene un carácter o condición principal (económica, social o ambiental) que sin ser excluyentes una de ellas prevalecerá en el objetivo: 2 La Ley Forestal incluye el término aforestación, cuya definición bajo el Protocolo de Kioto es: Aforestación =: Plantación en un sitio que ha estado más de 50 años sin cobertura de bosques o poblado de árboles. Asimismo el Mecanismo de Desarrollo Limpio (CMNUCC) la reforestación se reconoce como herramienta para captura de carbono, mitigación o adaptación climática, si la plantación se realiza en tierras deforestadas antes del 31 de diciembre de 1990 para evitar el desmonte inducido por los incentivos económicos a la reforestación (Ver también pie de página Nº 7).
  9. 9. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 9 1. Plantaciones para producción industrial de madera (aserrío, laminado, faqueado, astillas, otros). <condición principal económica> 2. Plantaciones de uso múltiple (energía, protección, carbono, PFNM, otros) incluyendo plantaciones de baja densidad en Sistemas Agroforestales. <condición principal social> 3. Plantaciones para rehabilitación en tierras declaradas como tal en aplicación del Artículo 17º de la Ley Forestal y los Artículos 53º y 54º del Reglamento de La Ley Forestal y en el marco de la CMNUCC (carbono, mitigación, adaptación). <condición principal ambiental> En cuanto esta política tratará de incentivos, se considerara pertinente la definición de incentivo formulada en el marco del Convenio de la Diversidad Biológica (CONAM, 2001): “un incentivo es un instrumento económico o legal diseñado para favorecer actividades beneficiosas (incentivos positivos) o desalentar actividades que afectan la conservación y usos sostenibles de la diversidad biológica (incentivos negativos). De esta manera se busca influir en entes gubernamentales, negocios, organizaciones no gubernamentales o pobladores locales acciones destinadas a la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica. Los incentivos suelen adoptar la forma de una política, ley o programa económico o social nuevos. Así, los incentivos buscan modificar decisiones y comportamientos para disminuir los riesgos futuros en el sistema natural, y, por tanto, los costos sociales asociados con la irreversibilidad”. 1.2 Marco legal, nacional e internacional Se describe en primer lugar el contexto legal internacional referente a Convenios y tratados Internacionales sobre los cuales se puede apoyar las iniciativas bolivianas de reforestación. En segundo lugar se describe el marco legal nacional actual para las plantaciones forestales. 1.2.1. Legislación internacional Los convenios y tratados internacionales relevantes al tema de la (re) forestación que ha firmado Bolivia son los siguientes: Convenio Internacional de las Maderas Tropicales. Este Convenio se propone “alentar a los miembros a apoyar y desarrollar las actividades de repoblación y ordenación forestales de las maderas tropicales industriales” (Articulo 1. (f)). Entre las funciones del Comité de Repoblación y Ordenación se ha incluido las siguientes: “a. Examinar regularmente el apoyo y la asistencia que se estén presentando en los planos nacional e internacional para la repoblación forestal y la ordenación de los recursos forestales, a los efectos de la producción de maderas tropicales industriales; b. Alentar el aumento de la asistencia técnica a los programas nacionales de repoblación y ordenación forestales; c. Evaluar las necesidades e identificar todas las posibles fuentes de financiación para la repoblación y la ordenación forestales; d. Examinar regularmente las necesidades futuras del comercio internacional de maderas tropicales industriales y, sobre esa base, identificar y considerar posibles planes y medidas adecuados en materia de repoblación y ordenación forestales; e. Facilitar la transferencia de conocimientos en materia de repoblación y ordenación forestales, con la asistencia de los organizaciones competentes; f. Coordinar y armonizar esas actividades de cooperación en la esfera de la repoblación y ordenación forestales con las actividades pertinentes que se realicen en otros lugares, y en particular en el marco de la FAO, el PNUMA, el Banco Mundial y los bancos regionales y otras organizaciones competentes. (Artículo 25: (2))
  10. 10. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 10 Convenio sobre Diversidad Biológica (Río, 1992). Este convenio contiene las siguientes medidas: Artículo 8: (Conservación in situ): f) Rehabilitará y restaurará ecosistemas degradados y promoverá la recuperación de especies amenazadas, entre otras cosas mediante la elaboración y la aplicación de planes u otras estrategias de ordenación; i) Procurará establecer las condiciones necesarias para armonizar las utilizaciones actuales con la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes; m) Cooperará en el suministro de apoyo financiero y de otra naturaleza para la conservación in situ a que se refieren los apartados a) a l) de este artículo, particularmente a países en desarrollo. Artículo 10: (Utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica): d) Prestará ayuda a las poblaciones locales para preparar y aplicar medidas correctivas en las zonas degradadas donde la diversidad biológica se ha reducido Convención Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climático: La Convención Marco sobre el Cambio Climático establece una estructura general para los esfuerzos intergubernamentales encaminados a resolver el desafío del cambio climático. En virtud del Convenio, los Gobiernos recogen y comparten la información sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, las políticas nacionales y las prácticas óptimas; ponen en marcha estrategias nacionales para abordar el problema de las emisiones de gases de efecto invernadero y adaptarse a los efectos previstos, incluida la prestación de apoyo financiero y tecnológico a los países en desarrollo; cooperan para prepararse y adaptarse a los efectos del cambio climático. Agenda 21 – Plan de Acción: El capítulo 11 de la Agenda 21 está dedicado a la lucha contra la deforestación. Los objetivos de esta área de programas son los siguientes: a) Mantener los bosques existentes mediante actividades de conservación y ordenación, y mantener y ampliar las superficies boscosas y arboladas, en zonas adecuadas de los países desarrollados y de los países en desarrollo, mediante la conservación de los bosques naturales, la protección, rehabilitación y regeneración de los bosques, la forestación, la reforestación y la plantación de árboles, con miras a mantener a restablecer el equilibrio ecológico y aumentar la contribución de los bosques al bienestar de la humanidad y la satisfacción de sus necesidades; (….) d) Mantener y aumentar la contribución ecológica, biológica, climática, sociocultural y económica de los recursos forestales. Sobre la base de la aplicación de estos principios, considerar la necesidad y la viabilidad de todo tipo de arreglos apropiados internacionalmente convenidos para promover la cooperación internacional en materia de ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo mediante, entre otras cosas, la forestación, la reforestación y las actividades de rehabilitación. Protocolo de Kyoto. El protocolo de Kyoto es el instrumento más directo de implementación de la Convención Marco sobre el Cambio Climático. Incluye medidas específicas para proteger los sumideros de CO2. El Protocolo establece que: (Artículo 2): Con el fin de promover el desarrollo sostenible, cada una de las Partes (…): a) Aplicará y/o seguirá elaborando políticas y medidas de conformidad con sus circunstancias nacionales, por ejemplo las siguientes: (…) ii) protección y mejora de los sumideros y depósitos de los gases de efecto invernadero (…); promoción de prácticas sostenibles de gestión forestal, la forestación y la reforestación; (Artículo 11) (1) Al aplicar el artículo 10 (…) las Partes que son países desarrollados y las demás Partes desarrolladas incluidas en el anexo II de la Convención: a) Proporcionarán recursos financieros nuevos y adicionales para cubrir la totalidad de los gastos convenidos en que incurran las Partes que son países en desarrollo al llevar adelante el cumplimiento de los compromisos ya
  11. 11. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 11 enunciados en el inciso a) del párrafo 1 del artículo 4 de la Convención y previstos en el inciso a) del artículo 10; b) Facilitarán también los recursos financieros, entre ellos recursos para la transferencia de tecnología, que necesiten las Partes que son países en desarrollo para sufragar la totalidad de los gastos adicionales convenidos que entrañe el llevar adelante el cumplimiento de los compromisos ya enunciados en el párrafo 1 del artículo 4 de la Convención y previstos en el artículo 10 y que se acuerden entre una Parte que es país en desarrollo y la entidad o las entidades internacionales a que se refiere el artículo 11 de la Convención, de conformidad con ese artículo. Al dar cumplimiento a estos compromisos ya vigentes se tendrán en cuenta la necesidad de que la corriente de recursos financieros sea adecuada y previsible y la importancia de que la carga se distribuya adecuadamente entre las Partes que son países desarrollados. La dirección impartida a la entidad o las entidades encargadas del funcionamiento del mecanismo financiero de la Convención en las decisiones pertinentes de la Conferencia de las Partes, comprendidas las adoptadas antes de la aprobación del presente Protocolo, se aplicará mutatis mutandis a las disposiciones del presente párrafo. 3. Las Partes que son países desarrollados y las demás Partes desarrolladas que figuran en el anexo II de la Convención también podrán facilitar, y las Partes que son países en desarrollo podrán obtener, recursos financieros para la aplicación del artículo 10, por conductos bilaterales o regionales o por otros conductos multilaterales. (Artículo 12): 8. La Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo se asegurará de que una parte de los fondos procedentes de las actividades de proyectos certificadas se utilice para cubrir los gastos administrativos y ayudar a las Partes que son países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático a hacer frente a los costos de la adaptación. (Artículo 13): 4. La Conferencia de las Partes (…) examinará regularmente la aplicación del presente Protocolo y, conforme a su mandato, tomará las decisiones necesarias para promover su aplicación eficaz. Cumplirá las funciones que le asigne el presente Protocolo y: g) Procurará movilizar recursos financieros adicionales de conformidad con el párrafo 2 del artículo 11; Convención de Lucha contra la Desertificación (CLD): Es el primer tratado internacional en el que se abordan las cuestiones de la pobreza y la degradación del medio ambiente en las zonas rurales, en particular en África. Este Tratado establece que: (ANEXO III, Artículo 6): (…) los países Partes afectados de la región, individual o conjuntamente: (a) adoptarán medidas para racionalizar y fortalecer los mecanismos de provisión de fondos a través de la inversión pública y privada que permitan alcanzar resultados concretos en la lucha contra la desertificación y en la mitigación de los efectos de la sequía; (b) determinarán los requerimientos de cooperación internacional para complementar sus esfuerzos nacionales; (c) promoverán la participación de instituciones de cooperación financiera bilateral y/o multilateral, con el fin de asegurar la Aplicación de la Convención. En conclusión, de los cuatro convenios examinados, el único que provee un mecanismo de financiamiento concreto es el Protocolo de Kyoto, el cual se manifiesta bajo el mecanismo de desarrollo limpio (MDL) con las características siguientes: De los varios mecanismos de financiamiento creados por el Protocolo de Kyoto, el MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio) es el único del que pueden participar los países en desarrollo. El propósito del mecanismo para un desarrollo limpio es ayudar a los países en vías de desarrollo (Partes no incluidas en el anexo I) a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo último de la Convención, así como ayudarlos a dar cumplimiento
  12. 12. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 12 a sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones. (Articulo 12) El artículo 12 del MDL3 incluye condiciones para la aplicación de este mecanismo, relevantes a nuestro contexto, como las siguientes: Punto 3.a) Las Partes no incluidas en el anexo I se beneficiarán de las actividades de proyectos que tengan por resultado reducciones certificadas de las emisiones; Punto 3.b) Podrán utilizar las reducciones certificadas de emisiones resultantes de esas actividades de proyectos para contribuir al cumplimiento de una parte de sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones Punto 5. La reducción de emisiones resultante de cada actividad de proyecto deberá ser certificada por las entidades operacionales que designe la Conferencia de las Partes sobre la base de: a) La participación voluntaria acordada por cada Parte participante; b) Unos beneficios reales, mensurables y a largo plazo en relación con la mitigación del cambio climático; y c) Reducciones de las emisiones que sean adicionales a las que se producirían en ausencia de la actividad de proyecto certificada. Punto 6. El mecanismo para un desarrollo limpio ayudará según sea necesario a organizar la financiación de actividades de proyectos certificadas. Punto 10. Las reducciones certificadas de emisiones que se obtengan en el período comprendido entre el año 2000 y el comienzo del primer período de compromiso podrán utilizarse para contribuir al cumplimiento en el primer período de compromiso. En Bolivia se ha creado la Oficina de Coordinación de Convenciones, y para atender oportunidades de la CMCC, se ha implementado la Oficina de Desarrollo Limpio4 y el Programa Nacional de Cambio Climático dependientes del Viceministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Ministerio de Desarrollo sostenible, quienes vienen realizando esfuerzos conjuntos de promoción de proyectos forestación y reforestación para captura de carbono, mitigación y adaptación al cambio climático. 1.2.1.1 Esquema legal comparativo en Costa Rica y Bolivia respecto a la CMCC Siendo Costa Rica un país exitoso en materia de incentivos y esquemas de pago por servicios ambientales, se ha considerado importante reflejar su marco legal en comparación al boliviano, observándose en ambos países fuertes similitudes de forma y fondo, la diferencia fundamental radica posiblemente en la voluntad de aplicación. En el cuadro siguiente se puede apreciar el análisis comparativo realizado. 3 http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpspan.pdf 4 Mayores informes: www.odl.gov.bo; old@mdsgov.bo. Telf./Fax 591-2-2200260. La Paz, Bolivia.
  13. 13. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 13 Cuadro comparativo del marco legal para servicios ambientales en Costa Rica y Bolivia Concepto País Costa Rica País Bolivia Obs. En Bolivia Ratificar la CMCC Ley 17414 (13/06/94) Ley 1576 (25/07/94) Ley 1998 (22/07/99) Operativizar las áreas protegidas SINAC (1995) Sistema Nacional de Areas de Conservación. (Incluye direcciones de parques, forestal y vida silvestre) SERNAP (1997) Servicio Nacional de áreas protegidas (Dirección general de áreas protegidas) Responde a la Ley del Medio Ambiente 1333. Depende del MDSP, este incluye las direcciones de Desarrollo Forestal y Biodiversidad Establecer nexos cooperación y coordinación Gobierno- sociedad civil para definir políticas y metas nacionales en materia de CMCC OCIC Oficina Costarricense de Implementación Conjunta Convenio en 1995 entre Gobierno, Privados y ONGs. CICC Consejo interinstitucional para el cambio climático Decreto Supremo N° 25558 del 22/10/1999 PNIC Programa Nacional de Implementación Conjunta Incluye seis ministerios, una entidad privada, una académica y una ONG ausencia del sector regulador y usuarios. Aprobaría por parte del gobierno proyectos IC, MDL. Crea oficina técnica del gobierno para atención CMCC Programa Nacional sobre cambio climático -PNCC (1995) Oficina de Desarrollo Limpio (2003) Oficina de Coordinación de Convenciones (2004) Depende del MDSP, función contabilidad y seguimiento GEIs. Promover proyectos y financiamiento en el marco de las convenciones Define nueva base legal para reconocimiento servicios ambientales e inserción mecanismos de negociación Nueva Ley Forestal 7557 (05/02/96) Establece pago servicios ambientales y mecanismo financiero Crea Oficina Nacional Forestal Crea el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal FONAFIFO Crea Sistema Nacional de Certificación Forestal para el manejo de bosques Nueva Ley Forestal 1700 (12/07/96) Establece servicios ecológicos y usos no consuntivos en tierras de protección Crea la Superintendencia Forestal (SF) Crea el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal FONABOSQUE Valida certificación forestal internacional como auditoria quinquenal exigida por Ley. No se han implementado mecanismos de pago (compensación) por servicios ambientales SF, institución autárquica FONABOSQUE, tiene facultad para recibir fondos provenientes MDL. El FSC ha aprobado estándares bolivianos del CFV para certificar manejo forestal Planifica programas y proyectos AIC y MDL para el PK y la CMCC Proyectos nacionales: PAP, PFP, PER. Proyectos individuales Plan nacional de acción - 1999 Estudio Estrategia Nacional – EEN - 2000 (proyectos individuales) Estrategia de participación en el MDL y en otros esquemas de comercio 2005 Plan Quinquenal 2004 Estrategia de adaptación (se inicia el 2004) Dependientes del PNCC promueven información y facilitación para la elaboración de una cartera de proyectos Bolivia En el marco del plan quinquenal el PNCC financia mas de 40 proyectos en temas de mitigación, adaptación, investigación y educación sobre el cambio climático. Proyecta capacidad de negociación internacional Fondo Carbono (OCIC-MINAE) CICC + GTI (Grupo técnico de trabajo y asesoramiento para relaciones internacionales) CICC Viceministros y en GTI Directores. No está clara su estructura y funciones. Extractado de Terán 2000; Fuentes: Beaumont (1999); MDSP (1999); Ley Forestal 1700 (1996); FAO-PAFBOL (1999); Ulloa, 1999. PAP: Proyecto de Consolidación territorial y financiera de los parques nacionales y reservas biológicas de Costa Rica. PFP: Proyecto Forestal Privado. PER: programa de Energías Renovables. MDSP: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación_Bolivia. Fondo Carbono: Fondo específico nacional para la conservación y el desarrollo de sumideros y depósitos GEIs.
  14. 14. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 14 1.2.2. Legislación boliviana De acuerdo con la revisión hecha por Castello et al. (2002), para la formulación de la Política y Plan Estratégico de Desarrollo del Sector Forestal, los preceptos constitucionales más altos son aquellos referidos al artículo 170 de la Constitución Política del Estado donde se hace mención al medio ambiente, declarando: “El Estado regulará el régimen de explotación de los recursos naturales renovables, precautelando su conservación e incremento”, lo que interpretado en términos de plantaciones nos lleva directamente a la Ley del Medio Ambiente y a la Ley Forestal, las cuales examinaremos a continuación: 1.2.2.1. Ley de Medio Ambiente (Nº 1333, año 1992) Los Artículos relevantes de esta ley establecen lo siguiente: Art. 48º.- Las entidades de derecho público fomentarán las actividades de investigación a través de un programa de investigación forestal, orientado a fortalecer los proyectos de forestación, métodos de manejo e industrialización de los productos forestales. Para la ejecución de los mismos, se asignarán los recursos necesarios. Art. 50º.- Las empresas madereras deberán reponer los recursos maderables extraídos del bosque natural mediante programas de forestación industrial, además del cumplimiento de las obligaciones contempladas en los planes de manejo. Para los programas de forestación industrial en lugares diferentes al del origen del recurso extraído, el Estado otorgará los mecanismos de incentivo necesarios. Art. 51º.- Declarase de necesidad pública la ejecución de los planes de forestación y agroforestación en el territorio nacional, con fines de recuperación de suelos, protección de cuencas, producción de leña, carbón vegetal, uso comercial e industrial y otras actividades específicas. Art. 90º.- El Estado a través de sus organismos competentes establecerá mecanismos de fomento e incentivo para todas aquellas actividades públicas y/o privadas de protección industrial, agropecuaria, minera, forestal y de otra índole, que incorporen tecnologías y procesos orientados a lograr la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Art. 91º.- Los programas, planes y proyectos de participación a realizarse por organismos nacionales, públicos y/o privados, deben ser objeto de incentivos arancelarios, fiscales o de otra índole creados por Leyes especiales. En resumen, la ley de Medio Ambiente reconoce la importancia de la (re) forestación, la declara de necesidad pública (Art 51), establece que el Estado le dará incentivos (Art 90 y 91), decide la creación de un programa de investigación para fortalecer proyectos de forestación, manejo e industrialización (Art 48), y obliga a las empresas a reponer lo extraído “mediante programas de forestación industrial, además del cumplimiento de las obligaciones contempladas en los planes de manejo” Ninguno de los Reglamentos5 de la ley de Medio ambiente desarrolla estas disposiciones, por lo que han quedado en un nivel simplemente enunciativo. 5 Dichos reglamentos son: Reglamento General de Gestión Ambiental (RGGA), Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA), Reglamento en Materia de Contaminación Atmosférica (RCA), Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica (RCH), Reglamento para Actividades con Sustancias Peligrosas (RASP), Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos (RGRS)
  15. 15. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 15 1.2.2.2. Ley Forestal (Nº 1700, año 1996) La Ley forestal es posterior a la ley de Medio ambiente y mucho más específica al sector forestal, por lo que podría esperarse que le de mayor atención al tema de plantaciones. Lamentablemente, la ley está tan orientada hacia el manejo de bosques naturales existentes que el tema de plantaciones artificiales ha sido casi totalmente olvidado, excepto algunas normas generales, que tampoco han sido desarrolladas en los Reglamentos. A continuación se expondrá las prescripciones de la Ley Forestal (LF) y de su Reglamento (RLF, DS Nº 24453, año 1996): Un objetivo del desarrollo forestal sostenible es (…) promover la aforestación6 y reforestación (LF Art 2). Todas las tierras definidas como de protección y, en su caso, sujetas a reforestación protectiva obligatoria, constituyen servidumbres administrativas ecológicas perpetuas, y serán inscritas como tales en Derechos Reales. (LF: Art. 13 parágrafo II) Habrá un sistema de multas progresivas y acumulativas, a fin de garantizar (…) el cumplimiento de la reforestación protectiva obligatoria, la cual se realizará mediante la promoción de la regeneración natural. (LF: Art. 13 parágrafo III). El sistema de multas comprende el establecimiento de una multa base y su progresión, como sanción a determinadas infracciones y su reincidencia, y tiene por finalidad garantizar el no uso de las tierras de protección y, en su caso, asegurar el cumplimiento de la reforestación protectiva obligatoria (RLF: Art. 42). Las multas se aplican por no efectuar la reforestación protectiva obligatoria o no permitir la regeneración natural de las servidumbres a rehabilitar (RLF: Art. 43) Las franjas, zonas o áreas destinadas a protección, así como las áreas asignadas a producción forestal, que fueran deforestadas están sujetas a reforestación obligatoria. (LF: Art. 16 parágrafo IV). Esta reforestación se efectuará preferentemente con especies nativas. (RLF: Art. 52º) Toda persona individual o colectiva que se dedique a la rehabilitación forestal de tierras degradadas, siempre que cumpla el plan aprobado, podrá beneficiarse con uno o más de los siguientes incentivos: a) descuento de hasta el 100% de la Patente Forestal; b) obtención del derecho de propiedad de las tierras rehabilitadas siempre que sean fiscales; c) Descuento de hasta un 10% del monto anual efectivamente desembolsado con destino a la rehabilitación, con lo cual se modificará el cálculo del Impuesto a las Utilidades de las Empresas; d) asistencia técnica e insumos especializados para los trabajos de rehabilitación (LF: Art. 17). Serán declaradas como tierras de rehabilitación aquellas cuyos suelos presentan características de degradación sucesiva y estén comprendidas en los siguientes niveles: a) tierras con degradación alta; b) tierras con degradación media; c) tierras con degradación baja; d) tierras con bosques degradados, en áreas fiscales, propiedades privadas o concesiones forestales, de condición actual no rentable (RLF: Art. 53): 6 La ley forestal usa el término “aforestación”, una palabra no existente en la lengua castellana. Indudablemente, se trata de un intento de traducción de la palabra inglesa “afforestation”, que bien traducida quiere decir “forestación”, es decir, plantación de árboles (ver también pie de página Nº 3).
  16. 16. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 16 Para los beneficios establecidos en el Art. 17 de la LF, rigen las siguientes disposiciones reglamentarias (RLF: Art. 54): I. Tratándose de la rehabilitación de tierras degradadas, el descuento de la patente forestal será: a) del 100% cuando la rehabilitación forestal se efectúe en tierras comprendidas en los niveles a) y b) del Artículo anterior; b) Del 90% cuando la rehabilitación se efectúe en tierras comprendidas en el nivel c) del Artículo anterior; c) del 80% cuando se trate de tierras comprendidas en el nivel d) del Artículo anterior; d) tratándose de áreas mixtas, la SIF determinará el correspondiente promedio ponderado en la tasa de descuento de la patente forestal. II. El plan de rehabilitación de tierras debe ser aprobado por la SIF, la que determinará la tasa de descuento aplicable sobre la base del nivel de degradación reportado en el plan, complementado con la respectiva inspección de comprobación. III. El proceso de avance del plan de rehabilitación será reportado anualmente mediante manifiestos IV. La obtención del derecho de propiedad tratándose de la rehabilitación de tierras fiscales, revertidas o en concesiones se otorgará con la aprobación del plan de rehabilitación, sujeta a condición resolutoria de cumplirlo. V. El descuento de hasta un 10% del monto anual efectivamente desembolsado con destino a la rehabilitación será determinado por norma específica respecto al pago del impuesto sobre las Utilidades de las Empresas y se ameritará con el correspondiente certificado a extenderse por la SIF, siempre que se trate de inversiones útiles a los fines de la rehabilitación. Ese certificado será otorgado previa comprobación documentaria y física, incluyendo una inspección especial de campo debidamente informada. VI. La rehabilitación en la propiedad agraria, tierras comunales y tierras comunitarias de origen por iniciativa de sus titulares, no requiere planes específicos de rehabilitación. Su realización será certificada por la instancia municipal correspondiente, para los efectos del parágrafo I del Artículo 32º de la Ley. VII. En todos los casos de plantaciones forestales o agroforestales en tierras propias, la implantación confiere a su titular la propiedad del vuelo forestal desde el momento de su implantación. Entre otras obligaciones, las Prefecturas deben formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en rehabilitación de cuencas y tierras forestales, aforestación7 y reforestación, conservación y preservación del medio ambiente, con la participación o por intermedio de los municipios. (LF: Art. 24) En síntesis la Ley de Medio Ambiente se mantiene en un nivel declarativo y la Ley Forestal y su reglamento no llegan a concretar adecuadamente las responsabilidades y los procedimientos para la entrega de incentivos. Estas dos carencias terminan produciendo un efecto inverso al deseado: no hay incentivos. 7 Ver pie de página Nº 3 y Nº 7
  17. 17. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 17 1.3 Experiencias: bolivianas y de otros países Las experiencias Latinoamericanas más exitosas y resonantes son la Chilena y la Brasilera, los cuales han servido de modelo para incentivar y catalizar el crecimiento de las plantaciones en otros países de Latinoamérica. (Anexo 3 resumen de sistemas en Chile, Brasil, Costa Rica, Guatemala y Honduras). A continuación, se transcribe un resumen que hace Godoy (1997) de los procesos en Chile y Brasil, señalando los elementos clave del éxito y algunas sombras de estos programas. 1.3.1 Sistema de incentivos chileno La definición del sistema de incentivos se basó en las siguientes premisas: Las tierras declaradas como forestales lo son de manera irreversible y no pueden destinarse a otros usos (agricultura, fruticultura o ganadería). Los terrenos declarados como forestales deben tener un plan de manejo forestal, que debe de incluir la reforestación. Durante un período de 20 años, el estado subsidia las áreas incluidas en el plan de manejo, por una única vez. El monto del subsidio representa el 75% de los costos de reforestación en que se incurren. Los terrenos reforestados y los ingresos provenientes de ellos, están exentos de impuesto territorial y del 50% del impuesto global complementario. Durante el período 1975-1986 se plantaron 979 mil hectáreas, el 26% por parte del Estado y el 74% restante del sector privado. Casi la mitad (el 48%) de la superficie plantada por el sector privado ha gozado del subsidio contemplado en el sistema de incentivos (Santa Cruz 1988, citado por de Camino 1988). Kosonen (1994) estima que las plantaciones forestales han alcanzado para 1994 un área de 1.5 millones de hectáreas y que para 1997 llegará a 2 millones de hectáreas. Luego de más de 15 años de establecido el sistema de incentivos chileno, se realizó una evaluación del mismo y se obtuvieron varios resultados interesantes. En la evaluación financiera de la reforestación se encontraron las siguientes tasas internas de retorno: TIR sin incentivos 9.6% TIR con incentivos tributarios 10.7% TIR considerando el subsidio 10.5% TIR considerando ambos incentivos 11.7% De la revisión de los indicadores anteriores se concluye que el subsidio no habría sido necesario para incrementar la actividad forestal, si hubiese existido un ambiente económico más sano en ese momento. La tasa interna de retorno de las plantaciones sin incentivos es lo suficientemente elevada como para motivar a los inversionistas, especialmente en las industrias forestales. A la fecha de la evaluación se consideraba como necesario un mercado secundario para las para las plantaciones de pino radiata y una proyección menos incierta a futuro.
  18. 18. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 18 La diferencia entre las tasas internas de retorno financiero con incentivos y las tasas sin estos no parece suficiente para justificar dichos incentivos, ni como para promover inversiones forestales adicionales. Este sistema de incentivos se orientó claramente hacia el fomento de la exportación de derivados forestales, no así al manejo de los bosques naturales del país, ni a favorecer a los pequeños y medianos propietarios y comunidades. En el tiempo ha sido necesario complementar el esquema agregando incentivos específicos para el manejo de los bosques naturales, así como para permitir que las comunidades rurales pobres se beneficien de estos. El incentivo se incremento en 1985 a un 90% con el propósito de estimular empleo rural. 1.3.2 El sistema de incentivos Brasileño El sistema brasileño inició en 1966 con un programa de incentivos fiscales para la reforestación. Las principales características de este y las modalidades que ha tomado hasta 1969, se presentan a continuación: La aplicación del incentivo fiscal inicialmente permitió deducir hasta el 50% del impuesto sobre la renta de personas individuales y jurídicas, bajo las condiciones de que éstas dedicaran el monto del impuesto deducido a las actividades de reforestación y en base a presupuestos limitados, avalados por la unidad competente. Después de 1974 se mantuvieron áreas prioritarias con el 50%, bajando hasta 25% en los años siguientes. Durante el período señalado, se logró reforestar 2.9 millones de has, correspondientes a un promedio anual de 264 mil has y con un potencial de generación de empleos directos y permanentes para 69 mil personas (considerando los indirectos, alcanzarían más de medio millón de puestos de trabajo permanentes). Los resultados de la evaluación financiera y económica ex-post, clasificada por especie y uso final, son los siguientes: Financiera Económica TIR eucalipto-pulpa 9.5% 20% TIR eucalipto carbón 9.5% 16.7-36.8% TIR eucalipto todo uso 9.5% 32.2% TIR pino-todo uso 12% 19% TIR ambos-todo uso 11.1% 25.5% A la luz de los resultados, se constata que los incentivos generan tasas internas de retorno relativamente altas, en comparación con las financieras con un claro beneficio social. Este incentivo ha contribuido al fortalecimiento de la industria forestal y a la generación de empleos y divisas. Sin embargo, se piensa que debería de tener, como efecto adicional, la recuperación del balance neto de deforestación, situación que no se ha podido lograr quizás por la falta de incentivos complementarios. Se argumenta que, además del incentivo fiscal, se requerirían otros que estimularan la revalorización de la actividad forestal en comparación con la actividad agropecuaria, y que contrarrestaran las políticas e incentivos de transformación de bosques en tierras agropecuarias, los cuales han sido los principales causantes de la deforestación.
  19. 19. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 19 1.3.3 Elementos claves para accionar una política de plantaciones Entre varios documentos revisados destaca el análisis comparativo entre las condiciones Chilenas y la realidad Hondureña, concluyendo que los elementos necesarios para crear un entorno y ambiente favorable para el desarrollo de las plantaciones son principalmente aquellos que aportan estabilidad y claridad a nivel macro y sectorial. Se indica que una política así formulada da confianza a los actores productivos largo plazo que es característica del sector forestal para que las inversiones sean productivas. Los elementos con carácter imperativo para un avanzar positivamente el proceso según Cerda (1999) son los siguientes: Que el Gobierno provea al sector privado claras señales y reglas del juego estables para que sean competitivas a nivel mundial. Impulsar el crecimiento económico basado en un sector privado que realiza las actividades productivas y un Estado moderno y eficiente, con funciones normativas, fiscalizadoras y subsidiarias. La coordinación entre el Gobierno y sector privado está enfocada a acciones concretas midiendo impactos de resultados. La coordinación se realiza a través de las entidades gremiales, instituciones de investigación, académicos, ONG y otros grupos de interés que llevan propuestas de acciones estratégicas elaboradas para conseguir apoyo del Gobierno en el marco de la política establecida. Específicamente las empresas con sus organizaciones gremiales juegan un rol proactivo en el diseño de las políticas y acciones de desarrollo. Cabe destacar la Corporación Chilena de la Madera, esta es la principal entidad gremial que agrupa a las empresas primarias, industrias conexas y profesionales. Cada socio (empresa) aporta recursos de acuerdo a sus ventas y ellos cuentan con diez profesionales a tiempo completo que coordinan distintos proyectos técnicos, políticos, educativos, misiones tecnológicas, participación en ferias internacionales, de negocios, etc., de tal manera de avanzar en el mejoramiento del cluster forestal. Muchos de estos proyectos cuentan con parte del financiamiento del Gobierno. Financiamiento mixto en programas de promoción e I&D. Las empresas que logren manejar un proceso rápido y eficiente de Investigación y Desarrollo, generando ventajas competitivas que no sean fáciles de igualar tendrán éxito. La investigación se decide en base a criterios de impacto productivo y su gestión con base en relación beneficio costo. Desarrolla investigación el Gobierno con los privados en los campos de la genética, manejo, cosecha, desarrollo de tecnologías blandas (software y conocimiento) y duras (maquinarias, equipos, otras). También prepara los recursos humanos especializados a nivel profesional. Por el lado de los consumidores una mayor variedad y renovación de productos aumentará la probabilidad de tener lo que el cliente necesita. Promover la equidad social, reduciendo las fuentes diferencias de ingreso económico de la población a través de mecanismos de capacitación y participación de la fuerza laboral. Primera prioridad tendrá la erradicación de la pobreza. Mejorar las condiciones ambientales de la población, reduciendo los niveles de contaminación y asegurando la sustentabilidad de los recursos naturales renovables. No gravar la madera que se aprovecha en bosques privados, solamente se consideran costos de los estudios y permisos. 1.3.4 Aspectos negativos a prever y evitar A continuación trascribimos textualmente un recuadro elaborado para relevar los impactos ambientales y sociales de la política de incentivos a las plantaciones forestales en Chile (Fuente: Catalán 1999, citado por CONAM 2001)
  20. 20. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 20 La política de incentivos a las plantaciones forestales en Chile, generó un fuerte desarrollo del sector orientado a las exportaciones. Sin embargo, este crecimiento económico generado benefició principalmente a un reducido sector de la sociedad constituido por los grupos económicos que adquirieron el control de la actividad forestal. De esta manera, se produjo una fuerte concentración de la propiedad, los medios de producción, el comercio y las decisiones (Catalán, 1999). Los subsidios al sector forestal, que en un principio aparecieron como positivos para la opinión pública e incluso para los expertos nacionales, terminaron siendo incentivos perversos que atentaron contra la biodiversidad del sur de Chile y las comunidades rurales. En muchos países de América Latina aún se sostiene la idea que los incentivos a la plantación de árboles es bueno en sí mismo. La principal amenaza de la expansión al resto de América Latina de este modelo de desarrollo forestal basado en subsidios a las plantaciones a gran escala es la reproducción de los impactos sociales y ambientales negativos ocurridos en Chile. La experiencia chilena contradice muchas de las premisas utilizadas en la promoción de las plantaciones forestales. Las plantaciones de pino y eucalipto no redujeron la presión sobre los bosques naturales sino que se convirtieron en la principal causa de su destrucción. Los suelos erosionados fueron solo parcialmente recuperados y en algunos casos aún más deteriorados debido a las prácticas inapropiadas de manejo y explotación forestal. El ciclo hidrológico se vio afectado negativamente, particularmente en los casos de sustituciones de bosque nativo y áreas con sequías frecuentes. La riqueza económica generada no tuvo un efecto redistributivo en la población rural, por el contrario esta sufrió importantes flujos migratorios hacia áreas urbanas. En síntesis, no se cumplieron las externalidades positivas esperadas y surgieron externalidades negativas muy importantes que debieron ser asumidas principalmente por las comunidades locales y en particular por las comunidades indígenas. Las estadísticas globales y regionales nos sugieren que el impulso a las plantaciones forestales en América Latina responde más a las posibilidades económicas privadas y nacionales entorno al negocio de la celulosa y la madera, que a consideraciones ambientales o sociales. Cabe entonces plantear que los países de América Latina interesados en replicar el modelo forestal chileno analicen informada y participativamente si quieren un paisaje monótono de miles de hectáreas de pinos y eucaliptos con las consecuencias descritas anteriormente. Como afirma Laarman (1998), antes de comenzar una política de incentivos públicos se debe demostrar los beneficios sociales y ambientales de las plantaciones forestales en terrenos privados.Si deseamos ampliar la cobertura forestal en la región es necesario analizar todas las alternativas, entre las cuales deben considerarse la recuperación y manejo de los bosques naturales, el establecimiento de sistemas agroforestales en pequeñas propiedades y las plantaciones forestales diversificadas y ubicadas de acuerdo a planes de ordenamiento territorial con consideraciones ambientales y sociales. 1.3.4.5 La experiencia boliviana en forestación y reforestación: La forestación y reforestación en Bolivia ha sido realizada principalmente por Proyectos y por iniciativas Privadas, aunque varios de los proyectos continuaron las iniciativas
  21. 21. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 21 estatales implementadas a través de las Ex Corporaciones de Desarrollo Departamentales, el Centro de Desarrollo Forestal y las Prefecturas. La mayor parte de las plantaciones existentes han sido establecidas desde principios de 1970. Cada proyecto o iniciativa privada ha realizado las plantaciones siguiendo sus propios objetivos, por lo que actualmente las alrededor de 25 mil has plantadas entre todos los actores, son con contadas excepciones, plantaciones en pequeñas superficies, sin manejo silvicultural, dispersas en amplias regiones y sin objetivos claros de producción y peor aún de una estrategia de transformación y comercialización. La distribución de las mismas, de acuerdo con fuentes de información documentada, es como sigue: Cuadro de estadísticas de plantaciones forestales en Bolivia8 Departamento Institución Area ha plantada Periodo Especies principales9 Chuquisaca (fuente SIFORBOL) CORDECH, PLAFOR COTESU IC; PROAGRO; ACLO OTROS 7163 1969 -1998 Pinus radiata; Pinus patula; Eucalyptus globulus; Especies nativas Cochabamba (Fuente SIFORBOL) DESEC CORDECO PROFOR PROMIC CETEFOR DFAO-CHAPARE10 10589 + 1700 1970 -1998 Pinus radiata; Pinus patula; Eucalyptus globulus; tejeyeque, serebó, almendrillo, verdolago de pepa, palo yugo, palo román, trompillo (de altura, de bajura) Tarija (Fuente SIFORBOL) CODETAR PERTT FAO-CARG SAN JACINTO 1092 1978-1998 Eucalyptus grandis; Eucalyptus globulus Pinus radiata; Pinus patula Potosí (Fuente SIFORBOL) CARITAS IPTK CORDEPO DFAO-POTOSI GTZ 642 1990-1998 Eucalyptus globulus, Pinus radiata Especies nativas La Paz (Fuente G. Flores) CORDEPAZ RADIO SAN GABRIEL CDF-LA PAZ 1000 1970-2000 Eucalyptus sp. Pinus sp. Cupresus sp. Santa Cruz (R. Aguirre) CORDECRUZ PREFECTURA FAO-SEARPI PROMABOSQUE PRIVADOS CIAT 3900 1990-2002 Schizolobium parahybum Melia azedarach Pinus radiata, P. caribaea Eucalyptus globulus, Grevillea robusta Leucaena leucocephala BENI11 CDF CORDEBENI PPFB-CFB 100 1985-1995 Swietenia macrophylla Eucalyptus sp; Gmelina Total 26186 8 Basado en estadísticas de Proyecto SIFORBOL 2001, y referencias de otros documentos citados en el capítulo de literatura consultada. Las estimaciones en La Paz son estimativas. 9 Los proyectos y ONG trabajaron con muchas especies, aquí se señalan las principales y más usadas. Solo en PLAFOR – Chuquisaca se utilizaron un total de 55 especies leñosas introducidas y nativas, y 7 especies herábáceas. (Serrano y Terán 1998). 10 El proyecto DFAO Chapare señala una superficie plantada de aproximadamente 1700 ha utilizando mayoritariamente especies nativas (comunicación personal de J. Goitia) 11 Estimación basada en la producción de plantines en los viveros del ex CDF y la Cámara Forestal del Beni
  22. 22. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 22 El manejo y el aprovechamiento responden a mayormente a oportunidades y demandas de mercados locales energéticos o de pequeñas carpinterías y barracas, y aunque a esa escala pueda tener significancia, el impacto en el sector forestal nacional respecto a volumen de productos, movimiento económico y empleos, pasa casi desapercibido. Con excepción de las plantaciones con inversiones privadas, las realizadas por el Estado y Proyectos se establecieron principalmente en terrenos comunales y secundariamente en terrenos familiares12 , inicialmente con incentivos alimentarios y posteriormente con incentivos en especie (plantines, alambre de púa, postes y herramientas y otros). El comportamiento de las plantaciones, en relación con su calidad y ritmo de crecimiento, es variable. Las evaluaciones realizadas por los proyectos en las etapas iniciales de establecimiento, mostraron que se produce alta mortandad por efectos de las malas prácticas de plantación, elección inadecuada de la especie, daño por pastoreo de ganado, mala elección del sitio y mala calidad genética de las semillas utilizadas. Ya establecidas las plantaciones los factores negativos son principalmente la falta manejo silvicultural, el riesgo a incendios y enfermedades latentes que pueden manifestarse en cualquier etapa de desarrollo de la especie si el sitio no ha sido bien elegido. Sin embargo las plantaciones han generado impactos sociales, económicos y ambientales positivos estos últimos reflejados en la protección de suelos y agua del área reforestada, la cual normalmente está en pendientes pronunciadas o en suelos degradados donde no es posible establecer algún otro cultivo rentable. En algunos proyectos es conocido el esfuerzo realizado en investigación de la producción en vivero y ensayos de campo sobre introducción y adaptación de especies. Esta información está dispersa, probablemente en riesgo de perderse definitivamente si no se realiza un rescate, recopilación, sistematización y difusión de la misma. Las experiencias de plantaciones por proyectos y ONG en Bolivia han dejado un importante capital que puede ser incorporado y aprovechado en el marco de una política forestal: Los técnicos y personal capacitado, muchos de ellos actualmente trabajando en el sector privado, en municipios y prefecturas, quedan registros de los sistemas de extensión desarrollados, material de difusión, técnicas de plantación, fuentes de provisión de germoplasma13 , técnicas de producción de plantines, manejo de viveros centrales y comunales, técnicas de raleo y poda, transformación y comercialización de madera de raleos y monitoreos de crecimiento. 1.4 Fuentes de financiamiento disponibles: internas y externas Desde la promulgación de la nueva Ley Forestal, las plantaciones han sido delegadas a las Prefecturas y Municipios, quienes no han podido desarrollar una dinámica apropiada, siendo la mayor parte de los esfuerzos concentrados en el manejo forestal de los bosques naturales. 12 Basado en Flores G.: “Forestería social en Bolivia. ¿Dónde estamos? ¿Dónde vamos?” 13 BASFOR, el Banco de Semillas Forestales actualmente administrado por la UMSS en Cochabamba, es un ejemplo de continuidad positiva basado en proyectos de desarrollo forestal rural concluidos.
  23. 23. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 23 Sin embargo están surgiendo interesante iniciativas privadas, con base en las plantaciones antiguas, como las que actualmente funcionan en Cochabamba las que han empezado a redinamizar el interés por las plantaciones, una de ellas el Cidre que trabaja con avalúos y créditos sobre plantaciones existentes y la Fundación de Bosques Tropicales que ofrece créditos para plantaciones nuevas. Aunque el sector forestal tiene un significativo monto adeudado al sistema bancario, alrededor de 190 Millones de dólares), estos créditos no han sido garantizados con el recurso forestal primario al cual tienen posibilidad de acceder o transformar, las garantías son de tipo inmobiliario, maquinarias, tipo Warrant sobre productos elaborados o cartas de crédito sobre contratos de exportaciones. Las plantaciones tampoco son sujetas de Créditos en el sistema bancario nacional, por lo tanto las únicas fuentes posibles de financiamiento son los fondos que recauda el Estado y las inversiones privadas o de organismos de cooperación internacional dirigidas al sector de plantaciones. Actualmente Los fondos que el Estado puede disponer para el financiamiento son aquellos acumulados en el FONABOSQUE y los que se recaudan en el TGN. Todos los países que han procedido a otorgar incentivos los han desembolsado del TGN. Debido a la precaria situación fiscal del país esta posibilidad es remota, por tanto solo quedan la posibilidad de que el financiamiento sea soportado inicialmente por una parte de los fondos destinados al FONABOSQUE. Estos Fondos podrían utilizarse para apalancar fondos internacionales dirigidos a proyectos de forestación y reforestación en general, para generar condiciones adecuadas para la inversión en proyectos de captura de Carbono en virtud de lo establecido en el Mecanismo de Desarrollo Limpio. Un recurso importante a considerar es la reciente conformación de la Asociación de Colaboración en materia de Bosques (ACB) compuesta de catorce organizaciones, instituciones y secretarías de convenciones internacionales relacionadas con los bosques. La misión de la ACB es apoyar la labor del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB) promoviendo la gestión sostenible de todo tipo de bosques y reforzar el compromiso político con ese fin a largo plazo. Los dos objetivos de la ACB son apoyar al FNUB y a sus países miembros y estimular la cooperación y la coordinación entre sus miembros en las cuestiones forestales.14 (ACB 2002). La Asociación y sus organizaciones miembros trabajan individual y conjuntamente para ejecutar las propuestas de acción del Grupo Intergubernamental sobre Bosques y el Foro Intergubernamental sobre Bosques (GIB/FIB) dirigidas a los miembros de la Asociación o las organizaciones internacionales en general. Los miembros de la Asociación también 14 Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR); Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO); Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT); Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB); Secretaría del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM); Secretaría de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (UNCCD); Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMCC); Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DAES); Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA); Union Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO); Centro Internacional de Investigaciones Agroforestales (ICRAF); Banco Mundial (BM); Unión Mundial para la Naturaleza (UICN); Centro Mundial de Agrosilvicultura. .
  24. 24. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 24 proporcionan apoyo a los países, mediante sus diversos programas y proyectos, para que ejecuten las propuestas de acción. A continuación se transcribe un resumen de las actividades de los miembros de la Asociación vinculadas relativas a la ejecución de propuestas de acción del GIB/FIB, que pudieran ser vinculados para fomentar la política forestal boliviana de plantaciones. Formulación y ejecución de programas nacionales sobre los bosques La FAO es el organismo de coordinación para las iniciativas de los miembros de la Asociación hacia el apoyo a los programas forestales nacionales, que están enmarcadas en el Programa sobre los Bosques (PROFOR) del Banco Mundial y el Mecanismo para los Programas Forestales Nacionales de la FAO, que es una asociación de donantes bilaterales y organizaciones internacionales que presta apoyo a los países miembros de la Asociación y sus grupos de interés, mediante subvenciones, para hacer avanzar los programas forestales nacionales mediante iniciativas mundiales de gestión de los conocimientos (FNUB 2003). Rehabilitación y restauración de tierras degradadas y promoción de los bosques naturales y artificiales La FAO, el Control Mundial de Investigación en Agrosilvicultura y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación son los órganos de coordinación de este elemento del Foro. Se está realizando un trabajo activo en capacitación, elaboración de normativas y búsqueda de financiamiento para evaluar la degradación de las tierras, la restauración, ordenación y rehabilitación de los bosques degradados y bosques secundarios. También se está colaborando a que los países evalúen las repercusiones de los incentivos en el desarrollo de los recursos de las plantaciones forestales, realicen estudios de caso sobre el fortalecimiento del papel de los bosques artificiales, los árboles en lugares diferentes de los bosques y los bosques urbanos y periurbanos en la ordenación forestal sostenible, y sobre la potenciación al máximo del papel de los bosques artificiales en la ordenación forestal sostenible (FNUB 2003). Recursos financieros El Banco Mundial y la secretaría del FMAM son los órganos de coordinación de este elemento. Se ha elaborado una guía de fuentes de financiación para la ordenación sostenible de los bosques que se publica en la Web y han apoyado a varios países de África ha examinar sus políticas fiscales y proponer reformas. El Banco Mundial liderará el diagnostico de necesidades fundamentales en materia de inversión y las asociaciones potenciales con los miembros de la alianza para promover fuentes de financiación nuevas e innovadoras. El documento abarcará los siguientes temas: a) el carácter y volumen de las fuentes financieras actuales y potenciales; b) la importancia de utilizar con más eficacia los recursos financieros existentes; c) las condiciones que deben cumplirse para atraer nuevo capital (especialmente privado); y d) posibles nuevas oportunidades para atraer la financiación de valores mundiales. La reposición exitosa y sustancial del fondo fiduciario del FMAM hizo disponible la cantidad de 2.966 millones de dólares para la financiación de actividades en países que reunieran los requisitos necesarios, en el marco de proyectos relacionados con los ámbitos principales de actuación del FMAM. Los bosques son el objeto de algunos de estos proyectos, incluidos proyectos sobre
  25. 25. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 25 diversidad biológica, bosques, degradación de las tierras y aguas internacionales (FNUB 2003). El Banco Mundial ha cumplido el papel de intermediación en el comercio de carbono entre pobladores rurales en áreas remotas y comercializadores, través de sus diferentes fondos de carbono. El último de estos fondos, el Fondo del Biocarbono, se hallará pronto en operación, y a través de un enfoque de "aprender haciendo" ayudará a identificar cómo el uso de la tierra, los cambios en el uso de la tierra y las actividades forestales pueden generar una alta calidad de Certificados de Reducción de Emisiones (RCE) con beneficios ambientales y de sustento que pueden ser medidos, monitoreados y certificados (PROFOR 2003). 1.5 Conexión de la reforestación con otros programas Una política de (re)forestación tiene múltiples ventajas para países que además de haber sufrido procesos de deforestación presentan ingreso bajo y mal distribuido. Las plantaciones presentan enormes ventajas productivas con respecto a los bosques naturales, como: Alta producción de materia prima homogénea en tiempos cortos: Las plantaciones crecen rápido, los turnos de corta son generalmente menores a 30 años, en comparación con bosques naturales latifoliados o de coníferas donde los turnos son mayores a 100 años). La materia prima obtenida es homogénea lo que facilita la transformación y comercialización, con una alta concentración de volumen por unidad de superficie alcanzado rendimientos volumétricos de hasta 30 m3 de madera en rollo por hectárea año de una sola especie. En bosques naturales el promedio de extracción oscila entre 5-8 m3 repartida entre tres a cinco especies. Tecnología conocida en cuanto a silvicultura y planificación: la silvicultura de las plantaciones forestales es generalmente conocida o puede ser adaptada y/o difundida sin mucha dificultad. La planificación comprende una elección adecuada del terreno y las especies, a la producción o adquisición de plantines, a la preparación del terreno, a la plantación, y generalmente a la protección. Las acciones de manejo, como el raleo, las podas y otras, son también accesibles al aprendizaje de las familias rurales, y a veces generan pequeños ingresos antes de la cosecha principal. Bajo costo de inversión: el costo de reforestación de una hectárea, puede variar en función del sitio, la densidad, las especies, los objetivos y el manejo silvicultural. Existe un amplio rango de costos que para la etapa inicial de plantación y los primeros años de atención silvicultural estaría fluctuando entre $US 300 y los $US 800 por hectárea.15 Tamaño de plantación opcional: los beneficios económicos, sociales y ambientales se dan a cualquier escala, se puede reforestar una hectárea o centenares de hectáreas. La tecnología es la misma. Retornos financieros atractivos: las plantaciones forestales bien establecidas y con propósitos comerciales constituyen, según varias referencias documentadas en una buena alternativa de inversión. Pero además, y quizá principalmente, si diversas especies forestales se plantan en las combinaciones adecuadas, pueden generar ingresos en forma casi continua En Chile, Brasil y Costa Rica las plantaciones muestran Tasas Internas de Retorno entre 8-20%. En Bolivia la Fundación para Bosques Tropicales 15 Comunicación personal: E. Sandoval (Misión Verde), J. Goitia (Jatún Sacha).
  26. 26. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 26 (www.bosquestropicalessa.com) indica que se pueden obtener TIR de 30-37% y afirma que el rendimiento anual de las inversiones en plantaciones es superior a invertir en DPF, inmuebles, Bonos, Acciones de la Bolsa de Valores (Anexo 2). Industrias locales: las plantaciones forestales generan industrias locales (cottage industries) de gran importancia, como aserraderos, carpinterías, fábricas de esencias, y otros. La lista de productos y subproductos de las plantaciones forestales es muy grande. Abarca desde muebles hasta partes de muebles, adornos, esencias y alimentos. Estas industrias locales son frecuentemente la base de identidades locales muy importantes. Generación de empleo: Tres a cuatro hectáreas de plantación forestal artificial generan un empleo completo durante un año y seis empleos indirectos16 . Por consiguiente la plantación forestal es mucho más benéfica desde el punto de vista del empleo que otras actividades que generalmente reciben mayor inversión. Gestión de bajo conflicto: Las plantaciones pueden hacerse en terrenos privados, comunales o fiscales. Generalmente se hacen en suelos degradados o con poca aptitud agropecuaria, por lo que su uso no genera conflictos mayores de tenencia. A diferencia de otros sectores de la economía, las plantaciones generan una economía con un perfil ambiental bajo y puede generar ingresos para mucha gente sin ningún nivel de conflicto importante. Por estos motivos, la (re)forestación puede articularse cómodamente con la lucha contra la pobreza. Puede articularse también eficientemente con políticas y programas en curso, que se ejecutan parcialmente, como el manejo de cuencas, la lucha contra la desertificación y otros. Sin embargo, una revisión de los principales instrumentos bolivianos de planificación demuestra que la (re) forestación no ha sido considerada: El PGDES – El actual Plan General de Desarrollo Sectorial (1997 – 2002) no incluye ninguna previsión sobre (re) forestación. La EMDAR - Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario Rural tampoco prevé ninguna acción. El Plan de Acción del MACA sobre medio ambiente y recursos naturales menciona una sola vez la palabra “reforestación” sin indicar ninguna acción concreta al respecto El Diálogo Bolivia Productiva 2005 ha identificado más de 1600 productos y servicios que están siendo presentados como las nuevas posibilidades de la economía boliviana. Ninguno de los 320 municipios del país ha identificado a la (re) forestación como una posibilidad concreta de generación de ingresos y empleo. La nueva Estrategia Boliviana de Desarrollo, que sustituirá a la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza y subsumirá los resultados del Diálogo 2004 tampoco habla de (re) forestación. 16 Se estima un valor de 0,26 empleos directos por hectárea y 1.9 empleos indirectos por hectárea; por tanto una superficie de 20 mil hectáreas puede generar 5200 empleos permanentes y alrededor de 38 mil empleos indirectos (Fuente: Adaptado de Godoy, 1997)
  27. 27. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 27 PARTE II: PROPOSITIVA 2.1 Política de Plantaciones del Estado Boliviano El gobierno de Bolivia, teniendo en cuenta la necesidad de crear instrumentos para la reducción de la pobreza, generar mejores condiciones de desarrollo social equitativo y solidario, mayores rendimientos económicos de las inversiones, mantener y/o mejorar la calidad ambiental y diversidad de sus recursos biológicos, decide adoptar la presente política nacional de plantaciones forestales con vigencia a partir de la fecha de su promulgación y con jurisdicción en todo el territorio nacional, la misma que estará enmarcada en los siguientes preceptos y conceptos: o Se reconoce el papel positivo de las plantaciones forestales establecidas en todas las categorías de tenencia de la tierras (fiscales, comunales y privadas) para crear valores permanentes en la sociedad, en la economía y el medio ambiente, o Se priorizaran las plantaciones en tierras de aptitud forestal, en estricta sujeción a los estudios existentes de capacidad de uso mayor del suelo, dando la suficiente seguridad jurídica para los sistemas de tenencia de la tierra legítimamente obtenidos. o Se promoverá la certificación de las plantaciones en todas sus expresiones, entre ellas, para créditos de carbono certificados, manejo forestal certificado, productos maderables y no maderables certificados, productos orgánicos certificados. o Se promoverán plantaciones industriales para complementar y reducir la presión del aprovechamiento en bosques naturales y el desequilibrio existente respecto a la deforestación. o Se promoverán las plantaciones de uso múltiple y de baja densidad en sistemas agroforestales y silvopastoriles en directo apoyo a los pequeños productores y comunidades rurales. o Se promoverá, a través de una Entidad Científica a ser determinada, la implementación de un programa nacional de investigación sobre plantaciones forestales, que acompañará a la ejecución de esta política, programa que deberá dar prioridad a la sistematización de los conocimientos técnicos, sociales y económicos de todas las especies y sitios plantados en territorio nacional a fin de crear una base científica de apoyo a la implementación de la política. o Se priorizará la adopción del Mecanismo de Desarrollo Limpio en las plantaciones de protección en cuencas hidrográficas, de restauración y rehabilitación de tierras degradadas a objeto de compensar económicamente las externalidades positivas ambientales de este tipo de plantaciones. o Se promoverá la integración de todos los actores en la cadena de valor de las plantaciones y sus productos, cuidando los derechos de los trabajadores a un trato justo. o Se otorgarán los incentivos suficientes y con carácter permanente hasta que las plantaciones generen los beneficios que permitan reinversiones de las propias plantaciones. o Se crearan las condiciones para el funcionamiento del FONABOSQUE para la administración y distribución de los incentivos financieros que se aplicarán en el marco de esta política. o Los beneficios de la política no aplicarán en los siguientes casos y situaciones: En Áreas Protegidas que no dispongan de Planes de Gestión y Manejo. En Plantaciones que induzcan a conversión de bosques naturales y otro tipo de vegetación sin la debida sustentación ambiental, social y económica En Sitios donde se prevean impactos negativos ambientales, sociales y económicos que afectan a poblaciones locales.
  28. 28. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 28 En el uso de especies exóticas para las cuales no se ha demostrado aún su adaptabilidad local, ni se haya probado que no tienen efectos indeseables. Plantaciones con objetivos de suministrar materia prima a industrias altamente contaminantes al medio ambiente y con poca capacidad de generar empleos. En este contexto el Gobierno Boliviano logrará que en el plazo de diez años, los actores interesados en las plantaciones, logren una superficie plantada y manejada de 100 mil hectáreas17 , cumpliendo los preceptos y conceptos expresados, y con los incentivos creados o por crearse en el marco de esta política. 2.2 Incentivos y financiamiento 2.2.1 Incentivos a aplicar Para impulsar la implementación de la política el Gobierno aplicará varios incentivos, sin que los mismos sean excluyentes unos de otros, pudiendo los beneficiarios acceder a las combinaciones que sean efectivas para los propósitos de la política. 2.2.1.1 Incentivo A. Pago por hectárea plantada Este incentivo es de carácter financiero, será directamente otorgado al titular de la plantación en forma de pago en efectivo sobre la base de montos fijos referenciales de costos por hectárea de plantación lograda (2do año desde la plantación) y manejada hasta su cosecha. El FONABOSQUE u organismo ejecutor de este fondo, establecerá las tablas de costos de plantación a aplicarse por ecoregión con la ayuda de la información proporcionada por la Entidad Científica, y serán publicados periódicamente en los diarios de mayor circulación nacional. El monto del incentivo incluirá los costos de la plantación, del manejo silvicultural, administrativos y gastos operativos de verificación en campo A objeto de garantizar la inversión de los incentivos, los desembolsos y exenciones allí donde aplicaren, serán proporcionalmente condicionados al cumplimiento de un plan simplificado y adaptativo de manejo de la plantación que considere desde la preparación del suelo, la plantación, las limpiezas, control de incendios y plagas, podas, raleos y corte final. La estrategia de aplicación del incentivo será la de potenciar las plantaciones alto rendimiento complementarias al modelo en marcha de manejo forestal en bosques naturales. También será la de generar plantaciones de tipo social para propiciar el desarrollar económico a escala local, aprovechando las experiencias logradas por las instituciones locales y la cooperación internacional, plantaciones cuyos beneficios ambientales están comprobados. Bajo esta estrategia el pago al beneficiario será ponderado multiplicando el costo techo ajustado para la gestión y los factores de la siguiente tabla: 17 Esta cifra es referencial dado que la política requiere de un indicador de su cumplimiento
  29. 29. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 29 Montos de incentivo directos Especies exóticas Especies nativas18 Patrón de calificación Plantaciones industriales 50 % 90% Masas mayores a 10 ha Plantaciones uso múltiple y baja densidad en SAF 70% 80% Masas desde 1 a 10 ha Se vigilará que el incentivo logre una cobertura equilibrada de distribución respecto a objetivos de plantación y se evitará que el mismo se concentre en pocos actores. Se considera a este incentivo una inversión de “riesgo compartido” entre el propietario y el FOABOSQUE o entidad financiadora. Al momento de la cosecha de las plantaciones efectuadas con incentivos financieros directos, los titulares retribuirán el 30% del valor del incentivo recibido para la plantación y manejo, monto que se reinvertirá en plantaciones. Esto no aplicará a plantaciones incentivadas para protección y/o rehabilitación de suelos. Incentivo A – variante 1 (compra de madera por adelantado): El estado depositará parte o todo el monto de inversión destinado a incentivar las plantaciones en el sistema financiero privado. Estos otorgarán créditos con bajas tasas de interés y recuperables con amortizaciones en cuotas mensuales durante un periodo de tres a cinco años. Los préstamos forestales con estos fondos serán otorgados con un tramo preferencial de hasta 4 puntos porcentuales inferior a la tasa de interés promedio del mercado local. Además, se consideran gastos deducibles para los efectos del impuesto sobre la renta el 100% de los intereses pagados para financiar la reforestación y sus actividades derivadas y afines. 19 Incentivo A variante 2: Pago directo por hectárea plantada, combinado con préstamo forestal preferencial para el manejo forestal durante el turno, pudiendo entrar en este esquema plantaciones forestales establecidas sin incentivos pero que requieren apoyo para manejarlas. 18 La diferenciación se basa en el concepto de complementariedad de las plantaciones con el modelo forestal de gestión de bosques naturales descrita en el capítulo de suposiciones, y en la proyección que hace el FNUB (UNFF) sobre las plantaciones como un medio de “sobre la potenciación al máximo del papel de los bosques artificiales en la ordenación forestal sostenible. Y en experiencias exitosas de diferenciación del incentivo como el caso Colombiano de aplicación del FIC= Forestry Incentive Certificates (PROFOR, 2004): A los propietarios de tierra que participaron en los FIC se les otorgaron contratos de cinco años para plantar bosques. En el primer año del contrato recibieron 75% del costo de plantar especies nativas de árboles y 50% del costo para especies no nativas. En los años subsecuentes recibieron 50% del costo de mantenimiento de estos árboles. Desde el 31 de diciembre de 2003, el programa ha establecido 11,559 hectáreas de bosques, aumentado la rentabilidad de los sistemas agroforestales entre el 7.4 y el 19.8 por ciento, y generado más de 4,000 empleos. 19 Este sistema ha sido propuesto en Panamá (). Se trata de que los intereses de los créditos para plantaciones o manejo forestal de plantaciones establecidas puedan ser deducibles con crédito fiscal. Probablemente este sistema pueda ser profundizado por instituciones locales que han iniciado sistemas de incentivos para plantaciones mediante créditos.
  30. 30. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 30 2.2.1.2 Incentivo B. Otorgación de la propiedad en tierras fiscales y tierras degradadas. Este incentivo de carácter cesionario se sustentará legalmente en la interpretación e instrumentación del artículo 17 de la Ley Forestal concerniente a Tierras de Rehabilitación descritas en el parágrafo II incisos b) y d), y en los artículos 53 y 54 del Reglamento de La Ley Forestal. El Gobierno por medio de las autoridades competentes (SF, SA e INRA) en colaboración con las Prefecturas y Municipios, determinarán las áreas sujetas a este incentivo, para ofertarlas públicamente a los interesados en su rehabilitación. En el caso de tierras abandonadas procederá primero su reversión formal al dominio del Estado. Los proyectos de la cooperación internacional ejecutados por el MDS otorgarán la asistencia técnica e insumos necesarios para la rehabilitación, consignando los recursos y presupuesto para este apoyo en sus planes operativas anuales. 2.2.1.3 Incentivo C. Rebajas y Exoneraciones impositivas El gobierno mediante el MDS coordinará con los agentes de recaudación, en este caso la SF e Impuestos Internos para desarrollar los protocolos de aplicación de este incentivo. Reducción de patentes forestales Este incentivo comprende la reducción de pago a las patentes forestales para productos provenientes de plantaciones, la reducción de pago por declaración de las utilidades de las empresas dedicadas a la actividad forestal; y exoneración del pago de impuesto predial a las propiedades forestales. Este incentivo de carácter fiscal, se sustentará legalmente en la interpretación e instrumentación del artículo 17º de la Ley Forestal concerniente a Tierras de rehabilitación descritas en el parágrafo II, incisos a) y c), y en los artículos 53º y 54º del Reglamento de La Ley Forestal. Reducción de Impuestos por Inversiones forestales También se podrá aplicar a las inversiones privadas en plantaciones forestales por establecerse y las ya establecidas. En este caso se establecerá que están exentas del pago del impuesto sobre la renta las utilidades provenientes de bonos, acciones y valores de sociedades dedicadas a la reforestación, emitidos hasta por un monto que equivale al 200% de la inversión forestal realizada en cada año fiscal (ver nota pie pagina Nº 13). Exención del impuesto predial Las propiedades que realicen reforestación en el 50% de su predio o que mantengan una superficie mayor a 200 ha de plantaciones se beneficiarán con la exención del impuesto predial. Exoneración pago por importación maquinarias Se exonera del pago de impuestos de importación por la introducción al país de maquinaria y equipos agrícolas, forestales, industriales, rodantes, materiales, herramientas, agroquímicos, equipo de investigación forestal, semillas, estacas y plantas forestales y demás elementos necesarios para uso exclusivo en actividades de reforestación, manejo y/o aprovechamiento de plantaciones forestales.
  31. 31. Política plantaciones - MDS (Documento de Trabajo Final) 31 Visa de inmigrante a inversionistas extranjeros A los inversionistas extranjeros que realicen inversiones forestales a través de la compra de acciones, bonos, valores o inversiones a cuenta propia por un monto a definirse, se les otorgará una visa de inmigrante en calidad de inversionista. 2.2.2 Incentivos a explorar El MDS y FONABOSQUE u organismo ejecutor de este fondo, analizarán la posibilidad de ampliar las posibilidades de aplicación de otros tipos de incentivos conforme a las características y experiencias siguientes: Préstamos concesionales del sector Bancario, viabilizadas por medio de ONG o Fundaciones con garantías hipotecarias de las plantaciones existentes o realizadas. Créditos amortizables en periodos de tres a cinco años con bajas tasas de interés otorgados por el sistema financiero privado, contra garantía de la plantación realizada y con fondos de inversionistas privados, asistidos por ONG y Fundaciones. Compra a futuro de las plantaciones, en base a las experiencias desarrolladas por Costa Rica, Brasil y Colombia. Canales de financiamiento de la banca privada destinada a las plantaciones a escala mayor y para fines comerciales. Incentivo a empresas que usen madera de plantaciones forestales. 2.2.3 Financiamiento La política será financiada inicialmente con las siguientes fuentes: 2.2.3.1 Fondos disponibles Se consideran fondos disponibles las patentes forestales generadas en el marco de la aplicación de la ley 1700: Se utilizará hasta el 25 % de la coparticipación recibida por el FONABOSQUE para incentivar las plantaciones y preferiblemente para apalancamiento de inversiones y fondos para el desarrollo de las plantaciones Se determinará que hasta el 50% de la coparticipación a las Prefecturas deban ser prioritariamente reinvertidas en plantaciones dentro de sus jurisdicciones, mediante los mecanismos de financiamiento aplicados por el FONABOSQUE. Se determinará que hasta el 25% de la coparticipación a los Municipios pase a ser prioritariamente reinvertidas en plantaciones dentro de sus jurisdicciones mediante los mecanismos de financiamiento aplicados por el FONABOSQUE. Todos los recursos externos dirigidos a apoyar e implementar la política de plantaciones serán administrados por el FONABOSQUE u organismo ejecutor de este fondo.

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