AGOSTO • 2013 Policy Paper
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CIUDADANA
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Referentes, retos y perspectivas
en un escenario de post-confli...
Obra auspiciada por la Fundación Konrad Adenauer
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Rodrigo Pombo Cajiao
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importante presentar a la comunidad en general, a
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bacrim, etc., a nivel urbano y rural, en función al
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I.	 Seguridad ciudadana. Antecedentes
y evolución conceptual
Existen dos enfoques que han incidido de manera
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En la misma medida se identificaron como principales
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•	 Incrementar la judicialización y condena de los
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•	 Lograr comportamientos de apego a la ley...
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fíos asociados al comportamiento ciudadano como
compra de bienes hurtados, comisión de contraven-
ciones, alta intolera...
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gobiernos al proceso.
La agenda es el quinto de los puntos acordado...
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la lucha contra la corrupción y la impunidad, en
particular contra cualquier organización respon-
sable de homicidios y...
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Policy Paper "Seguridad Ciudadana en Colombia. Referentes, Retos y Perspectivas en un Escenario de Post-conflicto".

  1. 1. AGOSTO • 2013 Policy Paper SEGURIDAD CIUDADANA EN COLOMBIA Referentes, retos y perspectivas en un escenario de post-conflicto
  2. 2. Obra auspiciada por la Fundación Konrad Adenauer Hernán Beltz Peralta Presidente Honorario Rodrigo Pombo Cajiao Presidente Giovanni Alberto Rocha Mahecha Director Ejecutivo Seguridad Ciudadana En Colombia. Referentes, Retos y Perspectivas en un Escenario de Post-conflicto John Anzola Morales Autor María Alejandra Peñuela Hoyos Colaborador © CORPORACIÓN PENSAMIENTO SIGLO XXI Avenida 82 No. 7 – 22, Oficina 104. Bogotá, D.C. – Colombia Teléfono 6216963. Fax 2369122 asistente@pensamientosigloxxi.com www.pensamientosigloxxi.com ISBN: 978-958-57361-9-1 Impresión: La imprenta Editores S.A. Impreso en Colombia Agosto de 2013 Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser re- producida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en, o trans- mitida por, sistemas de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electróni- co, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro me- dio, sin el permiso previo por escrito de los editores. Las opiniones expresadas en los artículos es responsabilidad ex- clusiva de sus autores y no refleja necesariamente el pensamien- to de la Corporación.
  3. 3. Para la Corporación Pensamiento Siglo XXI es muy importante presentar a la comunidad en general, a los gremios, a las autoridades del estado y a los aca- démicos y estudiosos en los temas de seguridad y convivencia la cuarta publicación desarrollada en nuestro Centro de Análisis Estratégico – CAE. Este centro le ha permitido a la Corporación asumir el reto de integrar las políticas de seguridad con las propuestas que continuamente se han venido de- sarrollado, por parte nuestra, como las políticas sociales, económicas y los estudios sobre ideas po- líticas . En esta ocasión se ha trabajado específicamente la seguridad ciudadana, para lograr un análisis y aproximación al tema, con miras a lograr propues- tas que favorezcan el mejoramiento de la política de seguridad, la inclusión de nuevos parámetros de estudio y una discusión más efectiva, a pesar de su estructura técnica y la falta de sistematización. Para ello hemos contado con la participación del Dr. John Anzola Morales, quien en su experiencia y trayectoria profesional se ha centrado princi- palmente en áreas de investigación, formulación, planeación e implementación de proyectos de se- guridad y convivencia ciudadana, y de atención a poblaciones vulnerables. La propuesta del autor se titula“Seguridad Ciudadana en Colombia. Referen- tes, Retos y Perspectivas en un Escenario de Post – Conflicto”. El paper, tiene tres partes, la primera estudia la seguridad ciudadana, su evolución como política dentro del Estado contemporáneo y su relación con las visiones presentadas en otras latitudes, con el objetivo de afrontar un fenómeno que entiende la criminalidad y la tranquilidad ciudadana como nociones a tratar desde la seguridad dentro del marco de convivencia de toda sociedad. En este sentido presenta las nociones de seguridad na- cional desarrolladas por los países aliados durante gran parte del siglo XX y, las nociones de seguridad de Estado, que reconocían un enemigo interno, en este caso las guerrillas, que ponían en peligro la le- gitimidad y el funcionamiento del Estado en detri- mento de la paz social. Finalmente se presenta la seguridad humana1, como un concepto ampliado de la seguridad ciudadana, la cual fundamenta el actuar reciente de nuestras autoridades y amplia el espectro de análisis, más allá de la criminalidad y la convivencia a esferas como la economía, el alimen- to y el medio ambiente. En últimas contempla a la persona como el centro de las políticas de seguri- dad, y supera la noción de protección del Estado. La segunda parte aborda el desarrollo de las po- líticas de seguridad ciudadana en Colombia que es, bajo nuestro criterio, un gran esfuerzo de sis- tematización en el cual se pueden referenciar las diversas formas de intervención del Estado a partir de los años 90. En esta parte vale concluir que no hay un hilo conductor entre los gobiernos estudia- dos, por la militarización del tema y el conflicto y la narcotización de los actores principales que in- fluyeron en las políticas estudiadas. Sin embargo, y puedo estar en contravía con el autor, la seguridad ciudadana desde el Estado quedo muy ligada a la Policía Nacional y a las débiles capacidades de las autoridades locales, impidiendo un desarrollo más estructurado y técnico en función de la coopera- ción interinstitucional y las capacidades de apren- dizaje. Esto a su vez pudo ocasionar la erosión de la calidad de vida de las personas. Además, se puede agregar que muchos departamentos y municipios terminaron tomando como referentes las acciones de las grandes ciudades como el caso de Bogotá y la experiencia que gráfica el autor respecto a la cultura ciudadana en el gobierno de Mockus, en detrimento de una política más coordinada desde la nación. Finalmente, el autor presenta las políticas del go- bierno del Presidente Santos, las cuales en materia de seguridad ciudadana, quedan indiscutiblemen- te adscritas a la realidad del conflicto. Es decir, a 1 Noción presentada por el PNUD, en los años 90, de acuerdo a lo señalado por el Autor. PRESENTACIÓN
  4. 4. la inseguridad que causan los grupos guerrilleros, bacrim, etc., a nivel urbano y rural, en función al acoplamiento de estos grupos y sus excombatien- tes con la delincuencia común, con nuevas formas de delinquir y con la posibilidad de un proceso de paz. Se presentan nuevos retos en relación a la ca- lidad de las políticas de reinserción, las cuales defi- nirán nuevos escenarios a nivel rural y urbano. En este sentido se listan los problemas que conlleva la protección de la propiedad privada2, la irreso- luta guerra contra el narcotráfico, la mutación de las formas de delinquir, y la capacidad del Estado para gestionar. Con esto el postconflicto, en un hi- potético pacto político, o con la continuación de la confrontación de los grupos antisistema, lleva a 2 Tener en cuenta las discusiones en torno a las Reservas Campesi- nas que promueven las FARC en los diálogos de la Habana. 4 que la seguridad ciudadana se convierta en la gran prioridad del Estado y la sociedad en las próximas décadas. El lector podrá sacar sus propias conclusiones de este esfuerzo académico, y formular preguntas, para ser trabajadas en el CAE, sobre los retos visi- bles en el futuro de nuestra nación. De ante mano quedan bienvenidos sus comentarios. Giovanni Alberto Rocha Mahecha Director Ejecutivo Corporación Pensamiento Siglo XXI
  5. 5. I. Seguridad ciudadana. Antecedentes y evolución conceptual Existen dos enfoques que han incidido de manera determinante sobre la definición y comprensión del concepto de seguridad ciudadana. El primero de ellos es el de seguridad nacional1 , el cual empezó a ad- quirir relevancia después de las funestas consecuen- cias tanto de la Primera Guerra Mundial (1914-1919) como de la Segunda (1939-1945), que generaron la necesidad de crear una organización interestatal que le permitiera a los actores del sistema internacional, garantizar su soberanía y la paz entre los Estados. Para tal fin, se instauró la fracasada Sociedad de las Naciones (1920-1946) la cual posteriormente sería reemplazada por la Organización de las Naciones Unidas -ONU- (1948). A pesar de lo anterior, el posicionamiento geopo- lítico y militar de los EE.UU. y de la URSS al finalizar 1 Este enfoque de seguridad se encuentra estrechamente relacio- nado con el concepto de soberanía nacional que apareció en el siglo XVII con la constitución de los Estados-Nación modernos, los cuales -desde la perspectiva del iusnaturalismo y de autores como John Locke y Thomas Hobbes-, debían actuar a favor de la propie- dad y de los derechos naturales para llegar al estado pacífico per- manente, indispensable para la seguridad de los hombres. Hobbes afirma que la primera y fundamental ley natural es la que obliga a cada hombre a buscar la paz y mantenerla. En otras palabras, se- gún Hobbes, si el fin es la conservación de la vida, la razón nos indi- ca que el medio para obtener este fin debe ser necesariamente el logro de un estado pacífico y el mantenimiento del mismo, pues el estado natural, que es la guerra, es precisamente la condición que imposibilita la seguridad en la vida humana”. En Hernández, Javier F. (2010). El “iusnaturalismo” de Thomas Hobbes. Revista Criterio Jurí- dico V. 10, No. 1. Pontificia Universidad Javeriana. Santiago de Cali. la Segunda Guerra -y su nuevo rol de superpotencias mundiales-, desembocó no solo en el surgimiento de la Guerra Fría (1947-1991) sino en transformaciones al interior del sistema, el cual dejó de ser multipolar para convertirse en uno de carácter bipolar, que enfrentó a los bloques capitalista y comunista2 . De esta manera, la seguridad nacional se implementó especialmente en las áreas de influencia de Estados Unidos durante la Guerra Fría para “designar la defensa militar y la se- guridad interna, frente a las amenazas de revolución, la inestabilidad del capitalismo y la capacidad destruc- tora de los armamentos nucleares.”3 Este discurso predominó en el concierto internacional hasta la caída de la Unión Soviética -que supuso el cese delenfrentamientoentreestosbloquesylafinalización de la Guerra Fría-. Sin embargo, durante estos años, Co- lombia no fue ajena a la influencia que tuvo sobre los 2 En el contexto de la Guerra Fría fueron creadas otras instituciones que tenían por objetivo garantizar la seguridad colectiva. Es el caso de la Organización para el Tratado Atlántico-Norte (OTAN) – adscri- ta al bloque capitalista- y el Pacto de Varsovia –adscrito al bloque comunista-, las cuales tuvieron como principal objetivo la defensa de la seguridad nacional y la Seguridad de Estado de sus respecti- vas esferas de influencia. 3 Leal Buitrago, Francisco (2003). La Doctrina de Seguridad Nacional: Materialización de la Guerra Fría en América del Sur. Revista de Estu- dios Sociales, No. 15, junio de 2003, p. 74. Universidad de los Andes. Bogotá D. C. 5 SEGURIDAD CIUDADANA EN COLOMBIA Referentes, retos y perspectivas en un escenario de post-conflicto John Anzola Morales Politólogo – Universidad Nacional de Colombia Especialista en Teorías y Experiencias en Resolución de Conflictos Armados – Universidad de los Andes Magíster en Ciencia Política – Universidad de los Andes
  6. 6. 6 demás Estados del sistema internacional la confron- tación entre las principales potencias del planeta (EE. UU. y URSS)4 . En este período, la seguridad nacional se definió como la defensa de la soberanía territorial que tenía como objetivo “prevenir o rechazar amenazas militares y, por tanto, defender militarmente la sobe- ranía, la independencia y la territorialidad del Estado frente a posibles agresores”(Font y Ortega, 2012: 161). Al inscribirse en el grupo de países aliados del blo- que capitalista, el Estado colombiano se vio afectado por el surgimiento de grupos de guerrillas que, inspi- radas en el modelo socialista, intentaron tomarse el poder por la vía armada, dando inicio a un conflicto que completa casi cinco décadas. Como respuesta a este desafío, las políticas de seguridad en el país se nutrieron de la doctrina de seguridad nacional5 , la cual se caracterizó por considerar que solo a partir de la seguridad del Estado era posible garantizar la de la sociedad. Para ello era necesario su control militar y la sustitución del enemigo externo por el enemigo interno6 . Sin embargo, es importante mencionar que en el caso de Colombia, las instituciones militares se mantuvieron subordinadas al poder civil y no acogie- ron todos los postulados de esta doctrina. En consecuencia, para hacer frente al enemigo inter- no, se planteó el concepto de Seguridad de Estado. De esta forma, las políticas de seguridad nacional se encaminaron hacia la defensa de la soberanía nacio- nal frente a las amenazas provenientes de otras na- 4 “La seguridad nacional se consolidó como categoría política du- rante la Guerra Fría, especialmente en las zonas de influencia de Estados Unidos. Después de la Segunda Guerra Mundial, este país rescató el uso político que la palabra seguridad ha tenido desde la antigüedad, para elaborar el concepto de ‘Estado de seguridad nacional’”. Ídem. 5 Óp. Cit., pp. 74-75. 6 “Si bien la doctrina de Seguridad nacional ubicó como principal enemigo al comunismo internacional, con epicentro en la Unión Soviética y representación regional en Cuba, entendía que era a Estados Unidos a quien correspondía combatir a esos países. Los Estados latinoamericanos debían enfrentar al enemigo interno, materializado en supuestos agentes locales del comunismo. Ade- más de las guerrillas, el enemigo interno podía ser cualquier per- sona, grupo o institución nacional que tuviera ideas opuestas a las de los gobiernos militares.” Óp. Cit., p. 75. ciones, y la seguridad de Estado7 se concentró en la protección de las instituciones estatales cuya estabili- dad se puso en riesgo por cuenta de factores internos como las guerrillas. El colapso del bloque comunista le quitó el conte- nido ideológico (capitalismo contra socialismo) a buena parte de los conflictos que se presentaron en el concierto internacional durante la década de los noventa, los cuales terminaron por convertirse en enfrentamientos de carácter étnico, religioso, cultural o por recursos económicos y naturales8 . Así mismo, como lo señalan Font y Ortega, “en la década de los años ochenta surgieron enfoques críticos a esta con- cepción de la seguridad. Las críticas se centraban en que (…) solo se refería a la seguridad del Estado, ol- vidando a los ciudadanos, al tiempo que planteaba amenazas militares desde el exterior, sin considerar otras fuentes de inseguridad, tanto globales como in- ternas, económicas o medioambientales.”9 ElmomentohistóricodeladesintegracióndelaUnión Soviética y la finalización de la Guerra Fría coincidió, además, con un nuevo enfoque teórico dentro de las ciencias sociales. A partir de esta década, los grados de desarrollo y bienestar de un Estado se dejaron de medir exclusivamente por indicadores macroeconó- micos como la tasa de crecimiento del Producto In- terno Bruto (PIB) de cada país, y empezaron a incluir el análisis de otros factores relevantes como la edu- cación, la salud, el empleo, la pobreza, el cubrimien- to de servicios públicos y la equidad social. De esta forma, nace una nueva concepción de desarrollo: el 7 “Las políticas de ‘Seguridad del Estado’ ponen la responsabilidad de la seguridad en la acción conjunta del Estado, del Ejército y de la policía en general”. Rolland, Stellio (2008). Las políticas de segu- ridad en América Latina. En Cuaderno Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Sociales, Colección 50 años de la FLACSO, pp. 29-31. Quito, Ecuador. 8 Las guerras de la antigua Yugoslavia y en Chechenia, los conflictos internos de Ruanda y Burundi y de otros países africanos como Sie- rra Leona y Liberia, se enmarcan en estos nuevos escenarios. 9 Font, Tica y Ortega, Pere (2012). Seguridad nacional, seguridad mul- tidimensional, seguridad humana. Revista PAPELES de relaciones ecosociales y cambio global No. 119. FUHEM Ecosocial e Icaria, Ma- drid. pp. 161-172.
  7. 7. 7 desarrollo humano10 y asociado a este, un segundo enfoque de seguridad, relevante para poder enten- der la evolución de la seguridad ciudadana en el país, la seguridad humana. Este concepto fue planteado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y define que la seguridad tiene dos aspectos principales. En primer lugar, significa resguardo frente a amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la repre- sión; y en segundo, protección contra alteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en la comunidad. Dichas ame- nazas pueden existir en todos los niveles de ingreso y desarrollo de un país (PNUD, 1994: 26)11 . De esta manera, “se desplazó el viejo enfoque de una seguridad centrada en proteger a los Estados, a otro queponealaspersonascomosujetocentraldelasegu- ridad.Estenuevoenfoque,trasciendelaamenazaporla violenciapersonalyponeenprimerplanolasamenazas a la subsistencia de las personas en unas condiciones de dignidad. El concepto amplía el ámbito del término de seguridad a la seguridad económica, alimentaria, de salud,medioambiental,personal,políticaycomunitaria (…). Además, el concepto tiene dos dimensiones, una cuantitativa, la satisfacción de las necesidades mate- riales básicas que aseguren la continuidad de la vida, y otra cualitativa, vinculada a la dignidad, lo que exige avanzar en la satisfacción de los derechos humanos.”12 La formulación inicial del enfoque de seguridad hu- 10 “El crecimiento del Producto Nacional Bruto (PNB) o de las ren- tas personales puede ser, desde luego, un medio muy importante para expandir las libertades de que disfrutan los miembros de la sociedad. Pero las libertades también dependen de otros deter- minantes, como las instituciones sociales y económicas (por ejem- plo los servicios de educación y de atención médica), así como de los derechos políticos y humanos (entre ellos la libertad para participar en debates y escrutinios públicos). El desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad: la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, el abandono en que pueden en- contrarse los servicios públicos.” Sen, Amartya (2000). Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta, Buenos Aires, p. 3. 11 Con la irrupción de este concepto se buscó superar las tradiciona- les visiones de la seguridad nacional (enfocada en la defensa de la soberanía nacional frente a agresiones por parte de otros Estados) y de la seguridad del Estado (protección frente a amenazas produ- cidas por el enemigo interno). 12 Font y Ortega (2012, 170). mana no solo implicó la preservación de la seguridad del Estado, la lucha contra la delincuencia o la defen- sa de la soberanía nacional sino que también aludió a la protección frente a otras amenazas tales como “los desastres naturales, los conflictos armados, las hambrunas, las epidemias, la recesión económica, el desempleo, la criminalidad, la pobreza extrema, la contaminación ambiental o las dictaduras.”13 Sin embargo, este término posteriormente fue acotado y se estableció que “la seguridad humana consiste en proteger el núcleo central de todas las vidas humanas contra riesgos graves y previsibles, de una forma con- gruente con la realización humana de largo plazo.”14 Como se puede apreciar, los enfoques de seguridad nacional y de seguridad humana tienen diferencias tanto en sus orígenes ideológicos, como en sus for- mulaciones teóricas y en sus ámbitos de intervención, pero también es posible identificar en ellos factores que se complementan. En tal sentido, el concepto de Seguridad ciudadana involucra algunos elementos derivados de las dos aproximaciones descritas hasta el momento, aunque definirlo sigue siendo un ejerci- cio complejo debido a que no hay un acuerdo defini- tivo sobre el tema. Para el contexto latinoamericano, el PNUD en línea con su Informe sobre desarrollo humano de 1994, postula que “la seguridad ciudadana es una modali- dad específica de la seguridad humana, que puede ser definida inicialmente como la protección univer- 13 Adicionalmente, el PNUD diferencia siete categorías de seguri- dad dentro de la seguridad humana: la seguridad económica, la alimentaria, la de salud, la del medio ambiente, la personal, la co- munitaria y la política. Curbet, Jaime y Gómez Buendía, Hernando (2009). La (in)seguridad ciudadana. p. 18. Documento electrónico disponible en http://escuelapnud.org/biblioteca/pmb/opac_css/ doc_num.php?explnum_id=294 14 Ibíd., p. 19.
  8. 8. 8 sal contra el delito violento o predatorio. Seguridad ciudadana es la protección de ciertas opciones u oportunidades de todas las personas –su vida, su in- tegridad, su patrimonio– contra un tipo específico de riesgo (el delito) que altera en forma“súbita y doloro- sa”la vida cotidiana de las víctimas.”15 No obstante, la seguridad ciudadana es un concep- to más restringido que la Seguridad humana porque solo involucra -parcialmente- uno de los siete com- ponentes que el mencionado Informe incluye en la seguridad humana (seguridad personal)16 . Además, tampoco contempla los daños que pueden llegar a ser causados por la naturaleza, y por último, solo considera un tipo particular de acción humana -los delitos contra la vida, la integridad y el patrimonio-. Las razones por las cuales el PNUD considera que la seguridad ciudadana tiene una relevancia especial son, principalmente17 : • La seguridad ciudadana está en la base de la se- guridad humana. • La seguridad ciudadana es la forma principal de la seguridad humana. • En consecuencia, la seguridad ciudadana garan- tiza derechos humanos fundamentales. Por ende, el fin de las políticas de seguridad ciudadana no es otro que proteger los derechos humanos “uni- versales, inalienables e indivisibles”de las víctimas actuales o potenciales de la delincuencia. • La protección contra el crimen viene a ser el deber más inmediato del Estado e incluso su razón mis- ma de ser. En todo caso, implica que la seguridad respecto del crimen es un componente esencial de la ciudadanía y un derecho fundamental del ciudadano o ciudadana. 15 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD (2009). Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre Desarrollo Humano para América Central IDHAC, 2009-2010, p. 31. 16 Violencia física súbita e impredecible, que incluye amenazas pro- venientes del Estado (tortura), de otros Estados (guerra), de otros grupos humanos (tensiones étnicas), de individuos o pandillas (crimen, violencia callejera), amenazas contra la mujer (violación, violencia doméstica), contra los niños (abuso infantil) y contra uno mismo (suicido, consumo de droga). (PNUD, 1994, p. 34). 17 Óp. Cit., p. 32. • La seguridad ciudadana atañe inmediatamente a la libertad, que es la esencia del desarrollo huma- no. En efecto, un delito es un acto deliberado de un ser humano en perjuicio abusivo de otro ser humano18 . En otros lugares del continente se ha entendido la se- guridad ciudadana como“el derecho de los integran- tes de la sociedad de desenvolverse cotidianamente con el menor nivel posible de amenazas a su integri- dad personal, sus derechos y el goce de sus bienes. Se basa en la obligación del Estado de satisfacer las necesidades del ciudadano, a cambio de la delega- ción de poder que este ha hecho en los responsables de conducir el aparato estatal (…). También se le concibe como una rama específica de la seguridad, encaminada a contrarrestar o prevenir las acciones atentatorias contra el orden público, entre las cuales se encuentra el crimen organizado y la delincuen- cia común. De manera que la seguridad ciudadana incluye tanto los derechos de la población, como las acciones necesarias realizadas por el Estado para contrarrestar o prevenir hechos delictivos que aten- tan contra la integridad de las personas, el ejercicio de sus derechos y el goce de sus bienes”.19 Por su parte, la Comisión Interamericana de Dere- chos Humanos (CIDH) establece que la seguridad ciudadana es “aquella situación donde las personas pueden vivir libres de las amenazas generadas por la violencia y el delito, a la vez que el Estado tiene las capacidades necesarias para garantizar y proteger los derechos humanos directamente comprometi- dos frente a las mismas. En la práctica, la seguridad ciudadana, desde un enfoque de los derechos hu- manos, es una condición donde las personas viven libres de la violencia practicada por actores estatales 18 El delito es una “opción” o una oportunidad para quien lo comete, pero es precisamente la opción que un ser humano debe descar- tar porque destruye injustamente las opciones del otro. El delito es una opción indeseable y su mejor antídoto es la existencia de alternativas legítimas. Ídem. 19 POLSEDE, Subsistema de Inteligencia Civil del Ministerio de Go- bernación (2002). Proyecto hacia una política de seguridad para la democracia. WSP. Subgrupo de Trabajo No. 4. Guatemala, 2002- 03-17. En González, Patricia (2003). Seguridad Ciudadana. Cuader- nos de seguridad y defensa No. 2. FLACSO, Guatemala.
  9. 9. 9 o no estatales (…). La seguridad ciudadana está rela- cionada a la presencia interrelacionada de múltiples actores, condiciones y factores. Entre ellos, la historia y la estructura del Estado y la sociedad; las políticas y programas de los gobiernos; la vigencia de los dere- chos económicos, sociales, culturales; y el escenario regional e internacional”. (CIDH 2009: 101). Así mismo, la CIDH destaca que en el orden jurídi- co internacional de los derechos humanos no está consagrado expresamente el derecho a la seguridad frente al delito o a la violencia interpersonal o social20 . Igualmente, la Comisión señala que, considerando los distintos bloques subregionales del continente, en algunos de ellos las violencias y los delitos se vin- culan principalmente con el crimen organizado -en especial con el narcotráfico; en otros, el problema fundamental es la violencia social; y en otros se con- figuran contextos en los que la violencia y delincuen- cia juvenil son la principal preocupación21 . II. Seguridad ciudadana en Colombia 1991-2002. Narcotráfico, intensificación del conflicto armado y modelos locales de seguridad ciudadana En el caso de Colombia, el concepto de seguridad nacional fue el enfoque de seguridad predominante hasta 1991. Sin embargo, con la promulgación en ese año de la nueva Constitución Política se les otorgó a las autoridades locales una mayor responsabilidad en 20 Sin embargo, puede entenderse que ese derecho surge de la obligación del Estado de garantizar la seguridad de la persona, en los términos del artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos: “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”; del artículo 1 de la Decla- ración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre: “Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”; del artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene el derecho a la libertad y a la seguridad personales”; y del artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”. Corte Interamericana de Derechos Humanos (2009). Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. (OEA documentos oficiales; OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57). 21 Ibíd., p. 101. el mantenimiento del orden público de sus jurisdic- ciones, proceso que le dio a los civiles el control de la seguridad -que hasta ese momento era una función exclusiva de la Fuerza Pública-. De esta manera, los Alcaldes y los Gobernadores se erigieron en la prime- ra autoridad de policía de sus respectivos Municipios y Departamentos (Llorente y Rivas, 2004: 313-314). La descentralización y el fortalecimiento de las ca- pacidades locales le dieron un impulso fundamental al concepto y a las políticas públicas de seguridad ciudadana en Colombia. No obstante, al iniciar la dé- cada de los noventa, -uno de los períodos históricos más violentos y convulsos de su historia-, el país era escenario de la guerra contra el Cartel de Medellín, y en los años posteriores a la Constitución, se registra- ron las tasas de homicidios más altas a nivel nacional hasta ese momento22 . Ante esta situación, el gobierno del presidente César Gaviria Trujillo (1990-1994) formuló el primer docu- mento de política pública en materia de seguridad, denominado “Estrategia Nacional contra la Violencia” (1991) el cual “(…) aunque privilegiaba la seguridad del Estado, avanzó en la identificación y formulación de acciones para enfrentar otros hechos que afectan la seguridad y la convivencia, como la violación de los derechos humanos y la atención de grupos vulnera- bles, en especial los jóvenes.”23 Entre las principales características de esta política se destacaron el enfo- que regional de la seguridad, el fortalecimiento de la justicia, la política para enfrentar las diferentes mani- 22 En 1991 se presentaron 28.284 homicidios (tasa de 81.2 por cada 100 mil habitantes); en 1992, 28.224 homicidios (tasa de 79.5); en 1993, 28.173 homicidios (tasa de 77.8); y en 1994, 26.828 homici- dios (tasa de 72.8). Fuente: Policía Nacional – Revista Criminalidad. Volumen 50, No. 1. (2008). Departamento Nacional de Estadística (DANE). 23 Acero, Hugo (2004). Los gobiernos locales y la seguridad ciudadana. Fundación Seguridad y Democracia. Bogotá D.C., p. 180.
  10. 10. 10 festaciones de violencia, la inclusión del tema de de- rechos humanos y la asistencia al menor infractor24 . En este gobierno se adelantaron diálogos de paz con la Coordinadora guerrillera Simón Bolívar25 pero también se implementaron estrategias militares (se recuerda el bombardeo contra Casa Verde, santuario de las FARC en La Uribe – Meta). En cuanto a la lucha contra el narcotráfico, Gaviria promovió al inicio de su mandato la entrega voluntaria de narcotraficantes a cambio de rebajas de pena. Sin embargo, luego de la fuga de Pablo Escobar de la cárcel de La Catedral (1992), se enfatizó en la persecución policial para lo- calizar y capturar los principales capos del Cartel de Medellín mediante el aumento del pie de fuerza y de la inteligencia de las Fuerzas Armadas, así como con la articulación institucional y la creación de grupos éli- tes. Esta estrategia permitió capturar a la mayor parte de los líderes de este cartel y dar de baja a Escobar, en un operativo del Bloque de Búsqueda en 1993. En la segunda mitad de la década de los noventa, du- rante el gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994- 1998), el país afrontó nuevos desafíos para su seguri- dad. La guerra frontal contra los carteles de la droga había terminado (el Cartel de Cali fue desmantelado entre 1995 y 1996) pero en las zonas rurales de Co- lombia, los grupos guerrilleros estaban muy fortale- cidos -principalmente por los ingresos económicos provenientes del secuestro y por su incursión en el negocio del narcotráfico luego de la caída de los car- teles- y un fenómeno (heredado de los ochenta) ini- ciaba una brutal expansión en las distintas regiones del territorio nacional: el paramilitarismo26 . A esta situación se le sumó la crisis de legitimidad producida por el ingreso de dinero del narcotráfico -proveniente del Cartel de Cali- a la campaña del en- 24 Estrategia contra la Violencia (1991). El Tiempo, Diciembre 29. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-216448 25 Conformada por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom- bia (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y una facción del Ejército Popular de Liberación (EPL). 26 Se puede afirmar que este proceso se inició con la consolidación de la confederación de grupos paramilitares conocida como las Autodefensas Unidas de Colombia, cuyos principales líderes fue- ron los hermanos Carlos y Vicente Castaño. tonces candidato Samper, afectando gravemente su capacidad de gobierno y la institucionalidad durante su mandato. Durante este período, las Fuerzas Arma- das de Colombia recibieron por parte de las FARC va- rios de los golpes militares más fuertes en su historia (Puerres, Patascoy, El Billar, Las Delicias, Miraflores), evidenciándose la necesidad de modernizarlas. A esto se le sumó la división entre el alto mando militar y el presidente27 . Al finalizar el gobierno de Samper, un hecho sin pre- cedentes marcó la contienda electoral del año 1998. El candidato Andrés Pastrana -que ya había sido de- rrotado en las elecciones de 1994-, posó con Manuel Marulanda Vélez (alias Tirofijo) y Jorge Briceño Suárez (alias Mono Jojoy) en una histórica foto con un reloj de su campaña y anunció que, de ser elegido, enta- blaría diálogos de paz con las FARC una vez asumiera la presidencia. Este acto electoral inclinó, en opinión de los expertos, el voto de los ciudadanos -atemori- zados y con una sensación de derrota por el avance de la guerrilla- hacia la búsqueda de una resolución pacífica del conflicto armado. Cuando comenzó el siglo XXI, el gobierno del presi- dente Andrés Pastrana Arango (1998-2002) le había entregado a las FARC una zona de 42.000 km2 en los departamentos de Meta y Caquetá, cercana a la cor- dillera andina y frente a los llanos y la Amazonia, dos regiones que históricamente han tenido una fuerte presencia guerrillera. El objetivo era llevar a cabo allí mismo una negociación (…) y por esto se retiraron todas las fuerzas gubernamentales para que los in- surgentes tuvieran una sensación de plena seguridad al dialogar con los delegados del gobierno nacional28 . Contrario a lo esperado por el mandatario, las FARC intensificaron sus acciones terroristas en todo el país 27 En medio de este caos al interior del régimen político colombiano, que incluso llevó a que el país fuera catalogado en el exterior como ‘narcodemocracia’, fue asesinado el destacado dirigente conserva- dor Álvaro Gómez Hurtado, magnicidio que sigue sin esclarecerse. 28 Bushnell, David (2007). Colombia, una Nación a pesar de sí misma. Editorial Planeta S. A., Bogotá D. C., p. 412.
  11. 11. 11 y usaron la “Zona de distensión” como centro para la producción y comercialización de cocaína, y la con- virtieron en un territorio estratégico que les permitía evadir las operaciones de las Fuerzas Armadas y con- centrar secuestrados. Adicionalmente, durante este período el crecimiento paramilitar llegó a niveles insospechados, situación que intensificó y degradó aún más, el conflicto armado. Finalmente, en el año 2002 después del secuestro de un avión en pleno vuelo por parte de la guerrilla, el presidente Pastrana decidió poner punto final a este proceso de paz que había registrado mínimos avan- ces. De hecho, cuando la zona de despeje llegó a su fin, Colombia ya era considerado en los ámbitos in- ternacionales como un Estado fallido, el conflicto ar- mado se encontraba en su peor momento y el futuro del país era totalmente incierto29 . Durante este gobierno el tema de seguridad que- dó implícito dentro del Plan de Desarrollo “Cambio para construir la paz” y dentro del eje “Desarrollo y paz: instrumentos y prioridades para la construcción de la paz”. Allí se estipularon estrategias de inversión social en las zonas agrícolas más vulnerables, estra- tegias de intervención en seguridad ciudadana -con inversión en los sectores más peligrosos de las princi- pales ciudades-, y atención a familias desplazadas. La financiación de estos puntos estaba supeditada a la aprobación del Plan Colombia, el cual también le per- mitió al Estado colombiano sentar las bases para la modernización de sus Fuerzas Armadas y de Policía. SeguridadCiudadanaenlolocal.Avancesyconsoli- dación de modelos de política Paradójicamente, mientras en las zonas rurales del país el conflicto arreciaba y se incrementaban los 29 Para este año en Colombia se registraron 28.837 homicidios (la ci- fra más alta de la historia) para una tasa de 69 homicidios por cada 100 mil habitantes. Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal. Proyección de población. DANE Censo 2005. índices de homicidios, masacres, atentados terroris- tas y tomas de municipios, entre otros, en las zonas urbanas (especialmente en Bogotá, Medellín y Cali) el tema de seguridad ciudadana se insertaba en las agendas de gobierno de sus mandatarios. En este sentido es necesario mencionar que Cali, du- rante la primera administración de Rodrigo Guerre- ro (1992-1994), fue pionera en el país en el diseño e implementación de políticas públicas de seguridad ciudadana que priorizaron el liderazgo de los man- datarios, contemplando las intervenciones integrales desde un enfoque preventivo basado en la visión epi- demiológica de la violencia que permitió identificar los factores de riesgo más importantes para los ciu- dadanos. Así mismo, se enfatizó en el fortalecimiento de la participación comunitaria, de la justicia (acceso, sistema acusatorio, mecanismos alternativos de re- solución de conflictos) y de la Policía Nacional con la adopción del modelo de policía comunitaria. Para tal fin, el alcalde Guerrero creó el Programa de Desarrollo, Seguridad y Paz (DESEPAZ), el cual tuvo como finalidad “generar propuestas (…) bajo la con- cepción preventiva en el manejo de la paz como po- lítica pública; y su misión la de diseñar, orientar y eje- cutar políticas integrales en el ámbito municipal con sentido preventivo, frente a los conflictos que se dan en torno a la seguridad y la convivencia ciudadana, promoviendo prácticas civilistas y de paz para la reso- lución de los mismos.”30 Este programa fue concebido como una propuesta In- tegral para combatir la violencia urbana, dados los al- tos índices de homicidios registrados en los años pre- cedentes a 1992 que señalaban a Cali como una de las ciudades más violentas en América Latina31 . Ante 30 Camelo, Harvey (2012). Recuperación y conservación de la memo- ria histórica de la Asesoría de Paz de la Alcaldía de Cali. http://www. cali.gov.co/desepaz/publicaciones.php?id=40673. 31 La tasa de homicidios en Cali, de 23 por cada 100.000 habitantes en 1983 pasó a 85 por 100.000 en 1991, según datos de la Secretaria de Salud. Los homicidios (sin contar suicidios ni ningún tipo de ac- cidentes) eran la primera causa de muerte en la población general. Paralelo a este tipo de violencia, se presentaban altos índices de violencia infantil, juvenil, intrafamiliar y riñas en estado de embria- guez. Ídem.
  12. 12. 12 este escenario se conformó un grupo de asesores, en el que se destacó la participación de las más di- versas vertientes ideológicas y políticas, encargados de formular y ejecutar las acciones tendientes a con- trarrestar los altos índices de violencia. Participaron representantes de grupos guerrilleros y reinsertados, miembros de partidos de izquierda, de las centrales obreras, de los gremios industriales y el comercio, re- presentantes de la jerarquía de la Iglesia católica y de la Academia, buscando integrar distintas aproxima- ciones y opiniones sobre el problema de la violencia en la ciudad y sus posibles soluciones. Este grupo acordó los siguientes principios como orientadores del Programa DESEPAZ32 • Multicausalidad. La violencia parece ser la expre- sión de diversos y complejos procesos sociales y son muchos los factores causales que la provocan. Por tal motivo, no es posible encontrar una única causa que puede explicar todo el fenómeno, pu- diéndose afirmar que la solución al problema de la violencia debe comprender acciones múltiples, a diversos niveles. • Investigación. Es necesario el acopio sistemático de más información sobre las manifestaciones de la violencia y sus posibles factores causales. La investigación debe ser parte integral de un pro- grama que busque el control de la violencia y la inseguridad. • Prevención. Se debe dar prioridad a la prevención sobre la represión. Sin desconocer que esta es in- dispensable, es necesario trabajar sobre las cau- sas más que sobre los efectos. Se considera que el tratamiento tradicional, basado en mecanismos represivos, ha sido desbordado por los niveles de violencia existentes en la ciudad. • Participación. La paz y la seguridad si bien son res- ponsabilidad primordial del gobierno, deben ser 32 Guerrero Velasco, Rodrigo (1999). Programa Desarrollo, Seguridad y Paz, DESEPAZ de la ciudad de Cali. Programas municipales para la prevención y atención de la violencia. Banco Interamericano de Desarrollo- Prefeitura do Rio de Janeiro. http://idbdocs.iadb.org/ wsdocs/getdocument.aspx?docnum=362232. asuntos que involucren la totalidad de la ciudada- nía, la cual debe ser informada amplia y suficien- temente. • Tolerancia. Un clima de tolerancia y respeto por la opinión y el derecho ajenos, debe ser telón de fondo para cualquiera de las intervenciones que se pretendan realizar y, por lo tanto, debe ser esti- mulado por la administración municipal. • Equidad. Independientemente de cualquier aso- ciación causal con la violencia, se debe promover activamente la equidad y la disminución de las desigualdades existentes en la ciudad. Las áreas estratégicas desarrolladas por el programa fueron: • Investigación y estudio sistemático de la violen- cia (epidemiología de la violencia y sondeos de opinión). • Fortalecimiento institucional del orden ciudada- no (Consejos municipales de seguridad, fortaleci- miento de la Policía, mejoramiento de las Inspec- ciones de Policía y sistematización sobre justicia). • Educación ciudadana y comunicaciones para la paz  (Consejos comunitarios de gobierno, Niños amigos de la paz, Educación para la tolerancia y la convivencia ciudadana). • Promoción de la equidad y el desarrollo so- cial (educación, servicios públicos y vivienda po- pular). • Programas con jóvenes (Parces, Casas de la juven- tud, Olimpiadas intercomunas y generación de ingreso). • Políticas de prevención del delito (Ley semiseca, porte de armas y prevención de accidentes de tránsito). Durante este mandato la tasa de homicidios de Cali descendió un 30%: de 124 homicidios por cada 100
  13. 13. 13 mil habitantes se redujo a 8633 . Otro de los legados del Programa DESEPAZ que se mantiene vigente, es la visión epidemiológica de la violencia, que ha per- mitido obtener resultados positivos en la toma de de- cisiones y en el análisis del problema34 . En el caso de Bogotá D. C., las políticas de seguridad de la primera administración Mockus (1995-1997) se sustentaron en un diagnóstico según el cual“en la si- tuación colombiana surge la posibilidad de amplios ámbitos en los cuales culturalmente se vuelve legí- timo estar por fuera de la ley. Culturalmente se regu- lan, se ordenan comportamientos ilegales”(Fainboim et al. 2000: 130). Para modificar estas conductas, Mockus planteó la implementación de políticas que previnieran, contro- laran y disminuyeran la incidencia de la violencia en la ciudad, teniendo como eje el concepto de“Cultura Ciudadana.”35 . A través de ella, se buscaba intervenir en “el divorcio entre la ley, la moral y la cultura”, pues no existía armonía entre sus regulaciones (Martín y Ceballos, 2004). Como se mencionó con anterioridad, el marco legal para las políticas de seguridad y convivencia ciuda- dana de estos gobiernos se remite a la Constitución Política de 1991, en la que se fijó como atribución de las autoridades locales, el manejo de los asuntos de seguridad y convivencia ciudadana y además, se de- 33 “Casi todos los analistas coinciden en afirma que DESEPAZ levantó la conciencia ciudadana sobre la violencia urbana. De tal manera que despertó a amplios sectores de la ciudadanía (universidades, ONG’s, empresa privada, iglesia, Fiscalía, Ministerio Público, Policía, sectores populares y juveniles) a estudiar, actuar y comprometerse de manera diferente. El ejemplo fue seguido por varias ciudades y países”. Cobo Losada, Germán (2000). Balance Diagnóstico del Pro- grama para la Seguridad, el Desarrollo y la Paz, DESEPAZ. Documen- to Final. Asesoría de Paz. Alcaldía de Cali. Documento interno. En http://www.cali.gov.co/desepaz/publicaciones.php?id=40673. 34 “Convirtió el problema de la violencia urbana en objeto de po- lítica pública y responsabilizó al gobierno municipal de su trata- miento. El programa dio respuesta a lo que en teoría se reclamaba: ofrecer un solo programa de concepción integral”. Ídem. 35 “Por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y de- beres ciudadanos”. Alcaldía (1995: 3). terminó darle a Bogotá el estatus de Distrito Capital36 . En este nuevo escenario constitucional, el ex alcalde Jaime Castro (1992-1994) reorganizó la Administra- ción distrital a través del Estatuto orgánico de Bogo- tá37 . En lo relacionado con seguridad y convivencia ciudadana, el estatuto invistió al Alcalde Mayor como primera autoridad de policía en la ciudad y delegó en los alcaldes locales funciones que contribuyeran a preservar la seguridad en las localidades. (Llorente y Rivas, 2004: 7). El legado de Castro le permitió a Mockus -en su pri- mer mandato- beneficiarse de las finanzas sanas de la ciudad y de las nuevas herramientas administrativas contenidas en el estatuto; de esta forma pudo esta- blecer los parámetros para la construcción de una política de seguridad para Bogotá. El primer gobier- no de Mockus promovió la cultura ciudadana a tra- vés de campañas pedagógicas que buscaban educar a los ciudadanos acerca de la necesidad de cumplir con las normas básicas de convivencia. Para ello recu- rrió a expresiones artísticas que trataron de corregir algunos comportamientos como la invasión del paso peatonal en los semáforos y arrojar basuras en la calle. Las políticas implementadas en este periodo se for- mularon a partir de la detección de las causas de la violencia y la criminalidad, en concordancia con el modelo de epidemiología implementado en Cali unos años antes. Con este fin, se basaron en el con- cepto de “políticas saludables” que buscaba, además de reducir los delitos y atender a las víctimas de es- 36 Constitución Política de Colombia. Artículos 315 y 322. La condi- ción de Distrito Capital se instauró en el Artículo transitorio 41. 37 Decreto Ley 1421 de 1993.
  14. 14. 14 tas conductas, intervenir de manera preventiva en el desarrollo u ocurrencia de eventos que desenca- denaran situaciones violentas. Esta identificación de factores estuvo a cargo principalmente del Sistema Unificado de Información sobre Violencias y Delitos (SUIVD)38 . Así mismo, se promovió la formación de frentes de seguridad local y la participación de los ciudadanos en la prevención de delitos y contravenciones. Adicio- nalmente, se crearon las escuelas de seguridad ciu- dadana que buscaban formar y capacitar a los líderes comunitarios sobre la participación en la seguridad barrial (Martín y Ceballos, 2004; Ruiz, 2009: 103). Por otra parte, se consolidó el acceso a la justicia y se emprendió la creación de mecanismos de justicia alternativa, que promovían una cultura de resolución pacífica de pequeños conflictos entre los ciudadanos mediante la creación de espacios institucionales para tal fin39 . El desarme ciudadano y la“hora zanahoria”40 fueron dos de las campañas más representativas de la política de seguridad y convivencia en este gobier- no. A ellas también se agregó el“garrote”, término uti- lizado para denominar el aumento en la capacidad operativa de la fuerza pública y la justicia para la san- ción de los infractores. 38 Este sistema tuvo un enfoque analítico basado en la epidemiolo- gía e incluyó variables como el lugar de ocurrencia del hecho, la hora, el mecanismo o tipo de arma utilizada, la edad, el género, etc. (Llorente y Rivas, 2004: 8). 39 Se ampliaron de seis a trece las comisarías de familia y, en colabo- ración con la Cámara de Comercio, fueron montados siete centros de conciliación y mediación. Fainboim et al. (2000: 131). 40 La ‘hora zanahoria’ hace mención a la medida de cierre de esta- blecimientos nocturnos a la 1:00 a. m., que se implantó desde el año 1995. (Acero, 2002: 365). Este horario fue ampliado hasta las 3:00 am en el año 2002, medida que aún sigue vigente. Por su parte, “la teoría de las ventanas rotas”41 fue el soporte académico para las políticas de seguridad y convivencia que implementó la administración Pe- ñalosa (1998-2000). En consecuencia, su política se fundamentó en la recuperación y dignificación del espacio público, el mejoramiento de entornos urba- nos y el ordenamiento de la ciudad42 ; así mismo, le dio continuidad a las políticas de seguridad formu- ladas por su predecesor (Vargas y García, 2008: 261). Durante la administración Peñalosa, fue prioritaria la recuperación y defensa del espacio público como condición indispensable para la seguridad de los ciu- dadanos43 . Sin embargo, el rescate de estos espacios no se basó exclusivamente en el desalojo de sus ocu- pantes sino también en el mejoramiento físico con medidas tales como la reconstrucción de andenes, la pavimentación, la iluminación, el ornato y la vigi- lancia policial. Igualmente, se creó el Departamento Administrativo para la Defensa del Espacio Público (DADEP) (Llorente y Rivas, 2004: 8). Así mismo, se realizó un primer ejercicio de identifi- cación y recuperación de sectores de la ciudad iden- tificados como zonas rojas de inseguridad, los cuales fueron reconocidos por los ciudadanos como muy 41 En ella se sostiene que si alguien rompe una ventana en un edi- ficio y esta no es reparada rápidamente, otros se verán alentados a romper más ventanas. El estudio concluyó que si se permite el deterioro de los espacios públicos, estos se convertirán en sitios propicios para las actividades delincuenciales (Kelling y Wilson, 1982). 42 La inseguridad no solo debía asumirse como la ocurrencia de un determinado delito en un lugar específico de la ciudad; “es tam- bién el temor latente del ciudadano, la sensación que le produce tanto la existencia de impunidad ante el delito, como la falta de so- lidaridad de la población para combatirlo. Igualmente, es la sensa- ción de intranquilidad que producen lugares en donde el desaseo, la falta y el deterioro del espacio público, el ruido, la indigencia, la agresión verbal y el crimen, se conjugan como si nada ni nadie pudieran poner fin a su existencia” (Acero, 2001). 43 Su programa de gobierno lo fundamentó en un modelo de ciu- dad “a escala humana”, orientada hacia las personas y no hacia los vehículos automotores, en la que el acceso a entornos urbanos de calidad se convierte en una prioridad. (Llorente y Rivas, 2004: 8).
  15. 15. 15 peligrosos44 . A estas intervenciones se sumó Misión Bogotá, cuyo propósito era trabajar sobre factores que generaran una alta sensación de inseguridad, haciendo partícipe a la comunidad de la recupera- ción del orden social y físico (Llorente, La Caída del Crimen, 9-13). Igualmente, se mantuvieron y fortale- cieron los frentes locales de seguridad y las escuelas de seguridad ciudadana. En 1998 la Policía Metropolitana de Bogotá (MEBOG) adoptó el modelo de Policía Comunitaria -inspirado en los Mozos de escuadra de Barcelona-, pero su im- plementación difirió del modelo español y esencial- mente se convirtió en un grupo especializado que apoyaba las políticas de participación comunitaria existentes. (Ruiz, 2009: 103). Finalmente, se destacó la reconstrucción de la Cárcel distrital y la adecuación de la Unidad Permanente de Justicia, que dotó a la ciudad de nuevos espacios de retención (Llorente y Rivas, 2004). La segunda administración Mockus (2001–2003) ahondó en el concepto de cultura ciudadana, enfa- tizando en el carácter sagrado de la vida. Además, añadió elementos conceptuales originados en los programas implementados por el gobierno de Peña- losa como el respeto y cuidado del espacio público y el reconocimiento a los buenos comportamientos. Los diagnósticos de estas alcaldías sobre las razones que incidían en la inseguridad de la ciudad, aunque no obedecieron a un mismo lineamiento ideológico ni político, fueron complementarios; lo que se obser- 44 Esta estrategia se utilizó para recuperar zonas como El cartucho y el antiguo San Victorino -ubicadas en el centro de la ciudad- y Venecia, en la localidad de Tunjuelito, en el marco del proyecto Tercer milenio, las cuales eran espacios que se caracterizaban por el desorden y la alta comisión de delitos. (Martín y Ceballos, 2004; Llorente y Rivas, 2004). va en sus definiciones de seguridad45 . Los resultados en reducción del homicidio de estas administraciones fueron sobresalientes. Cuando Mockus se posesionó como alcalde en 1995, Bogotá tenía una tasa de 69.9 homicidios por cada 100.000 habitantes. Cuando terminó su segundo mandato, esta tasa había bajado hasta 26.3. Una reducción del 55% en el número de homicidios y de 43 puntos en la tasa por cada 100.000 habitantes -en un período de nueve años-, reforzarían las opiniones acerca del éxito del modelo de política de seguridad y convi- vencia en Bogotá. Esto, en medio de la intensificación del conflicto armado colombiano, el cual llevó la tasa nacional a 69 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2002. Adicionalmente, las apuestas de intervención de es- tos modelos implementados en Cali y Bogotá -entre otras ciudades-, se vieron reforzadas por un marco legal de carácter nacional como la Ley 62 de 1993, “que expide normas de Policía Nacional y establece dos lineamientos fundamentales”, en la que se seña- la que el Alcalde es la primera autoridad del munici- pio, razón por la cual la Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que este le imparta a los respectivos comandantes o a quienes hagan sus veces. También se contempla que los alcaldes deben diseñar y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad con la Policía Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdicción. Por su parte, la Ley 136 de 1994 señala en su artículo 84 que“en cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad política, será jefe de la ad- 45 El concepto de seguridad ciudadana en la primera administración de Mockus, tuvo por objetivo fortalecer las barreras sociales y cul- turales frente a la transgresión y a la agresión; apoyar la protección y prevención; promover la convivencia pacífica y la tramitación concertada de conflictos. En el mandato de Peñalosa, este concep- to aludió a prevenir y sancionar los comportamientos que lesionan el bienestar de los ciudadanos e impulsar aquellos que promuevan la paz, la solidaridad, el respeto y la vida en comunidad. Por último, en el segundo gobierno de Mockus, se estableció que la seguridad ciudadana era la intervención eficiente de la administración civil, el fortalecimiento, la acción competente de la Policía Metropolitana y sus autoridades y la participación activa de la ciudadanía.
  16. 16. 16 ministración local y representante legal de la entidad territorial”, quien a su vez debe: i) Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gober- nador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. ii) Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera el caso, medidas tales como: • Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos; • Decretar el toque de queda; • Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes; • Requerir el auxilio de la fuerza armada en los ca- sos permitidos por la Constitución y la ley; • Dictar dentro del área de su competencia, los re- glamentos de policía local necesarios para el cum- plimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9 del Decreto 1355 de 1970 y demás dis- posiciones que lo modifiquen o adicionen46 . Finalmente, la Ley 715 de 2001, que dicta normas en materia de recursos y competencias, reafirma y for- talece las funciones de los municipios en materia de seguridad en tres puntos: i) Financiar las inspecciones de policía para la aten- ción de las contravenciones y demás actividades de policía de competencia municipal; ii) Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción; iii) Preservar y mantener el orden público en su juris- 46 Art. 91 Ley 136 de 1994. dicción, atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República. III. Seguridad ciudadana en Colombia 2003-2010. La Política de Seguridad Democrática47 y los enfoques de seguridad humana La situación del país al terminar el gobierno de An- drés Pastrana propició las condiciones para que Ál- varo Uribe Vélez (2002-2010) alcanzara la victoria en la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2002, cimentando su campaña principalmente en la promesa de derrotar militarmente a los grupos arma- dos ilegales (especialmente a las FARC). Para tal fin, a partir del año 2003 el gobierno de Uribe Vélez implementó la Política de Defensa y Seguridad Democrática cuyo objetivo primordial era “reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrá- tica, del libre ejercicio de la autoridad de las institucio- nes, del imperio de la ley y de la participación activa de los ciudadanos en los asuntos de interés común.”48 La seguridad fue definida como “(…) el bien común por excelencia de toda la sociedad (…), la protección del ciudadano y de la democracia por parte del Esta- do, con la cooperación solidaria y el compromiso de toda la sociedad”. (Presidencia, 2003: 13). Esta política estableció como sus pilares fundamen- tales: • La protección de los derechos de todos los ciuda- danos. • La protección de los valores, la pluralidad y las ins- tituciones democráticas. • La solidaridad y la cooperación de toda la ciudada- nía en defensa de los valores democráticos. 47 Ver en “Escenarios Prospectivos de la Seguridad en Colombia frente al Proceso de Paz – Aproximaciones”. Corporación Pensamiento Siglo XXI, Bogotá D. C., 2013. pp. 10-12. 48 Presidencia de la República - Ministerio de Defensa Nacional (2003). Política de Defensa y Seguridad Democrática. Bogotá D. C.
  17. 17. 17 En la misma medida se identificaron como principales amenazas para el país y la ciudadanía en general, las siguientes: • El terrorismo. • El negocio de las drogas ilícitas. • Las finanzas ilícitas. • El tráfico de armas, municiones y explosivos. • El secuestro y la extorsión. • El homicidio49 . Su implementación durante los ocho años de gobier- no de Uribe (2002-2010) presentó resultados exitosos, particularmente frente a la lucha contra los grupos armados ilegales. De esta manera, para 2010 el país evidenció -con respecto a 2002- un descenso en la tasa de homicidios, ubicándose en 34.9 por cada 100 mil habitantes (15.459 casos). También se registraron 184 masacres (reducción del 73%), 188 secuestros ex- torsivos (solo 1 de ellos en retenes ilegales; reducción del 89%) y 471 actos de terrorismo (reducción del 71%). En cuanto al pie de fuerza, se pasó a contar con 435.367 efectivos (Fuerzas Militares y Policía Nacio- nal); las FARC se redujeron a 8 mil hombres; tan solo se presentaron cinco ataques a municipios y las hec- táreas sembradas con coca disminuyeron a 68.02550 . A pesar de lo anterior, la política de seguridad demo- crática se formuló y ejecutó, principalmente para dar- le respuesta a los desafíos que suponían para el go- bierno las acciones de los grupos armados ilegales en el marco del conflicto armado, en concordancia con las tradicionales concepciones de política ligadas al concepto de seguridad nacional. No obstante, hasta el momento no se han implementado estrategias que permitan establecer el impacto real que el conflicto armado tiene sobre la situación de seguridad de las ciudades. Durante este gobierno las políticas de seguridad ciu- dadana en los centros urbanos estuvieron definidas esencialmente, por la Policía Nacional y los gobiernos 49 Ibíd., p. 24. 50 Fuente: Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos – SIM- CI. locales, quienes obtuvieron resultados importantes -como en el caso de Bogotá- en la reducción de los principales indicadores de delitos contra la vida y el patrimonio, los cuales no estaban necesariamente relacionados con las dinámicas del conflicto armado interno. Al finalizar el segundo periodo presidencial de Uribe, en los delitos contra la vida y el patrimonio solo se apreciaron reducciones en la tasa de homicidios -que pasó de 69 a 34.9 por cada 100 mil habitantes, debida en buena parte a la desmovilización y neutralización de miembros de los grupos armados ilegales- y en el hurto de automotores (8.049 casos; reducción del 53.5%). Por otra parte, en los demás indicadores se registró una tendencia al alza. Para el año 2010, en Colombia se presentaron 145.184 casos de lesiones personales (incremento del 35.2% con respecto al 2002), 61.069 hurtos a personas (+82.7%), 17.242 hurtos a residen- cias (+7.1%), 12.918 hurtos a establecimientos co- merciales (+7.8%) y 13.177 hurtos de motos (+1.6%). Es importante señalar el impacto que tuvo sobre las cifras de seguridad ciudadana el proceso de desmo- vilización de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en el año 2005. La Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR) estima que para 2010, el total de integrantes de este grupo paramilitar que dejaron las armas alcanzó la cifra de 33.542 personas51 . No obstante, este proceso generó nuevos desafíos para la seguridad en Colombia, debido a que muchos de ellos reincidieron en actos delictivos -por lo general asociados al narcotráfico- y otros no completaron el proceso de reinserción y terminaron incorporándose a la nueva expresión del paramilitarismo, las Bandas Criminales (BACRIM). El caso de los desmovilizados de las AUC evidencia cómo la política de seguridad democrática enfatizó su accionar en el combate de los grupos armados 51 http://www.eltiempo.com/Multimedia/especiales/desmoviliza- dos/ARCHIVO/ARCHIVO-12224321-0.pdf.
  18. 18. 18 ilegales pero no contempló medidas de carácter na- cional relacionadas con la seguridad en las ciudades y tampoco los efectos que sobre ellas podrían tener las dinámicas asociadas al conflicto armado interno (desmovilizaciones, nuevos grupos criminales, ‘Know How’). Políticas públicas de seguridad ciudadana con enfoque de seguridad humana 2003-2010. El caso de Bogotá D. C.52 Durante la última década del siglo XX, las políticas formuladas e implementadas por los alcaldes Mockus y Peñalosa en Bogotá definieron un marco institucio- nal que permitió consolidar lo que algunos analistas han llamado“el modelo Bogotá”53 de intervención en materia de seguridad y convivencia ciudadana (Llo- rente y Rivas, 2004; Acero, 2006). En este escenario local, y teniendo en cuenta el es- cenario nacional en el que una visión de gobierno totalmente opuesta (la de Uribe) era dominante, la sorpresiva victoria de Luis Eduardo Garzón (2004- 2007) y la del Polo Democrático Independiente54 en 52 En esta sección del documento se sintetizan parte de las reflexio- nes sobre las políticas de seguridad ciudadana de los gobiernos de izquierda en Bogotá entre los años 2003-2010, contenidas en Anzola Morales, John (2011). Seguridad Ciudadana en Bogotá: ¿Siete años en el limbo? Análisis Comparado de las Políticas de Seguridad en Bogotá D. C. (1995-2010). Tesis de Grado para optar al título de Ma- gíster en Ciencia Política. Universidad de los Andes. Bogotá D. C. 53 Este modelo es un enfoque que adopta los conceptos “cultura ciu- dadana” y “legitimidad institucional” de Mockus y las estrategias de mejoramiento de entornos urbanos y ordenamiento territorial de Peñalosa. Una década más tarde, estos resultados serían califi- cados como ejemplares y punto de referencia para otras ciudades del país y del exterior (Llorente y Rivas, 2004). 54 Desde su creación, el Polo Democrático (PD) ha tenido varios nom- bres. Para la campaña presidencial de 2002 se presentó como coa- lición y se le agregó el término Independiente, el cual se mantuvo para las elecciones locales de 2003. En el año 2005, el PD llega a un acuerdo de unidad con el movimiento Alianza Democrática (AD) -dirigido por el ex magistrado Carlos Gaviria-, coalición que tam- bién agrupaba algunas corrientes de izquierda; de esta forma, las dos organizaciones se fusionaron en el Polo Democrático Alterna- tivo (PDA), denominación que conserva en la actualidad. las elecciones de octubre de 200355 suscitaron expec- tativas e incertidumbres acerca de la manera como la izquierda gobernaría la capital56 y sobre la capacidad que tendría el nuevo gobierno para continuar con las transformaciones en la ciudad, a las cuales se habían habituado los bogotanos durante las administracio- nes que lo precedieron (Rodríguez et al., 2005). Las políticas de seguridad de los gobiernos de Luis Eduardo Garzón (y de su sucesor, Samuel Moreno), se enmarcaron desde el punto de vista teórico, en el concepto de seguridad humana. Por medio de este enfoque se identificaron como principales factores causantes de inseguridad en la ciudad, fenómenos como las redes criminales organizadas, las organiza- ciones armadas ilegales, el desplazamiento, los pro- blemas de convivencia, los problemas originados por jóvenes, conflictos en el uso del suelo, conflictos ambientales y riesgos naturales, el expendio, distribu- ción y consumo de sicotrópicos, la impunidad y los homicidios (Alcaldía, 2006). Y la estrategia que defi- nieron para enfrentarse a estos retos fue la política social. Con relación a la criminalidad, Garzón afirmó que su mejor política de seguridad sería su política social (ONU-Hábitat, 2009: 14), aseveración que daba cuen- ta del nuevo enfoque de la izquierda -divergente del anterior- para la formulación de estrategias que per- 55 Estas elecciones marcaron un hito en la historia política de la ciu- dad y del país pues por primera vez, un militante de la izquierda democrática accedía a la Alcaldía Mayor de Bogotá D. C.; de igual forma, fue el primer resultado electoral importante para los sec- tores de izquierda del país, que desde 1999 habían emprendido un proceso de unidad política (Basset, 2008: 6) y que finalmente se convertirían en la coalición denominada Polo Democrático Inde- pendiente (PDI) (Rodríguez et al., 2005). 56 La izquierda se encontró súbitamente frente a la responsabilidad de gobernar la ciudad más importante del país, pero también ante la posibilidad de presentarse como una alternativa real de poder, que superase su tradicional discurso centrado en la crítica del esta- blecimiento, al cual Garzón denominó como “mamerta y panfleta- ria”. (Rodríguez et al., 2005).
  19. 19. 19 mitieran reducir la violencia y el delito en la ciudad: la seguridad humana57 . Bajo este enfoque, su adminis- tración (2004-2007) determinó que la violencia era un fenómeno sobre el cual incidían múltiples factores, entre los cuales están la pobreza, la desigualdad, la falta de acceso a servicios y el desempleo. Por tal mo- tivo, la inclusión social era indispensable para gene- rar las condiciones estructurales que les permitiesen a los ciudadanos gozar plenamente de sus libertades individuales y colectivas. (Vargas, Violencia Urbana: 263). Así mismo, se planteó la implementación de programas de justicia y reconciliación, corresponsa- bilidad ciudadana, territorialidad y legitimidad insti- tucional, un sistema integrado de seguridad ciudada- na, convivencia y justicia, y la necesidad de aumentar el pie de fuerza en la ciudad (Alcaldía, 2006). En 2007 el Polo Democrático Alternativo (PDA) retuvo la alcaldía de Bogotá con su candidato Samuel More- no Rojas (2008-2011). Sus propuestas de campaña se centraron principalmente en la continuación de los programas sociales desarrollados por su predecesor y en la ambiciosa promesa que más réditos le dio a su popularidad: iniciar la construcción del metro de Bogotá. A pesar de la relevancia que había adquirido la seguridad, esta no fue uno de los ejes del debate electoral. El Plan de desarrollo de Moreno recogió en buena medida los programas que su antecesor for- muló y les dio continuidad, aunque trató de enfatizar en la intervención en sectores específicos de la ciudad que presentaban altas condiciones de inseguridad y modificó el sistema de información convirtiéndolo en un centro de estudio58 . El discurso social del Polo Democrático se plasmó en las definiciones de las administraciones Garzón-Mo- 57 Concepto planteado por el PNUD en 1994. Define que la seguridad tiene dos aspectos principales. En primer lugar, resguardo frente a amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la represión. Y en segundo lugar, protección contra alteraciones súbitas y dolo- rosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en la comunidad. Dichas amenazas pueden existir en todos los niveles de ingreso y desarrollo de un país. 58 Por su parte, el gobierno de Moreno estableció como su principal proyecto de seguridad y convivencia ciudadana el proyecto de zonas críticas de seguridad y convivencia, que intervino 31 sectores de la ciudad con una alta incidencia del homicidio y de los delitos contra el patrimonio, siguiendo el modelo de “hot spot policing”. reno sobre las causas de la violencia y la criminalidad en la ciudad, así como en la adopción que hicieron del concepto de seguridad humana. En este sentido, la delimitación del problema abarcó aspectos relacio- nados con la inequidad y la exclusión social. La perspectiva de seguridad humana adoptada por estos gobiernos implicó que las intervenciones de política social fuesen las que repercutieran en la dis- minución de la inseguridad, centrando su propuesta en la lógica de prevención y atención a los diversos factores que se consideran como el origen social de las conductas que se convierten en acciones delicti- vas (Rodríguez et al., 2005). Así mismo, este enfoque estableció un amplio ámbito en el que el origen de la violencia y el delito pueden originarse en factores como el hambre, la enfermedad, el desempleo o la pobreza. En consecuencia, el origen de la problemáti- ca es multicausal y demanda intervenciones integra- les, lo que requiere una gran articulación entre todas las instancias estatales -además de las encargadas de implementar las políticas de seguridad. Enestesentido,ladefinicióndelaproblemáticadesde el punto de vista de la seguridad humana, dispersó los puntos centrales que debían orientar la implementa- ción de la política. Adicionalmente, los resultados es- perados para la política de seguridad dejaron de estar en función únicamente de las intervenciones propias de su formulación y pasaron a depender también de los logros en aspectos sociales como la reducción de la pobreza y la inequidad y el aumento en cubrimien- tos de salud, educación y servicios. Teniendo en cuenta la primera etapa del ciclo de las políticas públicas planteada por Subirats et al. (2008) -con referencia a la delimitación de la problemática a intervenir-, se aprecia una diferencia fundamental entre los gobiernos de Mockus-Peñalosa y los de Gar- zón-Moreno, en términos de diseño de la política de seguridad. Mientras los primeros definieron un “perí- metro” con temáticas puntuales como la cultura ciu- dadana, la legitimidad institucional y la recuperación del espacio público, las políticas de las administracio- nes de izquierda establecieron un amplio ámbito de injerencia, buscando atacar muchas causas de la inse-
  20. 20. 20 guridad pero al final sus acciones terminaron siendo dispersas. El enfoque de seguridad humana de estas adminis- traciones incluyó nuevos ámbitos de análisis sobre las causas de la inseguridad en Bogotá, especialmente factores relacionados con las injusticias sociales (po- breza, desempleo, inequidad, etc.) y el conflicto arma- do interno (desplazados, reincorporados, víctimas). Desde el diseño de sus políticas, se afirmaba que es- tas realidades sociales repercutirían en la situación de seguridad, pero estas aseveraciones no superaron la especulación pues los sistemas de información del Distrito omitieron adaptarse a los programas formula- dos en los Planes de desarrollo. Por esta razón, se dejó de recopilar información que permitiese establecer -mediante criterios metodológicos consistentes-, la real incidencia de los factores anteriormente mencio- nados en el deterioro de la seguridad. Durante la administración de Garzón, la tasa de homi- cidios en la ciudad tuvo un comportamiento irregular, como lo demuestran los incrementos registrados en 2005 y 2007, con relación a los años inmediatamen- te anteriores. Debe resaltarse que la tasa más baja en décadas se registró en 2006 (19.2 por cada 100.000 habitantes). Sin embargo, a partir de ese año la tasa de homicidios no volvió a disminuir y por el contrario, desde el año 2007 experimentó un incremento soste- nido que llevó a que durante el gobierno de Moreno, la tasa de homicidios se ubicara prácticamente en los mismos niveles de 200459 . En cuanto a las conductas delictivas de mayor impac- to, después de siete años de gobiernos del Polo De- mocrático (2003-2010), se registró una importante reducción en el hurto a vehículos y pequeñas dismi- nuciones en lesiones personales y hurto a entidades comerciales, aunque acompañadas de incrementos en los hurtos a personas, residencias y motos. Sin em- 59 La tasa de homicidios en 2004 era de 23.7 por cada 100 mil habitan- tes. La de 2010 se ubicó en 23.4 por cada 100 mil. bargo, es necesario señalar que la reforma al Código Penal de 2000 y la entrada en vigencia de la Ley de pequeñas causas, alteraron el registro y no permiten que las cifras hurtos y lesiones personales sean estric- tamente comparables con años anteriores. A pesar de ello, las cifras de hurtos a personas registrados en es- tos periodos han mantenido una tendencia al aumen- to y con excepción del año 2008, las cifras analizadas están plenamente consolidadas60 . Además del comportamiento de la criminalidad an- teriormente descrito, durante estas administraciones la percepción de inseguridad muestra dos tenden- cias contrarias. En este sentido, durante el gobierno de Garzón este índice tuvo un incremento inicial que llevó al 50% de ciudadanos a considerar que la seguri- dad en la ciudad había empeorado (2004), pero a par- tir de ese momento decreció continuamente hasta el 39%. No obstante, durante el mandato de Moreno la percepción de inseguridad se incrementó vertiginosa- mente, llegando a registrarse en diciembre de 2010, un 72% de ciudadanos que consideraban que Bogotá era una ciudad insegura. IV. Actualidad de las políticas de seguridad ciudadana en Colombia Durante los capítulos anteriores se establecieron al- gunos antecedentes conceptuales de las políticas de seguridad ciudadana en Colombia, analizando la incidencia que sobre ellas tuvieron conceptos como seguridad nacional, seguridad de Estado y seguridad humana. No obstante, en este momento en el país se presentan importantes debates en círculos académi- cos y políticos en los que, a pesar de sus diferencias ideológicas y conceptuales, se coincide en identificar la seguridad como un deber del Estado que involu- cra no solamente la prevalencia de sus capacidades 60 La entrada en vigencia de la Ley de pequeñas causas (1153 de 2007) a partir del 1 de febrero de 2008 y la declaratoria de inexequibilidad de la misma a partir del 11 de septiembre, hace que las estadísticas de este año no sean estrictamente comparables con las de perío- dos anteriores, por cuanto mientras tuvo efecto, pasaron a ser con- travenciones penales los delitos de hurto con cuantía inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales y las lesiones personales con incapacidad menor a 30 días (CEACSC, 2008).
  21. 21. 21 coercitivas (especialmente las referidas a la judiciali- zación y al fortalecimiento de sus Fuerzas Armadas) sino además, intervenciones estatales en aspectos socio-económicos que permitan incidir en las proble- máticas de violencia y delincuencia (asociadas a un enfoque preventivo). En este aparte del documento se presentan algunos de los conceptos y los lineamientos de política que en la actualidad enmarcan la seguridad ciudadana en el país. Para empezar -aunque todavía no existe un con- senso definitivo al respecto-, la seguridad ciudadana en Colombia es entendida por Hugo Acero (2004), como “un orden ciudadano democrático que elimina las amenazas de la violencia en la población y permi- te la convivencia segura y pacífica. Este enfoque tiene una serie de implicaciones sustanciales. Al tener su centro en la noción de amenaza, y de manera implíci- ta, en las de vulnerabilidad y desprotección, la defini- ción se aparta de determinadas concepciones que de- finen la seguridad ciudadana puramente en función de la criminalidad y el delito y enuncia explícitamente la dualidad objetiva/subjetiva del concepto de segu- ridad ciudadana, la cual, de acuerdo a lo anterior, se convierte en un derecho exigible frente al Estado.”61 Así mismo, en el documento de la Policía Nacional de Colombia, “Políticas Públicas de convivencia y seguridad ciudadana. La prevención de la violen- cia, delincuencia e inseguridad” (2008), se entiende la seguridad ciudadana como “el surgimiento de un concepto de seguridad más integral, que reconoce la consustancialidad entre las diferentes dimensiones de los ciudadanos, menos centrado en las armas y más consciente de la dignidad de los seres humanos, de la necesidad de tranquilidad que estos buscan en su vida cotidiana, así como el liderazgo por parte de las autoridades locales en los temas de convivencia y seguridad ciudadana, ha dado como resultado una nueva forma de aproximarse a los problemas de vio- lencia, delincuencia, inseguridad y crimen. Esta nueva aproximación tiene como referente varios aspectos: 61 Acero, Hugo (2004). Los gobiernos locales y la seguridad ciudadana. Fundación Seguridad y Democracia. Bogotá D. C., p. 175. • Las problemáticas de convivencia y seguridad ciu- dadana deben ser atendidas por las autoridades locales en primera instancia, toda vez que son es- tas quienes están más cercanas a los ciudadanos y por ende conocen de manera más clara las necesi- dades de los mismos. • Es necesario asumir los temas de violencia, delin- cuencia, inseguridad y crimen desde una perspec- tiva analítica que permita realizar estudios obje- tivos de los fenómenos. En este orden de ideas, resulta claro para todos los actores que los temas de convivencia y seguridad ciudadana no pueden seguirse manejando desde la lógica de los capri- chos y las percepciones aisladas de la realidad por parte de algunas autoridades. • Atender las necesidades de los ciudadanos en re- lación con los temas de inseguridad y violencia implica el trabajo coordinado, interinstitucional e intersectorial de las instituciones que tiene com- petencias y funciones en la materia. • La aproximación de las autoridades a estas proble- máticas debe ser integral toda vez que es necesa- rio desarrollar acciones preventivas, disuasivas, reactivas y de fortalecimiento de la justicia. • Las políticas, programas, estrategias y acciones que se diseñen e implementen deben partir de la perspectiva de los derechos humanos y gene- rar dinámicas de confianza entre los ciudadanos y de estos hacia las instituciones, de forma tal que aumenten los niveles de capital social y de credi- bilidad de las instituciones. • Hoy más que nunca se reconoce la importancia y pertinencia de la participación de los ciudadanos en los programas, estrategias y acciones que se desarrollen con el fin de disminuir las problemá- ticas de violencia, delincuencia e inseguridad que se presentan en una jurisdicción.
  22. 22. 22 • Atender las problemáticas de violencia e inseguri- dad requiere la inversión de recursos por parte de las autoridades en sus diferentes niveles de ges- tión (nacional, departamental y municipal).”62 Por último, es especialmente relevante que la admi- nistración del presidente Juan Manuel Santos cree la Alta Consejería Presidencial para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana, cuyo principal objetivo es “definir una estrategia integral para combatir los de- litos que más afectan a los colombianos en las prin- cipales ciudades, y que atentan contra su vida y su patrimonio.”63 De esta manera, el Estado colombiano asume la segu- ridad ciudadana desde un enfoque que prioriza las in- tervenciones sobre la violencia y los delitos contra el patrimonio en las principales ciudades del país, desde un enfoque que no solo involucra las dinámicas del conflicto armado -sin perjuicio de las relaciones que pueden generarse en estos ámbitos, por ejemplo en el caso del narcotráfico-, teniendo para ello como punto de partida la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PNSCC). Al respecto, la PNSCC se presenta como la continui- dad y un paso adelante para consolidar los logros de la Política de Seguridad Democrática del gobierno de Uribe Vélez. Sin embargo, es necesario resaltar algu- nas diferencias que existen entre estas dos políticas: la de Seguridad y Convivencia Ciudadana tiene como eje el control de la criminalidad y la reducción de las altas tasas de homicidio en las ciudades principales. De esta manera, se puede establecer una diferencia- ción entre el concepto de seguridad ciudadana y el de seguridad nacional, que fue el orientador de la 62 Policía Nacional de Colombia (2008). Políticas públicas de conviven- cia y seguridad ciudadana. La Prevención de la violencia, delincuen- cia e inseguridad. p. 9. 63 http://wsp.presidencia.gov.co/seguridad-ciudadana/consejeria/ paginas/consejeria.aspx. Seguridad Democrática. Igualmente importante es la diferenciación y complementariedad que se esta- blece en la política al definir los términos seguridad ciudadana64 y convivencia.65 Otro aspecto a resaltar es su articulación con el Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PNVCC) de la Policía Nacional, el cual tiene como una de sus estrategias intervenir en territorios determina- dos donde se identifican y caracterizan las distintas problemáticas sociales y de seguridad. Esta clase de intervenciones específicas están contempladas dentro de la PNSCC, generando sinergias institucionales y re- forzando el proceso de replicación en el resto del país. Al igual que el Plan, la Política también define ade- cuadamente sus territorios de implementación, al priorizar 20 ciudades grandes y medianas de Colom- bia, las cuales dentro del total nacional, concentran el 46% de los homicidios, el 51% de los hurtos, el 53% de las lesiones personales y el 40% de las muertes en accidentes de tránsito. El principal objetivo de la Política es proteger a los nacionales y extranjeros que se encuentran en Co- lombia, en su vida, integridad, libertad y patrimonio económico, por medio de la reducción y sanción del delito, el temor a la violencia y la promoción de la convivencia.” Los objetivos específicos de la PNSCC, son: • Reducir las probabilidades de inicio de las carreras criminales. • Mejorar la presencia y respuesta de la Policía ante el delito. 64 “En tal sentido, para efectos de la política, se entiende por segu- ridad ciudadana la protección universal de los ciudadanos frente a aquellos delitos y contravenciones que afectan su dignidad, su seguridad personal y la de sus bienes, y frente al temor de la in- seguridad”. Alta Consejería Presidencial para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana (2011). Política Nacional de Seguridad y Con- vivencia Ciudadana. Departamento Nacional de Planeación, Bogotá D. C., p. 1. 65 (…) convivencia entendida como “La promoción del apego y la adhesión de los ciudadanos a una cultura ciudadana basada en el respeto a la ley, a los demás y a unas normas básicas de comporta- miento y de convivencia social”. Ibíd., p. 2.
  23. 23. 23 • Incrementar la judicialización y condena de los responsables del delito. • Lograr comportamientos de apego a la ley. • Concienciar a los ciudadanos de sus responsabili- dades en la lucha contra el delito. • Lograr el desarrollo de la Política pública, a partir de un mejor sistema nacional de información. • Mejorar disposiciones del régimen penal y de con- vivencia. De igual manera, se establecieron los siguientes prin- cipios rectores: • La salvaguarda de las libertades y los derechos in- dividuales. • Articulación dentro del Estado. • Coordinación Nación-Territorio. • Autonomía territorial. • Corresponsabilidad. Mediante esta política, el gobierno de Santos bus- ca intervenir en la seguridad ciudadana desde cinco ejes estratégicos: (i.) prevención social y situacional, (ii.) presencia y control policial y justicia; (iii.) víctimas y resocialización, (iv.) cultura de la legalidad y convi- vencia, y (v.) ciudadanía activa y responsable. Adicio- nalmente, se establecieron dos ejes transversales: el primero, sistemas de información y estudio de las po- líticas públicas, y el segundo, desarrollos normativos66 . La prevención social se establece entendiendo que resulta menos costoso para la sociedad colombiana prevenir que rehabilitar. En el aspecto situacional, se contempla la importancia de tener espacios físicos adecuados que incidan en la reducción de las proba- bilidades de ocurrencia de un crimen -precepto ins- pirado en la teoría de las ventanas rotas-. En lo rela- cionado con la presencia y control policial, la política se centra en la necesidad de mejorar la comunicación entre la Policía Nacional y la ciudadanía, focalizando su actividad en las zonas más críticas de ocurrencia de delitos, en articulación con los objetivos del Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PNVCC). 66 Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP). El eje de justicia, victimas y resocialización busca el fortalecimiento de los sistemas penales para adultos y para adolescentes, enfatizando en la importancia de diferenciar el trato dado a los adolescentes que cometen delitos, en función de su edad, gravedad, reincidencia y conducta. Por último, el eje de cultu- ra de la legalidad y ciudadanía activa y responsable, promueve el respeto de las normas, la autorregula- ción de los ciudadanos, su participación activa en la prevención del delito, el mejoramiento de los niveles de denuncia y el intercambio de información, con el objetivo de generar óptimas condiciones de convi- vencia y seguridad ciudadana. Con respecto al eje transversal de sistemas de infor- mación y estudio de políticas públicas, con el apoyo de instituciones como la Policía Nacional y el Instituto de Medicina Legal (INMLCF) y del sistema penal acu- satorio, se promoverá la aplicación de encuestas de victimización. Así mismo, se creará el Sistema Nacio- nal de Información del Delito (SNID) y se impulsaran los estudios sobre políticas públicas de seguridad y convivencia ciudadana. Finalmente, en lo concer- niente al eje transversal de desarrollos normativos, se contempla el Estatuto de seguridad ciudadana que involucra reformas al régimen penitenciario y a los códigos de convivencia ciudadana, de Tránsito, Penal y de Procedimiento, y de Infancia y adolescencia. Es importante señalar que la PNSCC enmarca la segu- ridad y convivencia ciudadana en el país dentro de un escenario en el cual ha mejorado la seguridad en los últimos ocho años, en especial, dada la reducción de los grupos armados ilegales (desmovilización, cap- tura y combate). Igualmente, se identifican nuevas expresiones criminales, particularmente vinculadas al narcotráfico y a la organización de nuevas redes criminales que impactan directa o indirectamente las ciudades, así como la tendencia a la articulación delictiva y a fenómenos de delincuencia organizada ligados o no al crimen organizado y a las guerrillas. Además, se reconoce la alta percepción de inseguri- dad urbana que contrasta con los reportes de delitos en algunas ciudades, ligada en ocasiones a actos de- lictivos en sectores de opinión, al igual que los desa-
  24. 24. 24 fíos asociados al comportamiento ciudadano como compra de bienes hurtados, comisión de contraven- ciones, alta intolerancia e incumplimiento de reglas informales de conducta67 . V. Perspectivas y retos de la seguridad y convivencia ciudadana en Colombia frente a un escenario de postconflicto Hasta aquí se ha presentado la evolución del concep- to de seguridad ciudadana en Colombia, mostrando también algunos ejemplos de políticas públicas tan- to de carácter nacional como local que se han im- plementado sobre el tema en el país. Así mismo, se identificaron herramientas con las que actualmente cuenta los gobiernos nacional, departamentales y municipales para el mejoramiento de los niveles de seguridad y convivencia de los colombianos. A partir de esta contextualización, y ante el escenario planteado por los diálogos de paz, es fundamental que se tengan en cuenta distintos aspectos que inci- dirían sobre la seguridad y la convivencia ciudadana en una situación de postconflicto. Por tal razón, a con- tinuación se expondrán algunos de ellos desde dos perspectivas complementarias entre sí. La primera de ellas se refiere a los puntos de la agenda de negocia- ción que involucran políticas de seguridad ciudadana en el país, los cuales requieren la creación o refor- mulación de mecanismos para su implementación, así como la articulación de las instituciones estatales para el cumplimiento de los acuerdos. Desde la segunda perspectiva se abordarán aquellos delitos que pueden exacerbarse o empezar a ma- nifestarse en el país en un hipotético escenario de postconflicto como resultado de un acuerdo de paz, relacionados principalmente con las dinámicas que se generan en torno a los procesos de desmoviliza- ción y reinserción de combatientes. 67 Alta Consejería Presidencial para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana (2011). Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciu- dadana. Departamento Nacional de Planeación, Bogotá D. C., p. 6. Diálogos de paz. La agenda de negociación y sus retos para las políticas de seguridad y convivencia ciudadana en Colombia En septiembre de 2012, el presidente Juan Manuel Santos anunció el comienzo de un proceso de paz en- tre el Gobierno de Colombia y la guerrilla de las FARC, con el objetivo de ponerle fin a un conflicto que com- pleta casi cinco décadas. Para ello, le presentó al país el contenido del Acuerdo general para la terminación del conflicto, en el que se encuentran los primeros compromisos alcanzados como resultado de la fase exploratoria llevada a cabo en La Habana (Cuba), en- tre el 23 de febrero y el 26 de agosto de ese mismo año, la cual contó con la participación de los Gobier- nos de Cuba y Noruega como países garantes, y con el apoyo del Gobierno de Venezuela como facilitador de logística y acompañante68 . El primero, de los cinco puntos acordados en este do- cumento, fue iniciar conversaciones directas e ininte- rrumpidas (segunda fase del proceso) sobre los temas de la agenda establecida para el proceso, con el obje- tivo de finalizar el conflicto y“contribuir a la construc- ción de la paz estable y duradera”. El segundo acuerdo consistió en establecer una Mesa de conversaciones -que se instaló formalmente en Oslo (Noruega) el 18 de octubre de 2012-, cuya sede principal es La Haba- na (Cuba) aunque contempla la posibilidad de trasla- darse a otros países. El tercero de los acuerdos establecidos es que sea un proceso efectivo, para que permita terminar el traba- jo sobre los temas de la agenda en el menor tiempo posible y“cumplir con las expectativas de la sociedad sobre un pronto acuerdo”, con la salvedad de que la duración del mismo dependerá de los resultados de las evaluaciones periódicas sobre sus avances. Igual- mente se acordó que la mesa continuará teniendo el apoyo de los Gobiernos de Cuba y Noruega como países garantes, y de los de Venezuela y Chile como países acompañantes. Si las partes lo consideran ne- 68 Acuerdo General para la terminación del conflicto y la cons- trucción de una paz estable y duradera (2012). El Tiempo, Sep- tiembre 4. http://www.eltiempo.com/politica/ARCHIVO/ARCHI- VO-12193994-0.pdf.
  25. 25. 25 cesario, de común acuerdo se podrán invitar a otros gobiernos al proceso. La agenda es el quinto de los puntos acordados. Esta hoja de ruta consta de cinco temas principales -que, a su vez, contienen subtemas-, los cuales son: •  Política de desarrollo agrario integral El 26 de mayo de 2013, los delegados del Gobierno y de las FARC informaron a través de un comunica- do conjunto que habían llegado a un acuerdo sobre el primer punto de la Agenda, al que denominaron “Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma rural integral.”69 Los acuerdos que se construyeron fueron sobre los siguientes temas: - Acceso y uso de la tierra. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva. - Programas de desarrollo con enfoque territorial. - Infraestructura y adecuación de tierras. - Desarrollo social: salud, educación, vivienda y erradicación de la pobreza. - Estímulo a la producción agropecuaria y a la eco- nomía solidaria y cooperativa. Asistencia técnica. - Subsidios. Créditos. Generación de ingresos. Mer- cadeo. Formalización laboral. - Políticas alimentarias y nutricionales. Al momento de presentar este primer acuerdo, se estipuló que el Gobierno nacional formalizará pro- gresivamente, con sujeción al ordenamiento consti- tucional y legal, todos los predios que ocupan o po- seen los campesinos en Colombia. De igual manera, se crearán mecanismos para solucionar conflictos de uso y una jurisdicción agraria para la protección de los derechos de propiedad con prevalencia del bien común. Este proceso estará acompañado de planes en vivien- da, agua potable, asistencia técnica, capacitación, educación, adecuación de tierras, infraestructura y 69 Gobierno y Farc han resuelto el primer punto de la agenda en el marco de las negociaciones de paz (2013). El Tiempo, Mayo 26. http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_ INTERIOR-12825022.html recuperación de suelos. El acuerdo busca que se re- viertan los efectos del conflicto y que se restituyan las víctimas del despojo y del desplazamiento forza- do. También se incluyó la formación y actualización de la información rural para actualizar el respectivo catastro, buscando seguridad jurídica y mejor y más eficiente información. Por último, el acuerdo delimita la frontera agrícola, protegiendo las áreas de especial interés ambiental, buscando un campo con protección social para erra- dicar el hambre a través de un sistema de alimenta- ción y nutrición. •  Participación política - Derechos y garantías para el ejercicio de la opo- sición política en general, y en particular para los nuevos movimientos que surjan luego de la firma del Acuerdo final. Acceso a medios de comunica- ción. - Mecanismos democráticos de participación ciu- dadana, incluidos los de participación directa, en los diferentes niveles y temas. - Medidas efectivas para promover mayor partici- pación en la política nacional, regional y local de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable, en igualdad de condiciones y con ga- rantías de seguridad. •  Fin del conflicto Proceso integral y simultáneo que implica: - Cese al fuego y de hostilidades de manera bilate- ral y definitiva. - Dejación de las armas. Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil - en lo económico, lo social y lo político -, de acuerdo con sus intereses. - El Gobierno nacional coordinará la revisión de la situación de las personas privadas de la libertad, procesadas o condenadas, por pertenecer o cola- borar con las FARC-EP. - En forma paralela el Gobierno nacional intensifi- cará el combate para acabar con las organizacio- nes criminales y sus redes de apoyo, incluyendo
  26. 26. 26 la lucha contra la corrupción y la impunidad, en particular contra cualquier organización respon- sable de homicidios y masacres que atente contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos. - El Gobierno Nacional revisará y hará las reformas y los ajustes institucionales necesarios para hacer frente a los retos de la construcción de la paz. - Garantías de seguridad. - En el marco de lo establecido en el Punto 5 (Vícti- mas) con este acuerdo se esclarecerá, entre otros, el fenómeno del paramilitarismo. La firma del Acuerdo final inicia este proceso, el cual debe desarrollarse en un tiempo prudencial acorda- do por las partes. •  Solución al problema de las drogas ilícitas - Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito. Planes integrales de desarrollo con participación de las comunidades en el diseño, ejecución y eva- luación de los programas de sustitución y recupe- ración ambiental de las áreas afectadas por dichos cultivos. - Programas de prevención del consumo y salud pública. - Solución del fenómeno de producción y comer- cialización de narcóticos. Víctimas El resarcimiento a las víctimas está en el centro del acuerdo entre el Gobierno nacional y las FARC-EP. En ese sentimiento se tratarán: - Derechos humanos de las víctimas. - Verdad. •  Implementación, verificación y refrendación La firma del Acuerdo final da inicio a la implementa- ción de todos los puntos acordados. - Mecanismos de implementación y verificación. • Sistema de implementación, dándole especial énfasis a las regiones. • Comisiones de seguimiento y verificación. Mecanismos de resolución de diferencias. Estos mecanismos tendrán capacidad y poder de eje- cución y estarán conformados por representantes de las partes y de la sociedad según el caso. - Acompañamiento internacional. - Cronograma. - Presupuesto. - Herramientas de difusión y comunicación. - Mecanismo de refrendación de los acuerdos. Aunque en la agenda de negociación no se mencio- na explícitamente la seguridad ciudadana, al obser- var algunos de los puntos de la misma se pueden identificar varios temas que durante el proceso de diálogo y en una etapa de postconflicto, involucran aspectos de política pública sobre seguridad y convi- vencia ciudadana. Por tal motivo, es necesario explo- rarlos y tratar de establecer cuáles serán los retos que los acuerdos alcanzados en la mesa de La Habana le plantearán al Estado y a la sociedad colombiana. En tal sentido, inicialmente es posible identificar como puntos que involucran aspectos de seguridad y con- vivencia ciudadana los siguientes: • Mecanismos para solucionar conflictos de uso de la tierra. • Protección de los derechos de propiedad. • Revertir los efectos del conflicto y que se restitu- yan las víctimas del despojo y del desplazamiento forzado. • Protección de las áreas de especial interés am- biental. • Derechos y garantías para el ejercicio de la oposi- ción política. • Medidas efectivas para promover mayor partici- pación en la política nacional, regional y local de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable, en igualdad de condiciones y con ga- rantías de seguridad. • Cese al fuego y de hostilidades de manera bilate- ral y definitiva. • Dejación de las armas. Reincorporación de las

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