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Hilda

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Hilda

  1. 1. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Tradicionalmente, nuestro ordenamiento normativo ha reconocido, frente a los daños sufridos por un sujeto a causa de la acción u omisión de otro (configuradores de responsabilidad civil), no una pretensión restitutiva (rehabilitadora en el ejercicio del derecho dañado), sino una de tipo resarcitorio (de condena al pago de una indemnización), que se dirige contra el sujeto causante de los daños objeto de resarcimiento (solicitando éste sea condenado a dicho pago). La Administración Pública es el conjunto de organismos integrantes del Estado mediante los cuales éste cumple su función administrativa. En el cumplimiento de dicha tarea, tales órganos interactúan con los sujetos administrados dentro del ámbito de sus normas de competencia, producto de la cual se establecen simples y complejas relaciones jurídicas entre ambos. En esas relaciones, la Administración actúa como ente resolutivo (concediendo derechos o negándolos), como ente fiscalizador (exigiendo requisitos y sancionando su incumplimiento), investido del derecho de autotutela ejecutiva (pudiendo materializar por sí sola sus mandatos), etc.; es decir, asumiendo frente a sus administrados posiciones favorables (cuando otorga o reconoce un derecho) y contrarias (como cuando deniega una solicitud o impone una obligación); e incluso perjudiciales. Este último caso se presenta, por ejemplo, cuando impone una sanción, o cuando causa daños en la posición jurídica del administrado, resarcibles en dinero. En éste último caso, la Administración puede ser demandada a fin de que el Poder Judicial declare su responsabilidad y la condene a resarcir los daños que haya causado. Para ello, el administrado que considere dañado alguno de sus derechos por la acción u omisión administrativa, tiene que demandar una indemnización por daños y perjuicios ante el Juzgado Civil competente por territorio. La cuantía (el monto indemnizatorio), nos indicará cuál será el grado de sumarización formal (proceso de conocimiento, abreviado o, en su caso, sumarísimo). Todo ello según el Código Procesal Civil. En éste estado de cosas, con fecha 15 de abril del 2002 entró en vigor la Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, desarrollando la “acción contencioso administrativa”, prevista en el artículo 148 de la Constitución Política. La Ley Nº 27584, establece en su artículo 3 el “principio de exclusividad”, por el cual, “Las actuaciones de la administración pública sólo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales”.
  2. 2. Su artículo 5, rompiendo con el esquema del citado código, señala hasta cinco posibles pretensiones contra la Administración. A diferencia del “proceso de nulidad” regulado en dicho código, la nueva ley plantea un modelo procesal de “plena jurisdicción”, en el cual un administrado puede demandar la anulación de un acto administrativo, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, la cesación de actuaciones materiales contrarias a derecho, y el cumplimiento de determinada ley, reglamento u acto que obligue a la Administración. Las características del nuevo proceso contencioso-administrativo, lo sindican como el más idóneo para calificar la responsabilidad administrativa de la Administración. Sin embargo, la propia ley, señala en su artículo 26 que la pretensión indemnizatoria se plantea como pretensión principal de acuerdo a las reglas de los Códigos Civil y Procesal Civil. Cabe preguntarse: ¿el proceso civil será más idóneo que el proceso contenciosoadministrativo para decidir si la Administración ha incurrido o no en responsabilidad patrimonial? Se trata de encontrar cuál de las dos vías procesales ofrece a los magistrados más herramientas de cognición, a fin de aproximar la “verdad formal” de los procesos a una auténtica “verdad material”, de lograr la justicia en cada caso. De la respuesta que demos a tal interrogante, dependerá la existencia de un completo respeto al derecho de tutela judicial efectiva de los sujetos administrados. Para dar una respuesta a lo anterior, debemos empezar estudiando brevemente la institución que se encuentra a la base del debate propuesto, cual es la responsabilidad patrimonial de la Administración. El proceso contencioso administrativo: a) Implicancias de su consagración constitucional La consagración del proceso contencioso - administrativo en las dos últimas constituciones peruanas garantiza que el legislador está impedido de aprobar normas que restrinjan el derecho de los particulares a poder cuestionar ante el Poder Judicial mediante dicho proceso las decisiones administrativas que los afecten.
  3. 3. La Constitución no permite la existencia de ámbitos de la actividad administrativa que puedan considerarse exentos o inmunes a un eventual control jurisdiccional por quienes se consideran afectados. Por tanto, sería contrario a la Constitución cualquier dispositivo legal que, por ejemplo, pretendiera condicionar el inicio de un proceso contencioso administrativo a que la deuda determinada en un acto administrativo supere cierta cuantía, porque significaría dejar sin acceso a la tutela judicial a los eventuales perjudicados por actos administrativos que determinen una menor cuantía. En el Perú el proceso contencioso - administrativo constituye el proceso específico previsto por la Constitución para la impugnación ante el Poder Judicial de las decisiones de la administración pública a fin de verificar la legitimidad de la actuación de todas las entidades administrativas. Como sabemos mediante el proceso contencioso se garantiza una de las conquistas básicas del Estado de Derecho cual es la subordinación de toda la actividad administrativa a la legalidad. En tal virtud los afectados por una actuación administrativa violatoria de sus derechos e intereses están constitucionalmente facultados para demandar ante el Poder Judicial la satisfacción jurídica de sus pretensiones contra la administración pública. b) Régimen del Proceso Contencioso - Administrativo anterior a la nueva Ley Nº 27584 Considero indispensable realizar una somera descripción del régimen legal del proceso contencioso administrativo preexistente a la reciente entrada en vigencia de la Ley Nº 27584 porque facilitará apreciar las razones que condujeron a la reforma de la regulación del mencionado Proceso. El marco legal del proceso contencioso - administrativo estuvo contenido principalmente en el Código Procesal Civil de 1993 bajo la denominación poco acertada de "Impugnación de acto o resolución administrativa". Sin perjuicio de dicha norma existían otros cuerpos legales que con mayor o menor extensión establecían reglas especiales para el trámite de dicho proceso: es el caso de la ley procesal del trabajo que prácticamente reproduce las normas del citado Código Procesal con el objeto de regular las controversias que se puedan suscitar ante los jueces especializados en lo laboral respecto de las actuaciones de las autoridades administrativas competentes en materia laboral.
  4. 4. Es el caso también del Código Tributario peruano que al igual que el de otros países de nuestro entorno (caso precisamente de Chile, Uruguay, Bolivia, Venezuela, Ecuador y México) establece normas que regulan el proceso contencioso administrativo para impugnar ante el Poder Judicial resoluciones de las entidades que cumplen funciones de administración tributaria. Dichos cuerpos legislativos constituían leyes especiales del proceso contencioso administrativo respecto de la ley general que estaba regulada por las normas contempladas por el Código Procesal Civil. En tal virtud se entendía que en todo lo no previsto por las citadas leyes especiales (Ley procesal del trabajo, Código Tributario, etc.) deberían aplicarse supletoriamente las reglas establecidas en el Código Procesal Civil que operaba como la ley general sobre el contencioso administrativo.
  5. 5. JURISPRUDENCIA EXP. N.º 2616-2004-AC /TC AMAZONAS AMADO NELSON SANTILLAN TUESTA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 12 días del mes de setiembre de 2005, el pleno del Tribunal Constitucional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; BardelliLartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Amado Nelson Santillán Tuesta contra la sentencia de la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Amazonas, de fojas 120, su fecha 14 de junio de 2004, que declara infundada la acción de cumplimiento de autos. ANTECEDENTES Con fecha 5 de enero de 2004, el recurrente interpone acción de cumplimiento contra el Director Regional de Educación del Consejo Transitorio de Administración Regional de Amazonas, solicitando el cumplimiento de la Resolución de Gerencia General Regional N.º 118-2003-GGR, de fecha 8 de setiembre de 2003, mediante la cual se establecen los criterios de aplicación y ejecución del pago de la bonificación dispuesta por el Decreto de Urgencia N.º 037-94. La Dirección Regional de Educación de Amazonas y el Procurador Público del Gobierno Regional de Amazonas contestan la demanda en forma individual, alegando que el demandante ha venido percibiendo los aumentos del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, y que, de conformidad con el artículo 7º, inciso d), del Decreto de Urgencia N.º 037-94, no le corresponde la bonificación prevista en el citado decreto de urgencia. El Juzgado Mixto de Chachapoyas, con fecha 26 de enero de 2004, declara fundada la demanda, por considerar que la resolución cuyo cumplimiento se solicita, ha quedado firme, conservando su eficacia al no haberse declarado su invalidez en un proceso contencioso-administrativo.
  6. 6. La recurrida, revocando la apelada, declara infundada la demanda argumentando que al demandante no le corresponde la bonificación concedida por el Decreto de Urgencia N.º 037-94, toda vez que su artículo 7º, inciso d), excluye a los servidores que vienen percibiendo la bonificación establecida por el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM. FUNDAMENTOS 1. 1. La demanda tiene por objeto que se otorgue la bonificación prevista en el Decreto de Urgencia 037-94. Este Tribunal ha venido pronunciándose al respecto, teniendo en cuenta diversos criterios que en función de cada caso concreto, sin embargo, han creado confusión, tanto a los operadores de justicia como a los justiciables; por lo tanto, es conveniente unificar las consideraciones y emitir un pronunciamiento que permita esclarecer el tema. & Criterios desarrollados por el Tribunal Constitucional en relación con el Decreto de Urgencia 037-94 2. 2. En un momento, el Tribunal Constitucional consideró que el Decreto de Urgencia 037-94 no podía ser aplicado a ningún servidor administrativo activo o cesante que ya percibía el aumento señalado en el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, conforme lo establece el propio Decreto de Urgencia N.º 037-94, en su artículo 7º, tal como se expuso en la sentencia recaída en el expediente N.º 3654-2004-AA/TC. 3. 3. Posteriormente, el Tribunal estimó que sólo debían ser favorecidos con la bonificación del Decreto de Urgencia N.º 037-94 aquellos servidores que hubieran alcanzado el nivel directivo o jefatural de la Escala N.º 11 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, puesto que esta era la condición de la propia norma para no colisionar con la bonificación dispuesta por el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, criterio establecido en la sentencia recaída en el expediente N.º 3149-2003-AA/TC. 4. 4. El último criterio responde a una interpretación más favorable al trabajador, pues se estimó que debido a que los montos de la bonificación del Decreto de Urgencia N.º 037-94 son superiores a los fijados por el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, correspondía que sea la bonificación mayor y más beneficiosa la que se otorgue a todos los servidores públicos, incluyéndose a aquellos que venían percibiendo la bonificación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, disponiéndose al efecto que se proceda a descontar el monto otorgado por la aplicación de la norma mencionada, tal como se ordenó en la sentencia N.º 3542-2004-AA/TC. & Ámbito de aplicación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y del Decreto de Urgencia N.º 037-94
  7. 7. 5. 5. El Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, publicado el 30 de marzo de 1994, en su artículo 1º, establece “(...) que a partir del 1 de abril de 1994 se otorgará una bonificación especial a los profesionales de la salud y docentes de la carrera del Magisterio Nacional de la Administración Publica, así como a los trabajadores asistenciales y administrativos de los Ministerios de Salud y Educación y sus Instituciones Públicas Descentralizadas, Sociedades de Beneficencia Pública, Unión de Obras de Asistencia Social y de los Programas de Salud y Educación de los Gobiernos Regionales”. 6. 6. El Decreto de Urgencia Nº. 037-94, publicado el 21 de julio de 1994, en su artículo 2º, dispone que “(...) a partir del 1 de julio de 1994, se otorgará una bonificación especial a los servidores de la Administración Publica ubicados en los niveles F-2, F-1, profesionales, técnicos y auxiliares, así como al personal comprendido en la Escala N.º 11 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM que desempeña cargos directivos o jefaturales, de conformidad con los montos señalados en el anexo que forma parte del presente Decreto de Urgencia (...)”. 7. 7. Por su parte, el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, publicado el 6 de marzo de 1991, regula en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de las Remuneraciones y Bonificaciones. 8. 8. Con el propósito de realizar una interpretación conforme el artículo 39º de la Constitución Política del Perú de la aplicación del Decreto Supremo N.º 01994-PCM y del Decreto de Urgencia N.º 037-94, es necesario concordarlo con el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, dispositivo al que se remite el mismo decreto de urgencia. En ese sentido, cuando el Decreto de Urgencia N.º 03794 otorga una bonificación a los servidores de la Administración Pública ubicados en los niveles F-2, F-1, profesionales, técnicos y auxiliares, no se refiere a los grupos ocupacionales determinados en el Decreto Legislativo N.º 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, sino que hace referencia a las categorías remunerativasescalas, previstas en el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM. Así, el decreto supremo referido determina los siguientes niveles remunerativos: - Escala 1: Funcionarios y directivos - Escala 2: Magistrados del Poder Judicial - Escala 3: Diplomáticos - Escala 4: Docentes universitarios - Escala 5: Profesorado - Escala 6: Profesionales de la Salud
  8. 8. - Escala 7: Profesionales - Escala 8: Técnicos - Escala 9: Auxiliares - Escala 10: Escalafonados, administrativos del Sector Salud - Escala 11: Personal comprendido en el Decreto Supremo N.º 032.1-91PCM & Servidores públicos comprendidos en el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y Decreto de Urgencia N.º 037-94, en concordancia con las escalas señaladas en el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM 9. 9. Habiéndose realizado el análisis de cada una de las normas legales pertinentes y elaborado la tabla comparativa de las escalas remunerativas, se llega a establecer que se encuentran comprendidos en los alcances del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM aquellos servidores públicos: a) a) Que se encuentren ubicados en la Escala Remunerativa N.º 4, esto es, los docentes universitarios. b) b) Que se encuentren en la Escala Remunerativa N.º 5, esto es, el profesorado. c) c) Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa N.º 6, esto es, los profesionales de Salud. d) d) Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa N.º 10, esto es, los escalafonados del Sector Salud. e) e) Que sean trabajadores asistenciales y administrativos ubicados en la escalas remunerativasN.os 8 y 9, es decir, los técnicos y auxiliares que presten sus servicios en los ministerios de Salud y Educación y sus instituciones públicas descentralizadas, sociedades de Beneficencia Pública, Unión de Obras de Asistencia Social y de los programas de Salud y Educación de los Gobiernos Regionales. 10. 10. En virtud del Decreto de Urgencia N.º 037-94, corresponde el otorgamiento de la bonificación especial a los servidores públicos: a) a) Que se encuentren en los niveles remunerativos F-1 y F-2 en la Escala N.º 1.
  9. 9. b) b) Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de los profesionales, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 7. c) c) Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de los técnicos, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 8. d) d) Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de los auxiliares, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 9. e) e) Que ocupen el nivel remunerativo en la Escala N.º 11, siempre que desempeñen cargos directivos o jefaturales del nivel F-3 a F-8, según anexo del Decreto de Urgencia N.º 037-94. 11. 11. No se encuentran comprendidos en el ámbito de aplicación del Decreto de Urgencia N.º 037-94, los servidores públicos que regulan su relación laboral por sus respectivas leyes de carrera y tienen sus propias escalas remunerativas, que son los ubicados en: a) a) La Escala N.º 2: Magistrados del Poder Judicial; b) b) La Escala N.º 3: Diplomáticos; c) c) La Escala N.º 4: Docentes universitarios; d) d) La Escala N.º 5: Profesorado; e) e) La Escala N.º 6: Profesionales de la Salud, y f) f) La Escala N.º 10 Escalafonados, administrativos del Sector Salud 12. 12. Del análisis de las normas mencionadas se desprende que la bonificación del Decreto de Urgencia N.º 037-94 corresponde que se otorgue a los servidores públicos ubicados en los grupos ocupacionales de los técnicos y auxiliares, distintos del Sector Salud, en razón de que los servidores administrativos de dicho sector se encuentran escalafonados y pertenecen a una escala distinta, como es la Escala N.º 10. Cabe señalar que a los servidores administrativos del sector Salud, desde el inicio del proceso de aplicación del Sistema Único de Remuneraciones, Bonificaciones y Pensiones de los Servidores del Estado, se les estableció una escala diferenciada. 13. 13. En el caso de los servidores administrativos del sector Educación, así como de otros sectores que no sean del sector Salud, que se encuentren en los grupos ocupacionales de técnicos y auxiliares de la Escala N.os8 y 9 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, por no pertenecer a una escala diferenciada, les corresponde que se les otorgue la bonificación especial del Decreto de Urgencia N.º 037-94, por ser económicamente más beneficiosa, pues la exclusión de estos servidores conllevaría un trato discriminatorio
  10. 10. respecto de los demás servidores del Estado que se encuentran en el mismo nivel remunerativo y ocupacional y que perciben la bonificación otorgada mediante el Decreto de Urgencia Nº 037-94. 14. 14. El Tribunal Constitucional, en sesión de pleno jurisdiccional, por las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas, y en mérito de lo dispuesto en el artículo VII del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional, acuerda apartarse de los precedentes emitidos con anterioridad respecto al tema sub exámine, y dispone que los fundamentos de la presente sentencia son de observancia obligatoria. 15. 15. En el presente caso, de autos se acredita que mediante el artículo 1º de la Resolución de Gerencia General Regional N.º 118-2003-GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS /GGR, de fojas 17, se estableció la validez de las resoluciones de la Dirección Regional Sectorial N.os0646 y 0835-2001-CTARAMAZONAS/ED, de fojas 21 y 22, mediante las cuales se otorgó al recurrente la bonificación especial prevista en el Decreto de Urgencia Nº 037-94, con deducción de lo percibido por concepto de la bonificación otorgada por el Decreto Supremo Nº 019-94-PCM. Siendo así, la resolución cuyo cumplimiento se solicita, contiene derechos reconocidos a favor del demandante, y tiene la calidad de cosa decidida al haber quedado consentida, resultando, por ende, de cumplimiento obligatorio. 16. 16. El demandante acredita haber cesado en el cargo de Técnico de Personal II, con el nivel de administrativo VIII, Servidor Técnico A; es decir, que pertenece al Escalafón N.º 8, establecido por el Decreto Supremo N.º 051-91PCM; consecuentemente, se encuentra entre los servidores comprendidos en el Decreto de Urgencia N.º 037-94, y, por ello, procede que se le otorgue dicha bonificación con la deducción de los montos que se le hayan otorgado en virtud del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú, HA RESUELTO 1. 1. Declarar FUNDADA la demanda. 2. 2. Ordena que la Dirección Regional de Educación del Gobierno Regional de Amazonas cumpla con la Resolución de Gerencia General Regional Nº 1182003-GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS/GGR, abonando al demandante la bonificación especial prevista en el Decreto de Urgencia Nº 037-94, con deducción de lo percibido por concepto de la bonificación otorgada por el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM.
  11. 11. 3. 3. Ordena que los operadores judiciales cumplan con lo dispuesto en el fundamento 14 supra, y que tengan en consideración que a los servidores y cesantes que corresponde la bonificación dispuesta en el Decreto de Urgencia Nº.037-94 son los mencionados en el fundamento 10 de la presente sentencia. Publíquese y notifíquese. SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCÍATOMA VERGARA GOTELLI

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