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Les équilibres politiques et institutionnels de la décentralisation et de la déconcentration en Tunisie

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Les équilibres politiques et institutionnels de la décentralisation et de la déconcentration en Tunisie

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Les équilibres politiques et institutionnels de la décentralisation et de la déconcentration en Tunisie

  1. 1. Les équilibres politiques et institutionnels de la décentralisation et de la déconcentration en Tunisie. Lotfi Tarchouna Professeur à la faculté de droit et des sciences politiques de Sousse. 1
  2. 2. • La décentralisation et la déconcentration, sont des modes d’organisation de l’Etat. • C’est des concepts: – administratif - et politique • Les équilibres entre les deux modes dépendent très largement de: • L’histoire politique, économique et sociale, • Du système politique et de son degré de démocratie, • De la culture politique dominante : sujétion ou participation • Du modèle et du degré de développement économique dans le pays. 2
  3. 3. La situation tunisienne s’est toujours caractérisée par un déséquilibre en faveur de la déconcentration. Cette situation est appelée, en écho à la constitution de 2014 à changer. Il faut , cependant veiller dans ce nouvel équilibre à ne pas affaiblir la déconcentration. 3
  4. 4. L’on va essayer dans le cadre de cette communication de retracer la genèse ainsi que les perspectives des équilibres de la décentralisation et de la déconcentration en Tunisie en suivant le plan suivant: –La déconcentration un impératif pour la formation et la consolidation de l’Etat (I) –Le nécessaire rééquilibrage du système de la décentralisation et de la déconcentration (II) 4
  5. 5. I. La déconcentration un impératif pour la formation et la consolidation de l’Etat • La déconcentration s’est présentée historiquement en Tunisie comme: – Le pilier de la formation de l’Etat (A) – Et comme un impératif du développement économique et social (B). 5
  6. 6. A. La déconcentration pilier de la formation de l’Etat. • L’Etat tunisien a cette particularité de se former par son administration déconcentrée. • Selon les historien la dynastie Mouradite installée en Tunisie depuis 1663 a cherché à s’émanciper de l’empire ottoman. • Elle se devait d’asseoir son autorité conjointement vis-à-vis des tribus tunisiennes jalouses de leur autonomie, et vis-à-vis de la porte sublime. • Deux institutions typiquement tunisiennes ont fait leur apparition: – Le Bey à l’échelle centrale (détrône le Dey représentant de la Turquie dans le pays et apparaît comme le premier pouvoir central véritablement autochtone); 6
  7. 7. • Le Caïd, prototype de l’autorité déconcentrée, avait pour fonction de représenter le bey auprès des tribus et d’exiger leur allégeance au pouvoir central naissant. – Il avait des fonctions militaires: soumettre les tribus à l’autorité du bey et les fixer sur un territoire, – Des fonctions de police administrative: imposer le respect de l’ordre public naissant; – Des fonctions fiscales: collecter l’impôt: – Des fonctions de police judiciaire: en tant qu’auxiliaire de justice . 7
  8. 8. • Le Caïd se faisait assister par le khalifat et la cheikh (chef de tribus). • Toute une administration déconcentrée a été donc créée et mise au service de la formation et de la consolidation de l’Etat beylical. • La décentralisation était redoutée et la volonté de détruire les tribus en tant que foyers autonomes de pouvoir a été une constante de l’histoire politique du pays. 8
  9. 9. • La colonisation maintient le schéma d’une administration déconcentrée composée du caïd et de ses auxiliaires qu’elle a instrumentalisée au service de la domination coloniale. • Elle a maintenu l’institution Caïdale à laquelle elle a insufflé une philosophie de type préfectoral et napoléonien. • Elle a par ailleurs introduit dans le pays les premières prémisses des institutions de la décentralisation, il s’agit du: – conseil de caïdat – et de la commune . 9
  10. 10. • La décentralisation introduite était; – ségrégationniste (dans les zones de peuplement européen); – Hésitante: refus de consacrer les élections au niveau régional et aussi pour les représentants autochtones des conseils municipaux. – Et dénaturée: tutelle à priori + dédoublement fonctionnel (le caïd était en même temps représentant du pouvoir central et président du conseil de caïdat) assurant la pénétration de la déconcentration dans la décentralisation. 10
  11. 11. • L’Etat tunisien indépendant maintient le même modèle d’une administration régionale et locale pivotant autour du caïd comme représentant du pouvoir central et président d’une collectivité locale du niveau régional et exerçant la tutelle sur les communes. • Ce modèle va permettre au pouvoir central de parfaire la destruction de la structure tribale et d’imposer son allégeance à l’Etat national à la périphérie. 11
  12. 12. Le caïd change de nom en 1956 il devient gouverneur (décret du 21 juin 1956 sur l’organisation administrative du royaume). • Ses pouvoirs et son statut s’alignent totalement sur ceux du préfet français. • Le conseil de caïdat devient conseil du gouvernorat (loi du 30 décembre 1963 sur le conseil du gouvernorat) ayant des compétences consultatives et faisant fonction de commune des zones rurales non communalisées. 12
  13. 13. B. La prééminence de la déconcentration: un impératif de développement économique et social. • Le modèle de développement coopérativiste basé sur la planification jusqu’à 1969 et libéral depuis 1969, ont avantagé les administrations centrales, de la planification économique, de l’équipement, des finances, de leurs experts et relais territoriaux. • Par ailleurs la promotion régionale s’est faite par la création de nouveaux gouvernorats avec tout ce que cela génère comme relais administratifs régionaux: directions régionales des ministères, établissements et entreprises publiques y dépendants, offices de développement etc. 13
  14. 14. • On assiste depuis les années 1970 à la création de la commission nationale de la déconcentration et de la décentralisation. • Ses objectifs étaient de mieux clarifier les compétences des administrations centrales et de procéder à une meilleure déconcentration des services extérieurs des administrations civiles de l’Etat. (déconcentration intégrée) • On procède aussi à la création de nouveaux gouvernorats par scission ou création ex nihilo (division du gouvernorat de Gafsa en Gafsa, Tozeur et Sidi Bouzid). Création des gouvernorats de Siliana et de Zaghouan etc. 14
  15. 15. • Le statut du gouverneur en tant qu’autorité déconcentrée a été revisité (loi du 13 juin 1975 sur les cadres supérieurs de l’administration régionale). • Sa position en tant que représentant de l’Etat et du gouvernement a été précisée. • Il devient le dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la région; • Le seul délégataire des membres du gouvernement; • L’unique interlocuteur et le relai indispensable entre les administrations centrales et leurs services extérieurs; • Ses pouvoirs sur les chefs des services extérieurs des ministères ont été consolidées (animation et contrôle). 15
  16. 16. Qu’en est il de la décentralisation?. • La législation communale a été revisitée (loi organique des communes et loi organique sur le budget des collectivités locales 14 mai 1975 et textes sur la caisse de prêts et de soutien aux collectivités locales ). • On reconnaît de nouvelles compétences aux communes en matière économique, mais il s’agit de compétences consultatives. • On allège la tutelle par sa déconcentration au profit du gouverneur ce qui aboutit en fait au renforcement de la déconcentration. 16
  17. 17. • On reconnaît de nouvelles taxes à caractère économique au profit des collectivités locales. • Mais la situation de la collectivité régionale (conseil de gouvernorat) reste inchangée en tant que structure hybride à caractère consultatif totalement dominée par le gouverneur. 17
  18. 18. • A partir de 1989 le système local se recentre au niveau du gouvernorat pour faire du gouverneur la clef de voute de tout le système d’administration régionale et locale. • Deux textes achèvent cette construction: – La loi du 4 février 1989 sur le conseil régional; – Le décret du 24 mars 1989 portant délégation de compétences des membres du gouvernement au gouverneur. 18
  19. 19. - Le gouverneur devient à travers le conseil régional le principal animateur du développement économique dans la région. – L’unique ordonnateur des crédits régionaux des différents ministères; – Et renforce sa position de représentant du gouvernement par un très grand nombre de compétences déléguées par le gouvernement. 19
  20. 20. • On assiste par ailleurs à la même période à la création de nouvelles structures: – les conseils ruraux dans les zones non communalisées; – Les conseils locaux de développement au niveau des délégations. – Mais les équilibres perdurent imperturbablement jusqu’à la constitution du 27 juin 2014 en faveur de la déconcentration. 20
  21. 21. II. Le nécessaire rééquilibrage du système de la décentralisation et de la déconcentration. • Ce rééquilibrage répond au nouveau statut constitutionnel de la décentralisation (A) • Et aux exigences de cohérence juridique et politique du système local (B). 21
  22. 22. A. LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DE LA DECENTRALIATION • La déconcentration en tant que pilier du système politico-administratif régional et local ne disposait pas paradoxalement de bases constitutionnelles directes dans la constitution. • Elle se renforçait en réalité de la centralisation politique dans le pays. • Le gouverneur représentant du chef de l’Etat et du gouvernement reproduisait les mécanismes du régime présidentialiste à la périphérie. 22
  23. 23. • Le statut constitutionnel de la décentralisation était de son coté des plus réducteurs. • On notait l’existence d’un chapitre 7 de la constitution intitulé collectivités locales • Ce chap contient un seul article 71 muet sur tous les principes de la décentralisation. 23
  24. 24. • La situation a changé depuis la constitution du 27 janvier 2014 qui contient un chap VII intitulé « du pouvoir local » composé de 12 articles avec l’existence d’un art 14 au chap I sur les principes généraux. • La nouvelle constitution a procédé à: • Une densification de l’encadrement constitutionnel de la décentralisation: • Au niveau des structures (1) • Et des principes (2) 24
  25. 25. 1. La densification au niveau des structures. • On passe avec l’article 131 de la constitution de 2014 de 2 à 3 niveaux de collectivités locales. Il s’agit de: – La commune; – La région; – Et le district. On assiste aussi à la création d’une nouvelle structure: le conseil supérieur des collectivités locales implanté en dehors de la capitale (art 141): C’est un organisme consultatif en matière de législation financière locale, de planification, de développement et d’équilibre régional. 25
  26. 26. 2. La densification des principes de la décentralisation. • L’article 71 de la constitution de 1959 sur les collectivités locales était ainsi rédigé: • « Les conseils municipaux et régionaux et les structures auxquelles la loi confère la qualité de CL gèrent les affaires locales dans les conditions prévues par la loi » • L’on remarque que la constitution est muette sur des questions aussi importantes que: 26
  27. 27. - La notion de décentralisation, le chapitre VII de la constitution intitulé «collectivités locales » n’utilise pas le terme décentralisation. - Le principe électoral en tant que modalité de sélection des responsables régionaux et locaux est occulté. Le principe d’autonomie des collectivités locales n’est pas consacré. - Aucun critère opérationnel de répartition des compétences. - Aucune précision de la nature des rapports entre l’Etat et les collectivités locales. - Aucun mot sur le contrôle. 27
  28. 28. Actuellement tous les principes susceptibles de fonder la décentralisation sont inscrits dans la constitution: La décentralisation en tant que modalité d’organisation, absente dans la constitution de 1959, constitue désormais en vertu de l’art 14 nouveau une obligation constitutionnelle: « L’Etat s’engage à soutenir la décentralisation et à l’adopter sur tout le territoire national dans le cadre de l’unité de l’Etat » 28
  29. 29. Par ailleurs: Le principe électoral, (généralisé à l’ensemble des collectivités locales, suffrage direct pour la commune et la région et indirect pour le district, art 133) Le principe d’autonomie juridique, administrative et financière (art 132); Le principe de libre administration (art 132); Le principe de subsidiarité en tant que principe régissant la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales (art 134); Le principe de solidarité financière (transferts financiers et péréquations, art 136); Le principe de la tutelle à postériori art 138 et art 142); 29
  30. 30. - Le partenariat (Etat collectivités locales et collectivités locales elles mêmes, art 140);, - La gouvernance ouverte et la démocratie participative, art 137 et 139); - La garantie d’une plus grande représentation des jeunes dans les conseils locaux (art 133). - La garantie d’une plus grande représentation des femmes en vertu des exigences constitutionnelles de la parité. 30
  31. 31. B. Les exigences de cohérence politique et juridique du système politico-administratif régional et local. • Il est certain que le nouveau statut constitutionnel de la décentralisation commande de réviser les équilibres traditionnels entre la décentralisation et la déconcentration dans le pays. • Ceci découle d’un impératif d’harmonisation juridique (1) et politique du système politico- administratif local(2). 31
  32. 32. 1.L’impératif d’harmonisation juridique: • Deux critiques fondamentales peuvent être adressées à la constitution de 2014: – Elle occulte totalement la déconcentration; – Et elle adopte une conception réductrice du pouvoir local. a. En effet la constitution de 2014 ne contient aucune disposition susceptible de se rapporter directement à la déconcentration. 32
  33. 33. Cette lacune est en décalage par rapport à l’importance politique et institutionnelle de la déconcentration dans le système politico administratif régional et local tunisien. Le gouverneur qui occupait tout l’espace politique et institutionnel local n’a aucun statut dans la constitution!! 33
  34. 34. • b. Par ailleurs la conception du pouvoir local soutenue par le chapitre 7 de la constitution ne peut aucunement se concrétiser sans le concours de la déconcentration. • En effet la décentralisation doit se faire selon l’art 14 de la constitution dans le respect de l’unité de l’Etat. • Or la garantie de l’unité de l’Etat ne peut se réaliser en l’état actuel du droit positif local tunisien que par le gouverneur représentant de l’Etat, du Gouvernement et garant de l’ordre public et de la sécurité à l’échelle de la région. 34
  35. 35. • Il est impératif, dans ces conditions, en attendant une révision de la constitution, à ce que la mise en cohérence de la législation locale à la constitution ne se fasse pas aux détriments de la position nodale du gouverneur dans l’univers politique, juridique et institutionnel local tunisien. 35
  36. 36. Par ailleurs et dans la même perspective, les nouveaux principes constitutionnels sur le pouvoir local vont aboutir, obligatoirement, à une modification des équilibres de la décentralisation et de la déconcentration. - Le principe de subsidiarité en tant que principe de répartition des compétences s’appliquera nécessairement à la déconcentration dans ses rapports aux collectivités locales; - Le principe de solidarité et de péréquation aura des conséquences sur les équilibres financiers de la décentralisation et de la déconcentration; 36
  37. 37. • - Il en est de même des principes de la généralisation des élections et du contrôle à postériori, qui auront, des effets sur le style de commandement du gouverneur et sur la nature de ses rapports aux collectivités locales; • - La création du district en tant que 3eme niveau de collectivité locale se fera en rapport aux compétences économiques du gouverneur et du conseil régional. 37
  38. 38. 2.L’impératif d’harmonisation politique • « L’exception tunisienne » se faisait dans l’autoritarisme et dans la transition vers la démocratie. • La Tunisie est en voie de clore sa première phase de transition démocratique (qui prend fin après les élections législatives et présidentielles). • Il s’agit d’entamer et de réussir la deuxième phase de consolidation démocratique. • Le rôle des élections locales est très important, mais le rôle de l’Etat territorial n’en est pas moins déterminant. 38
  39. 39. • En effet la situation se caractérise par une très forte demande d’Etat à la périphérie pour de multiples raisons liées à: –Un besoin de sécurité; –Un besoin de développement ; –Un besoin de justice sociale et de solidarité etc 39
  40. 40. Le rôle de la déconcentration reste fondamental: - pour soutenir les collectivités locales communales dans l’exercice de leurs compétences, - Pour concrétiser et impulser le principe de solidarité entre l’Etat et les collectivités locales, Et pour assurer la coordination et l’harmonisation des activités des différents acteurs centraux, déconcentrés et décentralisés sur l’espace régional et local. 40
  41. 41. Merci pour votre attention 41

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