1. FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION
Serie Políticas
JULIO 2000 - Año 2 / Nº 6
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La paradoja de la reforma
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Santa Magdalena 75, of. 1002.
educacional:
Santiago - CHILE
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Pronosticar el fracaso y
La introducción de reformas
encontrarnos con el avance
educativas suele experimentar
una importante resistencia de Este texto resume algunos de los reforma han sido recibidas con descon-
algunos grupos sobre los que principales planteamientos presenta- fianza y protestas, en lugar de apoyo y
recaen diversos costos del cambio. dos por Merilee S. Grindle, de la consenso. En ocasiones, los reforma-
Esta oposición es estudiada por dores no han estado preparados para el
Universidad de Harvard, en su
dos modelos de análisis distintos grado de resistencia que han encontra-
documento «La paradoja de la
—uno que se sirve de la economía do sus planes, no así los expertos en eco-
reforma educacional: pronosticar el
en sus métodos y supuestos; y otro nomía política que estudian las reformas
que recurre más que nada a la fracaso y encontrarnos con el avan- educacionales, cuyos modelos de análi-
sociología— pero coincidentes en ce». Fue presentado en el seminario sis pronostican conflicto, desacuerdo y
cuanto a su pronóstico: el proba- Internacional «Reformas Educativas oposición al cambio. Pero explorar las
ble fracaso de las iniciativas y Política en América Latina» fuentes de conflicto y la resistencia crea,
reformistas. (Santiago, Chile, 17-19 enero 2000), ulteriormente una paradoja para aque-
No obstante estos análisis, la organizado por el Grupo de Trabajo llos que buscan explicar el cambio. Las
realidad muestra que varios sobre Obstáculos Políticos a las restricciones que anticipan son reales e
países latinoamericanos han Reformas, que coordina el Centro de importantes, pero al mismo tiempo
logrado introducir y consolidar Investigación y Desarrollo de la abundan las evidencias de una introduc-
cambios en sus sistemas educati- Educación (CIDE). ción exitosa del cambio. De 1990 en
vos. Una explicación a esta adelante, por ejemplo, más de 10 países
paradoja, y que habitualmente los latinoamericanos han introducido y
analistas no consideran debida- mantenido importantes cambios en es-
La reforma de los sistemas naciona-
mente, es la capacidad de los tructura y contenido de los programas
les de educación ocupa un alto sitial en
reformadores de desarrollar nacionales de educación. La paradoja de
las agendas de los países de América
la reforma educacional reside, entonces,
estrategias para sortear las Latina. Más aún, prevalece un amplio
en explicar la incidencia de un conside-
dificultades. Esto implica conside- consenso relativo en que el acceso a una
rable avance en medio de paisajes polí-
rar la reforma como un proceso educación de calidad debe ser más equi-
ticos y modelos de economía política
constante de diseño, toma de tativo; que la gestión educativa debería
que pronostican el fracaso.
decisiones y materialización que ser de responsabilidad de aquellos que
genera oportunidades para influir están más cerca del escenario donde se
sobre el resultado del conflicto y imparte; que debería dotar a los ciuda- Los argumentos a favor para
de la resistencia. Un estudio más danos con las habilidades apropiadas realizar la reforma
minucioso de cómo operan las para poder llevar vidas productivas en
estructuras sobre las que se el siglo XXI; y que debería ser trasmiti- Los adelantos latinoamericanos en
desarrollan los cambios, el da por quienes poseen la preparación y educación pueden compararse favora-
potencial del accionar humano y capacidades necesarias para hacerlo en blemente con aquéllos de la mayoría de
la forma como se desarrolla el forma óptima. las otras regiones del mundo en desa-
proceso de introducción de De esta manera, durante los ‘90 mu- rrollo (Tabla 1), a pesar de haber gran-
reformas, permite ampliar las chos países han avanzado hacia el dise- des diferencias de logros entre los paí-
ño e introducción de reformas mayores ses de la región (Tabla 2). Se ha realiza-
posibilidades para su éxito y
en la política y prácticas educativas. Sin do una encomiable labor respecto de
supervivencia.
embargo, a menudo las experiencias de hacer ampliamente accesible la educa-
DIALOGO
INTERAMERICANO

2. FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION
ción, pero los avances no han ido a la bio, se encontraban aquellos preocupa- la descentralización del gobierno y,
par en términos de la calidad. Ésta no dos fundamentalmente del crecimiento con ello, se repensó cómo podían ges-
sólo es baja en general, sino también se económico y de las consecuencias de la tionarse los servicios educacionales.
la provee de un modo no equitativo. A globalización para sus países. Muchos
esto se suma la ineficiencia y baja efec- economistas redescubrieron la importan- • De la movilización social al buen
tividad de la administración educacio- cia del capital humano, que había sido gobierno y más allá.
nal, caracterizada por el centralismo tan- destacada por el pensamiento desa- En la instauración de los sistemas
to en la gestión como en el financia- rrollista de los años ‘60 y ‘70. No sólo democráticos en la región, emergió
miento. Esto último creó otra caracte- empezaron a vincular el desarrollo del una gran cantidad de organizaciones
rística del sistema que alentó la baja ca- capital humano con un crecimiento ele- de todo tipo desde la sociedad civil,
lidad: la falta de compromiso de los pa- vado y sostenido, sino también a que pensaban que su misión incluía
dres y de la comunidad local con los asociarlo con la capacidad de sacar ven- aumentar la participación y la voz de
asuntos educativos. Las reducciones pre- tajas de la globalización. Así, se volvie- la ciudadanía proveyendo servicios
supuestarias asociadas a la crisis de los ron menos reticentes al gasto social, la urgentemente necesarios que los go-
‘80 limitó más los esfuerzos orientados innovación y reorganización, particular- biernos no podían, no querían o no
a las mejoras en educación. mente en el ámbito de la educación. Esta debían entregar. Las organizaciones
Así, en los años ‘90 quedó en evi- perspectiva se constituyó en un ingre- civiles estaban especialmente preocu-
dencia que los sistemas educacionales diente extremadamente importante en el padas de la educación, dado el víncu-
que habían funcionado durante décadas consenso emergente, dado el lugar lo entre ésta y la pobreza. Un sistema
estaban en crisis. Pero las reformas no preminente que ocupa la economía en de educación mejorado y transforma-
sobrevienen sólo porque un sistema está la formulación de políticas. do no sólo contribuiría a mejorar los
en crisis o porque los datos apuntan a niveles de ingreso y a disminuir la
condiciones desalentadoras. Éstas se •De la política democrática a los desigualdad, sino también al dominio
hacen posible cuando los asuntos adop- políticos reformistas de las habilidades necesarias para
tan la naturaleza de problemas públicos En la medida que la política demo- una participación efectiva en la comu-
y ganan significado político; cuando vo- crática se fue afirmando en América nidad y en la toma de decisiones
ces influyentes las promueven y la opi- Latina durante los ‘80 y ‘90, también nacional.
nión pública a lo menos tolera el cam- fue aumentando la importancia de la Así, partiendo de una gran varie-
bio. En este contexto surgen las princi- educación a los ojos de los políticos. dad de puntos de vista —crecimiento
pales preocupaciones que motivaban a Aumentaron las presiones para que és- y capital humano, democracia y su
los reformadores, que se pueden resu- tos se mostraran sensibles a las nece- consolidación, cálculo electoral, ca-
mir en las siguientes tendencias: sidades de la ciudadanía. Al igual que pital social y buen gobierno, supera-
los economistas, los cientistas políti- ción de la pobreza y equidad—, la re-
• De las calamidades cos, sociólogos y antropólogos se ha- forma de la educación fue identifica-
macroeconómicas al desarrollo del llaban redescubriendo el capital social. da como una condición medular para
capital humano. La economía y la política también alcanzar el desarrollo económico, po-
Entre quienes abogaban por el cam- coincidieron en un renovado interés en lítico y social.
Tabla 1
Indicadores de educación en países en desarrollo, por región 1997.
Tasa de Analfabetismo* Matrícula Neta Gasto Público
1997 como % de edad relevante en educación
HOMBRE MUJER PRIMARIA SECUNDARIA % PIB % Gasto
1993-1996 Gubernamental
Africa Sub - Sahariana 34 50 56.2 41.4 5.4 —
Estados Arabes 22 50 86.4 61.7 — 15.8
Asia del Este 9 22 99.8 71.0 2.7 13.6
Asia del Este (excluyendo China) — — 97.9 93.7 3.5 17.5
Sur Este de Asia y el Pacífico — — 97.8 58.3 3.0 —
Sur de Asia 36 63 78.0 56.5 3.3 11.2
Sur de Asia (excluyendo India) — — 80.9 45.2 3.0 —
América Latina y el Caribe 12 14 93.3 65.3 4.5 17.9
Todos los países en desarrollo 19 34 85.7 60.4 3.6 14.8
Fuentes: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 1999, p.179; Banco Mundial, World Development Report, 1999-2000, p.233.
* Como porcentaje de personas de 15 años y más.

3. FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION
Tabla 2
Indicadores de educación en América Latina,1995.
País PNB per Tasa de Matrícula Neta Matrícula Neta Alumnos que Vida escolar Gasto Público
cápita Analfabetismo Primaria Secundaria Alcanzan 5to Grado estimada en educación
1997 (US$) Adulto (%) (%) (%) (% de cohorte) (años) (% PNB)
Argentina 8.770 4 - - - - 3,3
Bolivia 950 16 - - - - 6,6
Brasil 4.720 16 90 20 71 11 5,5
Chile 5.020 5 86 55 100 12 3,0
Colombia 2.280 9 81 50 73 11 4,0
Costa Rica 2.640 5 88 43 88 10 4,6
Cuba - 4 99 59 100 11 -
R. Dominicana 1.670 17 81 22 - 11 1,9
Ecuador 1.590 9 94 - 85 - 3,4
El Salvador 1.810 23 78 21 77 10 2,2
Guatemala 1.500 33 - - 50 - 1,7
Haití 300 54 - - - - -
Honduras 700 29 90 - 60 - 3,6
México 3.680 10 101 51 86 - 4,9
Nicaragua 410 37 78 27 54 9 3,7
Panamá 3.080 9 - - - - 4,6
Paraguay 2.010 8 89 33 71 9 3,4
Perú 2.460 11 91 53 - 12 3,9
Uruguay 6.020 3 93 - 98 - 2,8
Venezuela 3.450 8 82 19 89 11 5,2
Fuentes: Banco Mundial, Base de Datos de Estadísticas de Educación.
Contenido de la reforma y fuentes la resistencia política como la esbozada tienden a estar más dispersos y menos
de oposición podría obstaculizar la reforma educacio- organizados. Tal análisis de costo-bene-
nal. Esta es, ciertamente, la conclusión ficio indica que, a la hora decisiva, las
Dado que las reformas de acceso ya a que llegan dos modelos de economía fuerzas de la oposición contra el cam-
se habían materializado en casi todos los política distintos, pero ampliamente bio son más poderosas que las que lo
países de América Latina, los principa- aceptados. Uno de ellos se sirve de la favorecen, por lo que es altamente pro-
les esfuerzos en las agendas de educa- economía en sus métodos y supuestos; bable el fracaso de los esfuerzos para
ción estaban centrados en mejorar su el otro recurre más que nada a la socio- transformar las cosas.
calidad, que implicaba, entre otras co- logía para su compenetración con la ac- Por su parte, la escuela de economía
sas, medidas para: reducir la repetición tividad política. A pesar de sus diferen- política que recurre la sociología se con-
y deserción escolar, descentralizar la cias, estos enfoques concuerdan en an- centra en el conflicto de los grupos de
educación primaria y secundaria, refor- ticipar las dificultades de la reforma y interés en la lucha en torno al cambio.
mar los currículos; promover cambios en el modo cómo las estructuras y los Le preocupan las colectividades (en lu-
pedagógicos; y establecer estándares incentivos operan contra la posibilidad gar de individuos con intereses egoís-
junto a exámenes regulares que midie- de cambio. tas), la conciencia de grupo, las institu-
ran el rendimiento escolar y los logros ciones y el poder. Plantea que los gru-
de las escuelas. Explicaciones pos muchas veces se ven motivados por
Pero este conjunto de medidas ge- desde dos enfoques intereses materialistas, pero también
neran oposición y resistencia de parte pueden tener valores, historias, afiliacio-
de grupos políticos importantes, como: Los economistas políticos que recu- nes y alianzas que estimulan su accio-
• Los sindicatos de profesores del sec- rren a la economía neoclásica plantean nar político. Estos analistas consideran
tor público. que aquéllos cuyo interés egoísta se vea que la reforma educacional es improba-
• Los empleados de la administración afectado de forma inmediata y negativa ble, pero que ocasionalmente acontece.
educacional. por la reforma, se le opondrán, y aqué- En una perspectiva histórica, los intere-
• Los dirigentes de los partidos y otros llos que vean ventajas personales en ella, ses que defienden el statu quo tienden a
políticos. la apoyarán. Los individuos que persi- ser más poderosos que aquéllos que
• Otros, como los maestros individua- guen sus estrechos intereses egoístas buscan el cambio. Sin embargo, sostie-
les y supervisores de las escuelas, y fun- tenderán a organizarse para ejercer pre- nen que los grupos que pueden favore-
cionarios regionales y municipales. sión política sobre los tomadores de de- cer la reforma, en cuanto logren crecer
Hay buenas razones para pensar que cisiones, mientras que los beneficiarios y organizarse bien, tal vez establezcan

4. FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION
lazos históricos con otros grupos que los trabajadores? De modo similar, es im- retardándolo. El proceso también pue-
apoyarán y muchas veces se verán portante formular preguntas acerca de de ocasionalmente abrirse para incluir
influenciados por las metas y estrategias las dinámicas internas y las condicio- negociaciones con los intereses afecta-
de sus líderes. Como resultado, las sali- nes de las burocracias educacionales. dos, como los sindicatos, o para incluir
das negociadas de un conflicto pueden Por ejemplo, no todos los burócratas otros intereses —como alcaldes que se
a veces favorecer el cambio. carecen de motivaciones, son persegui- ven afectados por las reformas que tien-
Los dos enfoques mencionados per- dores de renta o servidores públicos can- den a la descentralización—, y que pue-
miten a los analistas comprender los in- sados y desilusionados. Algunos indi- den convertirse en socios de las refor-
centivos y las estructuras del poder y viduos y unidades pueden constituir va- mas si son involucrados en el proceso
cómo ellas refrenan la acción. liosos aliados para los reformadores. de toma de decisiones. Lo mismo pue-
Acción. Si un análisis más profundo de decirse respecto de supervisores de
La paradoja de las estructuras favorece la compren- escuelas, maestros y apoderados. Algu-
sión de la oposición al cambio, puede nos países han descubierto que la crea-
Los actuales enfoques analíticos son haber oportunidades para una negocia- ción de consejos nacionales de educa-
buenos para permitir entender la oposi- ción, alterando el contenido de los cam- ción y su inclusión en el proceso de re-
ción, aunque traten solamente la mitad bios de modos que alienten un mayor forma ha sido de utilidad para apoyar el
del cuento. Sin embargo, habitualmen- apoyo o atraigan a las unidades cambio.
te no reconocen a los reformadores la reformadoras hacia una coalición de
capacidad de desarrollar estrategias para apoyo. Para considerar tales posibilida- Análisis de la realidad
sortear las dificultades. Más aún, gene- des, deberá contemplarse el papel del
ralmente fracasan en considerar la re- accionar humano en las iniciativas de Los buenos reformadores están muy
forma como un proceso constante de di- reforma; es decir, el grado en que una conscientes de la importancia de la es-
seño, toma de decisiones y materializa- intervención humana puede avanzar ac- tructura, la acción y el proceso en los
ción que genera oportunidades para in- ciones específicas y estrategias para al- resultados de las reformas, y emplean
fluir sobre el resultado del conflicto y terar el resultado de conflictos políticos ese conocimiento para promover el cam-
de la resistencia. Las políticas de la re- o burocráticos. De hecho, los casos em- bio. Otros, en cambio, fallan en este as-
forma pueden ser captadas mejor a tra- píricos confirman con regularidad la pecto y, en ocasiones, están tan conven-
vés de lentes genuinamente analíticos importancia del liderazgo para los re- cidos de que sus reformas son técnica-
que permiten ver una interacción diná- sultados de una reforma. La información mente correctas que proceden de mo-
mica de estructura, acción y proceso. puede ser una importante herramienta dos políticamente ingenuos. Algo simi-
para aumentar la tolerancia pública del lar ocurre con muchos analistas de las
Estructura. Ésta encierra las carac- magisterio y de la burocracia respecto reformas que se centran en las limita-
terísticas relativamente durables de una al cambio, para alterar los términos del ciones sin considerar las oportunidades
sociedad, una economía y un sistema debate o minar la oposición. Por últi- que existen para esquivarlas.
político que afectan el resultado de los mo, también se puede fortalecer el po- Desde luego la reforma no siempre
esfuerzos de los reformadores. Los tencial de cambio creando redes de llega a suceder. Sin embargo, es proba-
analistas generalmente dan por sentadas reformadores, tanto entre nacionales ble que acontezca con mayor frecuen-
las estructuras y tratan a las organiza- como con alianzas de agencias y ONGs cia de lo que anticipan los actuales mo-
ciones como actores unitarios, en vez internacionales y organizaciones de la delos de economía política. También se
de ahondar en ellas para comprender su comunidad, entre otros. realizaría con más frecuencia si los
composición y su dinámica. Por ejem- reformadores contaran con mayor cau-
plo, si bien generalmente es cierto que El proceso. Éste también constitu- dal de información relevante sobre los
los sindicatos de profesores se oponen ye una característica importante de la entornos políticos que deben encarar y
a las reformas educacionales, su cohe- reforma, entendiendo el proceso como sobre el potencial que existe para alte-
rencia y poder en cuanto organizacio- la cadena de acciones y decisiones que rar esos entornos. Aquellos que investi-
nes sólo pueden ser estimados analizan- marca el progreso de una iniciativa de gan las iniciativas de reforma educacio-
do temas como: ¿En qué se basa el po- reforma desde el momento en que es nal necesitan, entonces, ir más allá de
der de la dirigencia sindical? ¿Está esa meramente una idea hasta su materiali- los actuales análisis para intentar com-
dirigencia unida? ¿Hasta qué punto do- zación. Un proceso engloba múltiples
mina a sus miembros y a las organiza- prender los modos en que la estructura,
sitios en que se toman decisiones, como
ciones dependientes de nivel regional y pequeñas reuniones al interior de agen- la acción y el proceso se combinan para
local? ¿Hay elementos reformadores o cias burocráticas. Quien se encuentre crear —al menos de tanto en tanto— un
descontentos dentro de esos sindicatos? presente al momento de tomarse una de- espacio suficiente para maniobrar en
¿Se identifican los profesores ocasional- cisión, puede influir sobre el contenido favor de la introducción y superviven-
mente como profesionales y no como de la misma, promoviendo el cambio o cia de la reforma.
Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe/ Partnership for Educational Revitalization in the Americas