Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública
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A partir del año 2006...
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Al término del ...
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IV. TALLER – LABORATORIO PARA LA ...
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6.- PERSPECTIVAS: será la implant...
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  1. 1. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 1 DISEÑO Y OPERACIÓN DE INDICADORES DE EVALUACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Unidad General de Administración Instituto de Capacitación y Desarrollo en Fiscalización Superior Instituto de Capacitación y Desarrollo en Fiscalización Superior  Instructor: MTRO. JOSÉ ENRIQUE BAILLERES HELGUERA
  2. 2. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 2 CONTENIDO DEL MÓDULO I INTRODUCCIÓN 4 OBJETIVO DEL CURSO 5 I. LA EVALUACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA PARA RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO 5 1.1. Concepto e importancia de la evaluación 6 1.2. Tipología de los sistemas de evaluación 9 1.3. Formas de evaluación 11 1.4. Procedimientos de Evaluación 12 1.5. Concepto y enfoque de la Gestión para Resultados (GpR) 13 1.6. Esquema integral del Presupuesto con base en Resultados (PbR) 14 1.7. Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) 16 1.8. Lineamientos generales para la evaluación de los programas federales en la Administración Pública Federal 18 1.9. Evaluación de la Gestión por Indicadores 20 II.- PLANEACIÓN ESTRATÉGICA Y POLÍTICA PÚBLICA 21 2.1. Enfoques de planeación estratégica y políticas públicas 21 2.2. Elementos de planeación estratégica 25 2.3. Vinculación, planeación y políticas públicas 27 2.4 Relación entre políticas públicas y evaluación de la gestión pública 31 III. DISEÑO Y OPERACIÓN DE INDICADORES PARA EVALUACIÓN 31 3.1. Definiciones de Indicador de Evaluación 32 3.2. Atributos de los indicadores 33 3.3. Componentes de un indicador 35
  3. 3. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 3 3.4. Metodología del Marco Lógico y su aplicación 35 3.5. Tipología y dimensiones de los indicadores 41 3.6. Dimensiones Medibles del Indicador 46 3.7. Principales componentes de una ficha técnica para indicadores de evaluación 47 3.8. Marco de Normativo de los Fondos del Ramo 33 48 3.9 Fiscalización de los Indicadores 48 3.10 Seguimiento y Evaluación 48 IV. TALLER – LABORATORIO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES PARA LA EVALUACIÓN, CON APLICACIÓN AL RAMO 33 49 4.1. Tipos de indicadores del Fondo Ramo 33 49 4.2. Ámbitos de aplicación 49 4.3. Matriz de indicadores de Resultado (MIR) 49 4.4 Evaluación preliminar sobre construcción de indicadores 50 4.5 Conclusiones y Desafíos 50 Anexo (Indicadores) 53
  4. 4. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 4 INTRODUCCIÓN A partir del año 2006, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público procedió a la implantación de un nuevo enfoque de la programación y presupuestación de los recursos públicos denominado Presupuesto Basado en Resultados, el cual vincula de manera estrecha objetivos, resultados y programas, como ejes orientadores de cualquier actividad de la administración pública. Esta articulación obliga a determinar con detalle y precisión las metas, efectos y demás beneficios esperados, mismos que deben medirse en forma cuantitativa y cualitativa mediante un sistema de indicadores de evaluación. Durante el año 2009 y 2010, el Presupuesto con Base en Resultados determinó nuevas reglas de presentación de programas y proyectos en la administración federal, así como en los que operan en los diferentes fondos de participaciones federales y programas descentralizados que tienen sustento en el presupuesto de egresos de la federación. Esta circunstancia obliga a las administraciones estatales y municipales a programar sus proyectos y acciones dentro de la lógica del nuevo enfoque presupuestario; uno de estos componentes que requieren incorporarse al dominio de conocimientos de servidores públicos de los estados y municipios, es el diseño y operación de indicadores de evaluación de la gestión, tanto estratégicos como operacionales, orientados hacia Resultados de alto impacto social. En este curso- taller se examinan diversos enfoques de evaluación de la gestión pública, centrándose en especial, en la Gestión para Resultados de Desarrollo, impulsado por diversas instancias internacionales, tales como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Latinoamericano de Administración Del Desarrollo (CLAD) y en aquellas otros organismos que emplean Indicadores de Evaluación de la Gestión para valorar resultados y otras dimensiones que permitan orientar el trabajo de los gobiernos en la atención de las necesidades sociales de sus respectivos entornos. Por lo anterior, se busca que los participantes al taller adquieran el conocimiento teórico y técnico necesario para que estén en capacidad de implementar los enfoques aludidos y de diseñar y aplicar indicadores para evaluación hacia resultados, con aplicación específica a los relativos a los diversos fondos del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la federación, de conformidad con los marcos de referencia de los Fondos que lo integran, las cuales representan las nuevas formas de trabajo al interior del sector público en los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal.
  5. 5. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 5 OBJETIVO DEL CURSO Al término del curso el servidor público de la EFSL será capaz de: Aplicar los aspectos conceptuales para la evaluación del desempeño de las instituciones y organismos del sector público, así como las técnicas y procedimientos para el diseño, construcción, interpretación e implementación de indicadores de evaluación en la Administración Pública. I. LA EVALUACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA PARA RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO La nueva gestión pública presenta entre sus principales supuestos, la necesidad de inculcar una cultura de la evaluación permanente de sus actuaciones y resultados, así como de la mejora continua de sus operaciones. En efecto, derivado de los grandes déficits de las administraciones públicas por procurar bienes públicos de calidad, ocurridos hacia fines de los años setenta y principios de los ochenta, en que cayó en crisis el paradigma del Estado del bienestar, emergió un nuevo modelo de gestión, apoyado en procesos de modernización, privatización y apertura comercial y financiera, a fin de hacer más ágil y eficiente la actuación de los poderes públicos. Así, surgió el enfoque de la Nueva Gerencia Pública, con la finalidad de incrementar la eficiencia y racionalidad de la administración pública, con mayores niveles de especialización, flexibilidad y horizontalidad en su accionar, combatiendo los males públicos y orientándose hacia la satisfacción del usuario ciudadano. En su más reciente versión, la nueva gestión pública latinoamericana persigue como orientaciones básicas para el siglo XXI, una mayor profesionalización del servidor público, una mayor democratización en la toma de decisiones de la propia gestión pública, así como el gobierno digital, abierto, meritocrático, eficaz y eficiente en el combate a la corrupción, la pobreza, marginación y desigualdad sociales, auténticos desafíos de la gestión en el subcontinente. Entre las principales tendencias del presente siglo, destaca así la necesidad de implantar Sistemas de Evaluación del Desempeño en los servidores y entes públicos diversos, en el marco del enfoque predominante de la Gestión para Resultados.
  6. 6. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 6 En efecto, las administraciones públicas deben lograr acreditar ante su sociedad, que está orientada al logro de mayores y mejores Resultados, socialmente útiles, económicos, y que favorezcan la creación de Valor Público, mediante bienes públicos que potencien los niveles de bienestar en la población. Para lo anterior, cobra su real significado y relevancia social, implantar auténticos Sistemas de Evaluación del Desempeño (SED), a través de Sistemas Integrales de Control y Evaluación (SICEG’S) integrados por Indicadores de evaluación, en sus diversas dimensiones: eficacia, eficiencia, calidad, cobertura, impacto, economía, productividad y capacidad, entre otras. 1.1. Concepto e Importancia de la Evaluación. Significado y Alcance de la Cultura de la Evaluación de la Gestión Pública. La evaluación proviene del latín: VALERE (VALORAR) que implica la acción de fijar valor a alguna cosa, justificar, tasar o valorar un resultado o alcance. Como lo expresó alguna vez Galileo, “todo en el mundo se puede medir, y lo que no, también”, significando así que todo es reducible a una tasa, desde el vuelo y dirección de un pájaro, hasta las moléculas infinitesimales existentes, hasta la distancia de las metagalaxias o el tamaño del universo. Por ello, ante quienes de forma escéptica rechazan y muestran una resistencia al cambio que implica el evaluar su actuación, así como la de los poderes públicos, cabe recordarles lo anterior, ya que además, “lo que se mide, se puede evaluar, y lo que se puede evaluar, se puede mejorar.” Esa me parece, es el centro de la preocupación por evaluar, el hecho de mejorar los resultados finales hacia el ciudadano, en términos de bienes, servicios públicos y normas, con gobiernos más costo-efectivos, costo-rentables y con una mejor relación de costo-beneficio social. Ello implica que los gobiernos gasten menos y mejor, que asignen con mayor calidad el gasto público, y que potencien su eficacia y calidad. Por lo anterior, la evaluación y el control van de la mano: debemos evaluar para controlar, y controlar para mejorar los resultados. En este esquema simple, la información es un insumo o condición necesaria, tanto para poder evaluar, como controlar la gestión. México, tanto en su administración pública federal, como estatal y municipal, ha ingresado así en la etapa de inducir, implantar y operar sistemas de evaluación del desempeño, si bien incipiente, por medio de
  7. 7. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 7 indicadores de evaluación que expresen sus avances y grandes temas pendientes, sólo así avanzaremos hacia una gestión moderna, democrática y abierta. El vocablo “Evaluación”, deriva del latín: VALERE, que significa VALORAR, lo cual implica la acción de fijar valor a alguna cosa, justificar, tasar o valorar un resultado o alcance. Asimismo, puede concebirse como el “examen de los Efectos, Resultados u Outputs de un Programa”. (Levine.) En esta acepción, la evaluación tiene lugar después de la acción pública, al examinar los efectos de un programa, aludiendo así a la posterioridad de la misma. En otra definición, Mejía Lira postula que la evaluación implica un “Modo de razonamiento cuya apreciación se basa en Métodos que brindan elementos y procesos para establecer los efectos reales, y donde existen referencias y valores para establecer lo positivo y negativo de las acciones”. (Mejía Lira: 2004:) La Evaluación se define asimismo como la contrastación entre lo planeado y lo realmente ejecutado por la institución o área administrativa, en sus diversos planes, programas y políticas públicas, apoyándose para ello en métodos e instrumentos probados en la gestión pública. La etapa de evaluación en el proceso administrativo público ha adquirido carta de ciudadanía en la nueva gestión pública, toda vez que los gobiernos están llamados a ser cada vez más costo – efectivos, con una mayor racionalidad, eficacia, eficiencia y economía en sus actuaciones públicas, por lo que deben estar monitoreadas y constantemente vigiladas, supervisadas y controladas dichas actuaciones, a fin de asegurar óptimos resultados. Ello se logra con una adecuada evaluación integral de la gestión, tanto cuantitativa (el monto de recursos asignados y erogados, las metas logradas) como cualitativa (referida a indicadores de calidad en el servicio, impacto socioeconómico logrado, incidencia en el medio ambiente a mediano y largo plazos). La Importancia de la Evaluación consiste en el hecho de que: a) Clarifica la actuación Pública: al identificarse con precisión, tanto los objetivos, estrategias, líneas de acción y metas de resultado a lograr, como la medición de su avance real, v.gr, el programa de vivienda, se plantea desarrollar 100, 000 viviendas en un año, y el avance real nos indica que
  8. 8. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 8 únicamente se construyeron 500,000 viviendas en dicho período, la división entre lo planeado y lo realmente ejecutado nos indica que se cumplió el programa en un 50% en dicho año. b) Transparenta Aplicación de Recursos: la evaluación permite determinar el uso de recursos en el tiempo, v.gr, contamos con un presupuesto de $10 millones de pesos para desarrollar viviendas en un año, y sólo se ejercen $7 millones de pesos, resultando de ello una eficacia presupuestal de 70%; socialmente se transparenta el hecho de faltar $3 millones de pesos por ejercer. c) Racionaliza el uso de recursos.- Derivado de lo anterior, la evaluación facilita la racionalización de recursos, al establecer la necesidad en el caso indicado, de erogar $3 millones de pesos en el programa de vivienda; en otros casos, evita tanto el subejercicio como el sobre ejercicio presupuestal. d) Orienta la Acción.- La evaluación por medio de Indicadores permite orientar la acción pública, evitando desviaciones en la misma. e) Detecta Desviaciones.- La evaluación determina las desviaciones sobre las metas de resultado, tanto en avance físico como financiero, favoreciendo su reencauzamiento. f) Refuerza Mecanismos de Actuación.- Permite detectar insuficiencias y desviaciones, y con ello, reforzar mecanismos de actuación para favorecer el alcanzar los objetivos previstos. g) Genera Juicios sobre la Actuación pública.- La evaluación por indicadores genera juicios valorativos sobre la actuación pública, por ejemplo, el combate a la pobreza, la contaminación, la reducción de los índices de inseguridad pública, las enfermedades, etc. h) Establece Niveles de desempeño.- Se ha desarrollado el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), tanto de los servidores públicos como de las instituciones. i) Previene Acciones de Corrupción.- Al evaluar los programas y recursos, se transparenta el uso de los mismos, sus responsables, montos, etc. lo cual inhibe prácticas corruptas de los servidores públicos. j) Legitima La Acción Pública.- La evaluación es un poderoso instrumento para legitimar la acción pública, ya que el ciudadano conoce cual es el destino de sus impuestos, la eficiencia en el gasto
  9. 9. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 9 público y la eficacia en el cumplimiento de objetivos, reforzando la credibilidad, aceptación y confianza institucional. 1.2. Tipologías de los Sistemas de Evaluación. Existen diversas tipologías de la evaluación, entre ellas: a) POR SU TEMPORALIDAD: A) EX – ANTE: con antelación a la ejecución de la gestión pública, se evalúa así la fase de planeación. Es preciso saber la pertinencia, adecuación y coherencia lógica entre los grandes objetivos estratégicos de un gobierno, ya que de nada serviría evaluar resultados de un plan defectuoso o socialmente cuestionado. Las políticas públicas deben legitimarse desde un inicio, y ser socialmente deseables y útiles, y ello se determina en la evaluación exalte, a priori o preliminar. Ejemplo de ello, sería la evaluación sobre el programa contra la inseguridad pública, o la actual cruzada nacional contra el hambre emprendida por la nueva administración federal. Esta evaluación, va de la mano con el control preventivo, de daños y / o perjuicios. B) DURANTE O CONCOMITANTE: se aplica durante la implementación y ejecución de la acción pública. Es de suma importancia, ya que permite detectar desviaciones sobre las metas, programas, objetivos y recursos, estableciéndose en su caso, medidas correctivas durante la gestión pública, en el momento mismo de la ejecución. C) EX – POST O A POSTERIORI: se aplica una vez concluida la ejecución, acción o ejercicio de gobierno, midiendo sus efectos provocados. La evaluación a posteriori, se da en paralelo al control correctivo y/o punitivo, el cual resulta más costoso en términos de recursos, tiempo y esfuerzos institucionales. Ejemplo de ello, son las revisiones de la cuenta pública de las entidades federativas, por parte de la Auditoría Superior de la Federación.
  10. 10. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 10 b) POR SU RACIONALIDAD: Las actuaciones públicas suponen siempre una doble racionalidad: política y técnica. Los asuntos públicos son por su naturaleza misma, políticos, en el sentido de afectar a la colectividad, a sus recursos públicos y su distribución. A) POLÍTICA (INTUITIVA): conlleva una lógica política, sobre los efectos positivos y negativos de la actuación pública. Cualquier programa o política pública, puede ser valorada en términos sociopolíticos, ya que afecta a algunos actores, mientras que a otros, se les beneficia. Ejemplo de ello, serían la actual reforma educativa emprendida, o la reforma laboral, o la reforma a la Ley General de Contabilidad Gubernamental. B) TÉCNICA (SISTÉMICA): implica la lógica tecnocrática del mejor camino a seguir, desde el punto de vista instrumental. Cualquier programa público, reforma estructural, o política pública, debe abordarse desde el punto de vista de su racionalidad técnica, conforma a fines y metas a alcanzar, así como la idoneidad instrumental para conseguir sus objetivos. 1.3. Formas de Evaluación. Existen varias formas o vertientes de evaluación, desde el punto de vista de los actores involucrados en la misma, entre ellas, cabe destacar: 1) POR TIPO DE AGENTE EVALUADOR: La evaluación de la gestión pública contemporánea, admite la participación de una pluralidad de agentes, no sólo uno de ellos, siendo los siguientes: A) EXTERNA: realizada por personas ajenas a la Organización, proyecto o Dependencia. Ejemplo de ella son la Auditoría Superior de la Federación, cuando evalúa programas y desempeño de los diversos entes públicos. B) INTERNA: Se efectúa, dentro de la Organización gestora; se realiza con la colaboración de participantes en acciones. También se denomina como autoevaluación, y su concomitante autocontrol de los entes públicos u áreas responsables.
  11. 11. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 11 C) MIXTA: Se da cuando asistimos a una combinación de las dos anteriores, tanto interna como externa, lo cual es más objetivo, siendo ambas complementarias. D) PARTICIPATIVA: En esta modalidad, se da la participación tanto del Evaluador como de los Beneficiarios de los programas sociales, o de las políticas establecidas. Implica el hecho de empoderar a la sociedad y actores a los que se destina el programa y actuación pública. 2) POR SU METODOLOGÍA: 1) COMPARATIVA: Busca recuperar los cambios producidos por la aplicación de una política “A” en una política “B”. La vía comparativa resulta útil y pertinente, ya que es posible establecer ponderadores de un programa o política A, respecto al desempeño y resultados de una política B. 2) ANALITICA: Se interroga sobre la significación y aporte de los cambios, el Cómo y Porqué se pasó de A a B. Se analizan las causas y efectos producidos por la política A, que motivan la aparición de la política B, previendo mejores resultados con la misma. 3) DINAMICA: Se apoya en los Resultados del Análisis para modificar la Acción a lo largo de su desarrollo. Es de carácter Adaptativa e incrementalista, a fin de optimizar dichos resultados que cambien una situación social 1 en otra situación social 2. 1.4. Procedimientos de Evaluación. Se deben seguir los procedimientos idóneos para evaluar la gestión, los cuales se apoyan en normas y lineamientos, emitidos por Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal. Entre ellos, conviene destacar: 1.- Lineamientos Generales para evaluar Programas Federales. Establecen los lineamientos a los indicadores como método para evaluar los programas federales. A) Indicadores: de Resultados: miden los efectos logrados de Oportunidad: miden si fueron oportunos en tiempo de realización.
  12. 12. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 12 B) Cédula de Evaluación: se vacían los datos con las calificaciones obtenidas. C) Entrevista de Evaluación: se efectúa una entrevista al evaluado, de acuerdo con lineamientos establecidos previamente. D) Formato de Reporte de Evaluación de Cumplimiento de Metas E) Factores a evaluar en el servidor público: Aptitudes + Actitudes F) Calificación Global: Calificación de Cumplimiento de Metas + Calificación de Factores =Calificación Global G) Lineamientos para la Descripción, Evaluación y Certificación de capacidades Su objetivo es evaluar y certificar las capacidades de los servidores públicos, por medio de: A) Evaluación por Panel de Expertos B) Guías Metodológicas C) Certificación de Capacidades D) Catálogo de Capacidades por Puesto Dichos lineamientos, aprobados en 2005, han servido para evaluar y certificar las capacidades de los servidores públicos, a partir de la Ley de Profesionalización de Servidores Públicos expedida en 2002, y se encuentra ligada, a la probable promoción vertical u horizontal de los propios servidores públicos. Se evalúa asimismo la gestión pública por medio de Indicadores diversos de sus resultados. Para ello, se cuenta con los siguientes instrumentos metodológicos: 1) Matriz de Indicadores; y 2) Metodología de Marco Lógico.
  13. 13. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 13 1.5. Concepto y Enfoque de la Gestión para Resultados. (GpR) La GpR es un modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión que pone énfasis en los resultados y no en los procedimientos, en el que cobra relevancia lo que se hace, que se logra y cual es su impacto en el bienestar de la población; es decir, la creación de valor público. (AMDAID-CLAD) Se define a la GpR como un marco conceptual, cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada del proceso de creación de valor público, a fin de optimizarlo asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y el aprendizaje y la mejora continua de las instituciones. (CLAD) Para Makón, la GpR significa un “Modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno, en un período de tiempo determinado. Esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las organizaciones del Estado con relación a las políticas públicas definidas para atender las demandas de la sociedad” (Makón) Así, la GpR se centra en lograr las acciones estratégicas del plan de gobierno, a fin de no dispersar los esfuerzos evaluatorios en múltiples objetivos, metas y resultados intermedios, o bien enfatizar en los procesos de la administración pública, el focus es el resultado estratégico de la gestión. El concepto teórico que propone el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, (CLAD), - institución de enorme relevancia en el estudio y análisis de los procesos de reforma del Estado y de las Administraciones Públicas de la subregión iberoamericana (incluyendo a España, Portugal y los países del Caribe) – a propósito de la Gestión para Resultados es el siguiente: “Marco conceptual cuya función es facilitar a las Organizaciones Públicas la Dirección Efectiva e Integrada de su Proceso de Creación de VALOR PUBLICO, a fin de optimizarlo, asegurando la máxima Eficacia, Eficiencia y Efectividad de su Desempeño, la consecución de los Objetivos de Gobierno y la Mejora Continua de sus Instituciones” En ese sentido, la GpR es un Modelo organizacional, directivo y de gestión, que persigue el logro de Resultados de la gestión pública, más que el énfasis en los procedimientos; qué se hace , que se logra , cual
  14. 14. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 14 es su impacto, y primordialmente, se centra en asegurar la creación de valor publico en las organizaciones gubernamentales, sociales y privadas. 1.6. Esquema Integral del Presupuesto con base en Resultados (PbR). Para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHyCP), dependencia de orientación y apoyo global del ejecutivo federal, el Presupuesto con Base en Resultados presenta diversas ventajas, entre ellas: Permite que las decisiones del presupuesto incorporen consideraciones sobre los resultados de la aplicación de los recursos públicos.- Mediante ellas, se pretende racionalizar tanto el gasto público, como mejorar la asignación y su gasto eficiente. Prevé que los programas y proyectos presupuestarios se deriven de un proceso alineado entre la planeación –programación - evaluación, lo cual ha sido una meta difícil de lograr. -Establece bajo esta lógica, objetivos estratégicos, indicadores y metas, En este punto se advierte la relación estrecha del PbR con los Indicadores de evaluación, a fin de que éstos últimos realicen el monitoreo constante sobre el ciclo presupuestal, conforme a calendario. -Los recursos se asignarán considerando los resultados alcanzados y las evaluaciones.- Ello resulta un acicate a los que alcancen resultados satisfactorios, ya que se propicia una mayor o igual asignación para el período subsiguiente; en caso contrario, funge como un castigo a los que incumplan con sus requisitos. - Se propiciará la mejora continua de las políticas, de los programas y de las instituciones. Ello es relevante, ya que optimiza la gestión pública, haciendo depender la asignación presupuestaria de los resultados hacia fuera. Así pues, el PbR es un componente de la GpR que consiste en un conjunto de actividades y herramientas que permite apoyar las decisiones presupuestarias, a fin de mejorarlas. El PbR significa un proceso basado en consideraciones objetivas para la asignación de fondos, dotando de mayores elementos para la deliberación, argumentación y negociación política en el seno de la Cámara de Diputados, la cual cuenta con la facultad de aprobar el Presupuesto de Ingresos y Gastos de la federación.
  15. 15. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 15 El PbR busca modificar el volumen y la calidad de los bienes y servicios públicos mediante la asignación de recursos a aquellos programas que sean pertinentes y estratégicos para obtener los resultados esperados. CARACTERÍSTICAS DEL PBR. El PbR presenta las siguientes características básicas, que apoyan la racionalización del gasto y la gestión pública: • Conduce el proceso presupuestario hacia resultados, más que al objeto del gasto. • Considera indicadores de desempeño y establece una meta o grupo de metas de actividades y programas presupuestarios. Fortalece así la cultura de la evaluación por medio de Indicadores de la gestión y de impacto. • Provee información y datos sobre el desempeño (permite comparaciones entre lo observado y lo esperado) • Propicia un nuevo modelo para la asignación de recursos, de una mayor lógica racional en el uso y destino de los recursos públicos, y • Prevé llevar a cabo evaluaciones regulares o especiales, acorde con las necesidades específicas de los programas. 1.7. Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Herramienta que permite avanzar en la implantación del Presupuesto basado en Resultados, y componente básico con el PbR para la Gestión para Resultados. Puede visualizarse como un conjunto de elementos metodológicos: - Que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de programas, que a su vez permiten valorar el impacto social de los programas presupuestarios. Los Objetivos genéricos del SED son los siguientes:
  16. 16. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 16 1. Propiciar un nuevo modelo gubernamental para la gestión de las asignaciones presupuestarias, orientado al logro de resultados. 2. Elevar la eficiencia gubernamental y del gasto público y un ajuste en el gasto de operación. 3. Contribuir a mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos. 4. Fortalecer los mecanismos de trasparencia y redición de cuentas. Por otra parte, existen dos componentes principales del SED: a) Una evaluación objetiva de los programas presupuestarios, a través de la verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión, que permitan conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos y orientar futuras asignaciones presupuestarias, y b) Una evaluación permanente del funcionamiento y resultados de las instituciones que permita que el sector público eleve sustancialmente su eficiencia y eficacia, a través de una serie de acciones que modernicen y mejoren la prestación de los servicios públicos, promuevan la productividad en el desempeño de las funciones de las dependencias y entidades y reduzcan gastos de operación. (SHyCP: 2009) - Implementación del SED. La implementación del SED se guiará por un enfoque de gradualidad y priorización, a través del cual este sistema pueda adoptarse como una práctica común en la APF, permitiendo que la cultura de la evaluación del desempeño logre arraigarse entre los servidores públicos. De hecho, sus antecedentes se remontan a 1997, cuando se desarrolló el SED como componente de la Reforma al Sistema Presupuestario, al igual que la planeación estratégica, los indicadores, el servicio civil de carrera y el Sistema Integral de Administración Financiera. (SIAF) Realización del Seguimiento: La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establecerá de manera gradual el sistema de monitoreo y evaluación para resultados (SIMER), tomando como referencia experiencias exitosas nacionales e internacionales que se encuentren vigentes. El SIMER permitirá la retroalimentación del SED, derivado
  17. 17. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 17 del seguimiento a los indicadores y los resultados de las evaluaciones, lo que generará insumos para la toma de decisiones. El SIMER estará compuesto por los elementos mínimos siguientes: SIMER: i. Objetivos estratégicos de las dependencias y entidades; (los cuales se desarrollan en la planeación estratégica) ii. Características generales de los programas presupuestarios; iii. Matriz de indicadores de cada programa presupuestario; iv. Instrumentos de recolección de datos e información relevante del programa presupuestario; v. Resultados de todas las evaluaciones de los programas presupuestarios; vi. Convenios de compromisos para resultados y de mejoramiento de la gestión institucional, y sus informes de avance; vii. Avance del ejercicio presupuestario de cada programa; viii. En su caso, el padrón de beneficiarios del programa presupuestario; ix. Información adicional pertinente. El SIMER es todo un sistema de aseguramiento para resultados, ya que significa compromisos de desempeño a través de indicadores, firmados por los titulares de las áreas, con su asunción de responsabilidad ante incumplimientos eventuales. 1.8. Lineamientos generales para la evaluación de los programas federales en la Administración Pública Federal. TITULO PRIMERO.- OBJETO 1. Los presentes lineamientos tienen por objeto establecer los criterios para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos Tercero y Cuarto Transitorios de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, a efecto de armonizar los mecanismos para establecer los indicadores que permitan
  18. 18. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 18 realizar la medición de los avances físicos y financieros, así como la evaluación del desempeño de los recursos públicos federales. TITULO SEGUNDO.- DEFINICIONES I. Aportaciones federales: los recursos que se entregan a las entidades federativas y municipios, con cargo al Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. II. Armonización: lo establecido en el artículo 4, fracción I, de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. III. Avance financiero: el valor absoluto y relativo que registre el gasto, conforme a los momentos contables establecidos, con relación a su meta anual y por periodo, correspondiente a los programas, proyectos, actividades o fondos de que se trate, conforme a las clasificaciones económica, funcional- programática y administrativa. En el caso de las entidades federativas y municipios, y para efectos de estos Lineamientos, se deberán considerar únicamente los recursos públicos federales. IV. Avance físico: el valor absoluto y/o relativo que registren los indicadores de desempeño, estratégicos o de gestión, con relación a su meta anual y por periodo, correspondientes a los programas, proyectos, actividades o fondos de que se trate. V. CONAC: el Consejo Nacional de Armonización Contable XXIII. Presupuesto basado en Resultados: Modelo mediante el cual el proceso presupuestario incorpora sistemáticamente consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicación de los recursos públicos federales, a efecto de lograr una mejor calidad del gasto público federal y favorecer la rendición de cuentas Sistema de Evaluación del Desempeño: Conjunto de elementos metodológicos que permite realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de las metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permiten conocer el impacto social de los programas y proyectos, conforme lo previsto en el artículo 2, fracción LI de la Ley de Presupuesto.
  19. 19. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 19 TITULO QUINTO.- DISPOSICIONES GENERALES 5. Los entes públicos que ejercen recursos públicos federales deberán contar con indicadores de desempeño para medir los avances físico y financiero, que permitan evaluar la aplicación de los recursos públicos federales, para efectos de su asignación, en los términos establecidos en los párrafos primero y segundo del artículo 134 Constitucional. 6. El diseño, construcción, monitoreo, actualización y evaluación de los indicadores asociados a los recursos públicos federales se sujetará a los lineamientos específicos que se establecen en el presente documento y a las disposiciones y normas vigentes correspondientes, entre las que se encuentran las que a continuación se describen y, en su caso, sus actualizaciones: 7. Los indicadores de desempeño serán la base para atender las disposiciones vigentes en materia de monitoreo, evaluación y transparencia y rendición de cuentas, establecidas en el Decreto de PEF que corresponda, así como en las demás disposiciones aplicables. 8. Los indicadores de desempeño para medir el avance financiero deberán ser congruentes con los momentos contables establecidos en la Ley y con las clasificaciones establecidas en el artículo 46, fracción II, de dicho ordenamiento. Los gobiernos locales, con los ajustes que, en su caso correspondan, deberán atender la presente disposición, cuando se trate de los recursos públicos federales que reciben. 9. La medición de los avances físico y financiero deberá considerar la información que por norma deberán generar los entes públicos que ejerzan recursos públicos federales, conforme a los artículos 46, fracciones II, inciso b) y III; 47, párrafo primero; y 48 de la Ley. TITULO SEXTO.- MEDICION DEL AVANCE FISICO 10. La definición de los indicadores de desempeño se realizará de acuerdo con la naturaleza de cada componente de gasto, conforme a las clasificaciones establecidas en el artículo 46, fracción II, inciso b), de la Ley. 11. La construcción de los indicadores de desempeño para medir los resultados de los recursos federales deberá realizarse con base en la Metodología de Marco Lógico, utilizando la MIR de los programas presupuestarios, de conformidad con los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, los Lineamientos para la Integración del
  20. 20. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 20 Proyecto de Presupuesto de Egresos 2009 y el artículo 27, fracción I, del Decreto de PEF para el Ejercicio Fiscal 2009, y deberá ser congruente con las Disposiciones Generales del Sistema de Evaluación del Desempeño, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2008 y con los Lineamientos del Ramo 33. 1.9. Evaluación de la Gestión por Indicadores. El nuevo modelo de Gestión para Resultados, se basa en su Evaluación por medio de Indicadores. El SED y el PbR son herramientas básicas de evaluación de la gestión pública, que integran un conjunto de indicadores para la medición de su avance y resultados. Como se ha aludido, evaluar por Indicadores es un imperativo constitucional (Arts. 76, 79, 134), así como técnico – racional y de legitimidad de los gobiernos modernos y abiertos.
  21. 21. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 21 II. PLANEACIÓN ESTRATÉGICA Y POLÍTICA PÚBLICA 2.1. Enfoques de planeación estratégica y políticas públicas. La gestión pública se desarrolla en tres esferas, cuyas relaciones varían de acuerdo con las características del sistema político o de la estructura institucional del país en que esta labor se desarrolla, a saber: (1) una esfera política, en que se identifican los problemas o se registran las demandas de los diversos actores económicos o sociales, y se diseñan las políticas públicas destinadas a dar respuesta a esos problemas o demandas; (2) una esfera tecno-burocrática en que actúan los responsables por la ejecución de esas políticas, y (3) una esfera operativa o administrativa en que se mueven los agentes encargados de operar los distintos servicios o programas en que se traducen las políticas. Tradicionalmente estas tres esferas se han mantenido separadas por lo que el personal que actúa en cada una de ellas por lo general no interviene en ninguna de las otras. Sin embargo, una articulación más estrecha entre estas tres esferas es una condición necesaria para el éxito de las políticas. Una gestión de carácter estratégico, es la única que permite a los agentes públicos transitar entre estas tres esferas, generando la mejor respuesta posible a los problemas o las demandas a que se refiere una política1. De allí la importancia de que los directivos públicos, y quienes comparten sus responsabilidades, puedan desarrollar una gestión estratégica, pues la articulación entre estas tres esferas permite maximizar los impactos esperados de las políticas respectivas. Las políticas públicas constituyen el vehículo a través del cual los gobiernos canalizan los aportes que los ciudadanos reciben del estado y dan a conocer las reglas dentro de las cuales deben actuar los diversos agentes económicos o sociales. Por lo tanto, los resultados de tales políticas constituyen los bienes públicos que se esperan del estado. Tomassinni define las políticas públicas como (1) un curso de acción estable (2) definido por el estado o el gobierno (3) para atender un área relevante de problemas o demandas considerados como de interés público (4) y en cuya formulación, en las actuales sociedades, suelen participar actores de la sociedad civil o agentes del sector privado.
  22. 22. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 22 La gestión pública siempre se refiere, en forma más o menos directa o indirecta, a la implementación de una política, sin perjuicio de que en la práctica los bienes públicos para cuya producción ésta fue diseñada se canalicen a través de los diversos servicios o programas públicos por medio de los cuales se expresa la acción del estado. En otras palabras, los productos de los servicios y de los programas gubernamentales siempre obedecen a la ejecución de determinada política. ( cfr. “Hacia una gestión pública de carácter estratégico”, Luciano Tomassini ) La Planeación Estratégica puede ser considerada como: A) un Enfoque B) un Sistema C) una Herramienta La planeación estratégica se remonta a épocas donde los generales de las legiones romanas estaban a cargo de las batallas, y el estratega de la guerra. Por cierto que sus orígenes militares, y sus usos actuales en este campo, sólo tienen ya un papel simbólico, pues estas notas se refieren a su aplicación al estado, a la sociedad y a la política. Puede decirse que una gestión estratégica se distingue de sus demás formas por su capacidad para interpretar los requerimientos del entorno, por su visión de conjunto y por trabajar en pos de objetivos de mediano y largo plazo, así como también por su capacidad para enfrentar la contingencia, para formular distintas alternativas y para transformar las condiciones en que se desarrolla este proceso. En tal sentido podría decirse que la gestión estratégica no consiste sólo en la ejecución de un plan sino que incluye una comprensión cabal del sentido de la política a cuyo servicio se desarrolla, la reconstrucción de los escenarios en cuyo contexto se formuló esa política y el manejo del sistema institucional del cual depende el logro de los resultados previstos por la misma.
  23. 23. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 23 La gestión estratégica presenta las características: 1. La gestión estratégica es aquella, en primer lugar, que está conciente de que se ejerce para generar un cambio social, y que por ello da cuenta cabal de la complejidad del contexto en que ella se ejecuta. La gestión estratégica se distingue por su visión contextual. Ello es también lo que determina que tenga un sentido más político que la gestión meramente gerencial25. 2. Por lo anterior, la gestión estratégica requiere un enfoque de políticas, y no sólo de las actuaciones o las operaciones que es necesario ejecutar para llevarla a cabo, esto es, una clara comprensión de las políticas públicas a cuyo servicio está la gestión pública y de los cambios sociales que el gobierno procura lograr a través de ellas. Por eso, la gestión estratégica tiene un alto componente de gestión del conocimiento, y su éxito depende de lo claros que tengan sus agentes el sentido y los objetivos de las políticas públicas de las cuales forman parte los programas o tareas a su cargo, así como de su capacidad para transmitir ese sentido a sus beneficiarios. Esa visión es la que permite contar con márgenes de innovación más amplios, y adecuar en la práctica los resultados de esa labor a las demandas sociales, que cambian de acuerdo con el lugar y el tiempo. Por ello también se ha dicho que “la decisión sobre el camino a seguir para incrementar la eficacia de la gestión pública no puede basarse en criterios puramente técnicos pues puede verse afectada por consideraciones políticas. 3.-. Otro rasgo que distingue a la gestión estratégica de la gestión gerencial radica en que, mientras ésta última asume una responsabilidad por el cumplimiento de determinados objetivos y la producción de los correspondientes resultados, la primera se responsabiliza por el funcionamiento de un sistema, por el éxito de una política y por la creación de los escenarios para construir los cuales ésta fue diseñada, esto es, asume una responsabilidad con una fuerte connotación política. 4.- Una característica propia de la gestión estratégica, por ser más política que meramente ejecutiva, es la necesidad de tomar en cuenta elementos que no se agotan en las directrices emanadas de aquellas instancias jerárquicas o normativas a las cuales normalmente la gestión pública responde, sino que debe obedecer a elementos más similares al mercado, cuales son las demandas ciudadanas y sociales. 5.- Otra característica de una gestión estratégica es la de que, con frecuencia, ella debe desarrollarse en un plano interinstitucional, debido a que, en la práctica, la implementación de una política – y la solución de los problemas para cuya solución el cual fue formulada - frecuentemente cruza las esferas de acción de varias instituciones. En efecto, cada es vez mayor el número de programas gubernamentales que suponen la
  24. 24. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 24 participación de varias agencias o servicios. Esta misma característica se extiende a la exigencia de aprender a formar equipos y a trabajar en red, como ocurre hoy en la mayor parte de las organizaciones modernas. De esa capacidad depende la posibilidad de replicar o transversalizar las mejores prácticas de gestión a lo largo del aparato del estado, supliendo la restricción de los recursos financieros disponibles para implementar prácticas nuevas con la difusión de las experiencias exitosas desarrolladas por determinados servicios. 6. Hay que hacer referencia también a la necesidad de un aprendizaje continuo como una exigencia propia de la gestión estratégica. Se ha dicho que ésta trabaja en pos de objetivos de mediano o largo plazo, que debe apoyarse en una clara comprensión acerca del contexto en que estos se formulan y que debe desarrollar una considerable capacidad adaptativa o innovativa, por lo cual frecuentemente tiene que redefinir por el camino esos objetivos y las soluciones esperadas. Por eso el aprendizaje constante, basado en un cuidadoso análisis del entorno y de la propia gestión de los respectivos programas, constituye una exigencia esencial de la misma. Centralidad de la función intelectual en el desempeño de la gestión o los que se han denominado “los marcos de referencia en los cuales se integran los conocimientos, los valores, los intereses y los hechos” que intervienen en la formulación de una política31. 7. De todo lo anterior se desprende la centralidad del entorno cultural en el cual se ejerce la gestión estratégica. Esto tiene que ver con la claridad que el directivo público tenga acerca del significado y los objetivos de las políticas y las iniciativas a cuyo servicio se desempeña y con su capacidad para vincularlas las con el proyecto país para el cual se aquellas se formulan, para acuñar símbolos y desarrollar relatos que logren trasmitir vivamente tanto a su personal como a los beneficiarios y usuarios de los programas a su cargo el sentido y las ventajas que ellos ofrecen, así como para formar hábitos relacionados con la gestión de esos programas, reduciendo los costos que implica la adquisición de las capacidades requeridas para manejarlos. En la formación de esas ideas, valores, compromisos y hábitos, el entorno institucional del directivo público desempeña un papel insoslayable. 8.- La gestión estratégica se caracteriza, sobre todo, por su flexibilidad y su capacidad de respuesta ante situaciones nuevas o frente a la incertidumbre y la contingencia que la realidad social siempre presenta, y por poseer mayores márgenes de creatividad –o discrecionalidad- para buscar soluciones novedosas o adaptativas a las demandas de la ciudadanía o los de los usuarios. Ello le confiere también un mayor grado de representatividad con respecto a sus demandas en comparación con la gestión de tipo tradicional o incluso gerencial, lo que es coherente con las exigencias de la democracia. (Luciano Tomassini)
  25. 25. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 25 2.2. Elementos De Planeación Estratégica La Planeación .Estratégica supone una concepción estratégico-táctica en la que se atiende el largo plazo y el corto plazo institucional, más que al corto plazo. La Estrategia alude a Fines últimos y la táctica, a los Medios para alcanzarlos, permitiendo la coherencia entre dichos medios y su relación con los fines y propósitos institucionales. En su formulación, primero se visualiza el Futuro, para regresar al Presente y volver al Futuro: • DEL FUTURO AL PRESENTE DEL PRESENTE AL FUTURO A diferencia con la planeación tradicional / convencional, en la que primero se va hacia el pasado, se determinan sus tendencias a futuro, pasando por el presente; la planeación estratégica primero imagina dicho futuro, lo construye mediante sus escenarios deseables, misión y visión de largo plazo, y después se regresa al presente para iniciar su construcción. Desde luego, no obsta para que igualmente se beneficie de considerar las tendencias proyectivas del pasado, pero más que ello, se procede a la Prospectiva, que es precisamente elucidar el futuro mediante escenarios.
  26. 26. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 26 La Planeación Estratégica sirve para coordinar las acciones que le permitirán a una organización pasar de un estado A al B. Los principales Elementos que integran la planeación estratégica son: 1.- Misión: Concebida como La razón de ser, esencia de la Organización, la cual estructura toda su planeación y acción, ya que funge como su faro o guía a lograr. 2.- Visión: Escenario Altamente deseado por la Institución, conlleva los valores y aspiraciones con que se desea ser vista la organización por el entorno, así como sus grandes fines.
  27. 27. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 27 3.- Objetivos Estratégicos: Fines de mediano y largo plazo de la Institución, que dan cumplimiento a la Misión. 4.- Estrategias y Líneas de Acción: Representan el Cómo se lograrán los Objetivos, con un horizonte de corto plazo 5.- Metas de Resultado: Productos o servicios específicos de la gestión, con un horizonte anual (expresión cuantitativa) El desempeño final del área tiene que ver con su planeación estratégica y prospectiva, a través de la elucidación de escenarios futuribles: deseables y factibles, ya que en sus elementos destaca la Misión Institucional (la razón de ser, esencia de la misma), como la Visión Institucional ( escenario altamente deseado por la Institución en el mediano y largo plazos) y los Objetivos Estratégicos (qué debe lograrse para cumplir con la Misión y Visión). Por lo anterior, los indicadores construidos para medir y evaluar el cumplimiento de los elementos de planeación estratégica antes descritos, adquieren esa dimensión, estratégica, ya que atañen a los fines y objetivos esenciales de la organización. 2.3. Vinculación planeación y políticas públicas. 2.3.1. Las Políticas Públicas Las políticas públicas nos permiten analizar la actividad del gobierno respecto de los problemas públicos que nacen de la sociedad y que suelen presentarse como conflictos capaces de alterar la estabilidad de la vida pública, ante dicha situación el gobierno se ve obligado a actuar en el sentido de impedir o regular el conflicto, pero al mismo tiempo respondiendo a las demandas de interés general. Desde este enfoque, las relaciones sociales y políticas quedan sometidas a la tenacidad de la política y el poder, y a partir de ellas, es que se ha de entender la vida interna y externa del Estado. Surge por tanto una nueva mentalidad para conquistar y ejercer el poder. Es una mentalidad que concibe a la política y al poder como elementos de la vida real donde hay pasiones que gobernar e intereses que regular. (Uvalle:1994:38)
  28. 28. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 28 La principal característica de este nuevo campo de conocimiento, es la “racionalidad fundamentada en una capacidad de los actores para influir en la toma de decisiones, es decir en un escenario político pluralista y en el manejo y distribución de recursos (…)” (Martinez:1995:5) lo que les permite tratar de dirigir las acciones tomadas por los decisor-makers (tomadores de decisiones) en su favor. Así, para Laswell su objetivo es contribuir a la mejora de las decisiones públicas a corto y largo plazo. Ello permite apreciar la potencialidad del enfoque, que debe mirar en perspectiva y con prospectiva, construyendo escenarios deseados socialmente en los que se resuelvan – y disuelvan- los problemas públicos, y se definan nuevos tipos de estado y de vida colectiva. Las políticas públicas admiten varias definiciones. Una de ellas dice que son un: “Conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática” (Roth, Andre; 2006: 27). Proceso de Formulación de Políticas Públicas. Las políticas públicas conllevan un proceso integral, que va desde la gestación del problema público, la definición del problema, su incorporación a la agenda , la determinación y negociación de alternativas, su puesta en práctica, evaluación y terminación de las mismas. 1. Definición del Problema y su incorporación a la Agenda.- Primeramente, se construye el problema socialmente, el cual es compartido por grandes núcleos de población; posteriormente, se incorpora eventualmente a la Agenda de Gobierno, para ser tratado por el mismo. 2. Negociación de las Alternativas y Toma de Decisiones.- El problema una vez definido, se formulan las alternativas y se negocian entre los actores relevantes, sus beneficios y costos, y se procede a la toma de decisiones para la actuación pública.
  29. 29. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 29 3. Articulación de Escenarios y Puesta en Práctica.- Adicionalmente, se articulan escenarios diversos, optimista, realista y pesimista, así como el deseable más factible (futurible) y posteriormente se accede a la fase de implementación o puesta en práctica de la política. El ciclo o proceso de políticas públicas. Una propuesta de análisis de políticas públicas, que retoma la planteada por Charles Jones (1977) (Tamayo; 1997, y Elder y Cobb; 1984) que nos parece pertinente es la formulada por Cobb y Elder (1984): a) Identificación y definición del problema: es la distinción de una situación o problema en la sociedad y por supuesto el reconocimiento por parte de las autoridades para que sea atendido para su solución en interacción con el ámbito público. b) Formación de agenda: por formación de la agenda se entiende el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de política pública (Elder y Cobb; 1984: 74); muestra a los actores con capacidad o la potencia suficiente para construir, definir y decidir el problema público susceptible de ser atendido por las organizaciones gubernamentales; revela necesidades, intereses, conflictos, negociaciones, ideologías, acuerdos; en general, es una manifestación de las relaciones de poder, un intento por generar el equilibrio entre el estado y la sociedad (Hernández; 2008: 76). c) Formulación de alternativas de solución: son las opciones que se generan para la solución del problema público. Esta se fortalece con información, datos, propuestas, estadísticas, etcétera. En la formulación se establecen las grandes intenciones, fines y objetivos de las políticas públicas. d) Adopción de alguna alternativa de solución: es el tomar una de las posibles opciones de solución, en el mejor de los casos sino la mejor, cuando menos una de las más viables y aceptables para la población objetivo. e) Implementación: es la puesta en marcha de dicha acción; aquí se materializan y concretan los supuestos establecidos con antelación. Es el talón de Aquiles de las políticas, ya que de los grandes fines y propósitos establecidos, se logran magros resultados, debiéndose cerrar esta gran brecha, justamente la planeación estratégica prevé el cumplimiento de metas de resultado, estrategias y
  30. 30. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 30 líneas de acción que den cumplimiento a los fines superiores, a la misión y visión, así como a los objetivos estratégicos. f) Evaluación: es la revisión y observación de la evolución de la política pública efectuada, está fase como las demás es fundamental puesto que la evaluación suministra el conocimiento que da sentido a lo que está sucediendo. En esta propuesta, cabe señalar que faltaría la etapa de Terminación de las políticas, la cual ha sido abordada por otros autores (desde Lasswell, Omar Guerrero, entre otros). En realidad, las etapas se traslapan, se interinfluyen y no siguen el proceso lineal. Como señala Sotelo, “frecuentemente, las etapas de diseño e implementación se solapan durante períodos muy largos; otras veces son las soluciones las que construyen sus propios problemas; en otras ocasiones la propia inscripción de un asunto en la Agenda ya comporta la alternativa a implementar; es común que ciertas políticas se desarrollen como producto de oportunidades aun cuando sus problemas no se encuentren en agenda; a lo largo de la implementación, la interacción política suele impedir o condicionar una política e incluso hasta cambiar por completo su sentido…” (Sotelo Maciel: 2008: 155-56) Estudiar y analizar a las políticas públicas de acuerdo con su ciclo por etapas o fases, presenta ventajas y virtudes, como el reconocer e identificar sus diferencias específicas, sus actores, intereses, arenas de poder distintos, lógicas de poder diferentes, etc., así como énfasis, técnicas y supuestos distintos. Análisis de Policy y Metodología de Marco Lógico La definición social del problema público, es parte sustancial de las Políticas Públicas y de la Metodología del Marco Lógico, el cual analiza los problemas a partir de sus Causas, Efectos, y Soluciones posibles, complementando el análisis de políticas públicas. Es decir, debe existir una correspondencia lógica entre las fases de la policy y la metodología de marco lógico, el cual analiza a las causas del problema (como raíz del árbol) así como a sus efectos dados o probables (como ramas del árbol) y a partir de dicho diagnóstico establece las soluciones deseables y factibles para dicho problema. Ejemplo de ello sería el problema de la deforestación de los bosques, siendo una de sus causas la tala inmoderada de árboles, y su solución posible, un mayor control de dicha tala, así como la reforestación de los bosques nacionales.
  31. 31. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 31 2.4. Relación entre políticas públicas y evaluación de la gestión pública. Las políticas públicas implican la etapa de Evaluación en su propio ciclo, el cual conlleva una valoración de la gestión pública. Dicha valoración puede ser: A) Evaluación Retrospectiva y Prospectiva: la primera se da cuando se analiza y evalúan los resultados obtenidos en una política desarrollada en períodos anteriores, por ejemplo, el Programa Oportunidades, de política social, qué efectos logró a lo largo del anterior sexenio en materia de combate a la pobreza. La evaluación prospectiva, implica ver hacia el futuro, proyectando tendencias del pasado y estableciendo correlaciones para ponderar los posibles efectos de la acción pública, tanto positivos como negativos. B) Macro y Microevaluación: La evaluación puede concebirse como Macroevaluación, cuando abarca todo un sector de la política pública, una o varias dependencias, tanto federales, estatales y municipales, en su interacción gubernativa; o bien, la microevaluación, que cubre solamente un área o sector de la misma. C) Evaluación de la Formulación e Implementación de Políticas.- La evaluación de las políticas y programas se aplica no únicamente en la fase a posteriori, sino exalte y durante las actuaciones públicas, por ello, se evalúa también tanto la formulación y diseño de las mismas, como su implementación o puesta en práctica, a fin de detectar oportunamente aquellas desviaciones insuficiencias o irregularidades detectadas.
  32. 32. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 32 III. DISEÑO Y OPERACIÓN DE INDICADORES PARA EVALUACIÓN. La evaluación por medio de Indicadores es contemporánea, y propia de la nueva gestión pública, de la Gestión para Resultados, el Presupuesto con Base en Resultados, el Sistema de Evaluación del Desempeño, el Servicio Público Profesional de Carrera, la Transparencia y la rendición de Cuentas como políticas públicas y componentes esenciales para poder hablar de gestión por medio de indicadores. A continuación se exponen los diversos conceptos, atributos, importancia, métodos de cálculo, tipos y dimensiones de los Indicadores, a fin de contar con una óptica omnipresente de los mismos. 3.1. Definiciones de Indicador de Evaluación. Los Indicadores de evaluación admiten varios significados, uno de ellos es el que apuntan José Mejía Lira y Alejandro Medina, quienes señalan que “un indicador corresponde a una información breve que señala aspectos significativos de la gestión, corresponde a un sistema de señales que reportan lo adecuado e inadecuado de una determinada acción”. (Mejía Lira: 2003). Para Julio Córdoba, el indicador “es el proceso de definición de elementos de juicio que serán utilizados para controlar, darle seguimiento y evaluar el desarrollo de un programa gubernamental”. Los indicadores pueden ser de tipo cuantitativo, (tasas, razones, proporciones, etc.) o de tipo cualtitativo (juicios de valoración). Los indicadores cuantitativos fundamentan su objetividad al expresar relaciones matemáticas entre dos o más variables, ya sea en tasas, razones, proporciones, lo cual implica un mayor desarrollo que el sólo dato absoluto de cualquier cantidad, por ejemplo, el gobierno puede expresar en un informe que “en el año n, se construyeron 5,000 kms de carretera, siendo ello un dato absoluto que no se compara a sí mismo, ni contra otra variable. En cambio si expresamos: “el gobierno construyó en el año n, 50% más de carreteras que el año anterior”, ello nos da una mejor idea respecto al avance en dicha área, comparada con un período base. Cabe señalar que antes, así se elaboraban los informes de gestión, se afirmaba que en un solo año se habían matriculado 20 millones de niños en la escuela, o se había alfabetizado a 1 millón de adultos, sin embargo, no se daba cuenta (no se transparentaba ni rendía cuentas fehacientes) sobre el índice de avance, el cual podría bien ser o incompleto, o bien, una regresión en términos de cobertura o calidad educativa.
  33. 33. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 33 Para la Secretaría de la Función Pública, los indicadores son “parámetros” utilizados para medir el logro de los objetivos de los programas gubernamentales o actividades institucionales, a través de las cuales las Dependencias y Entidades dan cumplimiento a su misión. De esta forma, la SFP define al Indicador como el “Elemento del proceso de evaluación que permite identificar, vigilar y controlar los resultados obtenidos en el desarrollo de las acciones establecidas para el cumplimiento de objetivos y metas, plasmados en los programas de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Estatal”. Así pues, los Indicadores son un parámetro (para medir) para determinar logros, resultados, efectos de la acción pública, a través de su expresión algebraica, o bien, en términos de valoración cualitativa. 3.2. Atributos de los indicadores. Los Indicadores tienen propiedades y atributos que los hacen diferenciables de aquella información dispersa que no lo es. Dichos atributos los conciben como un:  Instrumento para tomar decisiones fundamentales: al identificar claramente el nivel de logro o déficit de las metas y objetivos previstos.  Permite saber si estamos en la trayectoria y con la dinámica pertinente: Determina el sentido correcto o incorrecto de las acciones, así como la velocidad y oportunidad de las mismas.  Forma parte de los instrumentos de seguimiento y evaluación: Representan un formidable instrumento de medición, monitoreo y evaluación de la gestión, aun cuando no son los únicos.  Aporta elementos para la planeación del período siguiente: Al determinar el logro de metas, uso de recursos y trayectorias, permite planear con bases de racionalidad el período siguiente, ya sea a la baja, a la alza o igual.
  34. 34. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 34 Propósito de los Indicadores. Los indicadores persiguen diversos objetivos, por lo que deben ser claros, sencillos y replicables con objetividad e imparcialidad, destacando los siguientes: • Evaluar el desempeño del Gobierno Estatal, y en particular de cada Dependencia y Entidad, Unidad Administrativa y área, respecto al cumplimiento de sus objetivos. • Mecanismo de auto-control para el Gobierno Federal, Estatal y Municipal, así como a los organismos que los conforman. • Herramienta que facilita la rendición de cuentas ante la comunidad.- Al expresar claramente los avances y pendientes, se rinde cuentas con mayor objetividad a la sociedad. • Promueven una cultura de evaluación en base a resultados.- En efecto, los agentes evaluadores, los entes evaluados y en general todos los actores involucrados, se sensibilizan sobre la importancia de evaluar para resultados, considerando que los recursos son escasos. • Mejoran el proceso de planeación y presupuestación.- Al determinar la eficacia, eficiencia, economía, impacto, cobertura, productividad, entre otros, se propicia una mejor planeación de metas, recursos y personal responsable. • Su adecuado diseño, aplicación y difusión motivan al personal.- Sirven de acicate a los servidores públicos, al saber que las metas y objetivos se han cumplido satisfactoriamente, o bien, presentan un sobrecumplimiento; incluso, cuando existe un incumplimiento de las mismas, fungen como un faro y motor para nivelar la gestión hacia sus fines. Características de los indicadores. Los indicadores deben contener ciertas características o propiedades, a fin de cumplir su cometido, éstas son:  Confiabilidad: su resultado debe tener rangos de confiabilidad, sea quien fuere quien los replique, de acuerdo con fuentes fidedignas.
  35. 35. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 35  Observable: Deben ser observables, apreciados y monitoreados por los diversos actores.  Aplicabilidad: Deben ser viables, su aplicación sencilla y su expresión matemática, lógica.  Representativos.- Deben su justificación a la relevancia y representatividad del programa, política o acción del gobierno, por ejemplo, en seguridad pública, medir la variación del índice delictivo.  Disponibles: Deben estar disponibles en tiempo y forma para la oportuna toma de decisiones.  Accesibilidad de las fuentes.- las fuentes deben ser de fácil acceso, ya sea por medios electrónicos como físicos.  Codificable.- Deben ser fácilmente codificables, es decir, su expresión algebraica debe ser ya sea producto de una división entre dividendo y divisor, y su cociente, debe expresar con claridad el índice. 3.3 Componentes de un indicador. A continuación se exponen los componentes de un indicador, los cuales se explican más adelante: • Denominación: se coloca el nombre del Indicador, por ejemplo, Índice de Desarrollo Humano (IDH) • Qué Mide? Se enuncia claramente la dimensión a medir, p.ejm. el desarrollo humano. • Dimensión a medir: puede ser la Eficacia, Eficiencia, Economía, Impacto, Cobertura, Calidad, Productividad, etc. • Tipo de Indicador: Enunciar si es de carácter Estratégico o de Gestión. • Frecuencia de medición: Citar si su frecuencia de evaluación es trimestral, semestral, anual, trianual, sexenal, decenal, u otros. • Método de cálculo: enunciar claramente el método, ya sea división, multiplicación, sumatoria, etc. . Numerando: enunciar la cantidad que contiene el universo a medir • Numerador: enunciar la cantidad resultante a dividir • Resultado: expresar claramente el resultado del método de cálculo, por ejemplo, 50% de eficacia en lucha contra la enfermedad de cáncer.
  36. 36. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 36 • Meta: expresión cuantitativa del indicador, es de tipo anual. Se enuncia la unidad de medida: kms. Construidos, niños vacunados, hospitales construidos, etc. 3.4. Metodología del Marco Lógico y su aplicación. Esta metodología se ha adoptado a nivel federal, considerando sus bondades para el diagnóstico de los problemas públicos, la determinación de sus causas, efectos, soluciones, y a partir de allí, la elaboración de indicadores de evaluación de la gestión pública en los diversos programas presupuestarios y políticas públicas. Proceso de elaboración de indicadores  Adecuado conocimiento de la misión y visión de la entidad.- Se debe conocer anticipadamente los fines últimos de la institución, para orientar la elaboración de indicadores estratégicos.  Análisis FODA.- Esta técnica de diagnóstico estratégico, también denominada análisis DAFO, consiste en determinar grupalmente, tanto las fortaleza y debilidades internas a la organización, - y que apuntan hacia el presente – como las amenazas y oportunidades provenientes del medio ambiente, del entorno institucional, - que apuntan más hacia el exterior, y hacia el futuro . - Ello nos permite diseñar las estrategias idóneas de planeación estratégica.  Estrategias, programas, proyectos procesos y funciones en cuanto a la congruencia con los objetivos y con los recursos asignados en los niveles verticales y horizontales.  Factibilidad de logro, costo-beneficio.- Los indicadores deben ser viables, factibles de elaboración, económicos y sencillos, que no representen demasiada carga para la institución, y ser claramente costo – efectivos.  La relación que existe entre las acciones de la entidad y la satisfacción de los requerimientos de los factores de quienes depende su supervivencia y desarrollo.  Las características del proceso de determinación de los indicadores, tales como su fórmula, significado, responsable, fecha de emisión, etc.
  37. 37. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 37 - Relación entre objetivos e indicadores.- En la relación objetivos / indicadores, se debe observar que mientras más ascendemos al país en general, o a la entidad, con su visión y objetivos generales, más estratégicos deben ser los indicadores, como se muestra a continuación:
  38. 38. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 38 Más Operativo o de Gestión Lineamientos Generales de Evaluación de Programas de la Administración Pública Federal. Los Lineamientos Generales de Evaluación de Programas de la Administración Pública Federal, son de gran importancia, ya que normalizan lo relativo a la evaluación de los mismos, estableciéndose en el Capítulo .II, los lineamientos sobre la Matriz de Indicadores. Más estratégico
  39. 39. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 39 El Artículo Noveno, establece que las Dependencias y Entidades deberán elaborar la Matriz de Indicadores de Marco Lógico que determinen el Consejo en el ámbito de su competencia, la Secretaría y la SFP, a través de los lineamientos específicos que emitan conjuntamente en el marco del proceso presupuestario… Estructura de la Matriz de Marco Lógico Resumen Narrativo de Objetivos Indicadores Medios de Verificación Supuestos FINES PROPÓSITO Componente Actividad Resumen Narrativo de Objetivos Indicadores Medios de Verificación Supuestos FINES PROPÓSITO Componente Actividad
  40. 40. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 40 CONFORMACIÓN La MML es en general formulada como una matriz de cuatro por cuatro; sus columnas deben exponer el Resumen Narrativo de Objetivos y Actividades, Indicadores Verificables Objetivamente (IVO), Medios de Verificación y Supuestos. Sus filas se integran por los Fines, Propósito (o efecto directo), los Componentes-Productos y las Actividades. FIN: El Fin de un proyecto es una descripción de la solución a problemas de nivel superior e importancia nacional, estatal o local, se refiere a la relación con el Plan Nacional de Desarrollo, Plan de Desarrollo Estatal y Municipal. El fin representa un objetivo de desarrollo que generalmente obedece a un nivel estratégico (políticas de desarrollo), es decir, ayuda a establecer el contexto en el cual el proyecto encaja, y describe el impacto a largo plazo al cual el proyecto, se espera, va a contribuir. (Instituto de Capacitación y Desarrollo en Fiscalización Superior, (ICADEFIS:2010) PROPÓSITO El Propósito describe el efecto directo (cambios de comportamiento) o resultado esperado al final del periodo de ejecución. Es el cambio que fomentará el proyecto. Es una hipótesis sobre lo que debiera ocurrir a consecuencia de producir y utilizar los Componentes. COMPONENTES Son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos que se requiere producir dentro del presupuesto que se le asigna al programa o proyecto. Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el Propósito, y se debe suponer que si los Componentes se producen adecuadamente, se logrará el Propósito. Deben expresarse claramente. En la matriz de marco lógico, los Componentes se definen como resultados, es decir, como obras terminadas, estudios terminados, capacitación terminada, etc.
  41. 41. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 41 ACTIVIDADES Las Actividades son aquellos actos llevados a cabo para producir cada Componente e implican la utilización de recursos. Es importante elaborar una lista detallada de Actividades debido a que es el punto de partida del plan de ejecución, las cuales deben estar en orden cronológico y agrupadas por componente. (ICADEFIS:2010) 3.5 Tipología y dimensiones de los indicadores. Existen diversas tipologías y dimensiones de los indicadores; sin embargo, una clasificación integral es la siguiente: 1) DE ESTRUCTURA O INTERNOS.- Se refieren a los medios, actividades y productos generados por la institución. 2) DE RESULTADOS.- Aluden a indicadores fundamentales, ya que apuntan a la centralidad de la Gestión para Resultados: eficacia, eficiencia, impacto, economía, efectividad de la gestión. 3) DE RELACION.- Los indicadores de relación medios / actividades, miden tanto la capacidad como la productividad de la organización. 4) DE SATISFACCION DE USUARIOS.- Evalúan los usuarios la calidad de los servicios y atributos de los bienes públicos, por medio de encuestas y otros instrumentos, como buzones, libros, etc. 5) DE RELACIÓN HACIA EL CONTEXTO.- Miden el resultado del resultado de la acción pública, como son los indicadores de Impacto, así como de incidencia hacia el entorno.
  42. 42. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 42 A) Indicadores de Estructura 1) Estructura de Medios o recursos.-Generación de información sobre los recursos o los medios usados para realizar la actividad. 2) Estructura de Actividades o Productos: Se refiere al análisis del conjunto de Actividades o Productos de la UR. 3) Estructura de Usuarios o Beneficiarios: Análisis de los Usuarios o Clientes que reciben un Bien o Servicio: una vez por año, por mes, etc. Ejm. Programas Sociales, -Padrones Indicadores de Producto o de Servicio Se refieren a la cantidad y calidad de los bienes y servicios que se generan mediante las actividades de una institución o de un programa. Ejemplos  Acciones de vivienda  Averiguaciones previas iniciadas  Créditos otorgados a PYMES  Vacunas aplicadas  Kilómetros de carretera construidos  Índice de satisfacción de usuarios de un bien o servicio público  Tiempo de espera (para recibir un servicio) B) Indicadores de Proceso Se refieren al seguimiento de la realización de las actividades programadas, respecto a los recursos materiales, al personal y/o al presupuesto. Este tipo de indicadores describe el esfuerzo administrativo aplicado a los insumos para obtener los bienes y servicios programados.
  43. 43. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 43 Ejemplos Costo promedio (de productos o servicios) Porcentajes de cumplimiento o de eficiencia Porcentaje del presupuesto ejercido Personal ocupado por unidad administrativa o programa (número de personas y sus características) Equipamiento (número de unidades y sus características) C) Indicadores de Relación Medios/Actividades Refieren a la capacidad y productividad entre medios y actividades en la gestión pública, siendo los siguientes: A) CAPACIDAD.- Refieren la capacidad de generación de un producto o servicio. Mide la capacidad utilizada. B) PRODUCTIVIDAD.- Corresponde a un Incremento en la capacidad de atención o generación de resultados. (Relación entre Unidad de Producto o Servicio y Unidad de Tiempo para producirlo: Horas Hombre laboradas al mes –HHLM- días, semanas, etc) D) Indicadores de Resultados.- Se refieren a la generación de resultados de la institución o programa, los logros tanto de objetivos como de metas cumplidas, así como los recursos involucrados para tal fin. - Indicadores de EFICACIA: Mide el grado de alcance de los Objetivos o Metas establecidos respecto a la actividad. Viene del latín: EFFICERE, derivado de FACERE y expresa “hacer o lograr”, aplicándose a las personas o cosas que consiguen lo que debía hacer: misiones, objetivos y metas.
  44. 44. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 44 Los Indicadores de Eficacia, se dividen en: EFICACIA DE OBJETIVOS Objetivos alcanzados / objetivos planteados EFICACIA PROGRAMÁTICA Metas alcanzadas / Metas programadas EFICACIA PRESUPUESTAL= Presupuesto Ejercido / Presupuesto Asignado - Indicadores de Resultados: Eficiencia Refiere a un alcance de resultados pero medidos con relación a los recursos disponibles o bien, el alcance de los objetivos con un mínimo de recursos utilizados. Mide la productividad con respecto al consumo de recursos. Se subdivide en dos Tipos: 1) EFICIENCIA DE OBJETIVOS: Objetivos Logrados / recursos utilizados 2) EFICIENCIA PROGRAMATICA: Eficacia programática / Eficacia Presupuestal Indicadores de Resultados: Efectividad Reconoce la capacidad de respuesta ante eventualidades o contingencias. Mide la efectividad de los diversos medios con que se cuenta para llegar al objetivo. Técnicas: Costo/Efectividad o Costo/Impacto, Costo/Beneficio D) Indicadores de Satisfacción de Usuarios.- Miden el grado en que la gestión satisface las necesidades y expectativas del ciudadano, de la sociedad en su conjunto o población objetivo y/o beneficiaria del Programa o política pública:
  45. 45. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 45 A) CALIDAD.- Importa no sólo la generación del servicio o entrega del producto, sino la satisfacción de usuarios o clientes-ciudadanos. Mide la Calidad del programa o proyecto. B) Cobertura o Penetración.- Reporta sobre el grado en que se cubre el servicio o el bien. C) Utilidad.- Mide la utilidad del servicio. Mide la utilidad directa del Programa. Indicadores de Satisfacción de Resultados hacia el Contexto A) INCIDENCIAS.- Se refiere al impacto directo del Programa o actividades de un determinado proyecto.. Mide en términos estadísticos las acciones del programa. B) IMPACTO: Mide los Efectos, no sólo directos, que produce un programa o actividad. Mide el impacto bruto de los resultados de nuestro programa C) CAMBIO ESTRUCTURAL.- Cambios surgidos en el tiempo en el medio ambiente donde se desarrollan las políticas o programas. Mide el cambio en el contexto en el que se desarrolla nuestro programa. Expresiones de un Indicador • Proporción: Es el cociente de dos variables en donde el numerador está contenido en el denominador. A estos indicadores también se les denomina como de estructura. • Razón: Es el cociente de dos variables independientes, es decir que no hay elementos comunes entre el numerador y el denominador. • Tasa: Es un cociente que expresa la dinámica de cambio de una variable que mide un número de acontecimientos en un lapso de tiempo, en relación a otra variable existente en ese período. • Índice: Mide el comportamiento de una variable en un cierto tiempo, a partir de una valor tomado como base. Con frecuencia se calcula dividiendo a la variable entre un valor base y después multiplicándola por 100.
  46. 46. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 46 Indicadores de Satisfacción de Impacto Se refieren a los efectos, a mediano y largo plazo, que tienen varios programas en el universo de atención, y que repercuten en la sociedad en su conjunto.  Índice de Desarrollo Humano (IDH)  Producto Interno Bruto (PIB)  Esperanza de Vida  Temperatura promedio  Grado promedio de escolaridad Indicadores de Resultado hacia el contexto: Se refieren a los efectos, en el corto y mediano plazo, de la acción institucional y/o de un programa sobre la sociedad.  Mortalidad infantil  Índice de competitividad  Deserción escolar  Tasa de ocupación  Incidencia delictiva 3.6. Dimensiones Medibles del Indicador Se refiere al aspecto particular del objetivo a ser medido. Objetivos ubicados en diferentes contextos pueden tener otras dimensiones, las que se proponen se refieren a la gestión.
  47. 47. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 47 Selección de la Dimensión a Medir Las dimensiones permiten orientar los esfuerzos del quehacer público de acuerdo con las prioridades y con las decisiones más costo-efectivas. No existen indicadores que midan todas las dimensiones a la vez. Las dimensiones son: Cobertura, Calidad, Eficacia, Eficiencia, Efectividad, Productividad e Impacto, entre las más usuales a nivel oficial. 3.7. PRINCIPALES COMPONENTES DE UNA FICHA TÉCNICA PARA INDICADORES DE EVALUACIÓN. 1. Datos de identificación del Fondo Denominación del Fondo Dep. coordinadora Objetivo 2. Datos de identificación del indicador Nombre del indicador Tipo de indicador Estratégico o de gestión. Dimensión a medir Eficacia, eficiencia, economía y calidad. Método de cálculo Explicación de la relación entre variables. Frecuencia de medición Periodicidad de cálculo. Desagregación geográfica Nacional, estatal, regional, municipal, localidad, otra. 3. Características del indicador Claridad Carácter preciso del indicador. Economía Disponibilidad de la información a un costo razonable. Monitoreable Accesibilidad, confiabilidad y oportunidad de la información. Comportamiento esperado del indicador Tendencia esperada. 4. Características de las variables Medios de verificación Fuentes disponibles de información para el seguimiento.
  48. 48. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 48 3.8. Marco de Referencia de los Fondos del Ramo 33. Marco Jurídico-Normativo • Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria • Sistema de Evaluación del Desempeño • Marco de Evaluación • Lineamientos para la evaluación de Programas Federales de la Administración Pública • Presupuesto de Egresos de la Federación • Criterios de Política Económica del Presupuesto de Egresos de la Federación. 3.9. Fiscalización de los Indicadores Los indicadores de evaluación de eficacia, eficiencia, economía, impacto y otros, serán fiscalizados con diversas periodicidades (mensual, trimestral, semestral, anual, trianual, sexenal, decenal) por los diversos entes públicos fiscalizadores de la gestión pública, federal, estatal y municipales. 3.10. Seguimiento y Evaluación De acuerdo con el marco legal y normativo, los Indicadores serán sujetos a seguimiento y evaluación permanente, por medio de los diversos sistemas de monitoreo y evaluación del desempeño y para resultados existentes, a efecto de determinar su avance, déficit y/o desviaciones registradas. A) Tableros de Control y Avance B) Semaforización de Indicadores (Verde, Amarillo y Rojo)
  49. 49. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 49 IV. TALLER – LABORATORIO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES PARA LA EVALUACIÓN, CON APLICACIÓN AL RAMO 33. Objetivo Específico: El cursante identificará a los Indicadores del Fondo Ramo 33, sus ámbitos de aplicación y formulará diversos indicadores de evaluación por medio de la matriz de indicadores, analizando algunos estudios de caso; asimismo, será capaz de evaluar su construcción y de presentar informes de avance de resultados por medio de los mismos. 4.1 Tipos de indicadores del Fondo Ramo 33. (Ver Anexo: Indicadores) 4.2 Ámbitos de Aplicación. Los Indicadores admiten varios ámbitos de aplicación, los cuales no son mutuamente excluyentes, algunos se formulan en todos y cada uno de ellos, siendo los siguientes: FEDERAL: Se aplican tanto al sector central como paraestatal de la administración pública federal; ESTATAL: Se enfocan a evaluar al sector central como paraestatal de la administración pública estatal; MUNICIPAL: Se aplican a la administración pública municipal, central y paramunicipal; REGIONAL: Se enfocan a evaluar algún sector de una región del país. 4.3 Matriz de Indicadores de Resultado (MIR) Se ha diseñado y aplicado en el ámbito federal, y de forma incipiente en el estatal y municipal, el método de Matriz de Indicadores de Resultado, el cual contiene los siguientes elementos, (ya señalados anteriormente) a fin de efectuar un estudio de caso por equipos:
  50. 50. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 50 Nivel Resumen Narrativo INDICADORES FIN Cuantitativos Cualitativos PROPÓSITO Final/ Intermedio/ Proxy Final Intermedio/Proxy COMPONENTES ACTIVIDAD 4.5 Evaluación preliminar sobre construcción de indicadores. Los participantes expondrán sus resultados en el diseño, aplicación y operación simulada de indicadores de evaluación, estableciendo así una evaluación preliminar a los mismos. 4.6 Conclusiones y Desafíos 1. Es necesario inculcar una cultura de la EVALUACIÓN y la MEJORA CONTINUA, por medio de técnicas como los INDICADORES para Evaluación. El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) es un componente esencial de la Gestión Para Resultados. 2. El diseño y operación de Indicadores para Evaluación es un método excelente para monitorear y asegurar el cumplimiento óptimo de metas y resultados previstos. Asimismo, es un imperativo de las entidades de fiscalización superior locales. 3. Lograr que la Planeación sea: Continua, transexenal, de largo plazo (estratégica), con Alineación, Oportunidad, Coherencia; que el Presupuesto sea Plurianual, con Enfoque a Resultados (CLAD) 4. Necesidad de implantar: Servicio Profesional de Carrera (SPC), el SED, la Planeación Estratégica, las Políticas Públicas; y que sean acordes en el tiempo con la Planeación Estratégica y Operacional. 5. Diseñar y operar Indicadores de Evaluación, Tableros de Control (Balanced Scorecard), Sistemas Integrales de Monitoreo y la Evaluación para Resultados.
  51. 51. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 51 6.- PERSPECTIVAS: será la implantación gradual de un Catálogo Institucional de Indicadores de Evaluación de Resultados el instrumento de mejora de la gestión pública estatal, a partir del hecho de que lo medible es evaluable y lo evaluado es susceptible de mejora, con la Profesionalización, especialización y una cultura ciudadana de la rendición de cuentas y la transparencia de las acciones y logros de dicha gestión pública. 7- La implantación de los indicadores de evaluación en la administración pública estatal estará en función de la doble racionalidad, política y técnica, así como de una mayor especialización, profesionalización, consenso y voluntad política de los actores participantes. 8.- La evaluación de la gestión por indicadores estratégicos y de gestión redundará en mejores resultados y un mayor bienestar social con resultados tangibles. 9.- Las Entidades de Fiscalización Superior Locales deberán diseñar e implantar gradualmente sus indicadores de evaluación.
  52. 52. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 52 Bibliografía de Referencia. Bibliografía básica: 1.- Lineamientos para la elaboración de Indicadores, SHyCP. 2- Auditoría Superior de la Federación (ASF). Perfil de México a través de Indicadores Clave. Mayo, 2012, México. 3.- Mejía Lira, José, “La Evaluación de la Gestión y las Políticas Públicas”, ed. Porrúa, 2004, México 4.- Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño A.C. 2009. Boletín 12. Metodología de Evaluación del Desempeño para el Sector Público. México. 5.- Fajardo Correa, Víctor Manuel, Manual de Gestión para Resultados para la Auditoría Superior de la Federación, (ASF), México, 2010. 6.- Cámara de Diputados. 2008. El Sistema de Evaluación del Desempeño y el Programa Anual de Evaluación. 7.- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 8.- Ley General de Contabilidad Gubernamental, Reformada en Noviembre, 2012. 9.- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, DOF. 31/dic/2008. 10.- Lineamientos Generales para la Evaluación de los programas federales en la Administración Pública Federal. 11.- Roth, André, “Políticas Públicas. Formulación, Implementación y Evaluación”, 2006, Ed. Aurora, 5ª.ed., Colombia. 12.- Tomassini, Luciano, “Hacia una Gestión Pública de carácter estratégico”, Ponencia presentada en el Congreso Internacional sobre reforma del estado y de la Administración Pública, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Guatemala, 2006. 13.- Sotelo Maciel, Jorge, “La Relación Planificación / Presupuesto en el marco de la Gestión orientada a resultados”, Revista: Reforma y Democracia, No. 40; Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, (CLAD) 2008, Caracas, Venezuela.
  53. 53. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 53 ANEXO # 1 4.1 Tipos de indicadores del Fondo Ramo 33. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)
  54. 54. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 54
  55. 55. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 55
  56. 56. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 56 Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)
  57. 57. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 57
  58. 58. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 58
  59. 59. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 59 Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP)
  60. 60. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 60
  61. 61. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 61 Datos de Identificación Programa, Fondo, Convenio DimensiónTipo Método de Cálculo Unidad de Medida Frecuencia de Medición Planeada Real Caso práctico FASP Propósito Las aportaciones federales determinadas en el artículo 44 de la LCF que, con cargo al FASP de los estados y del distrito federal, reciban dichas entidades se destinarán exclusivamente para los conceptos de seguridad pública. Porcentaje de la eficiencia en las metas de profesionalización de las corporaciones policiales del Ramo 33 EficaciaEstratégico P = { [ ( EC / EP ) x 0.5 ] + [ ( EA / EC ) x 0.5 ] } x 100 Porcentaje Trimestral25.00 0.00 Porcentaje del gasto y metas de profesionalización del Ramo 33 EficaciaGestión P= {(PE/PP*0.5 + MA/MP*0.5)*100} Porcentaje Anual 0.00 0.00 Tiempo de atención a la sociedad en los Centros de Control, Comando, Cómputo y Comunicaciones (C4s) del Ramo 33 EficaciaEstratégico T = {SUMATORIA ( HA - HR ) / LLR} Minuto por usuario Trimestral20.00 12.52 Fuente: Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública. Primer Trimestre de 2012.
  62. 62. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 62 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) -Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM)
  63. 63. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 63
  64. 64. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 64
  65. 65. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 65
  66. 66. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 66 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) -Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE)
  67. 67. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 67 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN DF)
  68. 68. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 68
  69. 69. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 69
  70. 70. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 70
  71. 71. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 71 Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)
  72. 72. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 72
  73. 73. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 73
  74. 74. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 74 Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
  75. 75. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 75
  76. 76. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 76
  77. 77. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 77 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)
  78. 78. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 78
  79. 79. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 79
  80. 80. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 80
  81. 81. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 81
  82. 82. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 82
  83. 83. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 83
  84. 84. Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación de la Administración Pública ICADEFIS 84

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