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Adm. geral e pública estado unit e federat....

  1. 1. Ponto dos Concursos www.pontodosconcursos.com.br Atenção. O conteúdo deste curso é de uso exclusivo do aluno matriculado, cujo nome e CPF constam do texto apresentado, sendo vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação e distribuição. É vedado, também, o fornecimento de informações cadastrais inexatas ou incompletas – nome, endereço, CPF, e-mail - no ato da matrícula. O descumprimento dessas vedações implicará o imediato cancelamento da matrícula, sem prévio aviso e sem devolução de valores pagos - sem prejuízo da responsabilização civil e criminal do infrator.-16OcKNCmeiosa-819.q7305:unlfrtàípb,zçãcveoimcópia,dvulng.çãoestrbjiad edovisulcxértúnaniluJoke,ubstak-76vedporquaisFd P
  2. 2. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO AULA 2 Olá pessoal! Hoje iremos abordar assuntos de extrema importância para a prova da CGU, principalmente para a parte discursiva. O tema federalismo caiu na última prova do TCU e é bastante provável que a ESAF o aborde de uma forma diferente, cobrando principalmente conhecimentos dos candidatos relacionados às relações inter-esferas, ou seja, à problemática existente envolvendo a divisão de competências e à competição por recursos entre as diversas pessoas políticas. Além disso, iremos tratar das formas e sistemas de governo. São os assuntos dos tópicos 4, 5 e 8 do Edital. Relembrando: ? Estado unitário e Estado federativo. ? Relações entre esferas de governo e regime federativo. ? Sistemas de governo. Antes de começar, vamos resolver duas questões para aquecermos os motores. São questões originais do CESPE, adaptadas para uma prova do estilo ESAF. Questão 1 – Analise as frases abaixo: I) No que concerne ao pensamento de Max Weber, o patrimonialismo normal inibe a economia racional não apenas por sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua administração, entre as quais se pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com qualificação profissional formal. (TCU/2007) II) Nas organizações burocráticas, as regras e as ações estão condicionadas a comunicações formais, escritas. Nas instituições estatais, em particular, quando não houver autorização para determinada iniciativa, é imprescindível a pertinência e adequação da respectiva documentação para efeito comprobatório e, sendo o caso, eximir seus autores de qualquer responsabilidade. (TCU/2007) III) Tendo como foco a transição do Estado provedor para o regulador, a contrapartida da esperada redução dos dispêndios públicos resultante das privatizações é o aumento dos custos sociais decorrentes da regulação, mediante transferência para o setor privado de custos até então suportados pelo governo, o que exigirá maior rigor na aferição de seus benefícios. (TCU/ 2007) IV) No entendimento de Bresser Pereira, a administração do Estado pré-capitalista era do tipo patrimonialista; a associação entre o capitalismo e a democracia fez emergir uma administração pública burocrática, o modelo racional-legal, ao passo que a administração pública gerencial está mais orientada para as necessidades do cidadão e para a obtenção de resultados. (EPPGG/ES/2007) São corretas as sentenças: a) I e II d) I, III e IV b) I, II e III e) I, II, III e IV c) II, III e IV www.pontodosconcursos.com.br 1-16OcKNCFtdicPópa,eosqulvrípgçã-819.7305:ainfàosblezdcvrm,çuitãosinajl.etdo edovisulcxértúnaniluJoke,ubstak-7o6vedprqim
  3. 3. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO Resolução: A alternativa correta está na letra “d”. O único erro está inserido na questão II, em “ ...e, sendo o caso, eximir seus autores de qualquer responsabilidade” tendo em , vista que, por ter executado a ordem, mesmo estando tudo documentado, não há como o servidor se eximir de sua parte de responsabilidade. É claro que se o chefe transmitiu a ordem e o servidor a cumpriu, a maior parte da responsabilidade cai sobre aquele, mas não isenta totalmente de culpa o servidor. Questão 2 (ESAF-CGU2006) Após a II Guerra Mundial até o final da década de 70, o Estado acumula diferentes funções com atuação em três dimensões: econômica, social e administrativa. Assinale a opção que identifica corretamente a dimensão administrativa. a) A dimensão administrativa do Estado se baseia na impessoalidade, neutralidade e racionalidade do aparelho governamental. b) A dimensão administrativa do Estado se baseia na produção de políticas públicas nas áreas de educação, saúde, habitação. c) A dimensão administrativa do Estado se baseia no modelo burocrático de geração de emprego e renda. d) A dimensão administrativa do Estado se baseia em políticas que subsidiem o crescimento econômico. e) A dimensão administrativa do Estado se baseia na produção de bens e eqüidade para a população. Resolução: A alternativa correta está na letra “a”. A função administrativa baseia- se na implementação das políticas e diretrizes definidas pelo núcleo estratégico do Estado, ou seja, pelo governo, o qual exerce a função política ou de governo. A função administrativa é exercida pela Administração Pública stricto sensu, conforme definido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Desta forma, a produção das políticas públicas nas áreas social e econômica pertencem à função de governo, o que elimina as alternativas “ ,” ,” e “ . A impessoalidade, a neutralidade b” c” d” e” e a racionalidade são características positivas da administração pública burocrática, que são mantidas pela reforma gerencial e fundamentais para um exercício eficiente da função administrativa. Passemos agora ao assunto da aula de hoje. 4 – O ESTADO UNITÁRIO E O ESTADO FEDERAL 4.1 – FORMAS DE ESTADO Os autores definem os Estados como simples, mais comumente conhecidos como unitários, ou como compostos. Entre os tipos de Estados compostos estão a União Pessoal, a União Real, a União Incorporada, a Confederação e a Federação. Analisaremos cada um deles em seguida. - ESTADO UNITÁRIO: apresenta organização política única, sem divisões internas, com apenas um único governo. É marcado pela centralização política, em que um só poder político central irradia sua competência, de forma exclusiva, por todo o território do Estado, sobre www.pontodosconcursos.com.br 2-16OcKNCmeiosa-c819.7305:quvlrtínf,mbnailcózp,dçvãuog.estrbijando edovisulcxértúnaniluJoke,ubstak-76vedporquaisFpodeçãsà P
  4. 4. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO toda a população e controla todas as coletividades regionais e locais. Para Dallari, os Estados são considerados unitários quando têm um poder central que é cúpula e o núcleo do poder político autônomo. Como exemplo de Estado unitário, citamos o Uruguai, que possui somente um só poder político central. Em outros casos, há uma pequena descentralização, em que as unidades locais são responsáveis apenas pela execução de algumas políticas, ficando a formulação de políticas concentrada totalmente no governo central. - UNIÃO PESSOAL: ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o governo de um mesmo monarca, mas cada Estado mantém sua soberania própria. É uma forma tipicamente monárquica, onde os Estados mantém sua personalidade jurídica internacional, havendo completa diferenciação política e administrativa entre eles. Ligam-se somente pela pessoa física do monarca. Como exemplo de União Pessoal, citamos o Império Austro-Húngaro, desfeito após a Primeira Grande Guerra (1914-1918). - UNIÃO REAL: ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o governo de um mesmo monarca, mas perdem sua soberania própria e fundam uma só pessoa jurídica internacional, apesar de poderem conservar uma pequena autonomia administrativa. Como exemplo temos a união entre os Reinos de Castela e o de Aragão, que deram origem à Espanha. - UNIÃO INCORPORADA: ocorre quando há a unificação definitiva de dois ou mais estados que deixam de existir, surgindo um novo Estado com características unitárias. As partes perdem soberania e autonomia. Algumas correntes afirmam que não existe esse tipo de Estado, pois se confundiria com o Estado Unitário. Como exemplo, podemos citar a formação da Iugoslávia em 1918, com a união entre Sérvia, Montenegro, Croácia, Eslovênia, Bósnia e Herzegovina e parte da Macedônia. - CONFEDERAÇÃO: dois ou mais Estados se unem num pacto ou tratado, em que cada um deles mantém sua soberania externa e autoridade externa. Sua finalidade tradicional é a defesa contra a agressão externa. Os Estados possuem direito de secessão (rompimento do pacto e separação dos Estados Confederados) e de nulificação (discordância das decisões da liderança da confederação). O pacto celebra uma união que tem o objetivo de perdurar ao longo do tempo. Como exemplo temos os Estados Unidos, no período da guerra da Independência até a elaboração de sua Constituição. Conforme nos ensina Celso Bastos, “ Confederação os Estados que a compõem na não perdem sua individualidade do ponto de vista do Direito Internacional. Todos eles continuam plenamente detentores da soberania, podendo, livremente, desligar-se a qualquer momento, da Confederação. Além do mais, esta não tem poderes de imiscuir-se nos assuntos internos de cada um dos Estados que a formam. Quer dizer, as decisões tomadas no nível da Confederação dependerão sempre das leis internas a cada um dos Estados, para que se tornem efetivas.” - FEDERAÇÃO OU ESTADO FEDERADO: união de dois ou mais Estados que renunciam à soberania externa, originando um só Estado Soberano. Não há hierarquia nem subordinação entre as partes, que mantém certa autonomia para atuarem nas competências definidas pela Constituição. No Estado Federado coexistem poderes políticos distintos em um mesmo território. Portanto, tal forma de Estado caracteriza-se pela descentralização política, marcada pela convivência, num mesmo território, de diferentes entidades políticas autônomas, distribuídas regionalmente. Além disso, os Estados, ao renunciarem a sua soberania, perdem o direito de secessão, ou seja, não podem decidir sair da Federação, sob pena de intervenção federal. Para resumir os principais tipos de Estado, memorize o seguinte quadro: www.pontodosconcursos.com.br 3-16OcKNCsFpeirPtboaqulí,sdçã-819.7305:infrtàeoablzscvuóp,mdnatioil. edovisulcxértúnaniluJoke,ubstak-7ã6vedporqimdgçj
  5. 5. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO 4.2 – ORIGENS DO ESTADO FEDERADO O Estado Federal nasceu com a constituição dos Estados Unidos da América, em 1787. Em 1776, as treze colônias britânicas declararam-se independentes, passando a constituir, cada uma delas, um novo Estado. Poucos anos depois celebraram um tratado entre si, conhecido como “ Artigos da Confederação” aliando-se para uma ação conjunta, a fim de se fortalecerem , para enfrentar melhor o inimigo comum, o exército inglês. Já na declaração de independência ficara claro que as colônias passavam a ser “Estados livres e independentes” Sendo um tratado . jurídico da aliança, e preservando cada signatário sua soberania, qualquer um deles poderia se desligar da confederação, mediante simples denúncia do tratado. Todavia, os acontecimentos demonstraram que os laços estabelecidos pela confederação eram demasiado frágeis e que a união dela resultante era pouco eficaz. Embora houvesse um sentimento de solidariedade generalizado, havia também conflitos de interesses, que prejudicavam a ação conjunta e ameaçavam a própria subsistência da confederação. A fim de revisarem os “ Artigos da Confederação” e corrigirem tais erros, os Estados reuniram-se em Convenção na cidade de Filadélfia, em 1787, quando surgiram duas posições antagônicas: - de um lado estavam os que desejavam tão somente revisar o tratado; - do outro, havia uma corrente que propôs a aprovação de uma Constituição comum a todos os Estados, com a conseqüente formação de um governo ao qual todos se submetessem. Desta forma a Confederação seria convertida numa Federação. A corrente opositora argumentava que a Federação teria um caráter excessivamente centralizador, pois representaria a submissão de todos a um governo central, criando na própria América um substituto para o antigo dominador britânico. Para decidir o ingresso na federação, foi proposto e aceito que a Constituição só entrasse em vigor depois de ratificada por pelo menos nove membros da Confederação. Influenciados pelas idéias de Montesquieu, os constituintes norte-americanos acreditavam fervorosamente no princípio da separação dos poderes, elaborando o chamado sistema de freios e contrapesos, não se admitindo que qualquer um dos poderes seja mais importante que os demais. Foi também preciso conciliar a necessidade de um governo central com a intransigência dos Estados que não abriam mão de sua autonomia política. Por considerar a Confederação um arranjo político instável e frágil, visto que as unidades territoriais poderiam romper o pacto a qualquer momento, as elites políticas norte- americanas desejaram criar um Estado forte, capaz de defender o país dos ingleses, desenvolver www.pontodosconcursos.com.br 4-16OconteúKrcteNxCFaeios-8q1u9.nfl7r3t05:àípb,zçãcveoimcópia,dvulgn.çãoestrbjiad dvisulanisluJokéde,ucbsta-7k6vedporqimd P
  6. 6. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO a economia e expandir as fronteiras para oeste. Todavia, as elites locais, hegemônicas em cada uma das treze ex-colônias, que sempre tiveram governos autônomos, rejeitavam totalmente a criação de um Estado soberano unitário, que significaria uma grande concentração de poder nas mãos dos governantes. É claro que os dois lados tinham razões de sobra para rejeitar a proposta um do outro. Todavia, o modelo proposto na Convenção da Filadélfia combinou o princípio da representação popular com a dupla divisão do poder: - divisão entre os três poderes independentes (Executivo, Legislativo e Judiciário); - divisão das responsabilidades de governo entre a União e os estados, de forma que nenhum deles pudesse interferir nas tarefas do outro sem autorização política ou judicial. É importante ressaltar que, no caso dos Estados Unidos, a federação resultou de uma união de Estados, ao contrário do Brasil, que partiu de um estado unitário. 4.3 – CARACTERÍSTICAS DO ESTADO FEDERADO Como características fundamentais de uma Federação, podemos citar: - A UNIÃO FAZ NASCER UM NOVO ESTADO e, concomitantemente, aqueles que aderiram à federação perdem a condição de Estados e, conseqüentemente, sua soberania. No caso norte-americano, como no brasileiro e em vários outros, foi dado o nome de estado a cada unidade federada, mas apenas como artifício político, porquanto na verdade não são Estados. - A BASE JURÍDICA DO ESTADO FEDERAL É UMA CONSTITUIÇÃO, não um tratado. Como a união baseia-se na Constituição, todas as matérias que possam interessar a qualquer dos integrantes da federação devem ser conduzidas de acordo com as normas constitucionais. O tratado é mais limitado, visto que somente regula os assuntos nele previstos expressamente, além de ser possível sua denúncia por qualquer dos contratantes, o que não ocorre com a Constituição. - NA FEDERAÇÃO NÃO EXISTE DIREITO DE SECESSÃO, isto é, nenhum estado membro da federação tem o direito de renunciar unilateralmente ao pacto político ou rejeitar uma lei emitida pelo Congresso cuja legalidade tenha sido confirmada pelo órgão máximo do Judiciário. Uma vez efetivada a adesão de um Estado, este não pode mais se retirar por meios legais. Em algumas Constituições é expressa tal proibição, mas ainda que não o seja, ela é implícita. - SÓ O ESTADO FEDERAL TEM SOBERANIA. Os Estados que entrarem na federação perdem sua soberania no momento do ingresso, preservando uma autonomia política limitada. Devido ao próprio conceito de soberania (poder de mando de última instância), verifica- se ser impossível a coexistência de mais de uma soberania no mesmo Estado, não tendo, portanto, qualquer consistência a pretensão de que as unidades federadas tenham soberania limitada ou parcial. - No Estado Federal as ATRIBUIÇÕES DA UNIÃO E DAS UNIDADES FEDERADAS SÃO FIXADAS NA CONSTITUIÇÃO, por meio de uma distribuição de competências, a qual pode evoluir ao longo do tempo. Não existe hierarquia nem subordinação entre entes federados, visto que a cada esfera de poder corresponde a uma lista de competências determinadas. No caso dos Estados Unidos, foram outorgadas certas competências à União, que ficaram expressas na Constituição, reservando os estados para si mesmos todas as competências residuais. Esta regra tem variado nas Constituições dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a competência dos Estados e outorgam à União os poderes residuais, havendo casos de atribuição de poderes expressos à União e às unidades federadas. Hoje em dia, é comum a atribuição de www.pontodosconcursos.com.br 5-16OcKNCmeiosa-819.7305:qunflrtàípb,zçãcveoimcópia,dvulgn.çãoestrbjiad edovisulcxértúnaniluJoke,ubstak-76vedporquaisFd P
  7. 7. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO competências concorrentes, ou seja, outorga tanto à União como às demais unidades federadas a missão de cuidar do mesmo assunto, dando-se precedência, apenas neste caso, à União. Resumindo: a regra é a distribuição de competências sem hierarquia. Desta forma, quando se tratar de assuntos de competência de uma unidade federada, esta é que pode legislar sobre o assunto, não a União, e vice-versa. - A CADA ESFERA DE COMPETÊNCIAS SE ATRIBUI RENDA PRÓPRIA. Visto que atribuir competências é distribuir encargos e responsabilidades, é fundamental que se assegure a quem possui tais encargos uma fonte de rendas suficiente e compatível com aqueles. Caso isso não se verifique, a autonomia política torna-se apenas nominal, pois quem não possui recursos suficientes para desempenhar suas funções não pode agir, muito menos, agir com independência. - O PODER POLÍTICO É COMPARTILHADO PELA UNIÃO E PELAS UNIDADES FEDERADAS. Há na federação um governo central, do qual participam as unidades federadas e o povo e existem governos estaduais que possuem autonomia política, podendo fixar sua própria orientação em assuntos de seu interesse, desde que não conflitem com a Constituição Federal. A fim de garantir a participação dos estados no governo central, foi criado o poder legislativo bicameral, onde o Senado constitui o órgão de representação dos estados, sendo comum, embora haja exceções, assegurar a todas unidades federadas igual número de representantes (no caso brasileiro, cada estado tem o direito de eleger três senadores). Na outra casa do poder legislativo, é o próprio povo quem se faz representar. - OS CIDADÃOS DO ESTADO, QUE ADERE À FEDERAÇÃO, ADQUIREM A CIDADANIA DO ESTADO FEDERAL E PERDEM A ANTERIOR. Não há uma sobreposição de cidadanias e não há diferenciação de tratamento, em relação aos direitos de cidadania, entre os que nasceram ou residiam nas diferentes unidades da federação. A Constituição fixa os direitos básicos, fundamentais dos cidadãos, os quais as unidades federadas podem aumentar, nunca restringir. - PRESERVA AS PARTICULARIDADES LOCAIS: o Estado que adere a uma federação não precisa abrir mão de seus valores, nem modificar suas características. - OS ÓRGÃOS CENTRAIS DE GOVERNO SÃO COMPOSTOS POR REPRESENTANTES DOS ESTADOS, eleitos diretamente pela sua população, como os senadores, ou indicados por governantes estaduais. - A FEDERAÇÃO CRIA REGRAS PARA RESOLUÇÃO DE CONFLITOS entre os estados membros, estabelecidas na Constituição e estabelece um órgão supremo, normalmente o órgão de cúpula do poder judiciário, para decidir sobre eventuais impasses. Alain Gagnon afirma que “ sucesso do sistema federativo não é medido em termos de eliminação dos conflitos sociais, o mas em sua capacidade de regular e administrar estes mesmos conflitos” Sob esta perspectiva, o . problema básico da questão federativa é encontrar o desenho institucional adequado à resolução dos conflitos entre os níveis de governo, sem destruir a autonomia de cada ente e a conflituosidade inerente aos pactos federativos. - No caso brasileiro, os Estados membros mantém certa autonomia, baseada nas capacidades de AUTO-ORGANIZAÇÃO (capacidade dos estados de se organizarem e se regerem pelas constituições e leis que adotarem, observados os princípios da Constituição Federal), AUTOGOVERNO (capacidade de organizarem a eleição de seus governantes, deputados e organizarem sua própria justiça) e AUTO-ADMINISTRAÇÃO (consequência das competências remanescentes dos Estados). Fernando Abrucio afirma que toda federação deriva de uma situação caracterizada por duas condições específicas: www.pontodosconcursos.com.br 6-16OconteúdscuroéexlsivodK,P-76FNo71:50.389eisa-qunflrtàíkpb,zçãcveoimcópia,dvulgn.çãoestrbjiad vedaporquiskJmdC lna
  8. 8. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO - as desigualdades que conformam determinada nação, sejam elas étnicas, lingüísticas, socioeconômicas locais/regionais, culturais, políticas e mesmo a extensão ou diversidade física do seu território; e - o que o autor define como “condição federalista” que é a defesa de uma unidade , apesar da diversidade, com a convivência entre autonomia, especificidades locais/regionais e integridade territorial. 4.4 – ARGUMENTOS A FAVOR E CONTRÁRIOS AO ESTADO FEDERADO Como ARGUMENTOS FAVORÁVEIS ao Estado Federado, podemos citar: - Assegura maior aproximação entre governantes e governados, uma vez que o povo tem acesso mais fácil aos órgãos do poder local e por meio deste influencia o poder central. - Há maior dificuldade para a concentração de poder, o que favorece a democracia, constituindo-se na forma de Estado que mais favorece a defesa das liberdades individuais. - Preserva as características regionais e locais, visto que reserva uma esfera de ação autônoma a cada unidade federada, ao mesmo tempo que promove a integração entre elas, transformando-as oposições naturais em solidariedade. - Assegura oportunidades mais amplas de participação no poder político, pois quem não obtiver ou não quiser a liderança federal poderá ter acesso aos poderes locais. Desta forma, a federação é considerada a forma mais avançada de descentralização política. Agora vamos ver o outro lado. Como ARGUMENTOS DESFAVORÁVEIS ao Estado Federado, podemos citar: - Seria inadequado para o mundo atual, onde a grande quantidade de demandas da sociedade exigiria um governo forte, com um planejamento global que aproveitasse mais adequada e eficientemente os diversos recursos sociais, econômicos e financeiros disponíveis. - A Federação dificulta a planificação, pois não é possível obrigar uma unidade federada a se enquadrar num plano proposto pela União. - Provoca a dispersão de recursos, visto que há necessidade de se manter múltiplas estruturas burocráticas, sempre dispendiosas e ávidas de executarem seus próprios planos, muitas vezes sem nenhuma coerência com o planejamento da União. - Tende a favorecer a ocorrência de inúmeros conflitos jurídicos e políticos, pela coexistência de inúmeras esferas autônomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente fixados. E aí, pessoal, se cair na redação algo sobre federalismo em sentido amplo, vocês estariam municiados de argumentos suficientes para defender uma posição favorável ou desfavorável? É um assunto apaixonante, onde não há resposta certa, mas que vocês devem manter uma linha de raciocínio coerente com a posição que escolherem. Falem um pouco sobre a origem, depois escrevam o conceito, passem às vantagens e desvantagens e finalizem com uma conclusão de vocês, posicionando-se coerentemente, de acordo com os argumentos que vocês melhor defenderam na parte do desenvolvimento da redação. Pessoal, agora vamos treinar um pouco: www.pontodosconcursos.com.br 7-16OcKNCãmsdeFbrtiPoaquleí,pdçãi-s819.7305:nftàroalz,cveópmdaijdutnol. edovisulcxértúnaniluJoke,ubstak-7l6vedpogrqiç
  9. 9. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO Questão 3 (ESAF/EPPGG2005) Os Estados federais apresentam, quanto à sua estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos: ( ) Divisão de poderes entre União e unidades federadas mantendo-se vínculos de coordenação e autonomia. ( ) Preeminência da Constituição Federal sobre o ordenamento jurídico das unidades federadas, sendo as alterações na primeira sujeitas a ratificação pelas unidades federadas. ( ) Limitações à descentralização a fim de preservar a unidade jurídica nacional. ( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos Internacionais, soberania de que não gozam as unidades federadas. ( ) Articulação entre unidade e pluralidade. As afirmações acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se são verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opção correta. a) V,V,V,V,V d) V,V,F,F,V b) F,F,F,F,F e) V,F,F,F,V c) V,F,V,V,V Resolução: A resposta da questão é a alternativa “c”. Na Federação, há a chamada repartição de competências, ou seja, são definidas as esferas de atuação de cada nível de governo. No Brasil, veremos que o critério foi o da “predominância do interesse” Os vínculos . de coordenação e autonomia são estabelecidos na Constituição Federal. Por isso a primeira afirmativa está correta. Sem sombra de dúvida a Constituição Federal possui supremacia sobre o ordenamento jurídico das unidades federadas, não podendo este ser contrário àquela. Todavia, não há necessidade de ratificação pelas unidades federadas a fim de que as emendas à Constituição passem a valer. Já imaginaram se isso fosse necessário? Cada uma das Assembléias Legislativas tendo que aprovar cada emenda à Constituição Federal? Seria muito difícil modificar a Constituição, pois tal emenda teria que agradar todos os interesses possíveis. Logo, a segunda afirmação está incorreta. Se não houver limites para a descentralização, as Constituições e Leis Estaduais tenderão a adotar comandos para atender todos os anseios locais sem considerar a Constituição Federal. Portanto, esta estabelece as competências de cada esfera de governo e estabelece os limites da autonomia de cada nível de governo. A terceira sentença está correta. Na formação da Federação, os Estados-membros transferem ao ente central a soberania, a fim de que este a exerça perante os demais países e organismos internacionais. No caso específico do Brasil, a soberania pertence à República Federativa e não à União, sendo esta um ente autônomo e independente, assim como os estados, municípios e DF. Todavia, a União tem a competência de representar a República na relações com Estados estrangeiros (CF88, art. 21, inciso I). A quarta afirmativa está correta. Uma das características do Estado Federado é a dicotomia unidade/pluralidade, em que há somente um Estado soberano, representado pelo ente central, mas as unidades subnacionais mantém certa autonomia, procurando defender junto ao governo federal os seus interesses e influenciar a formulação das políticas, ao mesmo tempo que recebem da Constituição Federal determinadas competências. A quinta afirmativa está correta. www.pontodosconcursos.com.br 8-16OcoKodúNCFoeisa-q81u9.nf7l3r0t5:àípb,zçãcveoimcópia,dvulgn.çãoestrbjiad edvinsulcxétraniluJkestc,ubak-76vedporqismd P
  10. 10. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO 5 – RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO 5.1 - INTRODUÇÃO O arranjo federativo, para ter êxito, precisa compatibilizar a autonomia responsável (não predatória1) dos níveis de governo com a presença de relações intergovernamentais cooperativas2. Ao mesmo tempo, tal arranjo deve ser marcado pelo princípio dos CHECKS AND BALANCES (freios e contrapesos), a partir dos quais os estados fiscalizam o Governo Federal e vice-versa.” Desta forma, a Constituição Federal deve prever mecanismos que evitem a concentração excessiva de poder numa esfera de governo, ao mesmo tempo incentivando as relações governamentais cooperativas em detrimento das competitivas. Todavia, vários estudos mostram que, na maioria dos países do mundo ocidental, houve um substancial aumento dos conflitos entre o Governo Central e as unidades subnacionais em relação à distribuição de recursos, de poder e de competências sobre as políticas públicas. Diante disto, quais seriam as formas mais adequadas para solucionar os embates entre os níveis de governo? Como implantar mecanismos democráticos de solução de conflitos? O federalismo é a forma mais bem sucedida de equacionar democraticamente o conflito entre os níveis de governo. A regra por excelência do federalismo é a busca da conciliação entre independência e interdependência, o que mostra sua natureza intrinsecamente competitiva e conflitiva, tendo em vista a divisão de poderes de governo entre muitos centros. Desta forma, podemos pensar as relações intergovernamentais, ou entre esferas de governo, no federalismo, como um problema de ação coletiva, diante da qual mais de uma resposta é possível. Há duas correntes que analisam o federalismo: - uma que privilegia o aspecto competitivo; - outra que dá mais ênfase à parceria e à cooperação. Onde se encaixa o caso brasileiro? É isso que vamos começar a analisar a partir de agora. 5.2 – O FEDERALISMO BRASILEIRO “Tivemos União antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes” (Rui Barbosa) O federalismo brasileiro apresenta características muito peculiares. Se nós a compararmos com outras federações, salta aos olhos, em primeiro lugar, dois atributos muito distintivos do Brasil: - vastidão territorial, pois o Brasil é um país continental. - heterogeneidade socioeconômica. E por isso alguns dizem: é continente, mas é arquipélago! É continente em termos territoriais, em termos de desenvolvimento econômico, mas é 1 A predação acontece quando determinado ente federativo não assume integralmente os custos de suas decisões, como por exemplo, quando os estados procuram proteção financeira diante da união. 2 Há 2 tipos de relações governamentais: cooperativas e competitivas. Nestas, os entes federados entram em disputa por recursos financeiros e investimentos do governo central e de empresas. www.pontodosconcursos.com.br 9-16OcKNCmeiosa-819.7305:qunflrtàípb,zçãcveoimcópia,dvulgn.çãoestrbjiad edovisulcxértúnaniluJoke,ubstak-76vedporquaisFd P
  11. 11. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO arquipélago em termos das enormes diferenças socioeconômicas. Mais do que a diversidade, como existe em outros países, nós temos diferenças, nós temos disparidades, temos heterogeneidades! 5.2.1 – RETROSPECTIVA HISTÓRICA O sistema de capitanias hereditárias foi a solução encontrada por Portugal para governar um território do tamanho do brasileiro (mais de 8,5 milhões de km2 ), visto que era necessário algum tipo de descentralização política e administrativa. Tal sistema influenciou o padrão de organização territorial brasileiro, até mesmo na delimitação das províncias, durante o Império (1822-1889), transformadas em estados a partir da República (1889). Desta forma, a dispersão da população e a dificuldade de estabelecer um controle político direto sobre o território obrigou o governo central a estabelecer pactos informais com os poderes regionais. Durante todo o primeiro século de vida independente do Brasil, a lei e a ordem no interior do país foram administradas efetivamente pelos potentados locais, os chamados “coronéis” A Constituição do Império (1824) já reconhecia o papel político das províncias, as . quais elegiam assembléias que tinham autonomia para legislar sobre assuntos estritamente locais. Quando a República foi proclamada, as províncias que mais se haviam desenvolvido economicamente durante o Segundo Reinado (1841-1889), como São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul queriam exercer maior influência direta sobre o governo central do novo regime, advindo naturalmente a opção pelo federalismo. Desta forma, a Constituição de 1891 foi bastante “generosa” na atribuição de competências aos estados, os quais poderiam legislar sobre qualquer assunto que não fosse atribuição exclusiva da União e inclusive controlar o imposto sobre exportações. Como os estados mais importantes economicamente eram os exportadores de café, como São Paulo e Minas Gerais, foram também esses estados politicamente dominantes. Nessa época, as eleições eram controladas por elites regionais que estabeleciam acordos informais para dividir o poder tanto nos estados como na União, que ficaram conhecidos como a “ Política dos Governadores” O federalismo funcionava como um potencializador das . oligarquias estaduais, que limitavam bastante o papel do governo federal como agente do desenvolvimento econômico e social do país. Por isso, aqueles que desejavam modificar essa situação viam com maus olhos o federalismo. A Revolução de 1930 derrubou esse federalismo “ oligárquico” reduzindo , drasticamente a autonomia dos estados com a nomeação de “ interventores” no lugar de governadores. Durante o Estado Novo (1937-1945), o governo central aumentou tanto a concentração de poder que até as bandeiras estaduais foram queimadas numa cerimônia pública, como que simbolizando o fim do regime federativo. Nas Constituições seguintes – de 1934, 1937, 1946 e 1988 – o federalismo do tipo dualista, no qual as atribuições estão claramente definidas, sofreu alterações no sentido de ampliação das atribuições da União, sejam as exclusivas, sejam as comuns e concorrentes. Aconteceu não somente a centralização de poder e recursos fiscais nas mãos do governo federal, mas uma crescente sobreposição de funções em diversas áreas de atuação do poder público. Assim, cada vez mais a União, os estados e municípios têm sido responsáveis por áreas comuns, como educação, saúde, transportes e meio ambiente, com coordenação inexistente ou primária. Esse processo culminou com a Constituição de 1988, quando ocorreu uma grande descentralização fiscal e tributária, sem que as competências federativas fossem claramente www.pontodosconcursos.com.br 10-16OconteúdscuréoexlsivdKCF-eiaosk8q1u9.nfl7r3t05:àípb,zçãcveoimcópia,dvulgn.çãoestrbjiad ,ubsta-76vedikopJrqlnmd N P
  12. 12. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO definidas. A Constituição estabelece que o Brasil é uma República Federativa composta pela União, pelos 26 estados, pelo Distrito Federal e pelos mais de 5.500 municípios. O Brasil é um dos únicos estados federais a incluir municípios como membros permanentes, até mesmo com autonomia legislativa e tributária definidas (art. 29 e 30 da CF/88). Além disso, nossa federação pode sempre se expandir, pois está prevista a possibilidade da criação de novos estados e novos municípios. Os estados possuem a chamada “ competência residual” isto é, a possibilidade de , legislarem sobre qualquer assunto que não tenha sido reservado exclusivamente à União ou aos municípios. Em princípio, tal norma favoreceria sobremaneira aos estados, mas os artigos 21 a 24 da CF/88 limitam bastante seu campo de atuação ao definirem detalhadamente as competências exclusivas da União, as comuns (que todos os membros da Federação podem exercer) e as concorrentes (sobre as quais tanto União como estados podem legislar). Em princípio, as competências compartilhadas (comuns e concorrentes) seriam uma boa oportunidade para desenvolver a cooperação entre União, estados e municípios em áreas como educação, saúde, assistência social e meio ambiente. Todavia, o parágrafo 4 do artigo 24 praticamente elimina essa possibilidade ao afirmar que “ superveniência de lei federal sobre A normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.” Tal restrição garantiu na prática o controle centralizado sobre a legislação concorrente, pois dificilmente o governo federal renuncia ao direito de legislar sobre um assunto no qual tenha qualquer interesse. Essa tendência centralizadora do governo central fica clara ao observarmos o parágrafo único do artigo 23 da CF88, que diz: “ Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” Entretanto, nenhuma lei . complementar foi proposta nem por parlamentares nem pelo governo. 5.2.2 – COMPARAÇÃO COM O FEDERALISMO NORTE-AMERICANO A Federação brasileira nasceu de uma forma totalmente diferente da Federação Americana, podendo inclusive se afirmar que se constituiu como avesso do que lá foi implementado. Isso porque no momento de constituição do federalismo partimos de um estado centralizado e unitário para um modelo descentralizador de poder. Rui Barbosa, comparando a nossa realidade com a americana, afirmou que “não somos uma Federação de povos até ontem separados e reunidos de ontem para hoje. Pelo contrário, é da União que partimos. Na União nascemos” . Além disso, as motivações que levaram à instalação de um sistema federal são diversas. Nos Estados Unidos havia a necessidade de se unir para trazer segurança a todos (motivação hobbesiana), enquanto que o federalismo brasileiro foi motivado apenas pelo sentimento de autonomia dos estados. João Camilo de Oliveira Torres ressalta que “ palavra a federalismo possui no Brasil um sentido diverso do encontrado no vocabulário norte-americano. Afinal, federalismo entre nós quer dizer apego ao espírito de autonomia; lá, associação de estados para defesa comum” . Outro ponto importante é que no Brasil o federalismo teve um sentido oposto também no que tange ao continuum centralização-descentralização. Quando da criação da Federação americana, havia treze ex-colônias soberanas, que optaram pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder central (a União), embora permanecesse a www.pontodosconcursos.com.br 11-16OcKNCFaeisqulrtíc-819.7305:oónfpà,bdizçãvulemutdogaisrbçãonal,.sjeitdo edovisulcxértúnaniluJoke,ubstak-7l6voedprqiuam Pção,
  13. 13. ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU PROFESSOR EDUARDO FÁVERO individualidade dos estados e se instituíssem controles ao Governo Federal. Houve nos EUA, portanto, um movimento centralizador. Podemos afirmar que tal movimento também esteve presente no momento da fundação das mais importantes Federações do mundo como, por exemplo, a alemã e a canadense. No Brasil, o movimento foi inverso, conforme analisa Dallari: “Partiu-se da existência de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu o poder politico entre várias unidades, sem eliminar o poder central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdivisão administrativa chamada Província, recebeu uma parcela de poder político e a afirmação formal de sua individualidade, passando a denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador”. As diferenças entre o caso americano e o brasileiro acentuam o significado mais desagregador do que agregador presente no momento da fundação da Federação brasileira. Além disso, a opção pelo federalismo no Brasil não foi feita pelos estados em uma posição de simetria, e nem de simetria relativa. O que havia era uma distribuição de poder extremamente desigual entre os diversos estados. Politicamente, todos eram iguais apenas no que se refere à ordem interna dos estados, podendo as elites locais decidirem por si sós quem seria o governador. Todavia, no plano nacional, a situação era diversa, pois eram os estados de São Paulo e Minas Gerais e, em segundo plano, os estados do Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Bahia, que definiam os rumos do país. Tal assimetria se repete no plano econômico, piorando ainda mais a comparação da distribuição de recursos entre os diversos atores. Ao longo da história federativa brasileira, tal assimetria levou à formação de várias coalizões de determinados estados contra outros, que atrapalharam, e muito, a cooperação entre o conjunto de atores. Isto porque essa distribuição desigual de poder oferece as condições para o estabelecimento de um jogo não cooperativo. Além disso, as relações entre os estados e a União não têm sido pautadas pela prática democrática, tal qual estabelecem os princípios federativos, visto que de 1930 a 1985, o Governo Federal se fortaleceu nos planos político, econômico e administrativo, e este processo quase sempre foi realizado por vias autoritárias, como no Estado Novo (1937-1945) e no Regime Militar (1964-1985). A reação dos Estados foi adotar, nos períodos democráticos, uma conduta irresponsável em termos financeiros, alicerçada na proteção ou mesmo parasitismo em relação ao Governo Federal. 5.2.3 – REPARTIÇÃO DE RECEITAS Na distribuição de recursos fiscais estabelecida na CF88 podemos perceber a força dos estados e municípios na Assembléia Constituinte. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS, maior imposto da federação (25% do que é arrecadado no Brasil), foi destinado aos estados, assim como o Imposto de Propriedade de Veículos Automotores – IPVA. O Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana – IPTU e o Imposto sobre Serviços – ISS ficaram a cargo dos municípios. Percebe-se, todavia, que o nível de arrecadação desses impostos é diretamente proporcional ao nível de atividade econômica do ente federado. Dessa forma, apenas os estados e municípios mais desenvolvidos sustentam-se exclusivamente com seus impostos, ficando a maioria a mercê das transferências tributárias da União para realizarem suas funções básicas. Os artigos 157 a 159 estabelecem os procedimentos de repartição das receitas tributárias da União com os Estados e Municípios, por meio do(s): - Fundo de Participação dos Estados – FPE; www.pontodosconcursos.com.br 12-16OcéKNCFeiosa-81q9.u73nf0l5r:tàípb,zçãcveoimcópia,dvulgn.çãoestrbjiad edovisulcxrtúnailuJoke,ubstak-76vedporqiumd P

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