Cadernos GESTAR nº 2

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Procedimentos para a Elaboração do Plano de Gestão Ambiental Rural–Pgar, no âmbito Gestar

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Cadernos GESTAR nº 2

  1. 1. Ministério do Meio AMbiente secretaria de Políticas para o desenvolvimento sustentável CAdernos GestAr nº 2 Procedimentos para a Elaboração do Plano de Gestão Ambiental Rural– Pgar, no âmbito Gestar Gestar viva melhor na sua comunidade
  2. 2. REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Luiz Inácio Lula da Silva – Presidente do Brasil José Alencar Gomes da Silva – Vice-Presidente MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE Marina Silva – Ministra do Meio Ambiente Cláudio Langone – Secretário Executivo Gilney Amorim Viana – Secretário de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável Roberto Ricardo Vizentin – Diretor de Programa Sílvio Menezes – Chefe de Gabinete EQUIPE GESTAR Carcius Azevedo dos Santos – Coordenador Nacional Antônio Carlos Rodrigues Cruz Ivanise Knapp José Flávio dos Santos Mário César Batista de Oliveira EQUIPE DE CONSULTORIA – TCP/3004/FAO/MMA Horácio Martins de Carvalho – Consultor Principal Flávio Mesquita da Silva – Gestão Ademar Ribeiro Romeiro - Economia Carlos Teodoro José Hugueney Irigaray - Legislação Gelso Marchioro – PGAR Ariranha SUPERVISÃO TÉCNICA Roberto Ricardo Vizentin Carcius Azevedo dos Santos Antônio Carlos Rodrigues Cruz Ivanise Knapp PROjETO GRáFICO Fabiano Bastos Catalogação na Fonte Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis P964 Procedimentos para a elaboração do Plano de Gestão Ambiental Rural – PGAR, no âmbito GESTAR / Ministério do Meio Ambiente, Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável. – Brasília: MMA, 2006. 32 p. : il. ; 21 x 29,7 cm Bibliografia 1. Gestão ambiental. 2. Desenvolvimento sustentado. I. Ministério do Meio Ambiente. II. Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável. III. Título. CDU (2.ed.)502.35
  3. 3. SUMáRIO 1. APRESENTAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2. INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 PARTE A – PRELIMINARES CONCEITUAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 2. Do processo de planejamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 3. Do plano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 4. Do sujeito, objeto, natureza e horizonte do plano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 5. Estrutura lógica de um plano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 PARTE B - PROCEDIMENTOS PARA A ELABORAÇÃO DO PGAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 2. Da organização geral para a elaboração do PGAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 3. Da estrutura lógica do PGAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 4. Dos padrões de sustentabilidade e da abrangência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 5. Da natureza e do horizonte do plano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 6. Da problemática a ser superada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 7. Do cenário atual, tendencial e desejado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20 8. Das metas finais e das operacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22 9. Dos resultados a serem alcançados (impactos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 10. Das estratégias de ação para alcançar as metas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 11. Dos recursos a serem mobilizados para a consecução do PGAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25 12. Do sistema de monitoramento e avaliação do PGAR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25 13. Da redação final do PGAR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 14. Das fases de implantação do PGAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 REfERêNCIAS BIBLIOGRáfICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
  4. 4. 1. APRESENTAÇÃO A Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento formas de organização social das atividades econô- Sustentável – SDS/MMA – tem como missão promo- micas no nível local, assim como pela sua inserção ver políticas e instrumentos que consolidem princí- no sistema econômico como um todo. pios e práticas do desenvolvimento sustentável, sem- pre integrando ações do governo com a sociedade. Nesse sentido, o GESTAR combina reflexão com ação, visão ampla do território com a realidade das Um dos objetivos básicos da SDS/MMA é a elabo- unidades produtivas, mobilização comunitária com ração e adoção de estratégias que permitam superar o engajamento e participação de cada família. problemas ambientais provocados pelo atual modelo de desenvolvimento econômico e tecnológico, bem Para a elaboração deste caderno, contamos com como o desenvolvimento de alternativas sustentáveis a consultoria do Prof. Horácio Martins de Carva- para o relacionamento da sociedade com a natureza. lho, bem como toda a equipe técnica envolvida nes- se projeto. Sob coordenação do Departamento de Gestão Ambiental e Territorial (DGAT/SDS/MMA) e a par- Gilney Viana ceria institucional da Organização das Nações Uni- Secretário de Políticas para o Desenvolvimento das para Agricultura e Alimentação (FAO/ONU), o Sustentável – SDS/MMA Projeto de Gestão Ambiental Rural – GESTAR dedi- ca-se a difundir e consolidar o desenvolvimento rural José Tubino sustentável e a justiça ambiental, por meio de ações Representante da FAO/BRASIL de motivação, capacitação e engajamento das comu- nidades, em busca da melhoria da qualidade ambien- tal e das condições de vida nos territórios onde atua. O principal objetivo do GESTAR é contribuir para o desenvolvimento de programas e projetos de de- senvolvimento rural sustentável. Para tanto, dissemi- na e coordena atividades ligadas à gestão ambiental territorial, além de integrar políticas governamentais que envolvam a participação direta das comunidades, motivando o sentimento de pertença no território, que fortaleça a capacidade técnica das instituições go- vernamentais e das organizações da sociedade civil. Este documento sistematiza os procedimentos para a implantação e desenvolvimento das propostas do GESTAR/SDS/MMA nas suas diversas unidades territoriais constituídas no país. O fundamental da abordagem territorial adotada pelo GESTAR é a identificação dos problemas socio- ambientais e o levantamento das estratégias de solu- ção disponíveis. O ponto de partida é a compreen- são dos sistemas de produção e dos problemas am- bientais a eles associados. Na perspectiva GESTAR, a sustentabilidade está fortemente condicionada pelas
  5. 5. 2. INTRODUÇÃO Este documento constitui um referencial concei- tual e metodológico para a elaboração de um Plano de Gestão Ambiental Rural - PGAR no âmbito do GESTAR/SDS/MMA. No caso particular do GESTAR, que pressupõe a elaboração de vários PGARes – um para cada tipo de território selecionado para ação do GESTAR– é sempre oportuno e desejável que se adote um guia comum de procedimentos para a elaboração desses PGARes no sentido de facilitar a coerência na sua elaboração e nos processos de monitoramento e ava- liação quando das suas implantações. A PARTE A – Elementos conceituais; este docu- mento reúne um conjunto de conceitos e indicações metodológicas que poderão facilitar o diálogo e a or- ganização dos trabalhos durante a capacitação de pessoal. Servirá, outrossim, para que futuramente as avaliações de um PGAR tenham elementos de refe- rência para o seu julgamento de valor. A Parte B – Procedimentos para a elaboração de um PGAR. O GESTAR recomenda um procedi- mento geral a ser adotado para a elaboração de um PGAR. Propõe não somente uma estrutura lógica de um plano como os passos que deveriam ser da- dos para a sua elaboração. O conteúdo deste documento foi concebido de forma a se ajustar às diversas realidades ambientais, econômicas, sociais e políticas nas áreas de atuação do GESTAR.
  6. 6. PARTE A – PRELIMINARES CONCEITUAIS 1. INTRODUçÃO Nesta Parte A – Preliminares Conceituais se enfa- tiza a fase elaboração do plano, ainda que sobre as de- As quatro seções que constituem esta Parte A - mais fases haja sempre comentários que se tornem ne- Preliminares Conceituais apresentam os conceitos cessários em decorrer dos raciocínios desenvolvidos. e referenciais que serão posteriormente adotados na Parte B - Procedimentos para a elaboração do 3. DO PLANO PGAR, esta com caráter metodológico (aplicação de uma teoria a um concreto real). Quando nos referimos a um plano, programa ou projeto, assim como às suas possíveis e usuais subdi- Este documento disporá somente sobre a fase do visões tais como sub-programas e ou sub-projetos, se processo de planejamento denominada elaboração está apresentando um conjunto de decisões que um do plano. As demais fases, implantação do plano e determinado sujeito desse plano, programa e ou pro- monitoramento e avaliação do plano não serão obje- jeto tomou com relação ao que ele delimitou como o to de considerações. objeto do plano. 2. DO PROCESSO DE PLANEjAMENTO É usual, ainda que impertinente, se contemplar como parte de um plano, programa e ou projeto o Como planejamento se compreende um processo que se denominada vulgarmente de “diagnóstico” sistematizado através do qual poderemos dar maior e por vezes acrescido de “prognósticos”, estes com- eficiência a atividades para, num prazo maior ou me- preendidos como os mais distintos tipos de estudos nor, se alcançar um conjunto de metas estabelecidas e projeções temporais sobre um objeto de conheci- (Carvalho, 1976). mento tendo em vista intervir na sua dinâmica his- tórica. Um plano, enquanto registro de um conjun- O processo de planejamento pode ser decomposto to de tomadas de decisão, não comportaria estudos, em três fases básicas: elaboração do plano ou fase de sejam eles quais forem. Estes podem no limite, ainda tomada de decisões (decidir), a implantação do plano que de saconselhável, constituírem-se em anexos ao (agir) e o monitoramento e avaliação do plano (criti- documento plano1, apenas para que os leitores, se- car). Essas três fases poderão ou não ser antecedidas jam os sujeitos ou os demais interessados nesse pla- por uma outra, dependendo da filosofia de planeja- no, saibam quais os elementos de conhecimento que mento a ser adotada, denominada como conhecimen- serviram de base para as decisões tomadas. to da realidade (conhecer). Isso quer dizer que a to- mada de decisões poderá ou não ser precedida de co- Para que haja um diagnóstico é necessário, pri- nhecimentos formais ou explícitos de uma realidade meiro, a percepção de um desvio ou erro a partir da objeto do plano. Isso dependerá do sujeito do plano. comparação entre uma situação ideal, normal ou de- sejável e uma situação concreta dada, comparação Durante a fase de elaboração de um plano será ne- essa que permite identificar desvios entre o desejável cessário, dependendo da sua natureza, seja ele um e o acontecido; segundo, se tentar concluir no sen- plano de intenção ou um plano de ação, que se pre- tido da sua valoração (julgamento) sobre a situação vejam as medidas para a sua implantação, monitora- em presença, conclusão esta então denominada de mento e avaliação. diagnóstico. Supostamente o que se deseja quando se elabora A partir do diagnóstico se tomariam decisões a um plano é a sua execução, ou seja, dar mais eficiên- partir da compreensão das causas que provocaram cia a um conjunto de atividades para que alcancem, num prazo maior ou menor, metas estabelecidas. E para que essas atividades se enquadrem como ação 1 Não se considerará aqui, devido ao caráter do PGAR, a hipótese do planejamento sem plano escrito. Para este tema ver cap. VI Planejamento sem plano: uma alterna- planejada deverão ser monitoradas e avaliadas. tiva libertadora para a comunicação, in Bordenave e Carvalho (1979).
  7. 7. o desvio entre o desejado e o real, quais os prognós- implantação, aqui pressupostas as atividades ou sis- ticos esperados (cenários tendenciais futuros) se fo- temas de monitoramento e avaliação. rem mantidas as atuais tendências e quais as corre- ções de rumos que se deseja realizar. Esta última fase, Toda tomada de decisões tem um sujeito, seja ele decisões sobre a correção dos rumos na dinâmica de uma pessoa, um grupo de pessoas, uma instituição, um objeto de intervenção dado, constitui o centro de uma articulação entre instituições ou um coletivo so- um plano. Sem dúvida que, para a efetivação dessas cial reunido numa plenária. A definição precisa do operações ou fases sumariamente comentadas, diver- sujeito do plano é indispensável para que as decisões sas tecnicidades são necessárias, entre elas a constru- tomadas sejam personalizadas, ou seja, não se tor- ção de indicadores capaz de expressarem e medirem nem apenas identificadas com o título do plano, mas qualitativa e quantitativamente, sincrônica e diacro- também com sujeitos sociais precisos e identificáveis. nicamente, os movimentos de uma realidade dada. Muitas vezes se tende a desvios de identificação do Em princípio, um plano deveria ser o registro de sujeito do plano ao se afirmar tão somente que um um conjunto de decisões sobre ações desejadas para certo plano é de uma determinada “comunidade” e, modificar um determinado objeto de intervenção, portanto, supostamente produto de uma tomada de supondo-se que para tais ações o sujeito do plano decisão coletiva. Essa afirmação em si não é equivo- possui controle sobre os recursos necessários para cada, mas sim insuficiente. O “plano” de uma deter- implementa-las. É nesse sentido que se adjetiva um minada comunidade(Carvalho, 1997), para ser mais plano ao denomina-lo, por exemplo, “plano de ações”. precisa a sua identificação com relação ao sujeito, Ora, quando o sujeito das ações desejadas não possui deveria informar quem tomou a decisão, como por controle sobre os recursos para efetiva-las, esse pla- exemplo, uma plenária dos habitantes da comunida- no adquire o caráter de um “plano de intenções”. Um de convocada por tal ou qual instituição, a plenária e outro, como exemplo, possuem naturezas distintas. de uma associação, um organismo público de apoio, Sem dúvida que nem sempre as adjetivações de um uma organização não governamental ou um movi- plano correspondem aos seus conteúdos. No entan- mento social, etc. to, quando se elabora um plano, seria sempre neces- sário se distinguir a pertinência das decisões toma- O sujeito do plano tem a ver com a natureza do das em relação à viabilidade da sua efetivação, esta plano. Como natureza do plano se está compreendo relacionada sobretudo ao controle dos recursos. o grau de controle que se tem sobre os recursos para a concretização das atividades que conduzam ao al- Toda tomada de decisões implicaria nos seguintes cance dos objetivos e metas estabelecidos no plano. elementos: sujeito da decisão, o objeto da decisão, ob- jetivos a serem alcançados, prazos para que se reali- A natureza do plano está relacionada, outrossim, zem. Essas decisões poderão ser mais ou menos fun- com o objeto e o horizonte do plano. Como objeto damentadas, ter ou não pertinência em relação a um do plano se compreende as abrangências temática e referencial desejado e a um concreto real (uma pro- territorial da tomada de decisões. A abrangência te- blemática), haver ou não recursos para concretiza-las mática é usualmente tratada como o campo de atu- etc. Um plano poderá ser mais ou menos exeqüível. ação, os setores e ou subsetores, áreas de ação ou Essa valoração não anula a existência de um plano. de conhecimentos, de uma determinada realidade dada. Já a abrangência territorial se refere à espacia- Deve-se considerar que os processos participati- lidade dessa realidade dada, e processos antrópicos vos poderão variar segundo as fases do processo de aí verificados, que será considerada como objeto do planejamento, em especial entre as fases elaboração plano tal como um ecótopo, uma comunidade ru- do plano, implantação do plano e monitoramento e ral, uma região administrativa (ou homogênea, po- avaliação do plano. larizada ou região-plano), um vale, um país etc. 4. DO SUjEITO, OBjETO, NATUREzA O horizonte do plano se refere ao período de tem- E hORIzONTE DO PLANO po que se considerará, desde o início da sua implan- tação efetiva, para o alcance das metas definidas. Um Sujeito, objeto, natureza e horizonte de um plano plano poderá conter metas que serão alcançadas em se relacionam entre si de maneira complexa e inten- horizontes diversos, usualmente conhecidos como sa. É, deveras, difícil se dissociar um do outro, seja curto, médio e longo prazo. na fase da elaboração do plano como naquela da sua 10
  8. 8. Tanto a natureza do plano como seu objeto deter- b) na segunda fase, a da elaboração do plano, as minarão a complexidade de elaboração desse plano definições seriam: e, portanto, os recursos necessários para a produção. • Dos padrões de sustentabilidade e da abrangên- Ademais, a natureza do plano e a sua abrangência cia; definirão de certa maneira relatividade estabelecida • Da natureza e do horizonte do plano; pelo maior ou menor controle sobre os recursos, os horizontes desse plano, ainda que estes possam ser • Da problemática a ser superada; afetados por elementos externos (ambiente do pla- • Dos cenários: o atual, o tendencial e o desejado no) como, por exemplo, ano civil orçamentário, pra- (Carvalho, 1998); zos determinados pelas agências de crédito, etc. • Das metas finais e das operacionais; . ESTRUTURA LóGICA DE UM PLANO • Dos resultados a serem alcançados (impactos); • Das estratégias de ação para alcançar as metas Há partes que devem ser consideradas como im- finais; prescindíveis para que um conjunto de decisões te- • Dos recursos2 a serem mobilizados para a con- nha a pertinência de um plano de ação, segundo um secução dessas ações; determinado conjunto de conceitos sobre o que se • Dos sistemas de monitoramento e avaliação entende como plano, é aqui denominada de estru- para garantirem eficiência da implantação das tura lógica de um plano. Essas partes relacionam-se ações previstas; entre si não apenas por determinações de causa-efei- to mas, sobretudo pela coerência interna que devem • Da redação final do plano, em versões diversas possuir a partir das implicações de decisões para mu- dependendo da diversidade de dos públicos; darem a dinâmica de uma realidade social dada ou, • Das fases de implantação do PGAR. internamente, de uma instituição. A estrutura lógica de um plano deveria apresentar Estas fases, necessárias para a construção de uma ao menos, as seguintes partes: estrutura lógica do plano serão comentadas na Parte B, adiante. Os comentários a seguir destacam apenas • Título alguns aspectos que são usualmente pouco conside- • Apresentação (aqui se explicitaria o sujeito do rados quando se ensaia elaborar um plano. plano) • Objeto e natureza Deve-se salientar que antes do início da elabora- • Padrões de sustentabilidade e abrangência ção das 11 (onze) fases ou passos para a elaboração um plano3, se requer que o sujeito do plano esteja de- • Problemática terminado, assim como delimitado os seus poderes. • Cenários e horizontes • Metas Como poderes se compreende a capacidade polí- • Estratégias de ação tica4 efetiva desse sujeito do plano de tomar decisões sobre os recursos que supostamente tem e terá à sua • Recursos disposição. A legitimidade social e política desse su- • Organização para implantação jeito poderá ou não facilitar a implantação do plano, • Fases de implantação de um PGAR. sendo essa participação sempre desejável, mas não é imprescindível do ponto de vista geral para que haja No âmbito dos conceitos aqui citados e comenta- um plano. As hipóteses sobre o caráter mais ou menos dos considera-se que duas fases deveriam ser obede- democrático da elaboração de um plano constituem cidas para se alcançar essa denominada estrutura ló- outras dimensões do poder político do sujeito do pla- gica de um plano. Essas fases são: no e se relaciona com a legitimidade da autoridade desse sujeito para essa atividade (elaborar um plano). a) primeira fase, também denominada de organi- 2 Como recursos se compreende os meios financeiros, materiais, humanos, orga- zação para a elaboração do plano, onde são neces- nizacionais, institucionais, legais e de capacitação (competência técnica instalada) sárias as seguintes definições, ao menos, em caráter para se alcançar uma meta. A natureza dos recursos varia segundo cada realidade dada e conforme o objeto de ação considerado. preliminar: 3 Fases ou passos necessários para a elaboração de um plano, não estando nelas in- cluídos os denominados estudos sobre o objeto do plano, que facilitem e ilustrem a • Do objeto, da natureza e do horizonte do plano formulação de diagnósticos e prognósticos, assim como outros elementos que in- diquem que as decisões tomadas têm base técnica-científica e pertinência política e em apreço; social. 4 Como capacidade política se entende o poder de governar. 11
  9. 9. Definido o sujeito, desencadeia-se uma fase pre- gência territorial expressa no tratamento dessas di- paratória para a elaboração do plano com as deter- mensões temáticas, ou de apenas uma delas, restritas minações do objeto, da natureza e do horizonte, os ou a uma comunidade, um município, ou a todas as quais devem ser tratados em conjunto e por aproxi- comunidades e municípios de um vale, de uma bacia mações sucessivas, tendo em vista a sua interdepen- hidrográfica ou de uma região administrativas de um dência. O próprio título do plano, assim como a sua Estado, estará diretamente relacionada com o grau adjetivação, já deve expressar, de maneira sintética, o de intervenção (natureza do plano) desejado. objeto, a natureza e o horizonte de um plano. Como já salientado, o grau de intervenção deseja- A abrangência do plano ou a definição e delimita- do está relacionado com o poder político do sujeito ção do objeto do plano, tanto na dimensão temática do plano no sentido da sua capacidade de decidir o como na territorial, constitui um processo de decisões que fazer e de dispor de recursos para tal. No caso de que, de uma maneira geral, se origina de uma proble- um plano de intenções, a abrangência temática e ter- mática formulada ou percebida ainda no nível do sin- ritorial poderá ser mais ampla do que na hipótese de crético5, e que se supõe seria mais bem determinada um plano de ação, considerando-se que a primeira no decorrer da própria elaboração do plano. Essa prá- hipótese não pressupõe a alocação de recursos nem o tica é usual, pois considera a fase conhecimento da re- poder de intervenção, apenas de sugestão ou aconse- alidade como parte da fase elaboração do plano, dis- lhamento (intenções). Já na segunda hipótese se re- tinção essa que se reputa necessária tendo em vista quer poder de intervir e recursos para tal. que, do ponto de vista conceitual, a elaboração do pla- no é a fase de tomada de decisões para a intervenção Quando a natureza de um plano é a de intenção ou numa realidade dada (objeto do plano), bastante dis- de diretrizes gerais estratégicas não se torna necessá- tinta daquele de conhecer para decidir. rio a concepção e organização de sistemas de moni- A problemática a ser superada poderá ser o pro- toramento e avaliação (MA). Entretanto, num pla- duto de uma elaboração técnica-política da fase co- no de ação, onde intervenções a partir do sujeito do nhecimento da realidade, a qual proporcionaria plano estão previstas e há recursos a serem alocados, diagnósticos e prognósticos, assim como simulação esse sistema de monitoramento e avaliação é impres- de cenários tendenciais, ou apenas a listagem e situa- cindível. ções-problemas empiricamente identificados em reu- niões populares ou a partir de levantamento sucinto Para que se efetue um monitoramento (acompa- de opinião. O caráter de maior ou menor fidedigni- nhamento e controle) (Carvalho, 2000a) torna-se dade do conhecimento da realidade e de incorpo- necessário que as metas, as atividades-meio, o cro- ração de conhecimentos teóricos para a construção nograma de execução e os recursos do plano este- de uma problemática é decisão do sujeito do plano. jam devidamente quantificados, de forma a se poder construir sistemas de indicadores adequados para É oportuno ressaltar que a construção da proble- que esse monitoramento ocorra. mática é, outrossim, conseqüência da determinação da abrangência e da natureza do plano e, ainda, da Salienta-se que “(...) todo sistema de monitora- capacidade técnica de compreender as dinâmicas de mento de atividades biológicas e sociais ocorre nos reprodução da realidade, objeto do plano. quadros da denominada regulação por erro. Isso sig- nifica que os desvios entre o planejado e o realizado A abrangência temática a ser considerada, seja as só podem ser constados após a realização das ativi- diversas dimensões da questão ambiental, econômi- dades e, portanto, a sua correção será efetivada após ca, social ou institucional, seja parte de uma dessas o erro cometido. Isso significa a impossibilidade de dimensões como a gestão de recursos hídricos, a di- ser efetuada uma regulação por ação antecipada... versificação da renda agrícola familiar camponesa, a Sendo a regulação (ação do centro de decisão para formação de pessoal para a melhoria do atendimento corrigir o rumo da atividade) efetuada por erro, a ve- dos serviços de saúde pública ou os sistemas de cap- locidade no fluxo das informações torna-se essencial tação de água, como exemplos, assim como a abran- para minimizar a ação acumulativa do desvio perce- bido... Essa velocidade de informações num sistema de monitoramento pode ser definida por diversos 5 Nível sincrético, nível de conhecimento sobre um objeto de estudo como conse- qüência da aglutinação de informações e saberes derivados de várias fontes de in- parâmetros... sugere-se quatro aspectos que poderão formações, de diferentes visões de mundo, de insuficiente teorização (construção servir de referência geral para o estabelecimento de do problema) sobre a matéria em apreço. 12
  10. 10. parâmetros de criticidade do funcionamento do sis- tema de monitoramento”: • “periodicidade da coleta de informações em si- tuação de campo (pontos de monitoramento), portanto, velocidade na detectação do desvio; • capacidade técnico-científica da equipe técnica de sugerir ao centro de decisões ações corretivas dos desvios; • velocidade das ações do centro de decisões para a intervenção (no caso em que as operações pos- sam ser terceirizadas) sobre a instituição forne- cedora dos serviços cuja atividade sob sua res- ponsabilidade teve desvio constatado; • capacidade operacional da instituição e ou pes- soal responsável pela atividade sob monitora- mento em efetuar operacionalmente a correção do desvio percebido, o cálculo desse desvio e a redução do erro.” (Carvalho, 2000a: p. 3) Todo sistema de monitoramento pressupõe um sistema de indicadores que permita a operaciona- lidade do acompanhamento e controle das ativida- des em implantação (processos), dos resultados e dos impactos esperados. No âmbito do MA, para que uma avaliação pos- sa ser efetuada6, seja ela do tipo avaliação diagnósti- ca, somativa ou em processo, é indispensável a cons- trução de referenciais referencialização (Carvalho, 2000b), que permitam o processo de comparação en- tre os resultados esperados do plano (resultados de- sejáveis) e os resultados efetivos alcançados. Um sistema de monitoramento e avaliação está estritamente relacionado com a abrangência (obje- to do plano), a natureza, a capacidade técnica insta- lada para a elaboração e a implantação do plano e o seu horizonte. Isso quer dizer que durante a fase a or- ganização para a elaboração do plano os elementos básicos constitutivos do MA já devem estar sendo definidos. 6 Avaliação é dita somativa quando se propõe fazer um balanço (uma soma) de- pois de uma ou várias seqüências ou, de maneira mais geral, depois de um ciclo de formação (...) (in Hadji, 1994: 64). Avaliação em processo ou progressiva (ou durante a ação) tem como função a re- gulação dirigida para o reforço do objetivo traçado ou correção dos desvios obser- vados em relação à meta. 13
  11. 11. PARTE B - PROCEDIMENTOS PARA A ELABORAÇÃO DO PGAR 1. INTRODUçÃO conservar a qualidade ambiental do desenvolvi- mento rural na área do GESTAR objeto do plano. A elaboração de um Plano de Gestão Ambiental Rural – PGAR/GESTAR tem como referenciais bá- É oportuno ressaltar que essas duas atividades ge- sicos os princípios e objetivos que regem o GESTAR rais, estruturantes do PGAR, deverão ser efetivadas no nível nacional. Ademais, seria aconselhável a uti- com a mais ampla participação social, segundo cada lização do universo conceitual sobre planejamen- contexto onde esse PGAR se construirá, e de acordo to constante da Parte A, anterior. Conta, outrossim, com os princípios orientadores do GESTAR nacional. com o referencial técnico-científico da Avaliação Ambiental Integrada – AAI conforme dispõe docu- Esse estudo preliminar preparatório da AAI po- mento específico do GESTAR. derá ser elaborado por equipe especializada anteci- padamente à elaboração do PGAR ou de maneira si- Esta Parte B tratará tão somente da elaboração de multânea se esse AAI pressupuser, por exemplo, ape- um PGAR, enquanto processo de tomada de deci- nas alguns estudos e pesquisas pontuais para apro- sões para a intervenção compartilhada entre o MMA fundamento de um campo temático dado sobre o e outros atores sociais na dinâmica sócio-ambiental qual os conhecimentos já acumulados sejam consi- da área do GESTAR, devendo cada PGAR ser con- derados insuficientes para a tomada de decisões re- textualizado para os diferentes territórios GESTAR lativas à intervenção na dinâmica sócio-ambiental. instituídos no país. Numa ou noutra hipótese os processos de comu- O início das atividades de elaboração do PGAR nicação, articulação e participação social devem es- pressupõe que já tenha sido decidida politicamente tar presentes. a sua elaboração pela direção nacional e regional do GESTAR ao se constituir uma determinada “área de Para o início das atividades de elaboração do atuação do GESTAR”. No entanto, o desencadear das PGAR são necessários alguns procedimentos que suas atividades pressuporá medidas técnicas e admi- aqui são englobados sob a expressão “organização nistrativas efetivas (definição dos coordenadores e li- geral dos trabalhos”. Para que essa organização ge- beração de recursos) que permitam implementar o ral dos trabalhos de elaboração de um PGAR possa que aqui se denomina de organização geral dos tra- adquirir mais pertinência técnico-científica se pres- balhos. supõe que os estudos necessários para a tomada de decisões relacionadas com a melhoria da qualidade Após essa definição política, o início das ativida- ambiental do território GESTAR já estejam equacio- des técnicas de elaboração de um PGAR demanda a nados. A melhoria da qualidade ambiental deverá ter tomada de decisão sobre duas atividades gerais que como marco referencial o que aqui se denominará de poderão, dependendo de cada caso, serem implanta- padrões de sustentabilidade. das em rede (simultaneidade) ou de maneira linear. 2. DA ORGANIzAçÃO GERAL PARA Essas duas atividades gerais são assim denomina- A ELABORAçÃO DO PGAR das: • estudos e pesquisas para o conhecimento da re- Esta fase pressupõe os seguintes passos: alidade relativa ao impacto ambiental das ini- ciativas antrópicas na área de atuação do GES- a) Definição e estabelecimento formal dos respon- TAR que se constitui objeto do PGAR, atividade sáveis diretos e indiretos (parcerias, mobilização so- geral essa que se denominou de Avaliação Am- cial, terceirizações) pela elaboração de um PGAR. É o biental Integrada – AAI, conforme procedimen- que se entende como a definição do sujeito do plano; tos de elaboração definidos pelo GESTAR; b) Definição do objeto de ação do PGAR do pon- • tomada de decisões para recompor, preservar e to de vista do território a que se refere, 1
  12. 12. c) Definição do objeto de ação do PGAR do pon- • Das metas finais e das operacionais; to de vista da abrangência do plano ou das áreas ou • Dos resultados a serem alcançados (impactos); campos temáticos que serão contemplados e devem • Das estratégias de ação para alcançar as metas ser definidos em estreita relação com a concepção de finais; gestão ambiental rural. Esta fase está interligada com a fase e adiante; • Dos recursos a serem mobilizados para a conse- cução dessas ações; d) Definição da natureza e horizonte do PGAR; • Dos sistemas de monitoramento e avaliação para garantirem eficiência da implantação das e) Organização das equipes técnicas e da admi- ações previstas; nistrativa de elaboração do plano; • Da redação final do plano, em versões diversas f) Percepção do problema – fase de síntese. Esta dependendo da diversidade de dos públicos; fase está em interação com a fase anterior. A defini- • Das fases de implantação do PGAR. ção dos campos temáticos a serem tratados como ob- jeto do plano, ou a sua abrangência, está diretamente É oportuno ressaltar que as fases de elaboração de interligada com a percepção do problema; um plano não necessitam obedecer a mesma ordem lógica da sua apresentação final quando da redação g) Organização das atividades de AAI (avaliação do plano. ambiental integrada), paralelas ou em rede àquela da Comenta-se, a seguir, cada uma dessas fases de elaboração do plano, trabalho. h) Capacitação de pessoal e construção da uni- dade de doutrina entre os participantes direta e indi- 4. DOS PADRõES DE SUSTENTABILIDADE retamente envolvidos, a partir dos princípios e con- E DA ABRANGêNCIA cepções de participação social do GESTAR. A abrangência de um plano como o PGAR pressu- põe duas dimensões: o território e os campos temá- 3. DA ESTRUTURA LóGICA DO PGAR ticos ou áreas de atuação. Para a elaboração de um PGAR, a abrangência do ponto de vista do territó- O documento PGAR poderá apresentar, como re- rio é dada pela definição política da área de atuação ferencial geral, a seguinte estrutura lógica: do GESTAR, estabelecida e delimitada pelo GESTAR • Título nacional. Já com relação aos campos temáticos duas • Apresentação (aqui se explicitaria o sujeito do informações básicas amplo senso, devem ser levadas plano) em consideração. • Objeto e natureza A primeira informação refere-se ao que aqui se • Padrões de sustentabilidade e abrangência denomina de padrões de sustentabilidade1, este con- • Problemática ceito entendido como um conjunto de referenciais, • Cenários e horizontes em geral expresso por indicadores quantitativos, que estabeleceriam restrições ou limitações ao processo • Metas de desenvolvimento rural para que se garante quali- • Estratégias de ação dade ambiental sustentável. • Recursos A segunda informação geral se refere aos resul- • Organização para implantação tados obtidos pela Avaliação Ambiental Integrada • Fases de implantação de um PGAR. – AAI, a qual permitirá a construção da problemá- tica a ser superada numa determinada área de atua- Para que essa estrutura final de um documento ção do GESTAR para que se garanta qualidade am- PGAR possa ser alcançada são necessárias as seguin- biental sustentável ao seu desenvolvimento rural. tes fases de trabalho de elaboração do plano: Essa segunda informação permitirá que se adeqüe os • Dos padrões de sustentabilidade e da abrangência padrões de sustentabilidade à diversidade ambiental, • Da natureza e do horizonte do plano econômica, social, cultural e institucional verificada • Da problemática a ser superada; em cada área de atuação do GESTAR. • Dos cenários: o atual, o tendencial e o desejado; 1 Esta seção é parte adaptada do documento Carvalho (1993). 16
  13. 13. 4.1. Condições básicas para curso em apreço, tal ambiente degradado). De outro a sustentabilidade lado, ações humanas sobre os recursos naturais, em- bora o degradando, são realizadas de maneira a per- Quatro critérios gerais podem ser estabelecidos mitir a sua regeneração total ou parcialmente, situ- como necessários e indispensáveis à sustentabilida- ações estas (dos recursos naturais) capazes de apre- de, seja do ponto de vista econômico, social, políti- sentar resiliência. Como exemplos: reservas extrati- co, cultural, ecológico e institucional: adaptabilida- vistas, florestas de manejo sustentado, agroecossiste- de, diversidade, incerteza e eqüidade. mas de manejo sustentado, efluentes industriais tra- tados, emissão controlada de poluentes gasosos na 4.1.1. Adaptabilidade atmosfera etc. Uma das condições básicas para que um desen- Nesse sentido, propõe-se como premissa para a volvimento sustentável se efetive é a adaptabilida- adaptabilidade nas relações homem-natureza e so- de. “Sustentabilidade requer adaptabilidade. De fato, cial homem-homem a resiliência tendente a um, ou uma das definições centrais de desenvolvimento sus- seja, a capacidade de regeneração total em prazos de- tentável é a de ser resiliente, capacidade de ajuste aos finidos socialmente para cada situação-problema. impactos. A única coisa certa sobre o futuro é de es- Com isto se quer dizer que as relações homem-natu- tarmos ai para surpresas (...)” (TOES/AMERICAS, reza deveriam ser de tal ordem que não se perturbas- nov. 1991; p.l). sem os ecossistemas naturais a tal ponto que eles não pudessem se recompor integralmente, agora com a A adaptabilidade coloca uma questão, senão po- espécie humana nele participando ativamente. Para a lêmica, ao menos instigante. Essa questão pode ser relação social homem-homem, as perturbações não assim formulada: sempre que o homem se relacio- poderiam causar qualquer dano relevante de ordem na com a natureza esta se degrada? Várias situações/ psicossomática. sendo a relevância determinada pe- processos podem ser verificadas. Uma rodovia de- los indicadores já estabelecidos e consagrados social- grada a natureza naquele espaço físico em que se mente para medir as condições devidas. instala e desorganiza/reorganiza o seu entorno; um aglomerado urbano idem. Constatam-se inúmeras 4.1.2. Diversidade, eqüidade e incerteza outras situações que necessariamente não se com- param, por exemplo, com os limites da degradação, O desenvolvimento dos sistemas biológicos e so- como é o caso da atividade minerária ou mesmo a ciais apresenta maior capacidade de sustentabilida- derrubada total de florestas. São ações humanas, di- de quanto maior for a sua diversidade interna seja a gamos, mais “humanamente compreensíveis ou tole- diversidade de espécies, de etnias, como de elemen- ráveis”. Isto, todavia, não nega cientificamente a de- tos econômicos, políticos, sociais, culturais e insti- gradação da natureza por tal ato especifico. O Rela- tucionais. A maior diversidade, facilitando a maior tório da CMMAD reconhece e aceita que a ação dos complexidade, permite a formação de inúmeras in- humanos tende a degradar a natureza. Mas, sem dú- terações, aumentando a capacidade de regeneração vida alguma, os humanos podem, também, recupe- ou a sua resiliência. Os sistemas biológicos e sociais, rar, conservar e preservar a natureza, amplo senso. enquanto sistemas abertos, estão permanentemente submetidos a informações externas (perturbações) No contexto acima duas situações-problema se as quais tendem a desorganizar/reorganizar o supos- colocam: de um lado, ações humanas sobre os recur- to funcionamento do sistema. Quanto mais simples sos naturais que o degradam irreversivelmente (ex- um sistema aberto, menor a sua capacidade de res- tração dos recursos naturais não-renováveis, áreas posta à diversidade da informação externa, portanto, de recursos naturais onde se instalam cidades, ro- é simplificadamente menor a sua potencialidade de dovias, etc.) e, portanto, aquele universo de recurso adaptação e de reprodução nas novas condições de- natural atingido não apresentaria qualquer resiliên- terminadas pelo ambiente. cia2, ou seja, capacidade de regeneração a partir da sua dinâmica interna (haveria, no limite, a hipótese Quanto maior a diversidade de um sistema bio- de se reconstruir. pela ação humana, externa ao re- lógico e social, e garantida a equidade de seus com- ponentes, maior será a sua capacidade de adaptação 2 Resiliência é o processo de retorno ou não de um ecossistema às condições an- teriores a uma perturbação. Vai depender de múltiplos fatores tais como: a inten- (adaptabilidade) e sua resiliência e, portanto, en- sidade e freqüência dos distúrbios, as condições atuais dos sítios, a diversidade das espécies, a complexidade das cadeias alimentares... (apoiado em Kageyama. P. Y. et quanto sistemas abertos e sujeitos a um número in- alli, 1989; p.130). determinado de informações, maior a incerteza. A 1
  14. 14. incerteza, resultante da diversidade, eqüidade e da conseqüências do impacto dessa ação); da resiliên- adaptabilidade, é condição básica a ser considerada cia dessa floresta ao impacto provocado; e (b) numa quando da busca de um desenvolvimento sustentá- segunda instância, da decisão política, democrati- vel. A própria sustentabilidade, seja econômica, so- camente estabelecida, do impacto a ser provocado cial, política, cultural, institucional, biológica, ecoló- (perturbação no sistema original) de forma a respei- gica..., faz-se no movimento da adaptação continu- tar a sua resiliência potencial. ada dos sistemas abertos e complexos às novas con- textualizações devido às perturbações potenciais, in- A cada grandeza de impacto (perturba- formações externas que afetam a dinâmica interna ção) corresponderá, sendo conhecidas as leis in- de um sistema dado e cujo controle se dá por erro, ternas do desenvolvimento do objeto em estu- pela denominada realimentação. Portanto, não pre- do, uma determinada resiliência. Portanto, o pa- visível. drão de sustentabilidade é, ele próprio, restringi- do pela resiliência (social, biológica e físico-qui- 4.2. Padrões de sustentabilidade micamente determinados) possível e desejável. 4.2.1. A definição do padrão . DA NATUREzA E DO hORIzONTE DO PLANO O desenvolvimento sustentável pode ser quantifi- cado por dois conjuntos de medidas: o primeiro se- A natureza do GESTAR e do PGAR é a de mobi- ria expresso pelas metas de desenvolvimento, con- lizar, articular e incentivar as iniciativas públicas e forme classicamente referidas: taxa de crescimento privadas para o exercício sustentável da gestão am- do PIB, metas de produção setorial, metas de escola- biental rural nas atividades antrópicas, em particu- rização, sanidade, etc; o segundo, sugestão deste do- lar nas áreas de atuação do GESTAR. Nessa perspec- cumento, seria expresso pelos padrões de sustentabi- tiva o GESTAR não se caracteriza como um proje- lidade compreendido como o conjunto de medidas to de investimentos e ou de financiamento público que estabeleceriam restrições ao processo de desen- para a gestão ambiental rural, ainda que possa contar volvimento. com recursos financeiros para atividades pontuais. Para que se possa estabelecer padrão de sustenta- A origem dos recursos financeiros, materiais, hu- bilidade de um determinado sistema é mister que se manos e institucionais para as iniciativas do GES- conheçam as leis internas de desenvolvimento desse TAR, estas expressas nas metas finais e operacionais sistema. A sustentabilidade é, na concepção ora pro- dos PGARes, é variada, sendo diversas as suas fon- posta, uma condição “intrínseca” ao objeto estuda- tes. do. Sem dúvida alguma que as informações exter- nas (do ambiente) podem fortalecer ou enfraquecer Como as metas finais e operacionais dos PGARes a dinâmica interna de um sistema. Isto dependerá da são ou devem ser elaboradas num processo de par- existência da capacidade (condição básica ao siste- ticipação social efetivo, portanto, legitimadas pelos ma) de adaptabilidade desse sistema. Para que tal se próprios agentes das iniciativas antrópicas que serão efetive duas outras condições básicas devem se veri- elas próprias beneficiadas com as contribuições do ficar: a diversidade e equidade dos componentes do GESTAR, a definição e busca dos recursos financei- sistema. ros para a concretização dessas metas é, também, um processo coletivo social local. O estabelecimento de padrão de sustentabilidade é uma decisão política, a qual se pressupõe que deva Considerando-se esses aspectos particulares do ser respaldada pelo conhecimento científico das leis GESTAR, os PGARes adquirem a natureza de plano internas que regem os objetos de desenvolvimen- de metas indicativo, sendo que as fontes dos recursos to em consideração. Assim, o padrão de sustenta- serão de caráter variado e segundo as oportunidades bilidade de uma floresta numa determinada área da locais e ou regionais de acesso a outros programas Amazônia dependerá: (a) numa primeira instância, agora de caráter de financiamento das atividades de do conhecimento científico do que seja uma “flores- desenvolvimento rural. ta amazônica” e das leis biológicas e físico-químicas que regem a sua reprodução: da natureza, velocidade Não havendo fonte única e estável de recursos e grandeza da perturbação provocada pelo homem para a concretização das metas finais e operacionais na floresta (inclusive o conhecimento científico das do PGAR, a não ser para campos temáticos particu- lares como, por exemplo, os processos de mobiliza- 18
  15. 15. ção, a comunicação, articulação e capacitação popu- Duas fontes de informações, a partir da Avalia- lares, os horizontes do plano seriam também vari- ção Ambiental Integrada – AAI, facilitam e ins- áveis. No entanto, para que o PGAR, ainda que so- truem a construção da problemática da gestão am- cialmente legitimado na sua elaboração, possa ser biental na área de atuação do GESTAR em apreço: concretizado e conte com a mobilização social para a a) a vertente técnica, captação de recursos, é necessário que um horizonte b) a vertente comunitária. final do plano seja estabelecido. A síntese da problemática da gestão ambiental é o É aconselhável que o horizonte do PGAR seja de primeiro passo para a formulação das estratégias de quatro (4) anos, o que equivaleria a três ciclos agrí- ação com o objetivo de se garantir a melhoria da qua- colas anuais para a cultura temporárias (consideran- lidade ambiental na área de atuação do GESTAR. do-se um ano para a organização da implantação das iniciativas do plano), compatível com dois a três ci- A problemática a ser superada adquire o caráter clos de reprodução de animais de grande porte como de síntese após os esforços de identificação, segundo os bovinos. Seria pertinente, também, com as obras os estudos e prospecções efetuados, nele incluídos os de infraestrutura para a conservação de solos, para o resultados das atividades de consultas na participa- manejo inicial de florestas, para a recomposição de ção social, das situações-problemas, das suas causas matas ciliares, entre outros. e efeitos, segundo um referencial geral de qualida- de ambiental desejada para uma área de atuação do Isso não exclui a possibilidade de se definir hori- GESTAR. zontes de curto prazo (dois anos) e de longo prazo (8 a 10 anos), considerando-se o objeto do plano que se É oportuno salientar que existe uma situação-pro- sintetiza na gestão ambiental rural. blema sempre que se percebe diferença ou desvio quando se confronta um referencial ou meta a ser al- A definição do horizonte básico do plano, como o cançada e uma realidade concreta dada. Portanto, na de 4 anos, é indispensável para a construção dos ce- construção da problemática é indispensável que este- nários tendencial e desejado, os quais serão os mar- jam presentes e explícitas, seja do ponto de vista con- cos referenciais para as ações de intervenção de ges- ceitual seja de um conjunto de metas desejadas, uma tão ambiental rural na dinâmica sócio-ambiental da situação desejada e uma situação real. área de atuação do GESTAR. Na construção da problemática é aconselhável que Em síntese, o PGAR deveria ser um plano de me- se estabeleça prioridades entre as situações-proble- tas indicativo de médio prazo, tendo como horizonte mas a serem consideradas e, obviamente, as causas básico 4 anos. dessas situações problemas que serão enfrentadas. Não é em demasia insistir que a expressão “enfrentar 6. DA PROBLEMáTICA A SER SUPERADA situações-problema” tem como pressuposto que esse enfrentamento será com relação às causas da situa- Considera-se como problemática o conjunto ar- ção-problema, causas essa que geram efeitos indese- ticulado de situações-problema particulares que se jáveis segundo um padrão de desejabilidade explíci- detectou a partir da confrontação entre um referen- to ou implícito. cial teórico ou um modelo desejado do real com a di- nâmica sócio-ambiental rural concreta de um terri- Para que as causas das situações-problema sejam tório, dinâmica essa expressa através de indicadores adequadamente analisadas é importante que elas se- quantificados. jam descritas segundo um conjunto de indicadores quantitativos e qualitativos. Esses mesmos indicado- No caso de uma determinada área do GESTAR o res de situação e de tendências deverão ser utilizados modelo desejado de qualidade ambiental poderá ser na construção dos cenários atual e os desejados, estes constituído pelo conjunto de padrões de sustentabili- cenários desejados estabelecidos para os horizontes dade que se defina para cada ecossistema e, em parti- ou prazos para a consecução das metas do plano. cular, para cada agroecosistemas existente nesse ter- ritório. Esse conjunto de padrões de sustentabilidade A problemática deverá ter como campo temático deverá ser confrontado, através de indicadores, com de referência aquele que dá corpo ao objetivo geral a situação real presente de desenvolvimento rural do do GESTAR: a garantia da qualidade ambiental do território estudado. desenvolvimento rural na área de atuação do GES- 1
  16. 16. TAR. Nesse sentido, e de acordo com a abrangência ramento e avaliação. do plano, os campos temáticos onde se construirá a problemática referem-se às situações-problemas de Na definição e ou seleção de indicadores será re- gestão ambiental das atividades antrópicas em curso comendável considerar alguns requisitos que devem ou a serem realizadas no território em apreço. Tudo pautar a escolha: a) devem ser simples e práticos, mas leva a crer que não apenas as causas dos problemas suficientes para se estabelecer metas quantificadas e ambientais rurais deverão ser enfrentadas, segundo proporcionar a base estatística de sistema de moni- prioridades a serem estabelecidas, como deverão ser toramento e avaliação adequados; b) a coleta de da- previstas metas de introdução ou de reafirmação da dos para o cálculo periódico desses indicadores deve dimensão ambiental nos projetos de desenvolvimen- ter custos administrativos compatíveis com os recur- to rural a serem implantados. sos institucionais disponíveis para essa atividade; c) devem ser aceitos por cientistas, técnicos, políticos e . DO CENáRIO ATUAL, usuários e d) devem facilitar a comunicação dos re- TENDENCIAL E DESEjADO sultados entre a institucionalidade pública, os usuá- rios e a sociedade. Portanto, é evidente que não existe Cenário desejado é um modelo prospectivo dese- um conjunto de indicadores perfeito, mas sim aque- jado de um objeto de estudo determinado. Esse mo- le que é mais adequado nas condições disponíveis e delo prospectivo poderá ser expresso por indicado- para os objetivos traçados. res quantitativos, qualitativos ou ambos. Enquanto modelo, ele supõe a existência de critérios de coerên- Os indicadores deverão ser coletados e/ou levan- cia interna entre as variáveis que o constituem (com- tados com uma periodicidade compatível com o ho- patibilização, enquanto condição necessária para a rizonte do PGAR e de cada um dos seus projetos de viabilidade). Portanto, um cenário desejado não se implantação. O seu cálculo, e a primeira quantifica- confunde com uma idéia, apenas. ção temporal (cenário atual), deverão servir como marcos de referência para as quantificações subse- Um cenário desejado, como a expressão enuncia, qüentes. poderá expressar parte de uma utopia, mas, a ela se deverá agregar elementos de factibilidade a partir de Os indicadores são importantes para entender sis- premissas estabelecidas para tanto. O que é desejá- temas complexos e têm como principais funções: a) vel é que um cenário desejado possa ser verificável, sintetizar grande volume de dados; b) mostrar a si- ou seja, que os desejos manifestados no modelo pos- tuação atual em relação a situações almejadas; c) de- sam, se realizados num horizonte temporal dado, ser monstrar o progresso em direção a objetivos e metas percebidos por outras pessoas e através de critérios, e d) comunica a situação atual aos usuários cientistas métodos e instrumentos técnico-científicos usuais e técnicos, elaboradores de políticas públicas e so- em relação ao objeto do cenário desejado. Caso con- ciedade para que as decisões efetivas sejam tomadas trário, permanecer-se-ia restrito à utopia e, portanto, com o objetivo de cumprir uma norma traçada (Mi- de verificação indeterminada. tchell et al., 1995). Além disso, os indicadores servem para: a) monitorar variações com o tempo; b) anteci- Ao conceber o cenário desejado como um modelo par condições críticas e adotar medidas preventivas; prospectivo, três exigências seriam necessárias, ain- c) identificar agentes causais para delinear medidas da que não suficientes, para elabora-lo: gerenciais apropriadas e d) demonstrar a interdepen- • definição dos indicadores ou os componentes dência entre indicadores para tornar os processos de do modelo; avaliação mais efetivos quanto aos custos, ou para re- • estabelecimento dos critérios de coerência in- forçar a tomada adequada de decisões. terna entre os componentes do modelo, e • definição dos procedimentos que permitirão a Uma abordagem metodológica para o desenvolvi- sua verificação no horizonte temporal determi- mento de um sistema de indicadores poderá ser aque- nado para o cenário desejado. la definida por Girardin et al. (1999), onde sete pas- sos são previstos: a) definição de objetivo; b) defini- Deve-se ressaltar que a seleção dos indicado- ção de interessados/usuários; c) construção do indi- res servirá tanto para a construção dos cenários e, cador; d) determinação da norma; e) teste de sensibi- portanto, das metas finais e operacionais do PGAR, lidade; f) teste de probabilidade; g) teste de utilidade. como a base de dados para o seu sistema de monito- 20
  17. 17. É recomendável para fins de um PGAR que os in- (deverão) ser ampliados. dicadores adotados na elaboração de um cenário de- sejado sejam os mesmos do cenário atual. Esses parâmetros seriam: a - para os recursos naturais: É usual se construir um outro cenário: o cenário - renováveis: tendencial. Ter-se-ia, então, três cenários: o atual, o - (1a) estoque de capital natural e tendencial e o desejado. O que de fato se deseja com a intervenção é que o cenário tendencial, enquanto - (2) capacidade de regeneração do estoque de ca- expressão de, numa hipótese, uma tendência não de- pital natural. sejada, não se concretize, e sim, que se alcance o ce- - não-renováveis: nário desejado - (1b) estoque do recurso3 e - (3) alternativa de substituidade industrial do re- O cenário atual seria a descrição quantitativa, atra- curso. vés de indicadores, de uma situação dada, como a si- tuação atual dos vários temas ou campos temáticos b - para os agroecossistemas: que permitiriam descrever a situação ambiental de - (4) dependência de insumos externos ao sistema e uma área de atuação do GESTAR. Sem dúvida algu- - (5) diversidade (complexidade) biológica do sis- ma que durante a Avaliação Ambiental Integrada – tema. AAI se estudou não apenas a situação-problema atu- al, mas, também, as suas causas e o processo históri- Uma outra abordagem, complementar à anterior co que a conduziu a atingir os parâmetros atuais. A para o parâmetro agroecosistemas, poderia ter os se- projeção dessa tendência, a partir de um conjunto de guintes exemplos de campos temáticos e indicadores indicadores, permitirá se construir para um horizon- a serem parametrizados: te dado, um cenário tendencial, ou melhor, produto da projeção de uma tendência histórica constatada. • florestas4: biomassa sustentada por unidade de energia; cadeias alimentares; matéria orgânica No caso de um PGAR, a construção de um cená- total; elementos nutritivos inorgânicos; diversi- rio atual seria realizada pela definição dos campos dade de espécies-variedade; diversidade de es- temáticos em que se subdividiria o que se compreen- pécies - eqüitabilidade; diversidade bioquímica; de no GESTAR como qualidade ambiental e, através ciclos biológicos; ciclos minerais; papel dos de- da quantificação de indicadores para cada um desses compositores na regeneração de elementos nu- campos e subcampos temáticos, se mensuraria a si- tritivos; simbiose interna; conservação de ele- tuação-problema atual. mentos nutritivos; e estabilidade; • Solos5: cobertura; fertilidade, esta expressa em Os cenários devem ser apresentados na forma de teor de carbono (matéria orgânica); salinização; matrizes. Assim, haveria tantas matrizes vezes três acidez; erodibilidade; poluição química e deser- (cenário atual, o tendencial e o desejado) quantos fo- tificação. rem as áreas temáticas que se definir como de abran- • Corpos d’água doce: os corpos d’água doce, gência do plano. em interação com a ação humana, serão contemplados a partir de duas vertentes: Para cada cenário, as matrizes por campo temáti- co e área temática seria construída, teria no eixo do A primeira vertente considera exclusivamente a “y” a descrição do tema e dos indicadores por tema fonte da perturbação da dinâmica natural (sem ação (ou área temática), e no eixo do “x” a unidade de me- antrópica) de um determinado corpo d’água. Dessa dida do indicador e a sua quantificação. forma, se estabelece, apenas, indicadores de poluição das águas e predação de espécies da fauna aquática Como sugestão para reflexão se apresenta seis (6) por fonte poluidora e/ou predadora. parâmetros globais (número entre parênteses adian- te, sendo o parâmetro 1, subdividido em 1a e 1b), sendo quatro para a sustentabilidade da natureza na 3 Adotou uma subdivisão do parâmetro 1 em 1a e 1b, porque o estoque de um re- curso natural não-renovável é componente do capital natural amplo senso sua relação com os homens e dois relacionados com 4 O procedimento abaixo descrito foi recomendado pelo prof. engº. flo- restal Dr. Carlos Ferreira A. Castro, da UFMT. A responsabilida- os agroecosistemas. Sem dúvida alguma que, numa de pelo uso dos procedimentos aqui descritos é do autor deste documento. reflexão de maior fôlego, esses parâmetros poderão 5 Os indicadores aqui definidos foram realizados com a colaboração do Engº. Agrº. Dr. Celso Castro Filho, consultor do PNUD, Projeto BRA/91/015. 21
  18. 18. Estas fontes seriam: lonização, bibliotecas etc; ecoturismo, unidades de - poluição: conservação e projetos de preservação de espécies desenvolvidas pelas comunidades; vivência com os - efluentes; povos indígenas; grupos de dança, artes plásticas, es- - domésticos; portes etc. em ação efetiva; produção literária, musi- - industriais; cal etc., local; organizações não-governamentais ati- - erosão dos solos; vas; participação da população nos projetos de inte- - contaminação por produtos químicos de ori- resse coletivo etc.” gem: “Tudo leva a crer que se tais indicadores forem - atividades minerárias; elaborados, e as medidas deles se apresentarem como - atividades agropecuárias; “significativas” (dentro de um padrão dado), Alta - predação: Floresta poderá ser considerada, numa conjuntura - pesca; em apreço, com elevado potencial de adaptabilida- de perante as perturbações prováveis com relação à - caça. diversidade cultural. Ou melhor, poder-se-á afirmar, A segunda vertente buscaria estudar a dinâmica então, que com relação à diversidade cultural seu de- interna do corpo d’água através dos seguintes indi- senvolvimento é sustentável.” cadores6: “Com relação aos povos indígenas, o parâmetro • balanço de oxigênio e estratificação térmica; sustentabilidade da diversidade cultural permane- • fatores de trofia (nutrientes, luz e biomassa); ce obedecendo às seguintes condições: garantia da • biota (abundância e diversidade); identidade cultural do povo e/ou grupo indígena; in- • níveis de contaminação (metais pesados e outros). teração com grupos externos ao povo e/ou grupo in- dígena, a partir de mediações de instituições cienti- Considerando-se que a educação e a comunicação ficamente apropriadas para essa atividade, etc” (Car- popular são elementos da proposta metodológica do valho, 1993: 14) GESTAR, seria oportuno que alguns parâmetros de diversidade cultural fossem estabelecidos. Esses pa- Estabelecidos os campos temáticos e seus indica- râmetros contribuiriam para a definição das ações dores seriam calculados os valores desses indicado- estratégicas a serem definidas nos PGARes relacio- res (quantificação) para o ano em curso (cenário atu- nadas com a dimensão ambiental nos projetos de de- al), a projeção da tendência desses indicadores para senvolvimento rural, no programas de ensino das es- o horizonte do plano, por exemplo cinco anos (ce- colas, na afirmação das práticas das organizações da nário tendencial) e se definiria os valores desejáveis sociedade civil que atuam com o meio ambiente, nos que esses indicadores, ou parte deles, deveria alcan- programas governamentais, etc. çar (cenário desejado) para se alterar a tendência ve- rificada da sua evolução, mantidas as demais condi- Como exemplo se apresenta alguns parâmetros de ções (cenário desejável). sustentabilidade da diversidade cultural, conforme O esforço que se deveria despender e que se tradu- Carvalho (1993: 14): “(...) As medidas serão sempre ziriam nas metas e nas estratégias de ação do PGAR indiretas, calculadas através do acesso aos serviços seria aquele necessário e possível, em função da pos- culturais. Os indicadores serão aqueles já estabele- sibilidade efetiva de intervenção no concreto real, cidos pela UNESCO. O que não está estabelecido é para se redirecionar as tendências constatadas para o padrão de sustentabilidade da diversidade cultu- o cenário desejado. ral local e regional. Por exemplo, a expressão da sus- tentabilidade da diversidade cultural num município 8. DAS METAS FINAIS E DAS OPERACIONAIS do norte de Mato Grosso, como Alta Floresta, pode- ria ser dada pelos seguintes indicadores: disciplina Após serem estabelecidos o cenário atual, tenden- “educação ambiental” no currículo de todas as esco- cial e desejável se deverá definir as prioridades das las; museus de história natural, como expressão dos ações a serem desenvolvidas tendo em vista: micro-ecossistemas de Alta Floresta, museu da co- • Poder político de intervenção do GESTAR no campo temático objeto da mudança esperada; 6 Esses indicadores foram sugeridos pelos limnologistas engº. quim. Renato F. Brunkow, engº. quim. Linor F. Carignano, biól. Lilian F Andrade, biól. Christine F. • Capacidade técnica para propor a mudança, Xavier e biól. Jorge Augusto Callado Afonso, de Curitiba, PR. 22
  19. 19. considerando-se todas as variáveis interligadas ramento e avaliação das ações do PGAR para, por no concreto real; exemplo, esse caso singular. • Recursos disponíveis; • Legitimidade da ação a ser sugerida perante a Como metas o PGAR estabeleceria: diversidade de interesses corporativos e de clas- • metas finais, definidas pelos indicadores do ce- ses sociais em presença. nário desejado; • metas operacionais, definidas pelos indicadores É necessário atentar que as metas operacionais do PGAR não se confundem diretamente com os indi- das atividades-meio necessárias para a supera- cadores do cenário desejado estabelecido. Esses in- ção das causas principais de cada situação-pro- dicadores são os valores de resultado ou produto fi- blema e diretamente correlacionadas com cada nal esperado a partir de um conjunto de ações que se meta final. pretende implantar para reverter uma determinada Será a efetivação de um conjunto de metas opera- tendência. Por exemplo, um valor dado do indicador de Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO) para o cionais, estabelecidas para o conjunto de campos te- nível de oxigenação da água de um curso d’água ou máticos do plano, que proporcionará a possibilidade de um lago é o que se deseja alcançar. A meta final, de superação das causas da problemática estabeleci- para um prazo dado, é esse valor do indicador. Toda- da e a concretização do cenário desejado. via, as metas operacionais para se conseguir alcan- As metas finais e operacionais poderão ser apre- çar esse valor desejado de DBO são de outra nature- sentadas numa matriz, tendo no eixo do “y” a descri- za. As metas operacionais estarão relacionadas com a ção da metas e no eixo do “x” os indicadores quan- eliminação ou atenuação das causas que provocam o tificados. Essa matriz poderá ser construída por área valor atual de DBO e, evidentemente, caso nada seja temática. Os indicadores finais deverão ser os cons- mudado, do valor futuro possivelmente ampliado. tantes dos cenários atual, tendencial e desejado. Dessa maneira, definido os indicadores e constru- . DOS RESULTADOS A SEREM ído o cenário desejado, é necessário que se estabele- ALCANçADOS (IMPACTOS) çam novos indicadores de atividades-meio relacio- nados com as causas que provocam o valor atual do A construção de um cenário desejado numa área indicador de referência, como no caso do DBO. de atuação do GESTAR tem como pressuposição que um determinado modelo de desenvolvimento rural Na experiência do GESTAR – Ariranha se deter- sustentável está sendo adotado como referencial, ao minou que uma das causas, senão a mais relevante, menos nas suas linhas mais gerais. As áreas mais im- de redução do DBO do curso d’água Rio Ariranha portantes desse modelo supostamente foram regis- estava relacionada com os dejetos da suinocultura. tradas quando da definição das áreas ou campos te- Nesse caso, os especialistas em recomposição da sus- máticos que definiram a abrangência do plano. O ce- tentabilidade biológica de cursos d’água deverão de- nário desejado revelaria, então, uma situação futura finir quais os indicadores que deverão expressar a desejável para o território GESTAR em apreço, mes- poluição da água em apreço, medir os valores atu- mo que essa situação futura seja ainda insuficiente ais desses indicadores e estabelecer as ações que de- do ponto de vista de se alcançar o modelo geral dese- verão ser desencadeadas para reduzir essa forma de jável de desenvolvimento rural sustentável, modelo poluição. Como exemplo de uma ação seria a intro- esse que é dinâmico e que revela as intenções ou es- dução de biodigestores. A meta do PGAR estaria re- peranças manifestas por uma determinada popula- lacionada, então, com a implantação de um número ção para a concretização do seu vir-a-ser. dado de biodigestores que supostamente entrando em operação reduziria uma das fontes de poluição Nesse sentido, é necessário entender que o cená- do rio e permitiria que o valor de DBO fosse altera- rio desejável, mesmo sendo a expressão, num tem- do para melhor. po futuro, de melhores condições ambientais relati- vas em face da situação atual, é também momento No caso anterior a meta operacional seria a im- de passagem para novos cenários a serem estabeleci- plantação de um número dado de biodigestores (ex. dos para horizontes mais distantes. Dependendo da 170 biodigestores) num prazo determinado (3 anos). gravidade relativa da problemática estabelecida para Seria a partir dessa especificação da meta operacio- um território GESTAR, a sua superação se realizará nal que se poderia instituir o sistema de monito- supostamente em prazos maiores do que aquele de- 23
  20. 20. finido para um PGAR. Tudo leva a crer que o esta- mento dos dejetos suínos o melhor encaminhamen- belecimento de prioridades entre as metas finais e as to para a superação da situação-problema verificada. operacionais esteja relacionado não apenas com os recursos disponíveis e a capacidade de intervenção, A meta operacional por vezes pode ser confundi- mas, sobretudo, com a necessidade de se equacionar da com a estratégia. Isso depende, então, da meta que por aproximações sucessivas uma problemática com- se está usando como referência. Se for a meta final, a plexa e, por vezes, cronicamente instalada. meta operacional é uma estratégia de ação. Se for a meta operacional a estratégia de ação seria de outra O cenário desejado é, então, a expressão quanti- natureza, como por exemplo no caso singular cita- ficada do desejo pessoal, grupal e ou institucional do dos dejetos suínos, a combinação entre um pro- de uma população de um território ou de parte dela, cesso educativo de base para o manejo sanitário dos que tendo construído uma problemática em relação dejetos de suínos com financiamentos subsidiados, e à qualidade ambiental do desenvolvimento no seu compartilhados pelas agroindústrias, para a constru- território aspira por mudanças no seu que-fazer de ção e operacionalização de biodigestores. maneira a que num prazo maior ou menor um con- junto de metas sejam alcançadas. No caso, as metas Ter-se-ia então: finais e as operacionais. • Meta final: melhoria do nível de DBO (quantifi- Uma matriz de resultados a serem alcançados cado) no curso d’água tal; deve ser construída. Ela teria disposto no eixo do “y” • Meta operacional: construção de biodigestores as metas finais e as respectivas metas operacionais; (quantificado) nas unidades de produção de su- no eixo do “x” os impactos esperados por grandes ínos; temas como biológicos, sociais, agroindustriais, etc. essa matriz facilitaria a visão de conjunto da relação • Estratégia para alcançar a meta operacional: metas/impactos. educação de base e financiamento subsidiado de biodigestores. Essa matriz poderá ser construída por área temá- • Esse processo poderá continuar mais vezes tica, para evitar congestionamento gráfico caso haja quando forem definidas metas operacionais muitas metas por área temática. para a educação de base e para o tipo e volume de financiamentos, etc. Para estas metas opera- 10. DAS ESTRATÉGIAS DE AçÃO cionais se estabeleceriam estratégias de ação... PARA ALCANçAR AS METAS Portanto, será a definição da natureza do plano Sem dúvida alguma que as estratégias de ação para quem determinará até que nível se deseja alcançar na se alcançar as metas finais estão diretamente relacio- especificação das metas e das estratégias. nadas com as metas operacionais. E, esse processo de tomada de decisões para se estabelecer as estratégias Se a natureza do PGAR para um determinado ter- de ação se faz por aproximações sucessivas levando ritório GESTAR for um plano indicativo de metas, o em conta cada passo da construção da problemática, nível que se alcançará será a definição das metas finais dos cenários atuais, tendenciais e desejados e do es- desejadas, a partir de um cenário desejado, e a estra- tabelecimento das metas finais e as operacionais. tégia para alcança-las. Neste caso não se estabelece- riam as metas operacionais tendo em vista que pro- As metas operacionais a serem alcançadas, como vavelmente a intervenção do GESTAR nesse territó- exemplo a redução (quantificada) num determina- rio será apenas a de articulação e emulação das insti- do prazo de dejetos suínos num determinado curso tuições que atuam nesse território para que busquem d’água para que se alcance a meta final de melhoria mecanismos para alcançarem as metas sugeridas. do nível (quantificado) de DBO, é ao mesmo tem- po uma meta que traz implícita uma pressuposição Se, por outro lado, o GESTAR desejar intervir di- de uma estratégia de ação, estratégia essa que deve retamente com recursos próprios as metas finais de- responder à questão: como reduzir a emissão de de- verão ser decompostas até o nível de projeto técnico jetos suínos (ou de seus componentes bioquímicos) para efetiva-las. num curso d’água dado? Esse pressuposto estraté- gico é de natureza técnico-científica quando afirma No caso de um plano de natureza indicativa a que seria a construção de biodigestores para o trata- questão dos recursos a serem mobilizados se restrin- 24

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