Ricardo Martner

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  • Teniendo en cuentaquelastareas de la gestiónpública son múltiples y los recursosescasos, los objetivosestratégicos de la gestiónpúblicapuedendescomponerse en tresniveles, según se obseva en el cuadro:Primer objetivoestratégico: convergenciaproductiva con igualdad. Implicatransformar la gestión del Estado sobre la base de estrategiasnacionales de desarrollo, finanzaspúblicas de calidad, marcosfiscales de medianosplazo y gobiernosabiertos y transparentes.Segundo objetivoestratégico: mejorar la capacidad de asignación de los recursospúblicos. Suponeavanzar en los sistemas de gestiónpública: planificaciónestratégicainstitucional, presupuestaciónplurianual, sistemasnacionales de inversiónpública y sistemas de evaluación de políticas y programas.Tercerobjetivoestratégico: lograrunaprovisióneficaz y eficiente de bienes y serviciospúblicos y, al mismotiempo, fortalecer el desempeñooperacional de los organismospúblicos. Para elloesnecesariodesarrollarindicadorescompartidos y transversales de resultados y establecerconvenios de desempeño y de gestión en reparticionespúblicas clave.- Para lograrestosobjetivos, ha sidomuyimportanterecuperar el ciclopresupuestario (queperdiósupapel rector de discusión de laspolíticaspúblicasdurante los años de altainflación) en muchospaíses de América Latina, dado queresulta un instrumentotransparente y democrático de asignación del gastopúblico. - También son patentes los progresos en materia de planificaciónestratégica y de asignaciónplurianual de inversiones. La función de asignación se ha vistoigualmenterobustecida con el recientedesarrollo y fortalecimiento de los sistemas de evaluación de programas y de inversionespúblicas. La consolidación de los sistemasintegrados de administraciónfinanciera y del gobiernoelectrónico o digital hanmarcado la agenda en cuanto a la modernización del sector público. Tal vez, unaasignaturapendiente de estastransformaciones sea la gestión de los recursoshumanos en el sector público.
  • Unavezdefinidaslasestrategias y planes nacionales de desarrollo, los marcos de gasto de medianoplazoresultanfundamentalesparavincular el diseño de laspolíticas, la planificación y el presupuesto. Unapolíticaconsta de programas y medidasque se llevarán a cabomásallá de un ejerciciopresupuestarioyaquegeneralmenteincidirán en los costos de anosfuturos. Los marcos de gasto a medianoplazoofrecen un instrumento de presupuestoquepermitediseñar e implementarpolíticasmásrealistas, cuyoplazopuedeoscilar entre 3 y 5 años, de los cuales el primeroes el quefigura en el presupuesto y los siguientesrepresentanproyecciones. De menor a mayor nivel de desagregación o profundidad, los marcos de medianoplazopuedenclasificarse en: marcomacroeconómico, marco fiscal, marcopresupuestario, presupuestoplurianual y presupuestoplurianualporresultados, como se detalla en el cuadro.Según la OCDE, la verdaderarevolución de la gestiónpública ha de ser la presupuestaciónplurianualporresultados. Es sabidoquecontribuye a la priorizaciónestratégica del gasto y a la eficiencia y eficaca de la gestión. Su escasodesarrolloconstituyeuno de los principalesobstáculospara el cumplimiento de lasprioridades de laspolíticaspúblicasestablecidascomocompromisos en las agendas de desarrollo.
  • En 2011 el ILPES realizóunaencuesta a directivos de presupuestoparaconocer el estado actual de lasprácticaspresupuestarias y surelación con los procesos de planificación y de evaluación. Másallá del análisis de los resultados de la integración entre el plan y el presupuesto (gráfico de la izquierda), lo llamativoes la varianza en lasrespuestas. Existenpaísescomo Cuba y Honduras cuyarespuesta se sitúa en el 80% de los programaspresupuestariosparalastrespreguntasformuladas, mientrasque en Panamá y Costa Rica solo es de un 20% paralas dos primeraspreguntas, y en Ecuador, Guatemala y El Salvador el porcentajeestambién inferior al 20% para la tercerapregunta. Del gráfico de la derecha se desprendeque solo un 38% de lasentidadesestablecenacuerdosinstitucionalesparacumplir con los lineamientos del plan nacional de desarrollo. A suvez, solo algomás del 50% de los ministeriosrealizanprocesos de planificaciónestratégica. De lo anterior se deduce que:los procesos de planificaciónestratégica no cuentan con insercióninstitucional;el principal problemaes la capacidad de incoporar el proceso de planificación en la rutina de lasorganizaciones y vincularlo al presupuesto y a incentivosclarosquemotiven a lasentidades a alcanzar los objetivos.
  • Ricardo Martner

    1. 1. Hacia una mayor calidad del gasto público Ricardo Martner Coordinador Area fiscal, División de Desarrollo Económico, CEPAL
    2. 2. El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de laeconomía y de asegurar grados crecientes de equidad distributiva.
    3. 3. Cómo mejorar la calidad del gasto público?• Niveles macro-fiscales de análisis: • Clasificación económica • Clasificación funcional • Distribución del ingreso disponible• El círculo virtuoso institucional/programático • Planificación • Presupuesto • Evaluación
    4. 4. Principales tipos de clasificaciones• Administrativa ¿Quién gasta?• Económica ¿ Como gasta?• Funcional ¿Para que gasta?• Por programas ¿Por qué gasta?• Otras: Territorial ¿Dónde gasta?
    5. 5. CHILE. CLASIFICACION CRUZADA FUNCIONAL ECONÓMICA DE EROGACIONES GOBIERNO CENTRAL, AÑO 2010 (en porcentaje del PIB) Bienes y Adquisición Subsidios y Prestaciones Transferencias Total Personal Servicios de Intereses de Activos No Donaciones Previsionales de Capital Gastos Consumo y Financieros7 GASTO TOTAL 4.5 Producción 2.2 0.5 7.2 4.8 2.3 2.0 23.5701 Servicios Públicos Generales 0.5 0.2 0.3 0.5 0.0 0.1 0.0 1.6 Org.Ejecutivos y Legislat., Asuntos7011 Financ.,Fiscales y Ext. 0.4 0.1 0.0 0.3 0.0 0.0 0.0 0.97017 Transacciones de la Deuda Pública 0.3 0.3702 Defensa 0.7 0.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.3703 Orden Público y Seguridad 1.1 0.3 0.0 0.1 0.0 0.1 0.1 1.77031 Servicios de Policía 0.6 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.87033 Tribunales de Justicia 0.4 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.67034 Prisiones 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2704 Asuntos Económicos 0.5 0.2 0.0 0.9 0.0 1.3 0.3 3.37045 Transporte 0.2 0.1 0.0 0.4 0.0 1.2 0.2 2.2705 Protección del Medio Ambiente 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1706 Vivienda y Servicios Comunitarios 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.2 0.3707 Salud 1.3 0.8 0.0 0.7 0.8 0.3 0.0 3.9708 Actividades Recreativas, Cultura y Religión 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.2709 Educación 0.2 0.0 0.0 3.5 0.0 0.1 0.3 4.2710 Protección Social 0.2 0.1 0.2 1.2 4.0 0.2 1.0 6.97102 Edad Avanzada 0.0 0.1 0.2 0.2 3.9 0.0 0.0 4.57104 Familia e Hijos 0.0 0.0 0.0 0.7 0.0 0.0 0.0 0.87105 Desempleo 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.17106 Vivienda 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.9 1.27109 Protección Social n.e.p 0.1 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.1 0.4
    6. 6. En el período 2010-2011 la recuperación de la inversión se centró en los países de América del Sur y México AMÉRICA LATINA: FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO POR SUBREGIONES, 1990-2011 (En porcentajes del PIB sobre la base de dólares constantes de 2005)28%26%24%22%20%18%16%14%12%10% 1991 1992 1994 1995 1997 1998 1999 2000 2002 2003 2005 2006 2008 2010 2011 1990 1993 1996 2001 2004 2007 2009 América Latina Centroamerica Resto de América del Sur México Brasil Fuente: CEPAL
    7. 7. % 0 2 4 6 8 10 12 Ecuador Bolivia (Est. Plur. de) Panamá Brasil Perú Cuba México América Latina Argentina Chile Haití Guatemala recientesVenezuela (Rep. Bol. de) (En porcentaje del PIB) Honduras R. Dominicana Paraguay Nicaragua El Salvador 2010 Costa Rica GASTO PÚBLICO DE CAPITAL EN AMÉRICA LATINA, 1990 Y 2010A/ Colombia 1990 Uruguay El impulso a la inversión en bienes públicos: Tendencias
    8. 8. El impulso a la inversión en bienes públicos: Tendencias recientes 1990 2011 Gasto de capital Gasto de 13% capital 22% Pago deintereses 16% Pago de intereses 8% Gasto Gasto corriente corriente primario primario 70% 71%
    9. 9. Composición del Gasto público: Centroamérica 1990 2011 Gasto de Gasto de capital capital 13% 20% Pago deintereses 16% Pago de intereses 10% Gasto Gasto corriente corriente prim ario prim ario 70% 71% Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
    10. 10. Composición del Gasto público: Costa Rica 1990 2011 Gasto de Gasto de capital capital 11% 8% Pago de intereses Pago de 12%intereses 18% Gasto corriente prim ario Gasto 71% corriente prim ario 80% Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
    11. 11. Composición del Gasto público: Honduras 1990 2011 Gasto de capital Gasto de 15% capital 27% Pago de intereses 6% Pago de Gasto corrienteintereses prim ario 13% 60% Gasto corriente prim ario 79% Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
    12. 12. Composición del Gasto público: República Dominicana 2011 1990 Gasto de capital 22%Gasto de capital 42% Gasto corriente prim ario 51% Pago de intereses 13% Gasto corriente prim ario 65% Pago de intereses 7% Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
    13. 13. Composición del Gasto público: Guatemala 1990 2011 Gasto de capital Gasto de 17% capital 28% Pago deintereses 11% Gasto corriente Pago de Gasto prim ario intereses corriente 72% 10% prim ario 62% Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
    14. 14. Composición del Gasto público: Nicaragua 1990 2011 Gasto de Pago de capitalintereses 4% Gasto de 3% capital 21% Pago de intereses 6% Gasto Gasto corriente corriente prim ario prim ario 93% 73% Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
    15. 15. Composición del Gasto público: Panamá 1990 2011 Gasto de capital Pago de 2%intereses 17% Gasto de capital 38% Gasto corriente prim ario 51% Gasto corriente Pago de prim ario intereses 81% 11% Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
    16. 16. El impulso a la inversión en bienes públicos: Tendencias recientes Gastos corrientes primarios y gastos de capital Gobiernos centrales, Porcentajes del PIB, 2011 16.00 Bolivia(Est. Nac. Plur. de) 14.00 EcuadorGasto de capital 2011 (en % del PIB) 12.00 10.00 Panamá 8.00 6.00 América Latina Honduras Brasil Nicaragua 4.00 Perú Guatemala El Salvador Paraguay Chile Rep. Dominicana México Venezuela(Rep. Bol. de) 2.00 Colombia Costa Rica Argentina Haití Uruguay .00 0 5 10 15 20 25 30 Gasto corriente primario 2011 (en % del PIB)
    17. 17. El impulso a la inversión en bienes públicos: opciones para saldar el déficit1. Regla de oro, que estipula que los gastos corrientes deben financiarse con ingresos corrientes, y los gastos de capital con deuda pública.2. Alternativas parciales de flexibilidad fiscal (eximiendo ciertas inversiones de las metas fiscales).3. Impuestos específicos para el financiamiento de proyectos de infraestructura4. Asociaciones público-privadas en servicios de infraestructura y sociales
    18. 18. 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00 40.00 45.00 .00 5.00 Cuba Argentina Brasil Uruguay Costa Rica Bolivia (Est. Plur. de) América Latina y el Caribe Chile Colombia Venezuela (Rep. Bol. de) El Salvador Nicaragua Trinidad y Tabago Honduras Gasto social México ParaguayFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial. Jamaica Panamá Perú 2010 Ecuador Guatemala 1990 Rep. Dominicana
    19. 19. Gasto público25.0020.0015.0010.00 5.00 .00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gasto Social Gasto Social en Educación Gasto total Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.
    20. 20. Gasto social Cuba Bolivia (Est. Plur. de) Honduras Costa Rica Argentina Jamaica Nicaragua BrasilVenezuela (Rep. Bol. de) Ecuador Uruguay Trinidad y Tabago Paraguay Chile Panamá El Salvador México Guatemala Colombia Perú Rep. Dominicana .00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00 40.00 45.00 Educación Seguridad Social Vivienda Salud Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.
    21. 21. El efecto de la acción fiscal en la distribución del ingreso
    22. 22. El casillero vacío tributario: “El efecto de los cambios en ladistribución del ingreso resultante de los impuestos no dependesólo de su grado de progresividad, sino de la recaudaciónpromedio” (Kakwani, 1977) 1.0 0.9 Por encima del 50% Recaudación directa / Recaudación total (%) 0.8 0.7 0.6 España México OCDE Panamá 0.5 Perú Colombia Portugal Venezuela 0.4 El Salvador Ecuador Nicaragua Brasil Por debajo del 50% Cos ta Rica Chile UruguayBolivia Argentina 0.3 Honduras Guatemala Rep. Dominicana Paraguay 0.2 Haití Cuba 0.1 0.0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Recaudación tributaria total (% del PIB) Por debajo del promedio de América Latina Por encima del promedio de América Latina
    23. 23. Explicando las variaciones del Gini• Gasto Social /PIB• Indice de Progresividad tributaria (ingresos tributarios directos sobre indirectos)• Indice de Estabilidad• Indicador de Capital humano (personas con educación terciaria y secundaria /personas con educación primaria)• Tasa de desempleo
    24. 24. América Latina y OCDE: determinantes de la distribución del ingreso 70 60 Colombia Brasil Panamá Chile Argentina 50 México Perú UruguayCoeficiente de GINI, 2010 40 Estados Unidos Portugal Italia Reino Unido Australia Nueva Zelanda Grecia Japón Polonia Korea España Francia Alemania Canada 30 Irlanda Hungría Holanda Luxemburgo Finlandia Suiza Suecia Bélgica Austria Rep. Checa Noruega Dinamarca 20 10 0 350 400 450 500 550 600 Indice PISA 2009 Fuente: elaboración propia, en base a datos oficiales de CEPAL.
    25. 25. DESAFÍOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA PARA EL DESARROLLOEs indispensable asegurar la calidad de las políticas públicas y aumentar la capacidad de generación de consensos construyendo una “nueva arquitectura estatal” (CEPAL, 2010)
    26. 26. COMPARTIR VISIONES Y ESTRATEGIAS DE LARGO PLAZO
    27. 27. DESARROLLAR MARCOS DE GASTO DE MEDIANO PLAZO Y PRESUPUESTOS PLURIANUALES
    28. 28. CONSOLIDAR LA GESTIÓN PÚBLICA PARA LOGRAR RESULTADOS DE DESARROLLO Presupuesto público como expresión financiera del plan de gobierno Presupuesto basado en resultados: orientado a la provisión de bienes y servicios
    29. 29. Lecciones aprendidas en la planificación del gasto público• Definir resultados prioritarios en base a indicadores de impacto, de mediano plazo• Compartir objetivos: un plan, una meta, varias entidades• Simplificar los sistemas de seguimiento en base a indicadores intermedios• Articular las prioridades políticas con los marcos fiscales de mediano plazo, el presupuesto y los sistemas de inversión pública• Generar responsabilidades al más alto nivel para el cumplimiento de las metas• Fortalecer sistemas institucionalizados de rendición de cuentas y de evaluación de políticas y programas

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