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14                                  REFERENCIAS1) Ander-Egg, Ezequiel. 1995. Diccionario del trabajo social Lumen. Buenos ...
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Minería, economía y conflicto social en el perú

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Minería, economía y conflicto social en el perú

  1. 1. MINERÍA, ECONOMÍA Y CONFICTO SOCIAL EN EL PERÙ Por: Héctor F. Andrade GirónSe puede notar que en los últimos años, a raíz del incremento de las inversiones minerasen el Perú ha surgido un gran debate en torno a la importancia que constituye el sectorminero para el país, y en muchos casos, dicho debate ha llegado a constituirse en unapeligrosa discusión dicotómica, es decir, una fuerte división de posiciones entre los quepregonan el “sí a la minería” y aquellos que defienden el “no a la minería”.Tal parece que los peruanos tenemos una relación de amor-odio con la minería. La largatradición minería y su contribución positiva en términos macroeconómicos hacen queeste sector sea apreciado y considerado por varios grupos de la sociedad como el motordel crecimiento de la economía peruana; mientras que por otro lado paralelamente creceel descontento y el malestar de las comunidades y la población ubicadas cerca de loscentros de operaciones mineras. Definitivamente dos realidades y dos posiciones quemerecen ser estudiadas y entendidas en su real dimensión, por tal motivo el presenteensayo pretende mostrar las dos caras de la minería, para luego culminar con un análisiscrítico pero desde una perspectiva integral y sistémica.En el Perú ha habido cuatro Leyes Mineras en los últimos 45 años: el Código deMinería de 1950; el Decreto Ley 17792, dado por el Gobierno del General VelascoAlvarado, en 1969, que buscó promover la actividad empresarial del Estado en el sector;la Ley General de Minería de 1981, que se orientó a promover la inversión privada, sindesmontar la actividad empresarial del Estado. Finalmente, en noviembre de 1991 sepromulgó la Ley de Promoción de Inversiones en el sector minero, Decreto Legislativo708. En 1992, se promulgó el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General deMinería (Decreto Supremo 014-92 del Ministerio de Energía y Minas), que rige hasta la
  2. 2. 2actualidad; la inspiración de esta legislación pone el énfasis en el impulso a la actividadprivada, promoviendo la apertura comercial y la estabilidad jurídica de las inversionesmineras.Para entender el aporte de la minería a la economía peruana en la actualidad esfundamental partir de la relevancia que tiene en variables macroeconómicas claves talescomo: valor agregado, exportaciones, contribuciones a la sociedad, inversiones yempleoLa participación de la minería dentro del Producto Bruto Interno (PBI) total alcanzó el4.3% en el 2011, y como se ve en la Figura 001, su participación presenta una ligeratendencia decreciente desde los últimos 6 años.Figura 01. PBI minero y de refinación de metales (S/. miles de millones de 1994)Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.Las operaciones mineras se concentran principalmente en los departamentos del Perú,por lo tanto es una actividad operativamente descentralizada, en tal sentido resultaimportante conocer también el peso que tiene la minería y la refinación de metales en elPBI de los departamentos.
  3. 3. 3La participación de la minería en el PBI de cada departamento resulta ser mayor que elpromedio nacional, tal como se muestra en la Figura 02, en Pasco en valor agregadorepresenta el 47% de su PBI total, seguido por Madre de Dios (38%) y losdepartamentos que menos dependen de la minería son Tumbes, San Martin, Amazonasy Lambayeque.Figura 02. Producción minera por departamento en 2010 (Como % del PBI departamental)Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.Respecto a las exportaciones, los principales minerales que exporta el Perú son cobre,oro, zinc, plomo, estaño, hierro y plata. En el 2011 el valor exportado minero alcanzólos US$ 27,361 millones, mayor en 26% a las exportaciones del año 2010 y desde el2005, las ventas mineras al exterior crecieron a una tasa promedio anual de 18.7%
  4. 4. 4Figura 03. Exportaciones minerasFuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.Según Radetzki (2006) los tres booms de commodities posteriores a la segunda guerramundial han ocurrido a comienzos de los años 1950, mediados de los 70 y del 2003 enadelante, el alto precio de los metales experimentadas a partir del 2003 se debeprincipalmente a un shock de demanda combinada, impulsados por China, economíasemergentes e incluso de economías desarrolladas durante el boom del crecimientomundial entre 2005 y 2008.Cabe resaltar que a diferencia de los precios de los metales, el volumen de exportaciónde metales en el Perú, en los últimos años está mostrando un ligero freno, tal comovemos en la Figura 04, que a diferencia del 2010 (61%) y del 2011 (59%) durante el2012 el porcentaje de participación de los productos mineros en el total deexportaciones nacional descendió a 56.79% tal como podemos observar en el siguientegráfico.
  5. 5. 5Figura 04. Productos mineros en el total de exportaciones nacionales durante el 2012Fuente: MEM.Respecto a las contribuciones a la sociedad, el nuevo marco tributario aplicable a laminería actualmente en vigencia comprende: a) Ley N° 29789.- Ley que crea el Impuesto Especial a la Minería (IEM) y su reglamento: Decreto Supremo N° 181-2011-EF. b) Ley N° 29790.- Ley que establece el Marco Legal del Gravamen Especial a la minería (GEM) y su reglamento: Decreto Supremo N° 173-2011-EF. c) Ley N° 29788.- Ley que modifica la Ley 28258 – Ley de regalía minería (nueva regalía minera) Modificatoria del Reglamento D.S. 180-2011-EF.Entre las características comunes que tienen las tres leyes son: a) La periodicidad del pago es trimestral. b) El monto pagado es deducible como gastos para efectos del impuesto a la renta.
  6. 6. 6 c) Las tasas de impuesto (gravamen) se aplica sobre las utilidades operativas de las empresas, entendiendo como tal al resultado de deducir del importe de las ventas los costos y los gastos operativos. d) Estos tres gravámenes tiene una estructura de tasa progresiva, es decir, la tasa efectiva que corresponde aplicar se incrementa conforme aumenta el margen operativo, por lo tanto, la participación del Fisco en los resultados de la actividad minera se incrementan a media que aumenta la rentabilidad del sector.En virtud al marco legal actualmente vigente, la contribución de la minería en términosfiscales en el Perú se traduce a través del pago de tributos, regalías, derechos devigencia, del aporte voluntario y del fondo empleo. La suma de todas estascontribuciones durante el 2011 ascendió a S/. 13,300 millones; así mismo, los tributos,las regalías y derechos de vigencia constituyeron el 92% de la contribución total, talcomo podemos observar en el siguiente gráfico.Figura 05. Contribución de la minería a la sociedad peruana en 2011 (S/. Millones)Fuente: SUNAT, MEM, Fondoempleo. Elaboración: Macroconsult.
  7. 7. 7Una elevada proporción de los recursos generados por la minería se destina a losgobiernos regionales y locales, lugares donde se encuentran las operaciones de dichasempresas, la contribución hacia los gobierno sub nacionales en la actualidad sematerializa a través del llamado canon y las regalías minerasEntre los departamentos con mayor monto de transferencia se encuentran Ancash,Arequipa, Cajamarca y La Libertad, estas transferencias representa 21%, 28%, 19% y17.3% respectivamente del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en estosdepartamentos.Figura 06. Transferencias por Canon y Regalías a Gobiernos Locales y Regionales pordepartamento en 2011.Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.Respecto a aporte de la minería en las inversiones, según el Ministerio de Energía yMinas las inversiones del sector minero han adquirido un dinamismo notorio a escalanacional. En años previos al 2008 llegaron como máximo a US$ 1,600 millones y desdeel 2008 se observa un crecimiento exponencial llegando en el 2011 a US$ 7,200millones. Esto a nivel macroeconómico representa 21% de la inversión privada y según
  8. 8. 8el reporte anual 2012 del Ministerio de Energía y Minas, durante EL 2012 lasinversiones totales llegó a una cifra record de US$ 8,549 millones.Figura 07. Inversión del sector minero (US$ millones)Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.La proyección que las inversión siga creciendo en los próximos años son positivas,motivadas por la perspectiva de alto precio de los metales y la crecienteindustrialización de las economías emergentes. Como vemos, la magnitud de la tasa deinversión, constituye a la minería como uno de los sectores que mayor invierte en elPerú.Uno de los indicadores no menos importante es la participación de la minería en elempleo, como podemos notar la minería en el empleo no tiene la misma magnitud a supeso en el PBI agregado (4.8%) debido a que el sector minera se caracteriza por ser unaactividad intensa en capital, según el estudio del impacto económico de la minería en elPerú (Macroconsult, 2012), durante 2011 el empleo generado por la minería representósolo alrededor del 1% población económicamente activa (PEA), sin duda una cifra pocorepresentativa en comparación a otros sectores.
  9. 9. 9Figura 08. Personal ocupado en el sector minero (Número de trabajadores)Fuente: MEM(p) información preliminarCabe preguntarse entonces, si la minería significa tantos beneficios a nivelmacroeconómico para el Perú, porque crece paralelamente el descontento y el nivel deconflicto entorno a la minería. Para comprender este proceso complejo, es necesariodeterminar un rango de conceptos que sobre el conflicto se han planteado.Según Marinés Suares (1996) lo considera como un proceso interaccional que, como tal,nace, crece, se desarrolla y puede a veces transformarse, desaparecer y/o disolverse, yotras veces permanece estacionado. Por otra parte, Ezequiel Ander-Egg (1995) sostieneque el conflicto es un procesosocial en el cual dos o más personas o grupos contienden,unos contra otros, en razón de tener intereses, objetos y modalidades diferentes, con loque se procura excluir al contrincante considerado como adversario. En este mismosentido, Jares (2002) enuncia el conflicto como la esencia de un fenómeno deincompatibilidad entre personas o grupos y hace referencia tanto a los aspectosestructurales como a los personales, es decir, que el conflicto existe cuando se presentacualquier tipo de actividad incompatible.
  10. 10. 10Desde el campo de la psicología, se enfatiza en la frustración, considerando que elconflicto se presenta cuando al menos una de las partes experimenta frustraciónante laobstrucción o irritación causada por la otra parte: «Por tanto el conflicto surge en cuantolas partes perciben que las actividades a desarrollar para la consecución de los objetivosse obstruyen entre sí» (Mundéate y Martínez, 1994, citados por Jares, 2002: 44).La Defensoría del Pueblo entiende a los conflictos sociales como un proceso complejoen el cual sectores de la sociedad, el Estado y las empresas percibenque sus objetivos,intereses, valores o necesidades son contradictorios y esa contradicción puede derivar enviolencia.En el Perú, según el reporte de conflictos sociales N° 107,de la Defensoría del Pueblo,de los 147 conflictos socio ambientales registrados durante el mes de enero 2013, el72,8% (107 casos) corresponde a conflictos relacionados a la actividad minera; lesiguen los conflictos por actividades hidrocarburíferas con 14,3% (21 casos). Acontinuación los gráficos de la distribución de conflictos de acuerdo a sector:Figura 09. Minería y los conflictos socio ambientales enero 2013 3% 1% 1% 2% 1% Minero 4% Hidrocarburos 14% Energéticos Electricidad Residuos y saneamiento 73% Forestales Otros Agroindustria -Fuente: Defensoría del Pueblo. Elaboración: propiaPero, ¿cuáles son las características y los orígenes de dichos conflictos?, según loshallazgos en la investigación minería y conflicto social (Tanakaet al., 2007) losconflictos mineros analizados en el Perú, se sitúan frente a dos situaciones diferentes.
  11. 11. 11De un lado, aquellas en las que ya se implementó un proyecto minero, planteándose elconflicto en términos de la afectación y de la participación de los beneficios de laactividad y, del otro, aquellas en las que se pretende iniciar una operación o ampliar lasáreas de operación ya existentes, en donde los reclamos se orientan a la conveniencia ono de dicha actividad, por múltiples consideraciones.Por otro lado, es importante entender que los conflictos generados por las industriasextractivas de recursos no renovables son esencialmente estructurales en el sentido quese enfrentan lógicas, temporales y espaciales, estructuralmente incompatibles. Losconflictos son estructurales también en la medida que se desarrollan en un contexto deviolencia estructural (Galtung, 1996): pobreza, desigualdad en el acceso a lainformación y a los recursos de poder e influencia, necesidades básicas insatisfechascomo la educación y la salud son algunos ejemplos del fenómeno de violenciaestructural.En ese sentido, los conflictos mineros reflejan también reclamos históricos de lascomunidades rurales, quienes en su mayoría indígenas y campesinas se han sentidoexcluidas permanentemente de los beneficios que generan la explotación de las riquezasnaturales que posee el país. Y el estado, ente responsable de canalizar los beneficios ylas utilidades tanto a nivel nacional, regional y local viene demostrando poca capacidadpara invertir los fondos que genera la minería de manera productiva y a favor de lascomunidades en conflicto con la minería.A todo ello se suma la desconfianza de las comunidades hacia las instituciones, noconfían que el gobierno abordará sus inquietudes y les protegerá efectivamente de lacontaminación y otros riesgos que la industria minera puede causar.
  12. 12. 12Así mismo, algunas compañías mineras, a raíz de su inexperiencia para operar en uncontexto post-conflicto en una sociedad tradicional como la peruana, cometieron enocasiones graves errores en su relación con las comunidades locales. Empleando porejemplo a personal que ostentaba actitudes desdeñosas o incluso racistas hacia lascomunidades campesinas locales.Una mirada retrospectiva del proceso social-económico peruano nos arroja que durantela historia en nuestro país se han impuestos diferentes tesis respecto a cómo construirdesarrollo, para el Perú y muchos países de Latinoamérica, a partir de la década de los40 se inició a imponerse la tesis de buscar mejores niveles de vida para la población através de la sustitución de las importaciones y la apuesta por la industrializaciónnacional, esta iniciativa buscaba lograr la independencia economía y que el motor de laeconomía este fundamentalmente en el mercado nacional.Una vez agotada la estrategia de sustitución de las importaciones, surgió una nuevaestrategia de desarrollo, caracterizada por la apertura externa, mercado libre y lapreponderancia del sector privado como eje del desarrollo económico; surgió también elconcepto de ventaja comparativa y se planteó la idea del mercado como mecanismofundamental de la asignación de los recursos, y por ende, se exigía la neutralidad delaparato del estado, reduciendo así, drásticamente su rol e influencia en la economía.De cara al futuro, surge la necesidad que nuestro país emprenda una nueva fase dedesarrollo, centrada en la búsqueda de una competitividad colectiva, para ello esnecesario apostar por un nuevo modelo de desarrollo, más interactivo (clúster minero).Que implica desarrollar el encadenamiento de la minería en todas sus direcciones, conproveedores locales, universidades, comunidades campesinas, refinerías, etc., orientadaa hacer crecer la productividad sistémica tal como indica (Meyer-Stamer 2000).
  13. 13. 13Para ello es muy necesario superar esa visión simplista de la minería peruana, lo vemoscomo fuente de desarrollo pero nos olvidamos que ningún desarrollo es automático.(Glave, Kuramoto, 2007). Esperamos que los encadenamientos propuestos porHirschman (1958) se generen automáticamente, o que el bigpush propuesto porRosenstein-Rodan (1961) se presente con una inversión minera masiva.Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeconómico,principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generación dedivisas y alivio de la balanza de pagos, así como en el crecimiento económico. Sinembargo, es menos claro también el impacto real de la industria minera en la generaciónde empleo directo e indirecto, así como en el proceso de desarrollo local y regional.Sin duda la agudización de los conflictos sociales mineros y la inestabilidad generada,es motivo de preocupación, ya que plantea serios problemas de gobernabilidad quepuede tener consecuencias económicas y sociales y en efecto, mermar seriamente lasperspectivas de desarrollo sostenible del país.Pero también es importante que dichos conflictos, más que problemas, sean vistos comofuente de oportunidad y se constituya en el factor catalizador para que las comunidadescampesinas sin perder su identidad, se reinventen en el plano económico bajo losnuevos retos y perspectivas que plantea una sociedad posindustrial.
  14. 14. 14 REFERENCIAS1) Ander-Egg, Ezequiel. 1995. Diccionario del trabajo social Lumen. Buenos Aires.2) Aisenson Kogan, Aída. 1994. Resolución de conflictos Fondo de Cultura Económica. México.3) Bonilla, Guido et al . 1998. Conflicto y justicia: Programa de Educación para la Democracia. Instituto para el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán. Bogotá.4) Galtung, Johan (2002). Repenser le conflit: l‟approche culturelle, preparado para el proyecto Dialogue interculturel et prévention des conflits, Strasbourg: Conseil e l‟Europe.5) GLAVE, Manuel; KURAMOTO, Juana (2007). "La minería peruana: lo que sabemos y lo que aún nos falta por saber". En: Investigación, políticas y desarrollo en el Perú. Lima.6) HIRSCHMAN, Albert O. (1958). The Strategy of Economic Development. New Haven: Yale University Press Inc., 1.ªedición.7) Macroconsult (2012). “Impacto económico de la minería en el Perú” Documento elaborado por encargo de la SNMPE.8) MEYER-STAMER, Jörg (2000). “Estrategias de desarrollo local y regional: clústers política de localización y competitividad sistémica”, El Mercado de Valores, n.º 9. México: Nacional Financiera.9) Minería y conflicto social/ José de Echave, Alejandro Diez, Ludwing Huber, Bruno Revesz, Xavier RicardLanata y Martin Tanaka. Lima, CBC, CIPCA, CIES, IEP, 2009
  15. 15. 1510) M. Radetzki, R. E. (2006). El boom en el mercado de minerales: ¿cuánto tiempo podrá durar? Estados Unidos.11) ROSENSTEIN-RODAN, Paul (1961). “Notes on the theory of the „big push‟”, en H. S. Ellis y H. C. Wallich (eds.), Economic Development for Latin America. Nueva York: St. Martin‟s.

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