Manual de participacion ciudadana percan minem

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Manual de participacion ciudadana percan minem

  1. 1. Manual de Participación Ciudadana Preparado por: Mariella Bautista Ascue Proyecto PERCAN Consorcio Roche, Golder, ACCC Tel: (+51-1) 618-8760 Preparado: 2011-02-08 Nombre archivo: Manual de Participación Ciudadana 110318.doc
  2. 2. PERCAN ÍNDICE ÍNDICE ..................................................................................................................................................................II PRESENTACIÓN.............................................................................................................................................. IV AGRADECIMIENTOS ....................................................................................................................................... V INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. VI 1. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO MINERO: IMPORTANCIA Y BENEFICIOS............................................................................................................................................ 1 1.1 La Participación Ciudadana en el Ámbito Internacional y Nacional ........................................................................................................................ 1 1.2 Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero............ 5 1.2.1 ¿Qué Busca el Nuevo Reglamento? .................................................... 6 1.2.2 Derechos y Principios que Dispone el Reglamento ..................... 6 1.2.3 Mecanismos de Participación Ciudadana que Propone el Reglamento ................................................................................................ 7 1.3 La Participación Ciudadana en el Subsector Minero ..................................... 8 1.3.1 Contribución de la Participación Ciudadana en el Desarrollo de Relaciones Armoniosas ............................................... 10 1.3.2 Condiciones para el Desarrollo de la Participación Ciudadana ......................................................................................................... 12 1.3.3 Beneficios de la Participación Ciudadana ........................................ 12 1.3.4 Participación Ciudadana, Género y Vulnerabilidad. .................. 14 1.4 Planificación del Proceso de Participación Ciudadana ............................. 19 1.4.1 Identificación del Área de Influencia y de los Grupos de Interés ................................................................................................................. 19 1.4.2 Estrategia Metodológica ............................................................................ 21 1.5 Herramientas para la Implementación de la Participación Ciudadana .................................................................................................................. 23 1.6 Reflexiones Finales................................................................................................. 27 2. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA ACTIVIDAD MINERA ....................................................................................................................... 29 2.1. Participación Ciudadana Antes del Otorgamiento de la Concesión. ..... 31 2.1.1 Cateo y Prospección ..................................................................................... 31 2.1.2 Solicitud y Otorgamiento de una Concesión Minera .................. 32 2.2. Participación Ciudadana – Gran y Mediana Minería .................................. 33 2.2.1 Participación Ciudadana Posterior al Otorgamiento de la Concesión .......................................................................................................... 33 2.2.2. Participación Ciudadana Durante la Etapa de Exploración (DIA y EIASd) ........................................................................ 34 2.2.2.1 Proyectos de Exploración Categoría I – (DIA)......... 36 2.2.2.2 Proyectos de Exploración Categoría II – (EIASd )... 39 2.2.3. Modificación del EIASd (Categoría II) por Ampliación o Modificación de las Actividades de Exploración .......................... 41 “Manual de Participación Ciudadana” marzo de 2011 Página ii
  3. 3. PERCAN 2.2.4. 2.3. 2.4. 2.5. Participación Ciudadana en los Proyectos de Explotación, Beneficio y/o Almacenamiento de Concentrados de Minerales ..................................................................... 41 2.2.4.1. Antes de la Elaboración del EIA .............................. 41 2.2.4.2. Durante la Elaboración del EIA ............................... 42 2.2.4.3. Durante la Evaluación del EIA ................................ 43 Participación Ciudadana Durante la Ejecución del 2.2.5. Proyecto Minero ............................................................................................ 45 2.2.6. Modificación del EIA en la Etapa de Explotación y Beneficio ............................................................................................................ 47 2.2.7. Participación Ciudadana Durante la Etapa de Cierre y Post Cierre de Minas ................................................................................... 48 Participación Ciudadana – Pequeña Minería y Minería Artesanal ........ 50 2.3.1 Participación Ciudadana posterior al Otorgamiento de la Concesión .......................................................................................................... 51 2.3.2 Participación Ciudadana Durante la Etapa de Exploración y/o Explotación y Beneficio .......................................... 51 2.3.2.1 Proyectos de Exploración y/o Explotación – Categoría I (DIA) ...................................................... 52 2.3.2.2 Proyectos de Exploración y/o Explotación y Beneficio – Categoría II (EIASd) .............................. 52 2.3.3 Participación Ciudadana Durante la Ejecución del Proyecto Minero ............................................................................................ 54 2.3.4 Modificación del EIASd en la Etapa de Explotación y Beneficio ............................................................................................................ 56 2.3.5 Participación Ciudadana Durante la Etapa de Cierre y Post Cierre de Minas .................................................................................... 56 Financiamiento de los Mecanismos de Participación Ciudadana .......... 58 Más Allá del Cumplimiento de la Norma......................................................... 58 2.5.1. Recomendaciones Generales para Obtener Mejores Resultados en la Implementación de los Mecanismos de Participación Ciudadana ........................................................................... 62 2.5.2. Recomendaciones a Tener en Cuenta Durante el Proceso de Evaluación de los Estudios Ambientales .................................... 64 ABREVIATURAS ............................................................................................................................................ 68 BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS ............................................................................................................. 69 “Manual de Participación Ciudadana” marzo de 2011 Página iii
  4. 4. PERCAN PRESENTACIÓN Este módulo de capacitación nace en un contexto en el que el crecimiento de las actividades mineras y el mayor compromiso de la población en la gestión de su localidad, junto con la promulgación del Reglamento de Participación Ciudadana en el sub sector minero (D.S. 028 – 2008 – EM), han planteado a los funcionarios del MEM, y a los Gobiernos Regionales a través de las DREM, nuevos retos y oportunidades en el ejercicio de su rol. Estos cambios en la normativa reflejan, entre otros aspectos, la toma de conciencia del Estado acerca de: ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ El reconocimiento del ejercicio de la participación ciudadana como un deber y un derecho. El desarrollo de procesos orientados al poder de la población. La atención a las necesidades de desarrollo económico y social en una óptica de desarrollo sostenible. La necesidad de desarrollar mecanismos eficaces de comunicación. La importancia de la transparencia y de la construcción de relaciones fructíferas y duraderas. Se hace por ello necesario que el Estado uniformice y fortalezca el manejo de las diferentes herramientas que existen, en un proceso constante y comprometido de aprendizaje institucional. La finalidad de este módulo es convertirse en una herramienta de facilitación del aprendizaje de los funcionarios de cualquier dependencia (OGGS, DGAAM, DGM, OGP, entre otros) o nivel (nacional, regional, local) del subsector y de apoyo a la promoción de la participación ciudadana, durante el ejercicio de sus funciones. “Manual de Participación Ciudadana” marzo de 2011 Página iv
  5. 5. PERCAN AGRADECIMIENTOS Este Manual ha sido preparado a solicitud del Ministerio de Energía y Minas, como parte del apoyo que presta al sector el Proyecto PERCAN. A través de estas líneas la autora quiere agradecer a todas las personas que tuvieron la amabilidad de brindar su tiempo y conocimientos para despejar sus dudas y contribuir a su enriquecimiento, particularmente a Rebeca Espinoza de DGAAM, Martha Vásquez de OGGS y en especial a Renée Ménard especialista en Asuntos Sociales, sin cuya paciente revisión del presente documento, permanente apoyo y generoso consejo no hubiera sido posible la elaboración de este manual. A Rosario De la Hoz y a Patricia Morveli las gracias por la cuidadosa edición del documento. “Manual de Participación Ciudadana” marzo de 2011 Página v
  6. 6. PERCAN INTRODUCCIÓN En el Perú paralelamente a la promoción de la actividad minera, se han realizado esfuerzos significativos en la promulgación de normas con el objetivode orientar el desarrollo de la actividad minera dentro de una visión de desarrollo sostenible. Es inevitable que dada la diversidad de intereses y perspectivas de cada actor involucrado en el sector minero se produzcan conflictos. Los conflictos que se han desarrollado resultan , en su mayoría, de una deficiente o inexistente comunicación entre las partes involucradas (Estado, titulares mineros y población). Muchos de estos conflictos, sociales o ambientales, se hubieran evitado de haberse actuado con transparencia, buena voluntad y la búsqueda de soluciones integradoras. Una forma de crear condiciones para el establecimiento de relaciones productivas y cordiales entre los titulares mineros, la población y autoridades ubicadas en el territorio en donde se desarrollaran las actividades mineras, es promover las condiciones para que se desarrollen procesos de comunicación, que permitan compartir y recibir información de manera oportuna y transparente. El Ministerio de Energía y Minas (MEM) ha desarrollado múltiples esfuerzos para proveer el marco normativo para el desarrollo de tales procesos. El último de estos esfuerzos es la promulgación del Reglamento de Participación Ciudadana en el sub sector minero y su norma de procedimientos (D.S. N° 028 – 2008 – EM y R.M. N° 304-2008-MEM/DM). Esta norma busca promover la activa participación ciudadana (PC) a través de diversos mecanismos que posibiliten que la población acceda a la información pertinente de manera oportuna para: i)conocer alcances e impactos de la actividad minera; ii) expresar sus opiniones y aportes a la actividad minera a realizarse o en ejecución, y iii)facilitar que dichas opiniones puedan ser consideradas por el titular minero y las autoridades competentes en las decisiones sobre el diseño, evaluación y ejecución de los proyectos mineros. Algunos de los retos que tiene el MEM al respecto son: • • • Lograr que todos los actores involucrados en la actividad minera asuman la responsabilidad y el compromiso de la eficaz implementación de este Reglamento. Lograr que todos los actores involucrados identifiquen los beneficios de su eficaz implementación como una herramienta de prevención de conflictos y establecimiento de relaciones armoniosas desde el principio. Dotar a los funcionarios del sector de los conocimientos y habilidades necesarias para realizar su difusión e implementación. El logro de los objetivos del Reglamento implica: el cabal entendimiento de la importancia de la participación ciudadana, la eficaz implementación de los mecanismos propuestos, la identificación de los intereses de cada uno de los involucrados en el desarrollo de la actividad minera; dar reglas claras para que la aplicación del Reglamento facilite el desarrollo de espacios de confianza basados en el respeto, el logro de consensos y de beneficios mutuos. La posibilidad del desarrollo de un diálogo fluido entre los principales actores involucrados en el desarrollo de la actividad minera facilitará el logro de acuerdos en benficio del desarrollo local. ¿A quién está dirigido este manual? Este manual está prioritariamente dirigido a todos los funcionarios del MEM y a las autoridades regionales que tienen la responsabilidad de promover la participación ciudadana dentro de sus “Manual de Participación Ciudadana” marzo de 2011 Página vi
  7. 7. PERCAN funciones. No obstante todo ciudadano que quiera conocer cómo se hace efectiva la participación ciudadana en el subsector minero puede beneficiarse con la lectura de este manual. ¿Cómo está organizado este Manual de Participación Ciudadana? Este manual se divide en dos secciones: 1) La Participación Ciudadana en el ámbito minero: Importancia y beneficios; 2) La Participación Ciudadana en las diferentes etapas de la actividad minera en Perú. En la primera sección, se presentan algunos conceptos sobre participación ciudadana a nivel internacional y nacional, además de definiciones de la participación ciudadana, su importancia y los beneficios que puede traer desde la perspectiva de cada uno de los involucrados. La segunda sección recorre las fases de la actividad minera, explicando las razones y mecanismos de promoción de la participación ciudadana, la pertinencia de los mecanismos a utilizar y las condiciones a tomar en cuenta para desarrollar una efectiva promoción de la participación ciudadana. Al final de la segunda sección se presentan algunas recomendaciones para la mejor implementación de los procesos de participación ciudadana y sobre aspectos importantes que los funcionarios de las DREM y de la DGAAM deberán considerar durante el proceso de evaluación de los estudios ambientales. Para la elaboración de este manual se ha tomado como referencia las siguientes fuentes: • • • • D.S. N° 028-2008-EM Reglamento de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero. R.M. N° 304-2008-MEM/DM Normas que Regulan el Proceso de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero. Guía de Participación Ciudadana en el subsector minero, MEM, 2010. Manual Informativo sobre Mineria en el Perú- Gobierno de Canadá. Actualizado a Abril 2009. “Manual de Participación Ciudadana” marzo de 2011 Página vii
  8. 8. PERCAN 1. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA IMPORTANCIA Y BENEFICIOS. EN EL ÁMBITO MINERO: En los últimos años el Ministerio de Energía y Minas (MEM) ha tenido como uno de sus principales objetivos lograr la promoción de la actividad minera en el país y al mismo tiempo la construcción de relaciones armoniosas y consensos entre todos los actores involucrados que posibiliten la viabilidad social de la actividad minera y la inversión en desarrollo local. Esto significa: • • • Establecer un espacio en el que confluyan las perspectivas del Estado, población y titular minero respecto al desarrollo de la actividad empresarial minera y su relación con el desarrollo de la comunidad en la que se asienta. Desarrollar relaciones de confianza, reciprocidad y cooperación; primero al interior de cada grupo involucrado y posteriormente entre todos los involucrados. Tener como prioridad común el desarrollo sostenible de las comunidades asentadas en el área de influencia del proyecto minero. Las relaciones establecidas en el pasado entre Estado, población y titular minero se han caracterizado por la falta de confianza. Esta situación es producto de una larga historia de experiencias negativas, tales como: los pasivos mineros, el incumplimiento de compromisos tanto de parte de la población como del titular minero, la falta de transparencia en la entrega de información y en las negociaciones, entre otras. A la situación anterior se suma la débil presencia del Estado como promotor del desarrollo local y como garante de los derechos e intereses de la población, expresada también en la poca experiencia de las autoridades locales representantes de la comunidad para definir las prioridades de desarrollo a largo plazo. El Estado ha procurado crear las condiciones para el desarrollo de relaciones productivas entre los involucrados a través de la promulgación de diferentes normativas. Una de las normas más importantes en este sentido ha sido la promulgación del Reglamento de Participación Ciudadana en el subsector minero, a través del D.S. № 028-2008 y de la R.M. N° 304-2008-MEM. Con la aplicación de este Reglamento, el Estado busca fortalecer el ejercicio del derecho a la participación ciudadana implementando diversos mecanismos. La eficaz implementación de estos mecanismos propiciará la participación de la población en la gestión social y ambiental del proyecto minero a través del diálogo y el logro de consensos. 1.1 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL Y N ACIONAL En el marco de la preocupación generalizada a nivel mundial por lograr equilibrio entre desarrollo económico, bienestar social y cuidado del medio ambiente, la participación ciudadana es cada vez más trascendente. Entre las propuestas más importantes en relación a la participación ciudadana se encuentran las siguientes: El Convenio N°169, de la Organización Internacional del Trabajo(OIT), sobre Pueblos Indígenas y Tribales, este convenio rige desde 1991 y tiene dos postulados básicos: el respeto a las culturas, formas de vida e instituciones tradicionales de los pueblos indígenas y la consulta y participación efectiva de estos pueblos en la toma de decisiones sobre aspectos que les afecten. Estas consultas “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 1
  9. 9. PERCAN deberán desarrollarse de buena fe y tienen la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento. En relación a la participación ciudadana, destacan los siguientes artículos: Artículo 2.1. 2. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y garantizar el respeto de su integridad. Esta acción deberá incluir medidas: a. b. c. que aseguren a los miembros de dichos pueblos a gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.” Artículo 7.“1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera; y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. 2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo econóomico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento. 3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.” Agenda 21 es el nombre que toma el Plan de Acción con el cual las naciones participantes en la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992) deberían reorientar sus acciones para lograr cambiar el modelo de desarrollo actual hacia otro orientado a un uso racional de los recursos y a la búsqueda de la equidad en la distribución de sus beneficios. En el preámbulo del capítulo 23 expresa: “Uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión pública en la adopción de decisiones. Además, en el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo, se ha hecho evidente la necesidad de emplear nuevas formas de participación. Se trata de la necesidad de que las personas, los grupos y las organizaciones participen en los procedimientos de evaluación del impacto ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de decisiones y participen en él, sobre todo cuando exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las comunidades donde viven y trabajan. Toda persona, grupo u organización debería tener acceso a la información relativa al medio ambiente y el desarrollo con que contarán las autoridades nacionales, incluso a la información acerca de productos y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el medio ambiente o hubiera probabilidades de que las tuvieran, así como a la información sobre las medidas de protección del medio ambiente.” De igual modo, a nivel internacional son muchas las instituciones financieras “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 2
  10. 10. PERCAN cooperantes, entre otras, que no son ajenas al esfuerzo por promover la participación ciudadana. Así tenemos a: El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)1, este fondo está constituido por 166 países y se formó como resultado de los acuerdos establecidos en los dos principales tratados sobre el medio ambiente mundial, en la Cumbre de la Tierra: el “Convenio sobre la Diversidad Biológica” y la “Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”. Tiene por objeto financiar programas y proyectos que favorezcan el desarrollo sostenible, y que sean formulados en razón de los objetivos, prioridades y planes de desarrollo de cada país en el que se vayan a ejecutar. En un documento publicado en 1996, titulado “Participación del público en los proyectos financiados por el FMAM”, se señala que “una participación real del público en todos los niveles de actividad del FMAM es clave para lograr los objetivos, ya que sus habilidades, experiencias y conocimientos sobre la comunidad de la sociedad civil son fundamentales para preparar políticas y prácticas del FMAM, formular y ejecutar proyectos sostenibles, y mantener las asociaciones con las partes interesadas más importantes. La participación pública también es esencial para reforzar el sentido de unidad en el país y la identificación local con los proyectos del FMAM.” Corporación Financiera Internacional – IFC, por sus siglas en inglés, es una institución financiera que pertenece al grupo del Banco Mundial. En octubre de 1998, publicó un manual de buenas prácticas sobre la consulta pública como una herramienta para el desarrollo empresarial. En este manual se define la consulta pública como: “ (...) un instrumento para gestionar la comunicación bidireccional entre el patrocinador del proyecto y el público. Su objetivo es mejorar el proceso de adopción de decisiones y crear comprensión mutua haciendo participar activamente a las personas, los grupos y las organizaciones que tienen algún interés en el proyecto. Esa participación mejorará la viabilidad a largo plazo del proyecto y aumentará sus beneficios para las personas afectadas a nivel local y otros interesados”2. El Banco Mundial, entre los diversos mecanismos que promueve en relación a la participación ciudadana, se refiere a la consulta previa, libre e informada como el “proceso que tiene lugar en forma libre y voluntaria, sin manipulación, interferencia o coerción externa. Con ese fin, las partes consultadas tienen acceso previo a la información sobre el propósito y la magnitud del proyecto propuesto, facilitada de una manera apropiada desde el punto de vista cultural y en la lengua adecuada”;3 El Instituto de Recursos Mundiales, (World Resources Institute – WRI, por sus siglas en inglés), es un grupo de reflexión ambiental global que trabaja con los gobiernos, las empresas y la sociedad civil para construir soluciones a los problemas ambientales urgentes. La misión del WRI “es encauzar a la sociedad humana hacia formas de vida que protejan el medio ambiente, en el entendido que la sostenibilidad es esencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y futuras”4 1 CONTRIBUCIONES DEL FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL AL PROGRAMA 21 – Fondo para el Medio Ambiente Mundial 2 La divulgación y la consulta pública: un instrumento eficaz para la actividad empresarial. Manual de prácticas. 1998 CFI CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL 3 Manual de Operaciones del Banco Mundial, Normas de Procedimiento del Banco, Política Operativa 4.10, julio 2005. 4 http://www.vitalis.net/Directorio%20Quien%20es%20Quien%20Institucional.htm “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 3
  11. 11. PERCAN El WRI propone los siguientes principios para una participación comunitaria eficaz5: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Preparar a las comunidades antes de entablar relaciones con ellas. Determinar qué nivel de participación es necesario. Integrar la participación comunitaria en cada fase del ciclo del proyecto. Incluir a las partes interesadas tradicionalmente excluidas. Obtener el consentimiento libre, previo e informado. Resolver las quejas de la comunidad a través del diálogo. Promover el monitoreo participativo por parte de las comunidades locales. En el Perú son varias las normas que promueven y reconocen la importancia de la participación ciudadana, como el acceso a información y derecho a la opinión de parte de toda la población sobre los asuntos públicos. Entre las más importantes podemos empezar mencionando a la Constitución Política del Perú de 1933, la cual en el artículo N° 2 consagra el derecho de acceso a información sobre las entidades públicas y en el artículo Nº 31 promueve el derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural del país. El Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública- Nº 27806 divulgada en el 2002, señala que todas las actividades y disposiciones de las entidades públicas están sometidas al Principio de Publicidad, por lo que toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas en la Ley. Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Impacto Ambiental, promulgada el año 2001 y cuyo Regalmento fue aprobado por el D.S. Nº 019-2009-MINAM. En su Artículo 68º, reconoce la participación ciudadana como un proceso de intercambio amplio de información que contribuye al diseño y desarrollo responsable y sostenible de los proyectos de inversión. Este artículo dispone que la participación ciudadana es aplicable a todas las etapas del proceso de Evaluación del Impacto Ambiental. La Ley General del Ambiente - Nº 28611, publicada el 13 de octubre del año 2005, señala en sus artículos N° 1 al N° 3 que toda persona tiene el derecho a acceder adecuada y oportunamente a la información pública sobre las políticas, normas, medidas, etc. y a participar responsablemente en los procesos de toma de decisiones, la definición y aplicación de las políticas y medidas relativas al ambiente y sus componentes. Esta participación se da a través de la presentación de opiniones, observaciones y aportes, así como en su ejecución, seguimiento y control. La misma ley, en su artículo Nº 50, define como deber del Estado en materia de participación ciudadana: i) Promover el acceso oportuno a la información relacionada con las materias objeto de la participación ciudadana; ii) Capacitar, facilitar asesoramiento y promover la activa participación de las entidades dedicadas a la defensa y protección del ambiente y la población organizada en la gestión ambiental; iii) Velar por que cualquier persona natural o jurídica, sin discriminación de ninguna índole, pueda acceder a los mecanismos de participación ciudadana. Finalmente el Ministerio de Ambiente, a través del D.S Nº 002-2009-MINAM, aprobó el Reglamento sobre transparencia, acceso a la información pública ambiental y participación y consulta ciudadana en asuntos ambientales. Este Reglamento tiene por finalidad establecer las disposiciones para 5 Abrir Caminos. Participación Comunitaria en Proyectos de la Industria Extractiva y de Infraestructura. World Resources Institute – 2009 “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 4
  12. 12. PERCAN facilitar el acceso ciudadano a la información pública de contenido ambiental, así como regular los mecanismos y procesos de participación sobre el mismo tema. 1.2 REGLAMENTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL SUBSECTOR MINERO Como se describe en la sección anterior, muchos de los esfuerzos que se han desarrollado a lo largo de los años para promover la participación ciudadana han ido paulatinamente ganando en calidad de contenidos, ya que la necesidad de su promoción es clara en el sector, sin embargo faltaba una mayor precisión en la forma de implementarla. Para superar esta situación, el MEM, ha promulgado el D.S. N° 028-2008-EM “Reglamento de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero” y la R.M. N° 304-2008-MEM/DM, “Normas que Regulan el Proceso de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero”, en el cual se proponen los mecanismos de participación ciudadana para el ámbito minero.6 De acuerdo a la norma vigente en el subsector, se entiende la participación ciudadana como un proceso público, dinámico y flexible, el que a través de la aplicación de diversos mecanismos, tiene como objetivo: • Poner a disposición de la población involucrada información oportuna y adecuada respecto de las actividades mineras proyectadas o en ejecución; • Conocer y canalizar las opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones y aportes respecto de las actividades mineras; y • Promover el diálogo, la prevención de conflictos y la construcción de consensos. Actualmente, los esfuerzos del Estado por promover la actividad minera se han visto afectados por la percepción negativa que una parte de la población tiene de la mineria La participación ciudadana es una herramienta de prevención de conflictos, en tanto propicia espacios de diálogo y permite conocer los reales intereses de los diferentes actores involucrados. Su eficaz implementación permite no solo el desarrollo y empoderamiento de una ciudadanía responsable, sino que además favorece la sostenibilidad de la inversión en aspectos sociales y ambientales que beneficia? a todos los involucrados. Dicha percepción ha sido influenciada entre otros factores por: la mala calidad de los procesos de difusión de información y participación desarrollados; el incumplimiento de los acuerdos establecidos y la poca responsabilidad que han demostrado algunos titulares mineros para prevenir y mitigar los efectos negativos producidos por el desarrollo de su actividad. De ahí la importancia de la promulgación del Reglamento de Participación Ciudadana y de su eficaz implementación, ya que ofrece la oportunidad de enriquecer y favorecer, a través del diálogo, un adecuado proceso de relacionamiento con la población desde el inicio de la actividad minera. 6 Decreto Supremo Nº 028-2008-EM. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 5
  13. 13. PERCAN 1.2.1 ¿QUÉ BUSCA EL N UEVO REGLAMENTO? A través de la eficaz y eficiente implementación de los mecanismos propuestos en el Reglamento, se busca: • • • • Fortalecer la práctica de la participación ciudadana y ejercer el derecho a la consulta al que hace referencia el Convenio N° 169 de la OIT. Facilitar la participación de la población en la gestión social y ambiental de la actividad minera. Reconocer el principio de vigilancia, de acuerdo al cual la poblacion involucrada tiene el derecho de efectuar el monitoreo, control y seguimiento de las medidas, acciones, obligaciones y compromisos sociales y ambientales del titular minero (Artículo Nº 134 de la Ley General del Ambiente). Promover el uso de los mecanismos apropiados, a fin de conocer desde el principio si los intereses de los pueblos indígenas o comunidades campesinas que habitan en el área de influencia de las actividades mineras proyectadas son resguardados y en qué medida. Una implementación eficaz implica: a). b). c). d). 1.2.2 Facilitar el acceso a información oportuna y adecuada sobre la actividad minera en proceso o a desarrollarse; Conocer las opiniones, interrogantes y observaciones de la población acerca de la actividad minera y canalizarla efectivamente; Permitir que estas interrogantes y observaciones puedan ser consideradas por el titular minero y las autoridades competentes en las decisiones sobre aspectos sociales y ambientales; y Promover el diálogo, favoreciendo la prevención de conflictos y el logro de consensos en la definición de beneficios mutuos. DERECHOS Y P RINCIPIOS QUE DISPONE EL REGLAMENTO En el Reglamento están contenidos los derechos y principios que deberán tener en cuenta, la autoridad competente, la población y el titular minero para guiar sus acciones en el marco de la participación ciudadana. Derechos: Participación: Toda persona tiene derecho a participar responsablemente en los procesos de toma de decisiones de la autoridad, sobre asuntos referidos a la actividad minera que pudieran tener alguna incidencia sobre sus intereses, sin perjuicio de las competencias que les corresponden a las autoridades en cada uno de los niveles de gobierno. Acceso a la información: Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información y acceder adecuada y oportunamente a la información pública. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 6
  14. 14. PERCAN Principios: 1.2.3 Respeto a la diversidad cultural: Todos los procesos que se realicen deberán respetar y adaptarse a las características y particularidades de la cultura de la zona. Proceso inclusivo e intercultural (uso de intérpretes). No discriminación: se promueve la participación efectiva de toda persona en dicho proceso, sin distinguir raza, etnia, género, religión, cultura, idioma, opinión política, origen nacional o social, posición económica, orientación sexual, nacimiento o cualquier otra condición. Vigilancia ciudadana: La población tiene derecho a realizar de manera organizada actividades de control y seguimiento sobre las medidas, acciones, obligaciones y compromisos sociales y ambientales asumidos por el titular minero. Diálogo continuo: Se promueve el diálogo continuo para fortalecer y mantener un adecuado relacionamiento social. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA QUE PROPONE EL REGLAMENTO El Reglamento propone trece (13) mecanismos que describiremos brevemente, los cuales dependiendo de la etapa de la actividad minera, tienen carácter obligatorio y/o requieren de la aprobación previa de la autoridad competente para su implementación, como se verá a lo largo de este manual. Mecanismos: • Acceso de la población a los resúmenes ejecutivos y al contenido de los Estudios Ambientales, es decir que estén disponibles en un medio escrito y digital en lugares pertinentes, como sedes de las DREM´s, de las autoridades regionales, municipales o de las comunidades campesinas o nativas, para quien los requiera. • Publicidad de avisos en medios escritos y radiales. • Talleres participativos para promover el diálogo, brindar información, conocer los intereses y preocupaciones de la población respecto a la actividad minera a desarrollarse. • Audiencia Pública para presentar los estudios ambientales y registrar los aportes y observaciones de los participantes. • Encuestas, Entrevistas o Grupos Focales, que permitan recoger información importante para el desarrollo de la actividad minera sobre las opiniones, percepciones e intereses de la población. • Distribución de materiales informativos, que pueden ser escritos o gráficos en función de las características de la población. • Visitas guiadas al área o a las instalaciones del proyecto, para conocer el lugar en donde se desarrollará la actividad minera y algunas de las medidas de manejo ambiental. • Interacción con la población a través de facilitadores, quienes difundirán información sobre el proyecto y recogerán información de la población. • Oficina de Información Permanente, para facilitar el acceso a la información y absolver interrogantes acerca de la actividad minera. • Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativo, para promover la participación organizada de la población en la gestión ambiental. • Uso de medios tradicionales, los que dependerán de las características de la población y que facilitarán el desarrollo del diálogo. • Presentación de aportes, comentarios u observaciones ante la autoridad competente por parte de la población. • Mesas de Diálogo, espacio en el cual participa la población a través de representantes acreditados y que tiene el propósito de abordar aspectos específicos y la búsqueda de consensos. (Para mayor información consultar la “Guía de Participación Ciudadana”. MEM, 2010) “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 7
  15. 15. PERCAN El Reglamento establece los siguientes criterios básicos para seleccionar los mecanismos de participación ciudadana a fin de propiciar la efectiva participación de la población: • • • Características sociales, económicas y culturales de la población asentada en el área de influencia. Particularidades del proyecto minero, en cuanto a etapa y/o estrato (gran, mediana, pequeña y artesanal). Identificación y delimitación del área de influencia del proyecto en función a sus impactos. Es recomendable desde el inicio que tanto la autoridad competente como el titular minero, fomenten el uso de los mecanismos más idóneos a las características de la población, para así asegurar que se recoja la mayor cantidad de información de calidad que permita identificar con mayor precisión su área de influencia directa o indirecta. 1.3 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL SUBSECTOR MINERO La definición que se hace en el artículo N° 3 del Reglamento de Participación Ciudadana R.M. N° 3042008-MEM/DM indica que : “La participación ciudadana es un proceso público, dinámico y flexible que, a través de la aplicación de variados mecanismos, tiene por finalidad: poner a disposición de la población involucrada información oportuna y adecuada respecto de las actividades mineras proyectadas o en ejecución; promover el diálogo y la construcción de consensos; conocer y canalizar las opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones o aportes respecto de las actividades mineras para la toma de decisiones de la autoridad competente en los procedimientos administrativos a su cargo. Corresponde al Estado garantizar el derecho a la participación ciudadana en el subsector minero a través de la correcta aplicación del presente Reglamento”. De acuerdo a esta definición, entendemos que la participación ciudadana es un proceso cuya efectividad se construye a través de acciones permanentes y de largo plazo, ya que requiere promover un cambio en el hábito y la voluntad de compartir, divulgar información con oportunidad y transparencia y escuchar las opiniones de otros, que posiblemente tengan una perspectiva diferente. Entendemos también la importancia de contar con una sociedad civil responsable y organizada, que no solo sea capaz de ejercer sus derechos, sino de asumir deberes. También resalta en esta definición el importante rol que juega el Estado en garantizar el ejercicio de este derecho, por lo que se entiende que el Estado realizará los esfuerzos necesarios para promover el desarrollo de las capacidades necesarias en sus funcionarios y en la población en general para la correcta aplicación del presente Reglamento. Para que la participación ciudadana no sea solo una formalidad en cumplimiento de la norma, su promoción y práctica debe ser compatible con valores como: respeto, justicia, equidad, entre otros. La participación ciudadana implica la capacidad de escuchar y valorar opiniones diferentes, en relación a temas como por ejemplo, visión de desarrollo local; implica el esfuerzo por construir alternativas y propuestas integradoras en las cuales estas perspectivas puedan confluir y concretizarse en compromisos en los cuales se priorice el bien común. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 8
  16. 16. PERCAN Para que la participación ciudadana produzca los efectos deseados, se necesita que los individuos que se involucren en el proceso lo hagan en igualdad de condiciones, respetándose y reconociendo sus intereses, priorizando el desarrollo de relaciones en beneficio mutuo. La implementación de los procesos de participación ciudadana, debe promover la inclusión y la equidad, el diálogo continuo y transparente, y el respeto a la diversidad cultural. Inclusión, equidad, diálogo continuo, transparencia, respeto a la diversidad cultural El desarrollo de estos esfuerzos añadirá transparencia al proceso, lo cual es muy importante para fortalecer la confianza y la credibilidad tanto en los mecanismos como entre los involucrados. Estas acciones mejoran las posibilidades de una efectiva participación de los diferentes actores involucrados, mejores condiciones para fortalecer la legitimidad de los procesos y el establecimiento de relaciones armoniosas y de largo plazo entre el titular y las poblaciones que se encuentran en el entorno de sus actividades, lo que a su vez elevará las posibilidades de lograr acuerdos con la comunidad. Promover la participación ciudadana, ademas de desarrollar un eficaz esfuerzo en el cumplimiento de las responsabilidades como funcionarios, necesita del compromiso personal de cada uno de los involucrados. Implementar la participación ciudadana plantea muchas preguntas, algunas de las cuales se tratará de responder a lo largo de este manual. Las respuestas a estas preguntas ayudarán a establecer con mayor claridad los objetivos del proceso de participación ciudadana que se requiere implementar. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 9
  17. 17. PERCAN La implementación de la participación ciudadana es importante, pues promueve el relacionamiento adecuado entre autoridades, población y titular minero; la construcción de espacios de diálogo y el logro de consensos; permite el empoderamiento y el desarrollo de la conciencia ciudadana de la población. Lo anteriormente mencionado favorece la prevención de conflictos y mayores posibilidades de lograr acuerdos beneficiosos para el desarrollo de la actividad minera como de la localidad en la que se encuentra asentada. La participación ciudadana debe ser asumida como una oportunidad para lograr un adecuado relacionamiento con la comunidad, e influye positivamente en: • • • • 1.3.1 El logro de consensos sobre acciones concretas para con el desarrollo sostenible en beneficio de la comunidad. El reconocimiento de la actividad minera como un aliado para el desarrollo y bienestar de la localidad en la que se encuentra asentada la actividad. La prevención de conflictos fomentando el intercambio temprano de información entre los involucrados, permitiendo la identificación de sus intereses y preocupaciones, así como la propuesta y discusión de alternativas integradoras a las diferentes posiciones que pudieran presentarse. El desarrollo de capacidades para el empoderamiento de la población mediante el ejercicio de su derecho de participación y consulta en la gestión social y ambiental de la actividad minera. CONTRIBUCIÓN DE LA P ARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL DESARROLLO DE RELACIONES ARMONIOSAS La eficaz implementación de los procesos de participación ciudadana puede contribuir a la generación de espacios de comunicación, en donde la confianza surgirá si todas las partes involucradas utilizan este espacio de comunicación creativamente, enfocándose en lograr consensos. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 10
  18. 18. PERCAN En el ámbito minero la posibilidad de generar estos espacios de comunicación se operativiza a través de la implementación de los mecanismos de participación ciudadana, mediante un proceso de comunicación bidireccional, oportuno y transparente. Dicho proceso debe permitir que todos los involucrados expresen sus preocupaciones e intereses. Myriam Cabrera en su libro “La Comunicación y la Administración de Conflictos” (2008) define comunicar como “un proceso de creación, mediante el cual se “crean” las relaciones humanas. La comunicación es, por tanto, un proceso a tráves del cual las personas buscan: • • • • • Dar sentido a la realidad que las rodea. Establecer realciones con otras personas. Proporcionar o solicitar información. Crear conocimiento. Reafirmar su identidad individual y de grupo (o grupos)”. Teniendo en cuenta esta definición, la comunicación es un intercambio de palabras y significados en el cual las personas expresan ideas, deseos y sentimientos. Lograr una adecuada comunicación implica: • • • • • Reconocimiento de la validez del otro como interlocutor. Voluntad de escuchar. Esfuerzo para que el otro entienda nuestro punto de vista. Empatía. Asertividad. La comunicación que se establezca debe tomarse como la oportunidad de que los multiples intereses de las partes que intervienen en estos procesos puedan convivir. Convivir, significa vivir con otro, compartiendo un espacio, la idea es lograr que esta convivencia sea saludable para todos los que comparten ese espacio. Dada la diversidad de intereses en torno a la actividad minera, lograr una convivencia saludable, requiere del compromiso de todos para adoptar posturas colaborativas orientadas a la satisfacción de las necesidades de todos involucrados. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 11
  19. 19. PERCAN Esta actitud colaborativa y voluntad de apostar por el bien común, solo es posible si existen relaciones armoniosas. El establecimiento de relaciones armoniosas es un proceso largo pues esta basado en relaciones de respeto, confianza y reconocimiento del otro como un interlocutor valido. Resumiendo, algunos factores que pueden influenciar el establecimiento de relaciones armoniosas y la necesaria comunicación para la implementación de una exitosa participación ciudadana son: • • • • • • 1.3.2 La historia de relaciones propias y ajenas establecidas en el pasado entre poblaciones y titulares mineros. La identificación de experiencias positivas y prácticas que hayan resultado beneficiosas para todos los involucrados. La disposición (el compromiso) para lograr acuerdos de beneficio mutuo. El cumplimiento de los compromisos asumidos por ambas partes. La disposición al diálogo e intercambio continuo y transparente de información. La confianza en los mecanismos definidos para resolver sus discrepancias. CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LA P ARTICIPACIÓN CIUDADANA Por lo expuesto anteriormente, vemos que el desarrollo de relaciones armoniosas depende mucho de la buena voluntad de los involucrados. En el Perú existen marcadas diferencias sociales, económicas y culturales, incluyendo las relacionadas con el género. En el caso de los sectores menos favorecidos social y economicamente, estas diferencias históricamente han dificultado el acceso a las instituciones, a las oportunidades de desarrollo, a los recursos, entre otros. Por lo tanto, la participación ciudadana necesita de las siguientes condiciones para desarrollarse: • Condiciones para el desarrollo de la participación ciudadana. • • • • El establecimiento de relaciones de reciprocidad y equidad. En que los individuos se reconozcan como interlocutores válidos. El desarrollo de estrategias de comunicación y educación que permitan el empoderamiento de todos los involucrados; el reconocimiento de la importancia de su participación y opinión en los aspectos que los afecten. La difusión y capacitación en el conocimiento de los mecanismos de participación ciudadana y cómo utilizarlos para dar a conocer sus opiniones y propuestas. El desarrollo de una normativa clara por parte del Estado, que garantice el ejercicio de los derechos de la población más vulnerable. Que el Estado, como parte intrínseca de su política de prevención de conflicto, asuma un rol proactivo como facilitador y promotor de los procesos. Si todos los involucrados no se comprometen en la generación de estas condiciones, la participación ciudadana corre el riesgo de ser asumida como un mero trámite burocrático. Perdería así la posibilidad de convertirse en una herramienta poderosa para regular las relaciones entre población, Estado y titular minero, promoviendo la equidad, la inclusión y el desarrollo local. 1.3.3 BENEFICIOS DE LA P ARTICIPACIÓN CIUDADANA La eficiente promoción e implementación de los procesos de participación ciudadana brindan los siguientes beneficios: “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 12
  20. 20. PERCAN Identifica tempranamente los intereses y temores de la población así como las posibles fuentes de conflicto. Mejora o corrige sus propuestas de relacionamiento u otros en base a la información recogida. Crea las condiciones para establecer relaciones de convivencia positiva. Favorece una mejor disposición de parte de la población para escuchar los objetivos e intereses de la empresa. Mejora la imagen de la empresa. • Para la empresa: • • • • Esto será posible: • Si la población reconoce en el titular minero la preocupación por la localidad y la disposición para asumir responsablemente las consecuencias que el proyecto minero genere sobre sus actividades y/o condiciones de vidas. • Si el titular minero se esfuerza por lograr un balance entre los beneficios económicos producto de la actividad minera y la inversión que realice para favorecer el desarrollo sostenible de la localidad en la que se encuentra. • Por el logro de consensos en los acuerdos y compromisos y su posterior cumplimiento. • • • Para la población: • • Provee un espacio necesario para exponer sus preocupaciones, intereses y necesidades. Influencia los procesos de toma de decisiones de la autoridad competente. Obtiene información sobre las intenciones e intereses del titular y la envergadura de la actividad minera a desarrollar. Identifica el efecto positivo o negativo en sus actividades económicas, sus relaciones sociales y el medio ambiente. Permite conocer los planes para potenciar los efectos positivos y mitigar o controlar los negativos. Aprovechar al máximo estos beneficios solo será posible si: • La población asume la importancia de participar adecuada y responsablemente en los procesos de participación ciudadana. • Si se informa y busca asesoría de considerarlo necesario, para expresar el interés de la mayoría y establecer mejores condiciones de negociación. • Si aporta propuestas de desarrollo de manera conjunta con el titular minero • Para el Estado: • • • • • • Promueve el desarrollo de relaciones positivas entre todos los involucrados en la actividad minera. Favorece la posibilidad de reducción de conflictos. Promueve la búsqueda de soluciones pacíficas. Mejora la imagen del Estado como promotor del desarrollo local. Fortalece su presencia como garante de los derechos de la población. Promueve el desarrollo de las actividades mineras en un marco de excelencia ambiental. Facilita la definición de roles y alcances de la intervención de cada uno de los involucrados en el desarrollo económico y social de la localidad en la que se asienta la actividad minera. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 13
  21. 21. PERCAN Es importante resaltar que el diálogo que se establece entre los principales involucrados a través del uso de mecanismos de participación ciudadana u otros medios tradicionales, como cabildos, o espacios tradicionales como las ferias, entre otros, permite que se explique y se establezcan los límites entre las necesidades de la población, lo que la empresa minera puede aportar en el bienestar de la comunidad y las responsabilidades de los gobiernos locales y regionales. En el pasado se han dado malas experiencias producto de la presión constante que ejerce la comunidad para obtener compensaciones y beneficios de parte de la empresa minera. Utilizando principalmente como argumentos los impactos ambientales que pudieran ocurrir y el hecho que la inversión ejecutada por el titular minero no ha tomado en cuenta las necesidades y opiniones de la población, ni las condiciones de sostenibilidad a largo plazo. Para que estas relaciones fluyan adecuadamente debe haber preocupación y acción permanentes del Estado en establecer normas claras para que tanto población como titular minero lleguen a definir compromisos o inversiones sociales que puedan ser orientadas hacia un desarrollo sostenible concertado. 1.3.4 PARTICIPACIÓN CIUDADANA, GÉNERO Y VULNERABILIDAD. Si la promoción de la participación ciudadana tiene como uno de sus objetivos mejorar la calidad de las decisiones de la autoridad competente, tal como lo estipula la R.M. N° 304-2008-MEM/DM. Es claro que si algún grupo de interés no puede participar o ve limitado su derecho a opinar o expresar sus preocupaciones la calidad de las decisiones de la autoridad competente se verá afectada. Dadas las grandes desigualdades que existen en el país, una preocupación adicional del Estado a todo nivel es lograr la participación de los grupos más vulnerables o marginados históricamente; por decisión propia o por razones culturales o económicas, como son por ejemplo las mujeres, los analfabetos, la población indígena, entre otros. El concepto de vulnerabilidad alude a una condición de riesgo. Es una condición que expresa que un individuo o grupo de individuos tienen mayores probabilidades que otros a verse afectados negativamente debido a sus características, o condiciones sociales particulares, por algún evento natural o cambios en las dinámicas sociales de su entorno. Estas condiciones sociales pueden ser el analfabetismo, condición de pobreza, desempleo, por mencionar las más comunes, y también otras condiciones como son por ejemplo disponer de tiempo libre, oportunidad de opinar, acceso a la información, acceso a oportunidades, entre otras. En este sentido el concepto de vulnerabilidad no solo se refiere a la situación de pobreza o imposibilidad de cubrir necesidades básicas, sino que involucra además el concepto de calidad de vida. Tener en cuenta esta situación y reconocer la importancia de lograr la expresión de opiniones e intereses de parte de los grupos vulnerables, permitirá a los funcionarios desarrollar estrategias que faciliten su paulatina incorporación a los espacios públicos donde se posibilita la contribución de la población en la toma de decisiones. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 14
  22. 22. PERCAN Por ejemplo, las mujeres, y más particularmente las mujeres de zonas rurales, forman tradicionalmente parte de dichos grupos vulnerables. Es ampliamente documentado en la literatura que trata de relaciones de género que los impactos que pueden generar las actividades mineras en sus vidas y las de sus familias y comunidades pueden ser vividos de una manera muy distinta a los vividos por los hombres. De manera simple el concepto de género se refiere a los roles y comportamientos que se asignan a hombres y mujeres en una determinada sociedad. Por lo tanto implica un proceso de aprendizaje, que es precisamente lo que lo diferencia de una simple distinción por sexo. Lo masculino o lo femenino se expresa a través de las relaciones sociales, culturales y de poder que se establecen entre las personas y son estas relaciones las que determinan las posibilidades, oportunidades y limitaciones para el desarrollo de cada grupo. La necesidad de utilizar un enfoque de género en la promoción de la participación ciudadana responde a la necesidad de promover la igualdad de oportunidades para cualquier grupo vulnerable o marginado incluyendo las mujeres. Así cuando hablamos de equidad de género, nos referimos a la necesidad de lograr el equilibrio en las posibilidades y oportunidades entre hombres y mujeres. En el caso de las mujeres y en particular de las mujeres rurales, de manera casi generalizada, las mujeres como grupo han tenido una situación de desventaja frente a los hombres, en lo que concierne a satisfacer necesidades básicas como son educación, salud e incluso alimentación. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 15
  23. 23. PERCAN Además de ello, por razones culturales las mujeres han sido frecuentemente excluidas de las instancias de poder formal, considerándolas muchas veces ciudadanas de segunda categoría a pesar de que en la vida cotidiana las mujeres han ido asumiendo cada vez mayores responsabilidades en el desarrollo social y económico de sus unidades familiares. Las mujeres no solo tienen la responsabilidad del cuidado del hogar, sino que en la práctica asumen las decisiones referidas a salud y educación, además de desarrollar actividades productivas para incrementar el ingreso familiar. La aplicación del enfoque de género en la participación ciudadana requiere de un esfuerzo sistemático para reconocer que: la población en general puede presentar intereses completamente heterogéneos e individualistas y que las mujeres y los hombres poseen visiones y posiciones diferenciadas frente a una determinada situación; por lo tanto las aproximaciones que hacen de la realidad están determinadas por su género. Por estas razones, la opinión de la mujer acerca de factores que puedan afectar su vida y la de su familia y comunidad es sumamente importante. La necesidad de tener en cuenta el concepto de vulnerabilidad, incluyendo la relacionada con el género, será un reto adicional para la implementación de la participación ciudadana por parte de las autoridades y funcionarios del sector. El garantizar una participación ciudadana inclusiva exigirá del funcionario un sensibilidad para identificar situaciones que puedan limitar la participación de cualquier grupo y el compromiso de desarrollar acciones específicas para lograr la mayor participación tanto de las mujeres como de otros grupos marginados y/o vulnerables. Para asumir este reto es necesario desarrollar esfuerzos para: • Promover acciones que faciliten la expresión de los intereses y opiniones de hombres y mujeres. • Facilitar y promover la representación de grupos que por razones de cultura y costumbres o ubicación geográfica puedan estar marginados. • Promover el diálogo y el respeto a las necesidades de los demás. • Promover el conocimiento de la población acerca de las instituciones del Estado a las que pueden acudir según su necesidad. • Identificar las inequidades entre hombres y mujeres que limiten su expresión o representatividad. • Identificar las causas e idear estrategias que permitan su eliminación. • Promover el desarrollo de capacidades de las mujeres y de la población vulnerable para expresar sus necesidades y organizarse. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 16
  24. 24. PERCAN La participación en equidad debe permitir: Equidad Inclusión social Una forma de incorporar paulatinamente el enfoque inclusivo es a través de la formulación de preguntas que permiten, al funcionario, identificar situaciones que puedan limitar la participación de los grupos vulnerables. Por ejemplo, en referencia a temas como: Representatividad y Poder Cuando se recoge información, ¿solo puede responder el jefe del hogar? ¿Se espera que sea varón? Es posible que en una pareja existan opiniones y percepciones diferentes. ¿La oportunidad de dar una opinión, está limitada a la propiedad de un bien? Por lo general es el varón el que figura como propietario de la tierra. Para postularse a un cargo en la comunidad, ¿se requiere de algún nivel de educación o al menos saber leer y escribir? Cultura y Educación ¿Culturalmente existen en la comunidad costumbres acerca de quiénes deben asumir cargos? En algunas comunidades, ¿solo los hombres participan de los consejos? ¿Se prioriza el acceso a educación diferenciada por sexo? ¿Qué porcentaje de la población es analfabeta? ¿Qué porcentaje son mujeres? Organización: ¿Existen agrupaciones de mujeres? ¿Estas agrupaciones tienen representatividad en la comunidad? ¿Se incluye a estas organizaciones en los eventos para difundir información o tomar decisones? ¿Son organizaciones que agrupan a mujeres en torno al desarrollo de labores consideradas femeninas? “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 17
  25. 25. PERCAN Actividades económicas ¿La modificación de activdades afecta de manera diferente a los hombres y a las mujeres? ¿Cómo varían los roles de los hombres y mujeres con el desarrollo de las actividades mineras? ¿Qué tipo de actividades pueden ser desarrolladas por mujeres? ¿Qué tipo de actividades pueden ser desarrolladas por hombres y por mujeres? ¿La condición de mujer limita el acceso a oportunidades de empleo? El hecho de plantear estas preguntas y encontrar las respuestas permiten al funcionario así como al titular minero, cada uno dentro de su ámbito de competencia, de realizar acciones para con la participación ciudadana, como por ejemplo: • • • • • • • • • Promover eventos masivos, alentando la presencia de las mujeres, en los cuales se les provea de información sobre aspectos ambientales y sociales. No limitar la oportunidad de participar en las decisiones de prioridades de inversión social o aspectos ambientales a la propiedad de algún bien (tierra, ganado). No limitar la participación ciudadana a quien tiene la representatividad formal de la familia (jefe de familia, miembro de la junta de regantes). Desarrollar estrategias de comunicación que permitan el acceso a información por parte de analfabetos o personas que no hablen castellano. Desarrollar reuniones separadas para hombres y mujeres cuando la cultura local inhibe a las mujeres expresar sus opiniones en presencia de los hombres. Hablar con las mujeres a través de facilitadoras si así lo requieren las costumbres de la zona. Promover la participación de organizaciones femeninas. Proponer alternativas de mecanismos de participación que garanticen el acceso a la información a hombres y mujeres por igual. Proponer alternativas de mecanismos de participación ciudadana que garanticen el acceso a la información a poblaciones vulnerables. Finalmente, lograr la equidad de género y la inclusión depende en primer lugar de que las propias mujeres y demás grupos vulnerables se reconozcan con derecho a participar. Asimismo, requiere el desarrollo de prácticas para la promoción de espacios de diálogo en los cuales las mujeres y la población marginada y vulnerable puedan analizar, discutir y proponer formas para manejar los cambios, positivos y negativos, que trae el desarrollo de la actividad minera en su vida cotidiana. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 18
  26. 26. PERCAN 1.4 PLANIFICACIÓN DEL PROCESO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Es necesario ser consciente de que no existe una “forma única” de implementar la participación ciudadana, ya que el uso o elección de un determinado mecanismo depende del contexto, lugar y características de los grupos de interés involucrados. Por ello es tan importante el desarrollo de capacidades, especialmente en los funcionarios del sector, para promover la participación ciudadana, orientar y evaluar eficientemente los procesos desarrollados por los titulares mineros. Una de las funciones más importantes debe ser no solo el cumplimiento en el uso de los mecanismos obligatorios, sino de la mayor cantidad de mecanismos propuestos, como por ejemplo las entrevistas con los líderes de la comunidad u otros medios como por ejemplo el perifoneo, para así facilitar su mayor participación en los procesos de participación ciudadana. Dado que los procesos de participación ciudadana pueden ser implementados en diferentes etapas de desarrollo de la actividad minera, así como por diferentes estratos (gran, mediana, pequeña y artesanal), dichos procesos requieren de un esfuerzo de planificación coordinado, ordenado y responsable entre la autoridad competente y el titular minero como los responsables de su implementación. El objetivo de los procesos de participación ciudadana desde el inicio es lograr que la población pueda entender y estar informada de todas y cada una de las acciones en el desarrollo de la actividad minera, de cómo esta actividad influirá en su vida cotidiana y en la de la comunidad. Así mismo debe permitirle saber a la población en qué momentos y de qué formas puede participar. Una planificación eficiente empieza con el conocimiento previo de la zona o de la recolección de información pertinente, que permita formar una opinión sobre: • La participación o necesidad de inclusión de los grupos de interés y/o actores sociales más importantes en la zona y cuya opinión puede influenciar el desarrollo de la actividad minera. • La selección de mecanismos utilizados o a usar en la difusión de información. • La identificación del lugar en donde se desarrollaran los eventos públicos, entre otros. De manera general, para realizar una planificación eficiente que conduzca a un eficaz proceso de participación ciudadana es necesario desarrollar las siguientes acciones: • • Identificar el área de influencia de la actividad minera a desarrollar y los grupos de interés que se encuentran en ella. Establecer una estrategia metodológica para la implementación del proceso de participación ciudadana. 1.4.1 IDENTIFICACIÓN DEL ÁREA DE I NFLUENCIA Y DE LOS GRUPOS DE INTERÉS El área de influencia dependerá principalmente de la identificación de los impactos directos e indirectos que genere la actividad minera sobre el medio ambiente así como en las relaciones sociales, culturales y económicas de las poblaciones en el entorno de la actividad minera. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 19
  27. 27. PERCAN Para identificar el área de influencia de un proyecto minero es necesario partir de la identificación de los tipos de impacto que produzca o haya producido la actividad minera teniendo en cuenta algunos factores como: Ambientales: Es decir, identificando cómo podrían estar afectados el ecosistema y los recursos naturales en la zona donde se desarrollará la actividad minera y a su vez el impacto que podría tener sobre las personas o grupos que utilizan y/o viven de dichos recursos. Grupos de interés o actores: Autoridades locales, funcionarios del sector, dirigentes comunales, lideres individuales, población en general, instituciones locales con algún interés especifico (ambientalistas, DD.HH, universidades),representantes de empresas con algún interés económico/productivo, entre otros. Socio-Culturales: Es decir, identificando: i) cómo serían o están siendo afectadas las relaciones sociales, sean estas al interior de la familia o de la comunidad; ii) si el área en donde se desarrollará la actividad minera abarca áreas en las cuales se realizan celebraciones tradicionales; iii) si será necesaria la reubicación de una parte o de toda la población, si esa reubicación afecta sus actividades económicas o su estilo de vida, entre otros. Ejemplo 1: Puede darse el caso de que el jefe de la familia tenga que trabajar lejos del hogar y la pareja al encontrarse sola tiene que asumir mayores responsabilidades productivas y familiares de las que usualmente tiene. Por cierto, esta situación no se da sólo en la minería. Económicos: Es decir, identificando la forma en que influenciaría el desarrollo de la actividad minera. Entre otros aspectos: las actividades económicas y productivas tradicionales de la zona; las relaciones de intercambio de bienes y servicios entre la población; el mercado laboral local y el desarrollo de futuras actividades económicas y productivas en la zona así como su sostenibilidad y quiénes se verían afectados. Ejemplo 2: Si la población a reubicar es agricultora o ganadera, puede ocurrir un proceso de desarraigamiento individual, familiar y/o comunal si no se implementen medidas adecuadas para mitigar este impacto. Algunas de las preguntas que podemos plantearnos para identificar el área de influencia son: ¿Cuáles son los lugares que se verán afectados por la actividad minera? ¿Qué tipo de impactos, positivos o negativos, los afectarán a raíz del desarrollo de la actividad minera en la zona? ¿Quiénes serán afectados por la actividad? ¿La población en general que vive en zonas urbanas o rurales, comunidades, asentamientos humanos, comunidades nativas y/o campesinas, familias, individuos? ¿Cuál ha sido la reacción inicial de la población ante la presencia de la actividad minera? ¿Quiénes no tienen una posición determinada? ¿Quiénes se oponen a la actividad minera? ¿Quiénes mantienen una posición abierta frente a la actividad? Además de lo mencionado, la identificación de los diferentes actores involucrados o grupos de interés, en relación con el proyecto minero debería definirse teniendo en cuenta su protagonismo en términos de: • • Nivel de ascendencia en la población, positiva o negativa, sea una autoridad formal o un líder de opinión, representantes de organizaciones civiles, religiosas, etc. Tipo de intereses involucrados, sean por pertenecer a grupos de poder económico importantes en la zona, ser instituciones defensoras del medio ambiente o de derechos humanos, frentes de defensas, políticos que buscan generar réditos para sus agrupaciones, organizaciones vinculadas con el narcotráfico, entre otros. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 20
  28. 28. PERCAN Realizar de manera eficiente las actividades de identificación de grupos de interés beneficiará en el corto, mediano y largo plazo la gestión social y ambiental del proyecto minero, así como el involucramiento de la población en ello. Así se facilitará la eficiente inversión social, con el consiguiente beneficio en desarrollo sostenible de la localidad en la cual se asienta la actividad minera. Una forma de facilitar la identificación de grupos de interés es el uso de la técnica de mapeo de actores que recomienda como una de sus herramientas la elaboración de listas de chequeo para verificar la inclusión del grupo pertinente. A continuación se presenta una tabla de ejemplos de actores potenciales: Comunidad: Población cerca del área de desarrollo de operaciones. Minorias y/o grupos vulnerables: mujeres, niños, ancianos, personas con necesidades especiales. Poblaciones aledañas o vecinas. Estado: Funcionarios a nivel central, regional y local del sector. Funcionarios con competencias en el desarrollo de la actividad. Sociedad civil: ONG´s Iglesia u organizaciones religiosas. Instituciones profesionales, educativa o con intereses especiales como derechos humanos, defensa del ambiente. Gremios empresariales Partidos políticos, entre otros Para mayor detalle sobre la técnica de mapeo de actores revisar la bibliografía que se incluye al final del presente manual. En el logro del resultado final, es decir el desarrollo de la localidad, juegan un rol importante las autoridades competentes del sector, ya que está en sus manos promover procesos de participación ciudadana eficaces, verificar que se hayan desarrollado de manera eficiente las actividades necesarias para garantizar el ejercicio del derecho a participar y a opinar de la población. 1.4.2 ESTRATEGIA METODOLÓGICA Es necesario establecer con claridad los pasos de implementación de la participación ciudadana, desde la elección del mecanismo, pasando por la convocatoria hasta el logro de los objetivos planteados. Implica haber considerado tres factores importantes: el para qué, el quién y el cómo. Así, es imprescindible, para garantizar la eficacia de la participación ciudadana, tener claro cuál es la agenda. Para garantizar la eficiencia de la implementación, se tiene que identificar quiénes son los responsables de la implementación, quién la debe dirigir, quiénes deben participar necesariamente. De igual manera, para el cómo se llevará a cabo es necesario determinar la distribución del tiempo, si se usará o no material de apoyo, si se entregará información escrita, entre otros. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 21
  29. 29. PERCAN Finalmente, es importante que el responsable de la actividad realice un proceso de evaluación y retroalimentación al final de cada proceso, a fin de sistematizar las experiencias desarrolladas. Es importante recordar que la población es un grupo heterogéneo, y que sus miembros pueden tener intereses distintos. Consecuentemente, el responsable de la actividad, sea el titular minero o la autoridad competente, debería estar preparado para ofrecer la información que se solicite, de acuerdo a las diferentes necesidades existentes, así como utilizar los mecanismos más eficaces según las características de cada grupo de interés. Definir objetivos en el proceso de participación ciudadana. El objetivo general del proceso es lograr el cabal entendimiento de parte de la población sobre los alcances de la actividad minera que se desarollará en su entorno; cómo puede participar para dar a conocer sus preocupaciones e intereses en torno a la actividad y los cambios que esta traerá en sus vidas. Complementariamente, el proceso de participación ciudadana debería coadyuvar a establecer acuerdos mutuamente beneficiosos entre población, empresas y Estado. Definir con claridad desde el inicio del proceso de participación ciudadana los objetivos generales del proceso. Ello facilita la selección del mecanismo más eficaz y permite orientar un proceso de manera eficiente y efectiva. Elección del mecanismo de promoción de la participación ciudadana. La elección eficiente del mecanismo de participación ciudadana y su adecuada implementación facilita el proceso de consulta, el intercambio de información y opiniones y el logro de consensos, lo que se refleja en la calidad de los acuerdos y el cumplimiento de los compromisos de parte del titular minero y de la población. La elección del mecanismo se hará teniendo en cuenta las características de la población involucrada, así como las del lugar en donde se desarrollará, con el fin de desarrollar las herramientas más eficientes para asegurar una mejor transmisión y recepción de información, así como la recepción de aportes, y de ser pertinente su posterior incorporación. Así, por ejemplo, si la mayoría de la población es analfabeta, implementar un buzón de sugerencias no es la mejor opción. Es necesario aquí volver a recordar que no solo se trata de cumplir con los procesos y mecanismos considerados en la norma, sino cumplir con los objetivos de la aplicación de la norma. Asimismo, los mecanismos de participación ciudadana que los titulares proponen y/o la autoridad competente aprueba deben elegirse en base a objetivos específicos dentro del proceso de participación ciudadana. Por ejemplo, algunos mecanismos pueden tener como objetivo principal informar a la población, como en el caso de Audiencias Públicas y Talleres y/o material informativo; otros pueden estar más orientados hacia la obtención de información, como se hace por ejemplo cuando se implementan encuestas, entrevistas, grupos focales, buzón de sugerencias, mesas de diálogo, entre otros. Calidad y acceso a la información. La información debe ser oportuna, entendiéndose con ello que la población debe acceder a la misma con el tiempo suficiente para poder discutirla, analizarla y así participar en el proceso con propuestas. La información debe ser además la precisa, necesaria y suficiente para permitir que la población entienda cuáles serán los cambios que traerá la actividad minera en sus vidas cotidianas. Dado que el titular minero en su mayoría es el responsable de la implementación de los mecanismos de participación ciudadana, los funcionarios del sector deben preocuparse por promover el adecuado “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 22
  30. 30. PERCAN manejo de la información, tanto en términos del lenguaje usado como de su pertinencia y oportunidad. Durante el proceso de evaluación del EIA los funcionarios tienen la tarea de verificar y observar el cumplimiento de los principios contenidos en la norma. Eficiente gestión de la información y aportes de la población. El titular minero deberá definir e identificar las mejores formas y vías para dar seguridad a los participantes de que sus inquietudes, opiniones y sugerencias serán recogidas en virtud de un adecuado relacionamiento, favoreciendo la percepción de transparencia. Es importante que durante sus actividades de promoción de la participación ciudadana, los funcionarios del sector informen a la población acerca de cuáles son las instancias pertinentes para presentar sus observaciones o quejas, dependiendo del tipo de evento que suceda. Así por ejemplo, si existe una preocupación frente al abastecimiento del agua, será a la autoridad de agua del lugar a quien habrá que plantear las dudas y observaciones. Evaluación y Retroalimentación del proceso de implementación de mecanismos de participación ciudadana. Es primordial que tanto el titular minero como los funcionarios del sector realicen al final de cada proceso una evaluación que permita identificar las experiencias positivas y negativas. En el caso del titular minero es importante pues le permite generar un proceso de aprendizaje en la selección de las formas más eficaces para lograr un diálogo productivo con la población y las autoridades. La evaluación es importante para los funcionarios pues ayuda a identificar experiencias positivas y negativas que a su vez permiten identificar cuáles fueron las que condujeron a obtener los mejores resultados en términos de lograr los objetivos de la participación ciudadana. Estas experiencias, adecuadamente sistematizadas, permiten elaborar primero las lecciones aprendidas y posteriormente identificar las mejores prácticas para ser incorporadas como parte intrínseca del quehacer institucional. 1.5 HERRAMIENTAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA El titular minero posee en virtud de la normativa vigente tres herramientas o documentos, interrelacionados entre sí, que le conllevan a desarrollar y gestionar el proceso de participación ciudadana. Estos son: El Protocolo de Relacionamiento - PR (artículo Nº 8, del D.S. N° 028-2008-EM), el Plan de Participación Ciudadana –PPC (artículo Nº 15 R.M. N° 304-2008-MEM/DM) y los Planes de Relacionamiento con las Comunidades – PRC (R.M. Nº 167-2008-MEM/DM)- Términos de referencia comunes para la declaración de impacto ambiental – categoría I y categoría II. Asimismo, se ha elaborado una “Guía de Relaciones Comunitarias” (DGAAM, 2001) que orienta a los titulares mineros al momento de elaborar los Estudios de Impacto Ambiental de su actividad en la etapa de operación (explotación, beneficio). La elaboración de estos documentos y su presentación ante la autoridad competente constituyen una obligación del titular minero y reflejan cómo se implementará la participación ciudadana de acuerdo a la etapa de actividad minera en la que se encuentre un proyecto dado. Estas herramientas le brindan al titular minero la oportunidad de desarrollar una estrategia coherente de relacionamiento con la comunidad en la cual se llevará a cabo su proyecto minero. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 23
  31. 31. PERCAN Como se puede apreciar en el gráfico tomado de la Guía de Participación Ciudadana, en el protocolo de relacionamiento se tiene la oportunidad de conocer las características de la población, así como de identificar tempranamente sus intereses y preocupaciones y también a sus líderes. Fuente: Grafíco adaptado por la autora de la Guía de Participación Ciudadana (MEM, 2010) Esta información usada adecuadamente sirve para elegir las mejores formas de comunicarse y establecer un diálogo entre la empresa y la población. El Protocolo de Relacionamiento(PR) se aplica a todo lo largo de la actividad minera y alimenta al plan de participación ciudadana, pues le provee información acerca de los actores sociales asentados en el área de influencia del proyecto, además de los principios y políticas que regirán la forma en la que el titular minero, sus trabajadores y subcontratistas, se relacionen con la comunidad. El Plan de Participación Ciudadana(PPC). Para su elaboración se toman en cuenta los principios y aportes considerados en el PR, así como los aportes y observaciones recogidos antes y durante la elaboración de los EIA (de gran y mediana minería) o EIASd (pequeña minería y minería artesanal para la etapa de explotación). Planes de Relacionamiento con las Comunidades.(PRC) La normativa en el subsector considera tres tipos de plan de relacionamiento con las comunidades, dependiendo del estudio ambiental, DIA, EIASd o EIA en el caso de la gran y mediana minería. En la DIA se denomina Plan de Comunicación, en el EIASd se denomina Plan de Relacionamiento con Comunidades y/o Centros Poblados mientras en el EIA se denomina Plan de Relaciones Comunitarias. En el caso de la pequeña minería y minería artesanal cuenta con dos tipos de plan de relacionamiento, denominados Medidas de Manejo Social para la DIA y Estrategías de Manejo Ambiental para el EIASd. Con estos planes se busca regular las relaciones que se establecen entre titular y población para apoyar la gestión social de un proyecto “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 24
  32. 32. PERCAN dado. Es importante resaltar que la norma indica que los planes y programas que se propongan deben guardar relación con los impactos socio-económicos identificados. Para mayor detalle sobre el contenido de los planes de relacionamiento consultar la “Guía de Participación Ciudadana” (MEM, 2010). Cualquiera de los planes propuestos deberán elaborarse teniendo en cuenta los lineamientos contenidos en la Guía de Relaciones Comunitarias del MEM y los compromisos a los que hace referencia el D.S. 052-2010-EM, los que podemos apreciar a continuación: Enfoque de Desarrollo Sostenible: Contribuir al desarrollo sostenible y al desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad local Excelencia Ambiental y Social: Gestión social y ambiental de excelencia y uso y manejo responsable de los recursos naturales. Cumplimiento de Acuerdos: Cumplir con los compromisos sociales asumidos en convenios, actas, contratos y estudios ambientales. Relacionamiento Responsable: Respetar a las personas e instituciones, autoridades, cultura y costumbres locales y desarrollo de procesos participativos que fortalezcan la confianza entre los actores involucrados con la actividad minera favoreciendo la prevención de conflictos y el uso de mecanismos alternativos de solución de conflictos. Empleo Local: Fomentar preferentemente la contratación de personal local según los requerimientos del titular en las diversas etapas de la actividad minera de forma consensuada con la población del área de influencia, pudiendo brindar para el efecto las oportunidades de capacitación requeridas. Desarrollo Económico: Contribuir al desarrollo económico local y/o regional a través de la adquisición preferente de bienes y servicios locales y/o regionales en condiciones razonables de calidad, oportunidad y precio para ambas partes y la promoción de iniciativas empresariales; que busquen la diversificación de las actividades económicas de la zona. Diálogo Continuo: Mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y locales, la población del área de influencia de la actividad minera y sus organismos representativos, bajo un enfoque intercultural de modo que se facilite la participación de todos los actores involucrados. En los gráficos siguientes se puede observar más claramente las interrelaciones entre las diferentes herramientas según los estratos y fases de la actividad minera. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 25
  33. 33. PERCAN Fuente: Grafícos adaptados por la autora de la Guía de Participación Ciudadana (MEM, 2010) “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 26
  34. 34. PERCAN La eficaz y responsable elaboración del Protocolo de Relacionamiento (PR), el Plan de Participación Ciudadana (PPC) y los Planes de Relacionamiento Comunitarios (PRC), deberán dar como resultado: • Un mejor conocimiento de la población de sus características e intereses; • La identificación de las mejores formas de establecer relaciones con la población, en atención a sus características y preferencias; • Permitir y promover el ejercicio democrático de sus derechos a través de la implementación de la participación ciudadana; • Favorecer el desarrollo de capacidades y empoderamiento de la población y de sus autoridades a través de su responsable participación en la toma de decisiones sobre aspectos que pueden aportar sustantivamente en la mejora de sus niveles de calidad de vida. Finalmente, todo esto deberá contribuir a la disminución de conflictos y al desarrollo de relaciones beneficiosas para todos 1.6 REFLEXIONES FINALES El esfuerzo por promover la participación ciudadana debe ser asumido como tarea de todos los involucrados en la actividad minera, pues su implementación eficaz ofrece beneficios para todos. El objetivo de la participación ciudadana es promover la difusión e intercambio de información, la generación de confianza, el establecimiento de acuerdos sobre el manejo de aspectos ambientales y sociales concertados entre el titular y las poblaciones locales. Idealmente, dicha concertación debería reflejarse en proyectos y programas de desarrollo sostenible (aspectos ambientales y/o sociales) compartidos entre los sectores público y privado, cada uno actuando dentro de su compentencia. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que no basta implementar mecanismos de participación ciudadana para garantizar un diálogo fructífero y lograr la viabilidad social. Para lograrlo es necesario que el diálogo se vuelva una práctica permanente con transparencia y buena fe. Muchos de los conflictos ocurren por la confusión de la población respecto a las obligaciones de la empresa en términos de inversión social; por el incumplimiento de los compromisos ambientales y sociales adquiridos por el titular y finalmente por el poco compromiso de parte de todos los involucrados en orientar adecuadamente la inversión realizada o por realizar. Es por ello de primordial que durante el ejercicio de sus funciones los funcionarios del sector desarrollen eventos de difusión y/o capacitación sobre la importancia de la norma y cómo implementarla eficazmente y, que cumplan su rol evaluador de manera que se verifique el acatamiento de los procedimientos necesarios para facilitar la participación ciudadana. La segunda reflexión se dirige hacia la necesidad de incluir en estos procesos a los titulares mineros, enfatizando la importancia que tiene la adecuada implementación de los mecanismos de participación ciudadana como medio para lograr el establecimiento de relaciones de beneficio mutuo, y favorecer la prevención de conflictos y la facilitación de la inversión social. La tercera reflexión se centra en la importancia de la generación de confianza, en el desarrollo del sentido de ciudadanía y en el enfoque del bien común. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 27
  35. 35. PERCAN La generación de confianza solo será posible cuando todos los involucrados actúen con transparencia; cuando el diálogo sea fluido y permanente, no solo a través de mecanismos obligatorios, sino con el uso de todos aquellos medios que permitan una comunicación adecuada entre los interesados. El desarrollo de una relación armoniosa permitirá el enfoque en el bien común y la generación paulatina de la confianza entre los principales actores en el desarrollo de la actividad minera. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 28
  36. 36. PERCAN 2. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA ACTIVIDAD MINERA El esfuerzo por promover la actividad minera en nuestro país ha tenido que enfrentar algunos casos de rechazo de la población, producto del desconocimiento o de la falta de información. Esta reacción está influenciada por las experiencias negativas propias o ajenas con los pasivos ambientales o la distorsión interesada de los posibles efectos de la actividad minera, además de la poca oportunidad de establecer un diálogo productivo. Algunos de los factores que influencian esta imposibilidad son: la debíl o inexistente participación de las autoridades locales en reconocer y canalizar el descontento de sus poblaciones antes de que se produzca un conflicto; y la falta de conocimiento de la población acerca de los medios e instancias adecuados para manifestar sus opiniones, preocupaciones y/o descontento respecto al proyecto minero a desarrollar. La relación con la actividad minera se establece, en el sentir de la población, mucho antes del inicio de las operaciones de la actividad (explotación, beneficio, y almacenamiento de concentrados de minerales). Dado la creciente sensibilidad de la población ante la presencia de la actividad minera en su entorno, esta relación se inicia a veces tan tempranamente como durante la etapa de cateo y prospección; producto tanto de la preocupación ante los potenciales impactos negativos como de las expectativas de beneficios que pudiera obtener. El MEM ha ido paulatinamente tratando de resolver esta situación. Es así que en el año 1996 a través de la R.M 335-96-EM, se aprueba el primer Reglamento de participación ciudadana a través de audiencias públicas en la aprobación de los estudios de impacto ambiental. EL MEM disponía en esta norma que podian participar de las audiencias públicas los representantes de las instituciones públicas y comunales que lo solicitaran con la debida anticipación al MEM. Año Norma Descripción participación ciudadana Característica 1993 DS Nº 016-93-EM Se aprueba el Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero Metalúrgica, el cual regula los EIA y los PAMA. No se hace referencia a la participación ciudadana en este tema. 1996 RM Nº 335-96-EM/SG Se estableció la formalidad del mecanismo (convocatoria, fechas, documentos). En la audiencia podían participar los representantes de instituciones públicas, privadas y comunales que lo solicitaban ante el MEM. Participación ciudadana en los procesos de EIA con limitada participación de la población. “Reglamento de participación ciudadana mediante el procedimiento de audiencias públicas en la aprobación de estudios de Impacto Ambiental”. “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 29
  37. 37. PERCAN 1999 RM N° 728-99-EM/VMM “Normar la intervención de los ciudadanos en el procedimiento de la documentación técnica en materia ambiental que resulte necesaria para la autorización de actividades que regula y supervisa este sector”. 2002 RM N° 596-2002-EM/DM “Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas” 2002 DS N° 013-2002-EM, Reglamento de la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal. La participación ciudadana es libre, entendida como que no sólo los representantes de instituciones u organizaciones comunales podían participar en las audiencias públicas (AP). Asimismo, las AP debían realizarse de “ser posible” en la localidad más cercana al asentamiento minero. Participación ciudadana en los procesos de EIA con libre participación de la población y todos los interesados. El Reglamento norma la participación de las personas naturales, organizaciones sociales, titulares de proyectos mineros o energéticos y autoridades en el procedimiento de aprobación, por el cual el MEM desarrolla actividades de información y diálogo con la población involucrada en proyectos mineros o energéticos. La participación ciudadana en el procedimiento de evaluación incluye los estudios ambientales siguientes: EIA, EIAsd, PAMA para pequeños mineros y mineros artesanales, y EA para las actividades de exploración minera. Participación ciudadana incluye la modalidad de consulta previa y audiencia pública para los EIA y EIAsd. Se aprueba el Reglamento de la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal. La participación ciudadana forma parte del procedimiento de evaluación en el trámite de aprobación del EIASd: se publican avisos poniendo a disposición del público el contenido del EIAsd. Para los PAMA y EIAs se pone a disposición del público interesado el contenido de los estudios ambientales elaborados. La Dirección General de Asuntos Ambientales o la DREM, podrán disponer la presentación en audiencia pública del EIAsd correspondiente. 2008 DS N° 028-2008-EM “Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero”. 2008 RM N° 304-2008-MEM/DM “Normas que regulan el proceso de participación ciudadana en el sub sector minero” Incorpora nuevos mecanismos de participación ciudadana para garantizar el ejercicio del derecho a la participación y contribuir a la prevención de conflictos socioambientales. Se reconoce el derecho a la participación de los ciudadanos como parte de un proceso y no sólo como un procedimiento. Se aprobaron las normas que regulan el proceso de participación ciudadana en el subsector minero para las distintas etapas post concesión, exploración, explotación y/o beneficio y cierre de minas). Se regula la forma en la que los grupos involucrados desarrollarán su relacionamiento. Fuente: MEM “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 30
  38. 38. PERCAN En el año 2008, a través del DS Nº 028-2008-EM y la R.M.304-2008-MEM/DM, se proponen 13 mecanismos para facilitar el ejercicio del derecho a la participación ciudadana en las diferentes etapas de la actividad minera. Esta nueva norma es parte de la politica de prevención de conflictos y promoción del desarrollo sostenible que desea llevar adelante el MEM. Con ello se promueve a la participación ciudadana no solo como un requisito administrativo sino como un proceso continuo, cuya adecuada implementación permite promover el diálogo y la concertación como parte de una estrategia de relacionamiento entre población, titular minero y el Estado. Esta normativa fortalece la presencia del Estado como ente responsable de garantizar el eficaz cumplimiento de la norma. Al inicio de la actividad minera el Estado está presente a través del Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET). Posteriormente el MEM tiene presencia a través de la DGAAM la cual es la responsable de la evaluación, aprobación o desaprobación de los estudios ambientales referidos a la Mediana y Gran Minería. El ente responsable de fiscalizar las actividades mineras de la mediana y gran minería en los temas ambientales es el Organismo de Fiscalización y Evaluación Ambiental (OEFA), órgano descentralizado del Ministerio del Ambiente (MINAM). En los aspectos de seguridad e higiene minera es el OSINERGMIN. Para el caso de la pequeña minería y minería artesanal son las Direcciones Regionales de Energía y Minas (DREM) las que tienen a su cargo la evaluación, aprobación o desaprobación y fiscalización de los proyectos mineros de este estrato; excepto en Lima Metropolitana donde la responsable de la evaluación es la DGAAM y de la fiscalización es la DGM. La nueva normativa identifica para la implementación de la participación ciudadana por lo menos 10 momentos específicos que corresponden a las diferentes etapas de la actividad minera en la gran y mediana mineria. En el caso de la pequeña minería y minería artesanal se identificaron 9 momentos específicos. A continuación se presentan los principales criterios, según la Ley General de Minería, que determinan a cual estrato pertenece una operación minera: • • • • Gran minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva mayor a 5 000 TM. Mediana minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva entre 350 y 5 000 TM. En el caso de la gran y mediana minería el área en la cual se realizan las operaciones es mayor a 2 000 hectáreas. Pequeña minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva de entre 25 y 350 TM y/o en un terreno menor a 2 000 hectáreas. Minería artesanal.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva menor a 25 TM y/o se realiza en un terreno menor a 1 000 hectáreas. 2.1. P ARTICIPACIÓN CIUDADANA ANTES DEL OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN. 2.1.1 CATEO Y P ROSPECCIÓN El cateo y prospección son actividades previas al desarrollo de la actividad minera. Son consideradas actividades “libres”, en tanto que no requieren de ningún tipo de concesión minera o permiso “Manual de Parcipación Ciudadana” marzo de 2011 Página 31

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