Recurso Lec Ok

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Recurso Lec Ok

  1. 1. AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL D. Federico TRILLO-FIGUEROA MARTÍNEZ-CONDE, Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, domiciliado a efectos de notificaciones en Carrera de San Jerónimo, 40 (Madrid), Comisionado por los Excmos. Sres. Diputados que a continuación se relacionan: Dña. Soraya SÁENZ DE SANTAMARÍA ANTÓN, D. Federico TRILLO-FIGUEROA MARTÍNEZ-CONDE, D. José Luis AYLLÓN MANSO, D. Arturo GARCÍA-TIZÓN LÓPEZ, D. Santiago CERVERA SOTO, Dña. Fátima BÁÑEZ GARCÍA, Dña. Cayetana ÁLVAREZ DE TOLEDO PERALTA RAMOS, D. Alfonso ALONSO ARANEGUI, D. Amador ÁLVAREZ ÁLVAREZ, Dña. Carmen ÁLVAREZ-ARENAS CISNEROS, D. Miguel ARIAS CAÑETE, D. Andrés AYALA SÁNCHEZ, Dña. Inmaculada BAÑULS ROS, D. Tomás BURGOS GALLEGO, Dña. Belén do CAMPO PIÑEIRO, María Eugenia CARBALLEDO BERLANGA, D. Miguel Ángel CORTÉS MARTÍN, D. Ignacio COSIDÓ GUTIÉRREZ, D. Carlos Manuel COTILLAS LÓPEZ, Dña. Begoña CHACÓN GUTIÉRREZ, Dña. Eva DURAN RAMOS, D. Gabriel ELORRIAGA PISARIK, D. Antonio ERIAS REY, Dña. Andrea FABRA FERNÁNDEZ, D. Enrique FAJARNÉS RIBAS, D. Jorge FERNÁNDEZ DÍAZ, Dña. María del Pilar FERNÁNDEZ PARDO, D. Isidro FERNÁNDEZ ROZADA, D. Vicente FERRER ROSELLÓ, Mariano GALLEGO BARRERO, D. Joaquín María GARCÍA DÍEZ, D. Alberto GARRE LÓPEZ, D. Javier GÓMEZ DARMENDRAIL, D. Juan Antonio GÓMEZ TRINIDAD, D. Adolfo Luis GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, D. Juan Carlos GRAU REINES, D. Antonio GUTIÉRREZ MOLINA, Dña. María Teresa de LARA CARBÓ, D. Jose María LASSALLE RUIZ, D. Teófilo de LUIS RODRÍGUEZ, Dña. Ana María MADRAZO DÍAZ, D. Guillermo MARISCAL ANAYA, D. José Joaquín MARTÍNEZ SIESO, D. Pablo MATOS MASCAREÑO, Dña. Lourdes MÉNDEZ MONASTERIO, Dña. María Antonia MERCANT NADAL, D. Rafael MERINO LÓPEZ, Dña. Dolors MONSERRAT MONTSERRAT, D. Jorge MORAGAS SÁNCHEZ, D. Juan Manuel MORENO BONILLA, D. Francisco Vicente MURCIA BARCELÓ, D. Álvaro María NADAL BELDA, Dña. María Dolors NADAL I AYMERICH, D. Eugenio NASARRE GOICOECHEA, D. Ángel PINTADO BARBANOJ, D. Manuel PIZARRO MORENO, D. Cándido Francisco REGUERA DÍAZ, D. Francisco RICOMÁ DE CASTELLARNAU, D. Gonzalo ROBLES OROZCO, Dña. María del Carmen RODRÍGUEZ MANIEGA, Dña. Beatriz RODRÍGUEZ-SALMONES CABEZA, D. Aurelio ROMERO GIRÓN, Dña. María SALOM COLL, Dña. Marta TORRADO DE CASTRO, D. Ignacio URIARTE AYALA, D. Francisco VAÑÓ FERRÉ, Dña. Celia VILLALOBOS TALERO y D. Francisco VILLAR GARCÍA-MORENO. Todos ellos Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, cuya representación se acredita mediante las escrituras públicas de poder, con número 1
  2. 2. 2320, otorgadas ante el Notario de Madrid D. Juan ROMERO GIRÓN DELEITO, y cuya representación específica en relación con el presente recurso se acredita mediante acuerdo previo adoptado por los Diputados recurrentes, al que se han adherido más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso. Ante el Tribunal Constitucional comparezco, y como mejor en Derecho proceda, DIGO: Que mediante el presente escrito y al amparo de los dispuesto en el artículo 161 y 162 de la Constitución Española y los artículos 31 y ss. de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre, en la representación que ostento, vengo a interponer Recurso de Inconstitucionalidad contra los preceptos que más adelante se dirán de la Ley de Educación 12/2009, de 10 de julio, aprobada por el Parlamento de Cataluña y publicada en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña en fecha 16 de julio de 2009. El presente RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD se base en los siguientes: FUNDAMENTOS DE DERECHO I FUNDAMENTOS JURIDICO-PROCESALES. I.- COMPETENCIA. Corresponde al Tribunal Constitucional en Pleno el conocimiento del recurso interpuesto contra los preceptos que se determinarán de la Ley de Educación 12/2009, de 10 de julio aprobada por el Parlamento de Cataluña, de acuerdo con el artículo 161.1 a) de la Constitución Española en relación con los artículos 2.1 a) y 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. II.- LEGITIMACIÓN. Los recurrentes están legitimados para interponer el presente recurso a tenor de lo establecido en el artículo 162.1 a) de la Constitución Española y el artículo 32.1.c) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. III.- REPRESENTACIÓN Y POSTULACIÓN. Los recurrentes actúan representados por Comisionado nombrado al efecto 2
  3. 3. en la forma prevista en el artículo 82.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. IV.- OBJETO DEL PRESENTE RECURSO. Se impugnan en el presente recurso de inconstitucionalidad los preceptos que se relación a continuación de la Ley de Educación de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, y publicada en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña en fecha 16 de julio de 2009, y que son los siguientes: - Del Preámbulo (los párrafos que a continuación se reseñan): Párrafo 7: “Hoy, el Estatuto de Autonomía de Cataluña del 2006 amplia las competencias de la Generalidad en materia educativa y determina que todas las personas tienen derecho a una educación de calidad y a acceder en condiciones de igualdad. La Generalidad ha de establecer un modelo educativo de interés público que garantice estos derechos.” Párrafo 20: “Con esta finalidad, la Ley, de acuerdo con las competencias compartidas vinculadas a la regulación y las garantías del ejercicio del derecho a la educación, asume y desarrolla los preceptos estatutarios y se convierte en la norma básica de los posteriores desarrollos reglamentarios en Cataluña.” Párrafo 22: “Así, la Ley de educación desarrolla también el régimen lingüístico derivado del Estatuto, que en el artículo 143.1 establece que corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de lengua propia; por tanto, puede determinar el régimen lingüístico del sistema educativo con la finalidad de garantizar la normalización lingüística del catalán. Así, de acuerdo con el artículo 35.2 del Estatuto, que regula el sistema educativo en Cataluña, garantiza a toda la población escolar, sea cual sea su lengua habitual en iniciar la enseñanza, el cumplimiento del deber y el ejercicio del derecho de conocer con suficiencia oral y escrita el catalán y el castellano.” Párrafo 27: “Por otra parte, se desarrollan las competencias exclusivas en materia de educación atribuidas a la Generalidad por el artículo 131.2 del Estatuto: la regulación de los órganos de participación y consulta de los sectores afectados en la programación de la enseñanza; el primer ciclo de la educación infantil; la creación, el desarrollo organizativo y el régimen de los centros públicos; la inspección, la evaluación interna del sistema educativo, la innovación, la investigación y la experimentación educativas y la garantía de la calidad del sistema educativo; el régimen de fomento del estudio, de becas y ayudas con fondos propios; la formación permanente y el perfeccionamiento del 3
  4. 4. personal docente y de los otros profesionales de atención educativa y la aprobación de directrices de actuación en materia de recursos humanos; los servicios educativos y las actividades extraescolares complementarias en relación a los centros educativos públicos y los centros educativos privados mantenidos con fondos públicos, y los aspectos organizativos de las enseñanzas en régimen no presencial destinadas a los alumnos de edad superior a la de escolarización obligatoria.” Párrafo 28: “Asimismo, la Ley regula explícitamente las cuestiones relativas al derecho individual y de las familias a la educación, las obligaciones correlativas de los poderes públicos en materia de programación del sistema educativo, garantizando el derecho a la educación y la armonización de este con los derechos individuales de los alumnos, las familias o los tutores, el derecho a la creación y la dirección de centros, las previsiones de financiación del sistema y la ordenación de las etapas educativas.” Párrafo 36: “El Estatuto establece el modelo de interés público como garantía del derecho de todas las personas a una educación de calidad y a acceder en condiciones de igualdad.” - Del Título Primero, el artículo 4 en su apartado 2, y los apartados 1 y 3 del artículo 8. - Del Título Segundo, los artículos 9.2, 10, en sus apartados 2 y 4 y el artículo 17. - Del Título Quinto, los artículos 51, 52, 53, apartados 1 y 6 del artículo 55, artículo 57, 58, 59, 61,el artículo 64 en sus apartados 4 y 5, 65, 68 y 70.1. - Del Título Octavo, los artículos 104.3, 109, 111, 112, 114.1, 117.1 c) d) y f), 119, 120, 121 y 125. - Del Título Noveno, los artículos 153, 154, 155, 158. en sus apartados 1, 2 a) –primero, segundo y cuarto- y 2.f), y 161. - Disposiciones Adicionales 2ª y 9ª. - Disposiciones Transitorias 3ª, 6ª y 10ª. 4
  5. 5. Dichos preceptos se impugnan por infracción de los artículos 3, 9, 14, 27, 81, 139, 149.1.1, 149.1.18 y 149.1.30, entre otros, de la Constitución, así como de las normas que integran el bloque de la constitucionalidad a los efectos previstos en el artículo 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, como se detalla en el cuerpo del presente recurso. V.-PLAZO DE INTERPOSICIÓN. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone dentro del plazo de tres meses contados a partir de la publicación de la Ley en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña, el pasado día 16 de julio de 2009, cumpliéndose así lo dispuesto en el artículo 33.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. VI.- RECLAMACIÓN DEL EXPEDIENTE. Al disponer el artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que el Tribunal podrá recabar de los poderes públicos y de cualquier órgano de las Administraciones Públicas la remisión del expediente y de los informes y documentos relativos a las disposiciones que originan el proceso constitucional, los recurrentes solicitan de este Alto Tribunal se recabe del Parlamento de Cataluña, el expediente de elaboración, tramitación, y aprobación de la nueva Ley de Educación, 12/2009, de 10 de julio, incluyéndose los Diarios de Sesiones en los que consta la transcripción literal del debate parlamentario para su aprobación, a efectos de formar un mejor juicio y disponer de información completa sobre dicha norma y poder, en su caso, completar las alegaciones en el trámite procesal correspondiente. II FUNDAMENTOS JURIDICO-CONSTITUCIONALES: MOTIVOS DE INCONSTITUCIONALIDAD. I) CONSIDERACIONES PRELIMINARES: A) PENDENCIA DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ESTATUTO DE CATALUÑA. La Ley de la Educación, Ley 12/2009, de 10 de julio, objeto del presente recurso, contiene doscientos cinco artículos, que se desglosan en doce títulos, veintiocho disposiciones adicionales, once disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, y cuatro disposiciones finales, en cuya exposición de motivos define los principios que inspiran la presente Ley, sus objetivos, finalidades y contenido, así como los elementos que prefiguran los grandes bloques normativos en que se estructuran los distintos títulos. Asimismo, la Ley de la Educación ha desarrollado uno de los derechos estatutarios, concretamente el artículo 21 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, dedicado precisamente a los derechos y deberes en el 5
  6. 6. ámbito de la educación. Además, despliega y desarrolla dicha Ley las competencias de la Generalitat de carácter legislativo en el ámbito educativo, de acuerdo con el artículo 131 Estatuto de Autonomía de Cataluña, pero también incide por conexión en otros títulos competenciales de la Generalitat, como en la regulación y fomento de la lengua propia (artículo 143 Estatuto de Autonomía de Cataluña) y el de la función pública en los aspectos docentes (artículo 136 Estatuto de Autonomía de Cataluña). La Ley de Educación desarrolla mediante “legislación básica” el artículo 21 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (Derechos y Deberes en el ámbito de la Educación), así como otros preceptos legales directamente relacionados que desarrollan las competencias de la Generalitat en el ámbito educativo (artículos 35, 110, 111, 131, y 143 del Estatuto de Autonomía, y artículo 136 del mismo texto legal, en cuanto a la función pública de los aspectos docentes). No puede preterirse, por tanto, como una primera aproximación, el recordatorio de que la inconstitucionalidad pretendida de la Ley de Educación de Cataluña que por el presente impugnamos tiene, en buena parte, su origen en la misma inconstitucionalidad del Estatuto de Autonomía de Cataluña del año 2006 actualmente en vigor y que se halla igualmente recurrido por más de 50 Diputados, entre otros, por causa de inconstitucionalidad ante el Alto Tribunal al que nos dirigimos; pero sólo en parte, por cuanto la Ley de Educación de Cataluña (en adelante, y por abreviatura, LEC) contiene diversos preceptos que incurren por sí mismos en vicio de inconstitucionalidad. La ahora impugnada Ley de Educación de Cataluña se define a sí misma en su Preámbulo como Ley de desarrollo de las previsiones estatutarias, tanto en lo relativo al régimen lingüístico como en lo atinente a la materia de educación, al señalar en sucesivos párrafos que: “Así, la Ley de Educación desarrolla también el régimen lingüístico derivado del Estatuto, cuyo artículo 143.1 establece que corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de lengua propia; por consiguiente, puede determinar el régimen lingüístico del sistema educativo con el fin de garantizar la normalización lingüística del catalán. Así, de acuerdo con el artículo 35.2 del Estatuto, que regula el sistema educativo en Cataluña, garantiza a toda la población escolar, sea cual sea su lengua habitual al iniciar la enseñanza, el cumplimiento del deber y el ejercicio del derecho de conocer con suficiencia oral y escrita el catalán y el castellano. Por otra parte, se desarrollan las competencias exclusivas en materia de educación atribuidas a la Generalidad por el artículo 131.2 del Estatuto: la regulación de los órganos de participación y consulta de los sectores afectados en la programación de la enseñanza; el primer ciclo de la educación infantil; la creación, el desarrollo organizativo y el régimen de los centros públicos; la inspección, la evaluación interna del sistema educativo, la innovación, la investigación y la experimentación educativas y la garantía de la calidad del sistema educativo; el régimen de fomento del estudio, de becas y de ayudas con fondos propios; la formación permanente y el perfeccionamiento del personal docente y de los demás profesionales de atención educativa y la aprobación de directrices de actuación en materia de recursos humanos; los servicios educativos 6
  7. 7. y las actividades extraescolares complementarias en relación con los centros educativos públicos y los centros educativos privados sostenidos con fondos públicos, y los aspectos organizativos de las enseñanzas en régimen no presencial dirigidas a los alumnos de edad superior a la de escolarización obligatoria”. Resultan así dos consecuencias fundamentales: Primera, que si por parte del Tribunal Constitucional se declarase la inconstitucionalidad en todo o en parte de los referidos preceptos estatutarios, cuya constitucionalidad fue impugnada por más de 50 Diputados, ello conllevaría, en lógica jurídico-constitucional, la inconstitucionalidad en todo o en parte de los preceptos de la presente Ley que aparezcan como específico desarrollo de aquellos, bien porque los transcriben literalmente, como veremos según los casos, bien porque carecerían de fundamento una vez expulsados del ordenamiento jurídico. Segunda, que no puede afrontarse el examen de la constitucionalidad de la presente LEC sin hacer las debidas consideraciones al respecto de la adecuación al texto y espíritu constituyente, lo cual nos obligará por ello a reiterar o recordar gran parte de la argumentación vertida en el recurso que Diputados de este mismo Grupo Parlamentario, en el ejercicio de su legitimación interpuso contra la LO por la que se aprobó el Estatuto de Autonomía de Cataluña. B) DELIMITACIÓN GENERAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS PRECEPTOS RECURRIDOS. PRECEPTOS CONSTITUCIONALES VULNERADOS. Advertido ello, y para una mejor sistematización del presente recurso y ordenación argumental, procederemos a señalar de qué modo los preceptos de la LEC ahora impugnados resultan inconstitucionales: a) Por infracción de los artículos 3, 9, 27, 14, 81, 139, 149.1.1, 149.1.18 y 149.1.30 de la Constitución. b) Infracción de las Leyes Orgánica, dictadas por el Estado al amparo del artículo 81 de la CE, en desarrollo del artículo 27 de la Constitución, en cuanto la LEC improcedentemente decide regular abiertamente el núcleo esencial y básico del derecho a la educación, la libertad de enseñanza, la libertad de creación de centros y la autonomía de los mismos, que forman parte del derecho fundamental a la educación. c) Infracción de la normativa estatal dictada por el Estado al amparo del artículo 149.1.30 de la Constitución. 7
  8. 8. Todos ellos, de acuerdo con la doctrina constitucional emanada del Tribunal Constitucional al respecto del régimen competencial en materia de enseñanza en las Comunidades Autónomas que gozan de un régimen de cooficialidad lingüística. La Constitución, entre sus principales características, se presenta como la fuente de las fuentes del Derecho, y además, con un propio, específico y rico sistema normativo. Así, como se ha encargado de recordar el Tribunal Constitucional, hemos pasado de un esquema sencillo Ley-Reglamento, a una variadísima tipología de Leyes que se organiza bajo el principio de competencia y no el de jerarquía y, correlativamente, a un complejo de formas reglamentarias, tanto por razón del órgano como del territorio. No está de más recordar que esta nueva configuración ha debido ser ordenada inmediatamente por la jurisprudencia y la doctrina, estableciendo interpretaciones constitucionales que conduzcan a una articulación razonable del complejo sistema normativo español, lo cual se ha hecho sobre el principio de competencia, según el cual cada norma tiene una función constitucional determinada y un ámbito material en el que desenvolverse: sobre ese principio se ha construido la relación de las leyes estatales con las leyes autonómicas, de las leyes orgánicas con las leyes ordinarias, de las leyes de Bases con las de desarrollo, entre otras. En los términos que seguidamente se recordarán, la jurisprudencia constitucional ha desestimado la posibilidad de que el legislador, autor de cualquiera de las clases de leyes indicadas, pueda rebasar los límites fijados para las mismas, regulando a su arbitrio materias no atribuidas a la disponibilidad de cada tipo de norma; o modificándolas o preteriéndolas voluntariamente. Partiendo de esta constatación, la cuestión más crucial que la Ley de Educación de Cataluña plantea es si el legislador autonómico puede a su arbitrio regular cualquier materia o, por el contrario, debe constreñirse a las materias que la Constitución le atribuya como propias, extendiéndose, a lo sumo, a aquéllas otras a las que sea preciso hacer referencia por razones de mera conexión con las principalmente reguladas. C) DEL MARCO NORMATIVO EN QUE NECESARIAMENTE HA DE MOVERSE CUALQUIER LEY DICTADA POR UNA COMUNIDAD AUTÓNOMA EN MATERIA DE EDUCACIÓN. LA RESERVA DE LEY ORGÁNICA Y EL RESPETO DE LA NORMATIVA BÁSICA. Entiende esta parte que la adecuada exposición argumental de este recurso, así como la necesidad de fundar en Derecho una pretensión de inconstitucionalidad de una Ley, obliga a no dejar fleco alguno. Es, por ello, que hemos de recordar cuál es el marco normativo en que cualquier Ley dictada por una Comunidad Autónoma a propósito del derecho a la educación y la libertad de enseñanza deberá necesariamente moverse; marco que, como ya hemos anunciado y denunciaremos ampliamente en el presente recurso, es eludido o preterido por la ley recurrida. 8
  9. 9. Establece el artículo 27 CE: “1. Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza. 2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. 3. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. 4. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita. 5. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes. 6. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales. 7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca. 8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes. 9. Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca. 10. Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca.” El derecho a la educación y la libertad de enseñanza, en todo su alcance y contenido, aparece como un derecho fundamental incardinado en la sección 1ª del capítulo II del Título I y debe ser objeto de desarrollo a través de Ley Orgánica del Estado, por cuanto establece el artículo 81 CE que: “1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.” 9
  10. 10. Por otro lado, el artículo 149.1.30 atribuye al Estado competencia exclusiva en la siguiente materia: “30ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.” En su consecuencia, en la materia educativa y de enseñanza el legislador estatal está habilitado para desarrollar el contenido esencial del derecho a la educación ex artículo 81 CE con carácter orgánico, así como para, a su vez, regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y regular las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE. Como se ve, por tanto, a diferencia de lo que sucede en otros derechos fundamentales, la Constitución permite al Estado no sólo regular el contenido esencial y los límites del derecho fundamental, sino también las normas básicas de ejercicio de ese derecho. Al amparo de dichos títulos competenciales el Estado ha dictado innumerables normas, hallándose en la actualidad vigentes la Ley Orgánica de Educación 2/2006, de 3 de mayo (en adelante, LOE) y la Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación 8/1985 de 3 de julio. Antes de entrar a analizar en qué modo algunos preceptos de la LEC incurren en inconstitucionalidad, resulta imprescindible destacar cuál ha sido la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de las Leyes Orgánicas y de las Leyes Básicas del Estado dictadas al amparo del artículo 149. D) LAS LEYES ORGÁNICAS DE DESARROLLO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS Respecto de las leyes orgánicas el Tribunal Constitucional ha establecido desde su conocida Sentencia de 13 de febrero de 1981 la rotunda afirmación de que “cuando en la Constitución se contiene una reserva de ley ha de entenderse que tal reserva lo es a favor de la ley orgánica –y no una reserva de ley ordinaria- sólo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la norma fundamental (artículo 81 y conexos). La reserva de ley orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva, por el hecho de estar incluida en una ley orgánica, haya de gozar definitivamente del efecto de congelación del rango y de la mayoría cualificada para su ulterior modificación (artículo 81.2), pues tal efecto puede, y aun debe, ser excluido”. Procede de esta sentencia la afirmación, luego muy reiterada de que “si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas (artículo 81), también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a esas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la ley orgánica 10
  11. 11. que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria”. Partiendo de esta jurisprudencia de base, otras muchas sentencias del Tribunal Constitucional han contribuido a delimitar el ámbito material al que se extiende la reserva de ley orgánica. Bastará recordar algunos criterios: 1º. En cuanto a su aspecto material, la determinación del ámbito de una ley orgánica ha de interpretarse restrictivamente, de modo que sólo pueda ocuparse aquélla de la regulación directa de la materias que le conciernen (STC 5/1981, de 13 de febrero ( RTC 1981, 5) (cuya doctrina se reitera en STC 124/2003, de 19 de junio ó STC 135/2006, de 27 de abril [ RTC 2006, 135] por citar las más recientes, entre otras), a fin de evitar petrificaciones del Ordenamiento y de preservar la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas ( STC 173/1998 [ RTC 1998, 173] , F. 7). Es decir, «requiere Ley Orgánica únicamente la regulación de un derecho fundamental o de una libertad pública que desarrolle la Constitución de manera directa y en elementos esenciales para la definición del derecho fundamental, ya sea en una regulación directa, general y global del mismo o en una parcial o sectorial, pero, igualmente, relativa a aspectos esenciales del derecho, y no, por parcial, menos directa o encaminada a contribuir a la delimitación y definición legal del derecho»; esto es, «lo que está constitucionalmente reservado a la Ley Orgánica es la regulación de determinados aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas» (STC 173/1998, F. 7; en similares términos, posteriormente, SSTC 129/1999, de 1 de julio [ RTC 1999, 129] , F. 2, y 53/2002, de 27 de febrero [ RTC 2002, 53] , F. 12). 2º. Se excluyen, por esta razón, las regulaciones expansivas que alcancen a materias no comprendidas en la reserva. Esta ampliación sólo es aceptable cuando resulta imprescindible para completar la regulación o instrumentarla del modo más adecuado y sistemático posible. En la STC 292/2000, de 30 de noviembre (RTC 2000, 292), F. 11, se presta especial atención a la distinción entre la imposición de límites a un derecho fundamental, actividad normativa reservada a la ley orgánica (art. 81.1 CE [ RCL 1978, 2836] ) y la regulación del ejercicio del derecho, tarea que compete al legislador ordinario en virtud de lo dispuesto en el art. 53.1 CE, lo que no significa que la ley orgánica que desarrolle derechos fundamentales tenga como único ámbito la imposición de límites (y así se reconoce, entre otras, en la STC 173/1998, F. 8). 3º. La jurisprudencia, pues, ha acotado su contenido constitucionalmente admisible, de tal forma que aparece como un tipo de norma con rango de Ley emanada de las Cortes Generales y aprobada con mayoría cualificada, con un contenido mínimo y esencial constitucionalmente determinado pero en el que nada impide pueda incluirse un contenido eventual o disponible en cuanto vaya directamente dirigido a otorgar protección, garantía o eficacia a ese mínimo y 11
  12. 12. esencial contenido. Acerca de la correspondencia de la reserva de ley orgánica con el sistema de distribución de competencias, desde la STC 5/1981 (RTC 1981, 5), el TC ha señalado que la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE no contiene, en puridad, “ningún título competencial habilitante a favor del Estado” (F. 7), si bien ello no impide apreciar la notable incidencia que esta reserva tiene en el orden competencial, pues “en virtud del art. 81.1 CE, sólo el Estado puede dictar esta forma de Leyes en desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas y que las Comunidades Autónomas al ejercer sus competencias deben respetar el contenido de las mismas so pena de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por vulneración del art. 81.1 CE” (STC 5/1981). 4º. La constatación de ese hecho, junto a la necesidad de preservar la unidad sistemática del orden constitucional, que quedaría afectada si lo establecido en el art. 81 CE desvirtuase íntegramente lo dispuesto en el art. 149 CE ( STC 137/1986, de 6 de noviembre [ RTC 1986, 137] , F. 3, expresamente citado en la STC 173/1998 [ RTC 1998, 173] , F. 7), ha llevado a este Tribunal Constitucional a recordar que esa definición sistemática se ha traducido en la reserva al Estado ex art. 81.1 CE de la regulación de los aspectos esenciales, el desarrollo directo del derecho fundamental considerado en abstracto o "en cuanto tal", en tanto que se atribuye la regulación de la "materia" sobre la que se proyecta el derecho al legislador ordinario, estatal o autonómico, con competencias sectoriales sobre la misma ( SSTC 127/1994 [ RTC 1994, 127] , 61/1997 [ RTC 1997, 61]. En resumen, en materia de derechos fundamentales cuyo desarrollo está reservado a ley orgánica (art. 81.1 CE), como sucede con el derecho de educación, la capacidad normadora del Estado ex art. 149.1CE puede extenderse más allá de ese desarrollo (circunscrito a la determinación de los elementos nucleares del derecho), incidiendo sobre la regulación del ejercicio del derecho en cuestión, siempre que, de un lado, tal regulación tenga una conexión, directa o indirecta, con aquellos elementos nucleares antes señalados, y que, de otro, se dirija a garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho (que es la finalidad que justifica la competencia estatal del art. 149.1.1ªª CE). Así sucede en materia de educación, donde en ningún caso puede aceptarse que el Estado sólo esté habilitado para regular el contenido esencial y los límites más inmediatos. Como recuerda la STC 188/2001, de 20 de septiembre, en materia de educación, “debemos comenzar nuestro examen por el art. 149.1.30ª CE, que, como veremos, constituye el precepto más específico. Esta regla competencial, sobre atribuir al Estado la competencia exclusiva en una determinada área material, la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales», le reserva también las «normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materi. La mayor especificidad del art. 149.1.30ª CE se deriva de que mientras que la regla 1 del art. 149.1 CE se proyecta de modo genérico sobre todos los derechos fundamentales, el art. 149.1.30ª CE, lo hace, de modo específico, sobre el derecho a la educación. De aquí que sea esta 12
  13. 13. última regla competencial la que, en primer término, resulta aplicable al caso que ahora examinamos, pues aparece plenamente justificado que dichas becas, configuradas por el legislador orgánico como un elemento central para la garantía del derecho a la educación, sin mayor precisión normativa, sean reguladas de modo complementario por la normativa básica que le está atribuida al Estado para garantizar, precisamente, ese derecho”. Como hemos visto, pues, en materia educativa, el artículo 149.1.30,interpretado en concordancia con el artículo 27 y 81 de la Constitución, permite al Estado regular las normas básicas relativas al ejercicio del derecho a la educación, mediante Ley Orgánica, constituyendo la norma estatal de desarrollo del derecho el marco inderogable por la normativa autonómica. Procede a continuación analizar sucintamente el contenido y eficacia de las Leyes Básicas del Estado. E) LA NORMATIVA BÁSICA DICTADA AL AMPARO DEL ARTÍCULO 149.1 CE Con carácter general cabe recordar que la función propia de la legislación básica, a la que, con este término o con el de bases, se refiere el artículo 149.1 CE en diferentes apartados, es la de delimitar el campo legislativo autonómico, cosa que no supone exclusión o vaciado de sus competencias, sino obligación de atenerse, en el ejercicio de éstas, al sentido, amplitud y finalidad de la materia básica. Ello no implica privar a las Comunidades Autónomas de sus competencias asumidas estatutariamente y sólo que su desarrollo deba tener su referencia y límites en la materia básica, que cada comunidad autónoma debe respetar (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 38). El supuesto de la competencia estatal para el establecimiento de las bases en determinadas materias evidencia con claridad que la configuración constitucional de este tipo de competencia presenta la especificidad de que es el propio titular de la competencia -el Estado- el que, en cada caso, con ocasión del ejercicio de la misma, precisa su extensión, aunque con ello, inevitablemente, la amplitud de las correlativas competencias autonómicas quede afectada. Aunque ese ejercicio no carece de límites, pues, como ha precisado la jurisprudencia constitucional, la regla es que la regulación contenida en las normas básicas no puede descender a detalles que de hecho agoten por completo la materia, ya que, en tal caso, se vaciaría de contenido y dejaría sin campo posible de actuación a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas (así, desde la inicial STC 1/1982, de 28 de enero, f.j. 1, entre otras muchas, SSTC 125/1984, de 20 de diciembre, f.j. 1, o 126/2002, de 23 de mayo, f.j. 4, etc.), lo cierto es que éstas quedan condicionadas a lo que el Estado decida en cada caso dentro del amplio margen de disponibilidad que le permite una competencia de tales características. La STC 69/1988, de 19 de abril, f.j. 5, no deja al respecto duda alguna: “Los artículos 148 y 149 de la Constitución, y los preceptos estatutarios de asunción de competencias que los concretan en relación con cada Comunidad Autónoma establecen un delicado sistema de distribución competencial, cuya equilibrada aplicación se hace especialmente difícil en los supuestos en que las competencias 13
  14. 14. legislativas autonómicas entran en concurrencia con las que al Estado corresponden para definir el marco básico dentro del cual deben aquéllas ejercitarse, pues la atribución al Estado de estas competencias (para definir el marco básico dentro del cual deben ejercitarse las competencias legislativas autonómicas) deja el sistema abierto en el sentido de que aun careciendo las normas básicas estatales de efectos atributivos de competencias que pueda alterar el sistema constitucional y estatutario, tiene por objeto delimitar, con alcance general, el espacio normativo al que las Comunidades Autónomas deben circunscribirse cuando ejercitan en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas.” Se explica así que esa función de cierre que corresponde a la legislación básica no puedan ejercerla los Estatutos de Autonomía y que, por ello mismo, las leyes básicas terminen por jugar indirectamente como canon de constitucionalidad de las leyes autonómicas, lo que no es en forma alguna consecuencia de la desconstitucionalización del sistema competencial. Antes bien, es precisamente la configuración constitucional de la competencia estatal básica en los términos indicados lo que explica y justifica la previsión del artículo 28.1 LOTC. Y, por eso mismo, la propia jurisprudencia constitucional ha reconocido que dichas leyes también cumplen, al menos indirectamente, una función delimitadora de las competencias (entre otras, además de la que se acaba de citar, SSTC 68/1984, de 11 de junio, f.j. 3; 163/1995, de 8 de noviembre, f.j. 4; 166/2002, de 18 de septiembre, f.j. 3), razón por cual, en la medida en que se ajusten a la Constitución, tanto material como competencialmente, las leyes básicas estatales terminan por integrar el canon de constitucionalidad de las leyes autonómicas. En definitiva, el contenido final de las competencias autonómicas legislativas depende de las opciones que siga el legislador estatal al hacer uso de las que le corresponden, tal como sucede destacadamente cuando ejercita las que le permiten establecer las bases o la legislación básica en determinadas materias. Es evidente que, dependiendo de la amplitud con que el legislador estatal, dentro de los márgenes de apreciación que la Constitución le permite (sometidos desde luego a revisión del Tribunal Constitucional), defina las bases o normas básicas de una materia determinada, las competencias autonómicas de desarrollo legislativo tendrán un contenido más o menos amplio y, desde luego, diferente. La propia concepción de que puede haber competencias exclusivas del Estado –así las califica expresamente el artículo 149.1 CE- con un alcance distinto según unas u otras Comunidades Autónomas como consecuencia de lo dispuesto en sus respectivos Estatutos de Autonomía, encierra una contradicción en los términos. Baste pensar que difícilmente podría el Estado dictar leyes generales si su competencia para dictarlas tuviera, en hipótesis, hasta diecisiete alcances diferentes. Así resulta de la consolidada doctrina constitucional que en la STC 76/1983, de 5 de agosto, f.j. 4, se formuló en los siguientes términos: “Lo que las Cortes no pueden hacer es colocarse en el mismo plano que el poder constituyente realizando actos 14
  15. 15. propios de éste, salvo en el caso en que la propia Constitución les atribuya alguna función constituyente. La distinción entre poder constituyente y poderes constituidos no opera tan sólo en el momento de establecerse la Constitución; la voluntad y racionalidad del poder constituyente objetivadas en la Constitución no sólo se fundan en su origen, sino que fundamentan permanentemente el orden jurídico estatal y suponen un límite a la potestad del legislador”. A partir de esta premisa fundamental, en el mismo f.j. 4.c), la referida Sentencia concluye que el legislador no puede dictar normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias para integrar hipotéticas lagunas o indefiniciones existentes en la Constitución mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma. Recordemos la literalidad de la declaración: “[...] el legislador estatal no puede incidir directamente en la delimitación de competencias mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma. Es cierto que todo proceso de desarrollo normativo de la Constitución implica siempre una interpretación de los correspondientes preceptos constitucionales, realizada por quien dicta la norma de desarrollo. Pero el legislador ordinario no puede dictar normas meramente interpretativas cuyo exclusivo objeto sea precisar el único sentido, entre los varios posibles, que debe atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución, pues, al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa de hecho la obra del poder constituyente y se sitúa funcionalmente en su mismo plano, cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y los poderes constituidos. No puede olvidarse, por otra parte, que, en la medida en que los términos objeto de interpretación son utilizados como criterios constitucionales de atribución de competencias, la fijación de su contenido por el legislador estatal supone, a su vez, una delimitación del contenido y alcance de aquellas competencias que se definen por referencia a ellos”. Esta doctrina, como es bien notorio, llevó a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y 7 de la LOAPA, que, respectivamente, procedían a definir el contenido de las competencias autonómicas exclusivas, el significado de los términos “bases”, “normas básicas” y “legislación básica” y el de competencias ejecutivas. Y esta misma doctrina (reiterada en SSTC 277/1988, de 29 de noviembre, f.j. 3, 214/1989, de 21 de diciembre, f.j. 5, 197/1996, de 28 de noviembre, f.f.jj. 21 y 22, 40/1998, de 19 de febrero, f.j. 6, y 15/2000, de 20 de enero, f.j. 4) es la que inhabilitaría las decisiones adoptadas por el legislador en la Ley impugnada. Por lo que se refiere a las bases, la concepción material y formal de éstas no es una concepción del legislador estatal que el Tribunal se haya limitado a aceptar como constitucional (en su función de “legislador negativo”), sin prejuzgar, por tanto, que otra concepción distinta también sea constitucionalmente posible. a) En primer lugar, el Tribunal ha declarado que la extensión e intensidad de las normas básicas pueden variar por razón de la materia (por ejemplo, STC 50/1999, de 6 de abril, f.j. 3), razón por la cual no cabe a priori, en términos abstractos y generales, limitar la competencia estatal a un determinado alcance, en concreto, a la fijación exclusivamente de “principios”. Que las bases actúen como un mínimo 15
  16. 16. común normativo, según ha reiterado el Tribunal, no permite identificar a esas bases exclusivamente, con exclusión de cualquier otra posible opción, como “principios”. Las bases incorporan principios comunes, pero también, según los casos, habilitan para establecer normas concretas y específicas comunes en todo el territorio nacional. Es sabido que el Estado, en el ejercicio mismo de la competencia para establecer las normas básicas en una determinada materia, puede dar a la correspondiente norma básica ese carácter meramente principialista y no parece que a esa opción pueda imputarse inconstitucionalidad ninguna, dada la amplitud y flexibilidad del propio concepto constitucional de bases o normas básicas. Pero –se dirá una vez más- una cosa es que el Estado así lo decida en el ejercicio de la competencia que le corresponde y a la luz de cada caso concreto, y otra bien distinta es que necesaria y obligadamente tenga que darse ese contenido a la correspondiente norma básica por imperativo estatutario. Si así fuera quedaría indebidamente alterado el contenido de la competencia estatal. b) En segundo lugar, la noción material de bases justifica que la competencia exclusiva del Estado para establecerlas incluya no sólo potestades normativas, sino también reglamentarias e, incluso, siquiera sea excepcionalmente, que habilite para dictar simples actos ejecutivos. Aunque las bases “[…] deben tener estabilidad, pues con ellas se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales” y, asimismo, aunque “[…] resultan ser aspectos centrales, nucleares del régimen jurídico de una determinada institución […]” (STC 1/1982, de 28 de enero, f.j. 1), ello no significa que en el concepto de bases no puedan englobarse, como acabamos de decir, normas reglamentarias y meros actos de ejecución. Respecto de la inclusión del ejercicio de determinadas funciones ejecutivas en la competencia para fijar las bases, el Tribunal, desde la inicial STC 1/1982, de 28 de enero, ff.jj 1 y 5, lo ha reconocido en numerosas ocasiones [SSTC 57/1983, de 28 de junio, f.j. 7; 91/1984, de 9 de octubre, f.j. 2; 96/1984, de 19 de octubre, f.j. 3; 144/1985, de 25 de octubre, f.j. 4; 48/1988, de 22 de marzo, f.j. 3, 69/1988, de 19 de abril, f.j. 2 ; 86/1989, de 11 de mayo, f.j. 13; 135/1992, de 5 de octubre, f.j. 5; 179/1992, de 13 de noviembre, f.j. 3; 127/1994, de 5 de mayo, f.j. 8.A); 96/1996, de 30 de mayo, ff.jj. 7 y 8; 197/1996, de 28 de noviembre, f.j. 4; etc.]. Según esta consolidada doctrina, la competencia estatal sobre las bases de una determinada materia, en los términos dispuestos por el artículo 149.1 CE, puede alcanzar a los aspectos puramente ejecutivos cuando el acto de ejecución afecte directamente a intereses supracomunitarios, o cuando comporte, por necesidad intrínseca de la materia básica en cuestión, márgenes tan amplios de discrecionalidad que sólo pueda ser encomendado a instancias que no tienen a su cuidado intereses peculiares distintos a los puramente generales, o, incluso, cuando una situación de urgencia obligue al poder público que ha tenido conocimiento de la misma a actuar directamente para evitar, en su caso, daños irreparables. c) Algo similar cabe decir desde la consideración de la doctrina formal de las bases y la exclusión de que las bases puedan quedar establecidas en normas reglamentarias. Como es sobradamente conocido, ya en la STC 32/1981, de 28 de 16
  17. 17. julio, f.j. 5, se dijo que “las Cortes deberán establecer qué es lo que haya de entenderse por básico” y en la STC 1/1982, de 28 de enero, f.j. 1, que “dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución es la Ley”. Una exigencia que poco más tarde se justificó en que “no puede ser indiferente que una competencia estatal [...] sea ejercida por cualquiera de los órganos centrales del Estado, sino que la naturaleza misma de la competencia en cada caso discutida puede implicar que deba ser ejercida por un órgano del Estado y, en principio, sólo por él” (STC 32/1983, de 28 de abril, f.j. 1), y posteriormente en que “sólo a través de este instrumento normativo [la Ley] se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas”. Nada que objetar, por tanto, a que como regla las bases hayan de quedar establecidas en normas con rango de ley. No obstante, el Alto Tribunal ha admitido que, excepcionalmente, una norma de carácter reglamentario o incluso un simple acto singular pueden tener carácter básico (STC 87/1985, 69/1988, 80/1988, 186/1988, 13/1989, 15/1989, 32/1989 y 86/1989). Para que sea lícita esta operación, es preciso sin embargo que se reúnan los requisitos siguientes: a) Que la propia ley se remita al reglamento. Tiene que existir una habilitación legal que dé apoyo expreso a las normas dictadas por el ejecutivo con carácter de básicas, de manera que esta habilitación no se confunda con la general para dictar el reglamento ejecutivo de una ley. b) Que la remisión legal precise la actividad reglamentaria que contribuya a establecer bases o normas básicas. c) Que la intervención normativa de la Administración estatal tenga carácter indispensablemente complementario de la regulación legal. d) Que la materia en relación con la que se produzca la regulación reglamentaria presente unas características que manifiesten la inadecuación o imposibilidad de la ley para pronunciar exhaustivamente las bases. 17
  18. 18. Descendiendo al artículo 149.1.30 CE hemos de notar que lo que se atribuye en exclusiva al Estado es la regulación de las normas básicas de desarrollo del artículo 27 CE; y por tanto, no la mera legislación básica sino que el propio poder constituyente, conocedor de la necesidad de una actividad reglamentaria que contribuyese a establecer lo básico dadas las limitaciones que al respecto – por ser materia compleja y muy técnica – tienen las Cortes, habilita una regulación de lo básico también a través de normas de rango reglamentario. En resumen, en lo relativo al derecho a la educación, las leyes autonómicas deben respetar tanto los preceptos orgánicos (la ley autonómica será inconstitucional tanto desde el punto de vista formal – por no ser ley orgánica y no haberse aprobado ni por el órgano constitucional competente ni con las mayoría exigidas en el 81.2 – como desde el punto de vista material – por afectar al contenido del derecho fundamental) como los preceptos básicos – recogidos en leyes o reglamentos en cada caso – que constituyen el denominador común que no puede ser modificado, derogado o innovado en lo esencial, sin perjuicio de las facultades de desarrollo o de concreción del ejercicio de los derechos que competa a cada Comunidad Autónoma al amparo del Estatuto. Realizada pues esta amplia incursión doctrinal, es preciso añadir que, en el ámbito de la educación, es la propia normativa estatal la que con suma claridad señala expresa y explícitamente los límites del legislador autonómico, de tal modo que, a diferencia de otras materias o derechos constitucionales, no puede hablarse en modo alguno de indefinición o dudas al respecto. Así, por un lado, la Disposición final quinta de la Ley Orgánica de Educación 2/2006 de 3 de mayo (LOE) enumera los preceptos de la Ley que tienen carácter básico, al amparo de los títulos competenciales del Estado recogidos en los números 1, 18 y 30 del artículo 149.1 CE, fijando los contenidos mínimos o el marco en el que deberá actuar el legislador autonómico en su competencia de desarrollo, y que ,claro está, determinará la inconstitucionalidad del precepto autónomo en la medida que lo contradiga o se aparte de los mismos: artículos 5.5 y 5.6; 7; 8.1 y 8.3; 9; 11.1 y 11.3; 14.6; 15.3; 18.4 y 18.5; 22.5; 26.1 y 26.2; 30.5; 35; 41.5; 42.3; 47; 58.4, 58.5 y 58.6; 60.3 y 60.4; 66.2 y 66.4; 67.2, 67.3, 67.6, 67.7 y 67.8; 72.4 y 72.5; 89; 90; 100.3; 101; 102.2, 102.3 y 102.4; 103.1; 105.2; 106.2 y 106.3; 112.2, 112.3, 112.4 y 112.5; 113.3 y 113.4; 122.2 y 122.3; 123.2, 123.3, 123.4 y 123.5; 124; 125; 130.1; 131.2 y 131.5; 145; 146; 154; disposición adicional decimoquinta, apartados 1, 4, 5 y 7; y disposición final cuarta. Por otro lado, la Disposición final séptima de la LOE enumera, a su vez, los preceptos de la Ley que tienen carácter orgánico por afectar al desarrollo del artículo 27 CE determinando la inconstitucionalidad de la norma autonómica en tanto afecte a su contenido, lo modifique, o innove, ya por razones formales, ya desde el punto de vista sustantivo. Tienen rango de Ley Orgánica el capítulo I del título preliminar, los artículos 3; 4; 5.1 y 5.2; el capítulo III del título preliminar, los artículos 16; 17; 18.1, 18.2 y 18.3; 19.1; 22; 23; 24; 25; 27; 30.1, 30.2, 30.3, 30.4 y 30.6; 38; 68; 71; 74; 78; 80; 81.3 y 81.4; 82.2; 83; 84.1, 84.2, 84.3, 84.4, 84.5, 84.6, 84.7, 84.8 y 84.9; 85; 108; 109; 115; el capítulo IV del título IV; los artículos 118; 119; 126.1 y 126.2; 127; 128; 129; las disposiciones adicionales decimosexta y 18
  19. 19. decimoséptima; la disposición transitoria sexta, apartado tercero; la disposición transitoria décima; las disposiciones finales primera y séptima, y la disposición derogatoria única. De acuerdo con ello, es la misma Ley estatal la que se refiere a la competencia de desarrollo de las Comunidades Autónomas estableciendo un marco claro y estable que la LEC, como veremos a continuación, incumple reiteradamente. Así, la Disposición final sexta de la misma LOE, añade que: “Las normas de esta Ley podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la disposición adicional primera, número 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación”. En análogo sentido y aún con mayor claridad la LOE, con carácter básico según se desprende de la Disposición Final Quinta del mismo texto legislativo orgánico, dispone en su artículo 6.2 que: “Con el fin de asegurar una formación común y garantizar la validez de los títulos correspondientes, el Gobierno fijará, en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas a las que se refiere la disposición adicional primera, apartado 2, letra c) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación”. Añadiendo la DA 1ª, 2, c) de la Ley Orgánica 8/1985 de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación que: “en todo caso, y por su propia naturaleza, corresponde al Estado: a) La ordenación general del sistema educativo. b) La programación general de la enseñanza en los términos establecidos en el artículo 27 de la presente Ley. c) La fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, válidos en todo el territorio español. d) La alta inspección y demás facultades que, conforme al artículo 149.1. 30º de la Constitución, le corresponde para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los Poderes Públicos”. Por tanto, el apartado segundo del artículo 6 de la LOE declara con claridad meridiana la competencia del Estado, que se fundamenta a la vez en la competencia estatal respecto de la homologación de títulos y la competencia sobre lo básico previstas en el artículo 149.1.30 de la CE, sobre objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación del currículo, excluyendo sólo de esa competencia estatal mínima o básica los métodos pedagógicos que también se 19
  20. 20. definen junto a los otros elementos como integrantes del currículo en el apartado 1 del mismo artículo 6 (“A los efectos de lo dispuesto en esta Ley, se entiende por currículo el conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en la presente Ley.”) Respetando esos aspectos básicos entregados a la exclusiva competencia estatal, las Comunidades Autónomas, en tanto que administraciones educativas ,si hubieran asumido la competencia estatutaria, fijarán el currículo que, por otra parte, será completado por los centros docentes en el ejercicio de su autonomía (apartado 4 del artículo 6 LOE), sin más límites que los horarios señalados respecto de los aspectos básicos de las enseñanzas mínimas desarrollados por tanto por el mismo Estado mediante la intervención del Gobierno a través de los Reales Decretos 1630 y 1631, ambos de 29 de diciembre de 2006 y posteriores. Como se ve, el sistema educativo que se dibuja en la normativa orgánica estatal es coherente, lógico, equilibrado; no sólo respetuoso con el reparto competencial sino que lo es también con las potestades o derechos de todos los sujetos intervinientes en el proceso de conformación del marco educativo o currículo: al Estado se reserva lo orgánico, lo esencial del derecho a la educación, y lo básico del currículo; a las Comunidades Autónomas se les reconoce la potestad de fijar el currículo, pero con sujeción a dos principios: uno propio del Derecho Público, como es el respeto a la competencia estatal ya definida; otro característico del Derecho Privado, como es el respeto a la autonomía y capacidad de organización y gestión de los centros educativos. Así, tenemos un mínimo de contenido que las Comunidades Autónomas deben respetar, y es el definido en la DA 1ª de la LODE; un conjunto de preceptos que tienen carácter orgánico y que las Comunidades Autónomas no pueden afectar por razón de competencia y, finalmente, un amplio abanico de preceptos de carácter básico sobre el que las Comunidades Autónomas pueden desarrollar con libertad, respetando el contenido de lo básico. Por el contrario, el esquema que pretende dibujar la impugnada LEC atribuye la competencia total, exclusiva y excluyente, al Gobierno de la Generalidad, desconociendo los límites fijados por la normativa orgánica y básica emanada del Estado y según veremos a lo largo del presente recurso, limitando asimismo y de forma amplia, la autonomía de los centros docentes, autonomía que, dicho sea de paso, forma parte del núcleo esencial del derecho de educación definido en el artículo 27 CE. Pasamos así al examen de los preceptos que esta parte considera contrarios a la Constitución y bloque de constitucionalidad definido en el presente fundamento, Título por Título. II) ASPECTOS GENERALES SOBRE LOS QUE SE FUNDAMENTA EL RECURSO 20
  21. 21. Para el buen entendimiento del presente recurso, debemos abordar una serie de cuestiones previas que tendrán especial relevancia para la resolución del presente recurso, y que deben ser objeto de análisis con carácter previo a entrar a efectuar una relación de los preceptos cuya inconstitucionalidad se predicará. A) EXTRALIMITACIÓN COMPETENCIAL. La Ley que se impugna es, según su propio Preámbulo, una norma básica, que regula uno de los derechos fundamentales –el derecho a la educación-, contenido en el artículo 27 de la Constitución Española. Por tanto, será objeto del presente recurso analizar si los deberes, derechos y principios contenidos en el texto son competencias exclusivas del Estado (por ende, si la Comunidad Autónoma se hubiere extralimitado) o si son competencias compartidas con las Comunidades Autónomas (si se hubiere extralimitado del marco básico establecido por el Estado), o bien si son competencias exclusivas asumidas por la Comunidad Autónoma en su Estatuto de Autonomía (y siempre que no fuere declarado inconstitucional, el precepto del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña). Conviene traer a colación en este punto los preceptos constitucionales en materia de competencias, en primer lugar, conforme a los artículos 147, 148 y 149 de la Constitución Española, en los que se establece: “Artículo 147. 1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico. 2. Los Estatutos de autonomía deberán contener: a. La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. b. La delimitación de su territorio. c. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. d. Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. 21
  22. 22. Artículo 148. 1. Las comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: 1. (...) 2. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma. Artículo 149. 1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias. 1ª.- La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. (...) 18ª.- Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas. (...) 30ª.- Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. (...) 3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal 22
  23. 23. será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.” Por otra parte y retrocediendo a la base normativa de la Ley objeto del presente recurso, esto es, el Estatuto de Autonomía de Cataluña, se clasifican en tres categorías las competencias otorgadas a la Generalidad de Cataluña: exclusivas, compartidas y ejecutivas, las cuales quedan fijadas funcionalmente en los artículos 110, 111 y 112 ( preceptos recurridos ante el Tribunal al que tenemos el honor de dirigirnos) del Estatuto, los cuales establecen: ARTÍCULO 110. Competencias exclusivas. “Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias exclusivas, de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva. Corresponde únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias. El derecho catalán, en materia de las competencias exclusivas de la Generalitat, es el derecho aplicable en su territorio con preferencia sobre cualquier otro.” ARTÍCULO 111. Competencias compartidas “En las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto. En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias. El Parlamento debe desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas.” ARTÍCULO 112. Competencias ejecutivas. “Corresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública.” 23
  24. 24. Los preceptos transcritos fueron objeto de recurso de inconstitucionalidad por entender que la Comunidad Autónoma se extralimitó en su nuevo Estatuto al definir el contenido y alcance del reparto competencial fijado por la Constitución Española. Y esa infracción se concreta al afectar a materias reservadas al Estado, entre las que se encuentran el derecho a la educación, por tratarse de uno de los derechos fundamentales, y cuya regulación deberá tener rango de Ley Orgánica, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 81 de la Constitución Española. Además, de lo que se deduce de la reserva de Ley orgánica del artículo 81 en relación con el artículo 27, ambos de la Constitución Española, las competencias estatales sobre todo tipo de enseñanzas se consagran en el artículo 149.1. 1ª y 30ª, según el cual queda reservado al Estado la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, así como las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia de manera uniforme y básica en todo el territorio nacional. En cuanto al primero de los supuestos, las Comunidades Autónomas no pueden tener más que competencias ejecutivas. Y respecto del segundo, las autonomías pueden tener competencias de desarrollo de la legislación básica del Estado así como de ejecución, por lo que no caben competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma en materia de educación. Hacemos especial hincapié en la inconstitucionalidad de las competencias exclusivas recogidas en el Estatuto, por cuanto la enseñanza obligatoria es una materia objeto de competencia compartida según la Constitución. El artículo 147.2 de la Constitución Española dispone que el Estatuto de Autonomía deberá contener las competencias asumidas dentro del marco establecido por la Constitución, sin perjuicio de que las leyes del Estado, orgánicas y ordinarias, contemplen la extensión o el marco de las competencias autonómicas. A ello se añade que el artículo 149.1.1ª de la Constitución Española ofrece al Estado una cláusula de salvaguarda sobre la competencia estatal para dictar normas básicas en determinadas materias que garanticen la igualdad de todos los españoles. El artículo 149.1.1ª reserva una última garantía de mantenimiento de un marco común a fin de salvaguardar los deberes y derechos constitucionales. Por tanto, la inconstitucionalidad del marco estatutario del que nace la Ley 12/2009, de 10 de julio, de Educación, vicia también a ésta, por cuanto algunos de los preceptos contenidos en dicha Ley regulan materias que corresponden en exclusiva al legislador estatal, fuera de los marcos generales o básicos establecidos por el Estado para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos. B) DEL TRATAMIENTO DE LA LENGUA 24
  25. 25. Debemos partir de que la lengua oficial del Estado es el castellano, porque así se dispone en el artículo 3.1. CE, sin perjuicio del reconocimiento de otras lenguas propias también oficiales en sus respectivas Comunidades Autónomas, de acuerdo con el artículo 3.2. CE, que limitan su normal uso a los territorios cuyas nacionalidades integran la nación. Nos limitaremos en este momento y a continuación, a mostrar las principales líneas de la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia: -"Es oficial una lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados" (SSTC 82/1986 y 46/1991). -"El castellano es medio de comunicación normal de los poderes públicos y ante ellos en el conjunto del Estado español" (SSTC 82/1986 y 46/1991). -"Sólo del castellano se establece constitucionalmente un deber individualizado de conocimiento, y con él la presunción de que todos los españoles lo conocen" (SSTC 82/86 y 84/86). -"El deber de los españoles de conocer el castellano hace suponer que ese conocimiento existe en la realidad, pero tal presunción puede quedar desvirtuada cuando el detenido o preso alega verosímilmente su ignorancia o conocimiento insuficiente o esta circunstancia se pone de manifiesto en el transcurso de las actuaciones policiales. Consecuencia de lo expuesto es que el derecho de toda persona, extranjera o española, que desconozca el castellano, a usar intérprete en sus declaraciones ante la policía, deriva, como se ha dicho, directamente de la Constitución y no exige para su ejercicio una configuración legislativa, aunque esta pueda ser conveniente para su mayor eficacia” (STC 74/1987). -"La cooficialidad de las demás lenguas españolas lo es con respecto a todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sin exclusión de los órganos dependientes de la Administración Central y de otras instituciones estatales en sentido estricto". "En los territorios dotados de un estatuto de cooficialidad lingüística el uso de los particulares de cualquier lengua oficial tiene efectivamente plena validez jurídica en las relaciones que mantengan con cualquier poder público radicado en dicho territorio, siendo el derecho de las personas al uso de una lengua oficial un derecho fundado en la Constitución y el respectivo Estatuto de Autonomía" (SSTC 82/1986 y 123/1988). -"No existe un deber constitucional de conocimiento de una lengua cooficial" (STC 84/1986). 25
  26. 26. -"La instauración por el art. 3.2 de la Constitución de la cooficialidad de las respectivas lenguas españolas en determinadas Comunidades Autónomas tiene consecuencias para todos los poderes públicos en dichas Comunidades, y en primer término el derecho de los ciudadanos a usar cualquiera de las dos lenguas ante cualquier administración en la Comunidad respectiva con plena eficacia jurídica" (STC 82/1986). -"Nada se opone a que los poderes públicos prescriban, en el ámbito de sus respectivas competencias, el conocimiento de ambas lenguas para acceder a determinadas plazas de funcionario o que, en general, se considere como un mérito entre otros el nivel de conocimiento de las mismas" (STC 82/86). -"La exigencia del bilingüismo ha de llevarse a cabo con un criterio de racionalidad y proporcionalidad, desde la perspectiva de lo dispuesto en los artículos 23.1, 139.1 y 149.1.1º de la Constitución" (STC 82/86). -"El régimen de cooficialidad lingüística establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía presupone no sólo la coexistencia sino la convivencia de ambas lenguas cooficiales" "Los poderes públicos deben garantizar, en sus respectivos ámbitos de competencia el derecho de todos a no ser discriminados por el uso de una de lenguas oficiales en la Comunidad Autónoma" (STC 337/1994). -"Corresponde a los poderes públicos competentes, en atención a los objetivos de la normalización lingüística y a los propios objetivos de la educación, organizar la enseñanza que debe recibirse en una y otra lengua en relación con las distintas áreas de conocimiento obligatorio en los diferentes niveles educativos para alcanzar un resultado proporcionado con estas finalidades" (STC 337/1994). Como cuestión preliminar y preparatoria al desarrollo argumental del recurso, debemos anticipar que entendemos que la Ley de Educación Catalana vulnera el artículo 3 de la CE, en relación con los artículos 14 y 27 de la Constitución Española. De dicho precepto se desprende la “primacía como identidad básica” del Estado a través de la lengua castellana respecto de las demás lenguas oficiales en las Comunidades Autónomas, reconocida aquélla como idioma común para todos los españoles, sin perjuicio de su residencia o vecindad civil, tal y como dispone la STC 84/1986 de 26 de junio, en contraposición con las lenguas oficiales en las Comunidades Autónomas, no extrapolables fuera del territorio o extensión de la Comunidad Autónoma. Es más, el carácter cooficial de las lenguas de uso en los territorios autonómicos, ha de ser concretado en los Estatutos de Autonomía, según se hace constar en el artículo 3.2 de la Constitución Española, cuyo fomento y desarrollo se reserva al Estatuto de Autonomía, de conformidad con lo que así se establece en el artículo 148.1.17ª de la Constitución Española. Debemos hacer un especial análisis de la relevancia de la Sentencia del 26
  27. 27. Tribunal Constitucional 337/1994, de 23 de diciembre, que es objeto de análisis reiterado en el presente recurso y que sirve de base en sus reflexiones jurídico-constitucionales, mediante la que se resuelve la cuestión de constitucionalidad planteada por el Tribunal Supremo sobre ciertos preceptos de la Ley 7/1983, de 18 de abril, del Parlamento de Cataluña, siendo un eslabón más de un largo y complejo proceso judicial, iniciado en el año 1983, en cuyo seno se discute primariamente la legalidad de algunos reglamentos dictados por la Generalidad de Cataluña en desarrollo de la mencionada Ley de Normalización Lingüística en el concreto ámbito de la enseñanza, como más adelante se detallará. La Sentencia del Tribunal Constitucional 337/1994 considera que el derecho a la educación es un derecho prestacional y que es en parte competencia de la Comunidad Autónoma el organizar la prestación del servicio educativo, y determinar el modelo lingüístico en el sistema educativo estatal, siempre y cuando se respeten ciertos límites. En concreto, en dicha sentencia se expresa que los límites referidos consisten, por un lado, en el hecho de que el modelo por el que se opte no puede comportar la exclusión del castellano como lengua docente, lo que obviamente entra en contradicción con la normativa ahora recurrida. Además, debe tenerse en cuenta la Sentencia del Tribunal Constitucional 87/1983, de 27 de octubre, cuando señala que: “El Estado en su conjunto (incluidas las Comunidades Autónomas) tiene el deber constitucional de asegurar el conocimiento tanto del castellano como de las lenguas propias de aquellas comunidades autónomas que tengan otra lengua como oficial. Una regulación de horarios mínimos que no permita una enseñanza eficaz de ambas lenguas en esas Comunidades incumplirá el artículo 3 de la Constitución.” Por tanto, resulta obvio que el artículo 3 de la Constitución Española instaura un sistema dual. Se trata, pues, de un sistema de conjunción lingüística, según el Tribunal Constitucional en su Sentencia 337/1994, que obedece a un sistema de integración y cohesión social en la Comunidad Autónoma, enmarcado dentro de un sistema bilingüe, motivo por el cual se establece un sistema de cooficialidad en los territorios con lengua propia no castellana, si así se dispone en sus propios Estatutos, siempre y cuando se respete el principio de doble oficialidad. Y debemos recordar que existen varios preceptos de la Ley de Educación de Cataluña, que quebrantan dichos principios de cooficialidad -interpretada en los términos establecidos por el Tribunal Constitucional-, y quiebran los principios de igualdad y los derechos de libertad de educación y de enseñanza. En este sentido, el término “normalmente” o “normal” utilizado en algunos preceptos de la Ley 12/2009, de 10 de julio, en relación con la lengua propia, declarada oficial, significa que su uso sea habitual, lo que aplicado a la utilización normal de una lengua significa que sea habitualmente, pero no 27
  28. 28. siempre, lo que incluye por definición la libre disposición de su utilización, y no comporta ninguna obligación de uso, tal y como se afirma en la Sentencia del Tribunal Constitucional 337/1994, de 23 de diciembre, refiriéndose a la inconstitucionalidad planteada respecto a la Ley de Normalización Lingüística catalana del año 1983. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha considerado que el bilingüismo existente en aquellas Comunidades Autónomas que cuentan con una lengua propia constituye, por sí mismo, una parte del patrimonio cultural al que se refiere el artículo 3.3 de la Constitución Española. Situación que necesariamente conlleva, de un lado, el mandato para todos los poderes públicos, estatales y autonómicos, de fomentar el conocimiento y asegurar la protección de ambas lenguas oficiales en el territorio de la Comunidad Autónoma. De otro, que los poderes públicos deben garantizar, en sus respectivos ámbitos de competencia, el derecho de todos a no ser discriminado por el uso de una de las lenguas oficiales en la Comunidad Autónoma”, según se dispone en la Sentencia del Tribunal Constitucional 337/1994, FJ 6. Por otra parte, una consecuencia de la oficialidad de la lengua atañe a los derechos y obligaciones que de ella se derivan para los ciudadanos, basándose en la redacción del artículo 3.1 de la Constitución Española, donde primero se declara la oficialidad del castellano, y a continuación se establece el deber de conocerla y el derecho de usarla, por lo que la jurisprudencia del Tribunal al que tenemos el honor de dirigirnos, ha venido a destacar que el derecho a usar la lengua es una consecuencia de la oficialidad, pero no el deber de conocimiento, que sí se prescribe constitucionalmente respecto al castellano. Por tanto, algunos preceptos de la Ley de Educación -que concretaremos en el cuerpo del presente recurso-, vulneran en materia de la lengua los artículos 3, 14, 27, 149.1. 1ª y 149.1.30ª de la Constitución Española, en relación con los artículos 6, 21, 33, 35, 44, 110, 111, 131 y 143 del Estatuto de la Autonomía, cuya inconstitucionalidad está pendiente de resolución ante este Tribunal, máxime cuando los preceptos contenidos en el Estatuto han servido de marco legal para la aprobación de la Ley que aquí se recurre. En este sentido, tener presente el contenido de los artículos 33 y 35 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, pendientes de recurso y desarrollados por los preceptos ahora impugnados de la LEC: Artículo 33. 1. Los ciudadanos tienen el derecho de opción lingüística. En las relaciones con las instituciones, las organizaciones y las Administraciones públicas en Cataluña, todas las personas tienen derecho a utilizar la lengua oficial que elijan. Este derecho obliga a las instituciones, organizaciones y Administraciones públicas, incluida la Administración 28
  29. 29. electoral en Cataluña, y, en general, a las entidades privadas que dependen de las mismas cuando ejercen funciones públicas. (...) 3. Para garantizar el derecho de opción lingüística, la Administración del Estado situada en Cataluña debe acreditar que el personal a su servicio tiene un nivel de conocimiento adecuado y suficiente de las dos lenguas oficiales, que lo hace apto para ejercer las funciones propias de su puesto de trabajo. (...) Artículo 35. Todas las personas tienen derecho a recibir la enseñanza en catalán, de acuerdo con lo establecido por el presente Estatuto. El catalán debe utilizarse normalmente como lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza universitaria y en la no universitaria. 1. Los alumnos tienen derecho a recibir la enseñanza en catalán en la enseñanza no universitaria. Tienen también el derecho y el deber de conocer con suficiencia oral y escrita el catalán y el castellano al finalizar la enseñanza obligatoria, sea cual sea su lengua habitual al incorporarse a la enseñanza. La enseñanza del catalán y el castellano debe tener una presencia adecuada en los planes de estudios. (...) La Ley de Educación Catalana establece el derecho y deber de conocer o el pleno dominio de las dos lenguas oficiales (castellano, catalán), sin perjuicio de que también declara oficial el occitano –aranés- , afirmándose que los currículos han de garantizar el pleno dominio de las lenguas oficiales catalana y castellana, al finalizar la enseñanza obligatoria, de acuerdo con el marco europeo común de referencia para el aprendizaje, la enseñanza y la evaluación de las lenguas. La garantía tiene su fundamento normativo en el artículo 35.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el cual expresa el derecho y el deber de los alumnos en la enseñanza no universitaria de conocer con suficiencia oral y escrita el catalán y el castellano al finalizar la enseñanza obligatoria, sea cual sea su lengua habitual al incorporarse a la enseñanza, cuestión que fue sancionada antes de la aprobación del Estatuto, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 87/1983, de 27 de octubre. En la Ley de Educación Catalana se reconocen el derecho a la igualdad de oportunidades para acceder a la educación, a potenciar el plurilingüismo, principios de responsabilidad y de solidaridad, de libertad personal, etc. 29
  30. 30. Pero dichos enunciados quedan desvirtuados por los preceptos cuya inconstitucionalidad se solicita, a la vista de los objetivos propios del sistema educativo que la Ley establece para Cataluña. Preceptos que infringen el derecho a la educación que la Constitución reconoce, desde la perspectiva del artículo 27, pero también desde la del artículo 14, siendo esencial la igualdad de condiciones y equidad de quienes acceden a la enseñanza obligatoria, que le permita gozar en igualdad de oportunidades (elección de su lengua habitual o materna), y que le permita conocer la lengua docente en la medida suficiente para que su rendimiento y desarrollo de sus capacidades, lo que permitirá estar en igualdad de condiciones con el alumnado. III) MOTIVOS CONCRETOS DE INCONSTITUCIONALIDAD. A) PÁRRAFOS 7, 20, 22, 27, 28, 36 DEL PREAMBULO DE LA LEY DE EDUCACION DE CATALUÑA Antes de valorar la impugnación del Preámbulo de la Ley, debemos recordar el planteamiento doctrinal del recurso de inconstitucionalidad del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña. Y es que las Exposiciones de Motivos forman parte de las normas que se remiten al Parlamento (artículos 88 CE); y como dentro de su elaboración y tramitación parlamentaria pueden ser objeto de enmienda y discusión, entendemos que tienen o guardan una clara conexión con el objeto y con los principios rectores o informadores de la norma impugnada, y por tanto, su trascendencia estaría fuera de toda duda y, desde un punto de vista constitucional, puede ser objeto de declaración de nulidad. Por estos motivos pasamos a detallar aquellos que entendemos vulneran la norma constitucional. Así las cosas, de la totalidad del contenido del Preámbulo de la misma parece desprenderse la voluntad del legislador catalán de auto-integrar normativa, formal y materialmente, un sistema educativo propio distinto del estatal, ya existente desde la publicación de las distintas leyes orgánicas de educación (LOE y LODE). Esta auto-integración hace que determinados aspectos de la ley catalana vulneren los principios constitucionales, por cuanto se obvian las soluciones que a los problemas que puedan plantearse da la normativa orgánica española. El problema del legislador catalán -y la causa de este recurso- es que aquel se excede en sus competencias, y donde se le permite establecer y regular un sistema educativo en Cataluña, lo que hace es establecer un “sistema educativo de Cataluña” con carácter excluyente y exclusivo, que hacen inviable la aplicación del sistema educativo español, vulnerando los artículos 3, 14, 27 y 149 de la CE. Ello es así por cuanto afecta al derecho 30
  31. 31. fundamental de la educación, de la libertad de enseñanza y a la lengua propia y obvia el carácter exclusivo de dichas competencias por el Estado, para dejar vacío de contenido ciertas normas y derechos fundamentales. Con la regulación que se hace en la LEC, se está obviando el sistema educacional estatal y no se sujeta a sus principios, ni tampoco a los principios constitucionales básicos. Así impugnamos del Preámbulo de la LEC, los siguientes párrafos que destacamos en negrita: Párrafo 7: “Hoy, el Estatuto de Autonomía de Cataluña del 2006 amplia las competencias de la Generalidad en materia educativa y determina que todas las personas tienen derecho a una educación de calidad y a acceder en condiciones de igualdad. La Generalidad ha de establecer un modelo educativo de interés público que garantice estos derechos.” Párrafo 20: “Con esta finalidad, la Ley, de acuerdo con las competencias compartidas vinculadas a la regulación y las garantías del ejercicio del derecho a la educación, asume y desarrolla los preceptos estatutarios y se convierte en la norma básica de los posteriores desarrollos reglamentarios en Cataluña.” Párrafo 22: “Así, la Ley de educación desarrolla también el régimen lingüístico derivado del Estatuto, que en el artículo 143.1 establece que corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de lengua propia; por tanto, puede determinar el régimen lingüístico del sistema educativo con la finalidad de garantizar la normalización lingüística del catalán. Así, de acuerdo con el artículo 35.2 del Estatuto, que regula el sistema educativo en Cataluña, garantiza a toda la población escolar, sea cual sea su lengua habitual en iniciar la enseñanza, el cumplimiento del deber y el ejercicio del derecho de conocer con suficiencia oral y escrita el catalán y el castellano.” Párrafo 27: “Por otra parte, se desarrollan las competencias exclusivas en materia de educación atribuidas a la Generalidad por el artículo 131.2 del Estatuto: la regulación de los órganos de participación y consulta de los sectores afectados en la programación de la enseñanza; el primer ciclo de la educación infantil; la creación, el desarrollo organizativo y el régimen de los centros públicos; la inspección, la evaluación interna del sistema educativo, la innovación, la investigación y la experimentación educativas y la garantía de la calidad del sistema educativo; el régimen de fomento del estudio, de becas y ayudas con fondos propios; la formación permanente y el perfeccionamiento del personal docente y de los otros profesionales de atención educativa y la aprobación de directrices de actuación en materia de recursos humanos; los servicios educativos y las actividades 31
  32. 32. extraescolares complementarias en relación a los centros educativos públicos y los centros educativos privados mantenidos con fondos públicos, y los aspectos organizativos de las enseñanzas en régimen no presencial destinadas a los alumnos de edad superior a la de escolarización obligatoria.” Párrafo 28: “Asimismo, la Ley regula explícitamente las cuestiones relativas al derecho individual y de las familias a la educación, las obligaciones correlativas de los poderes públicos en materia de programación del sistema educativo, garantizando el derecho a la educación y la armonización de este con los derechos individuales de los alumnos, las familias o los tutores, el derecho a la creación y la dirección de centros, las previsiones de financiación del sistema y la ordenación de las etapas educativas.” Párrafo 36: “El Estatuto establece el modelo de interés público como garantía del derecho de todas las personas a una educación de calidad y a acceder en condiciones de igualdad.” Como hemos dicho, entendemos que no le corresponde al Estatuto de Autonomía de Cataluña –E.A.C.- ampliar estas competencias, sino desarrollarlas, ya que el reparto competencial es el que expresamente ha establecido la Constitución. Además, lo que hace la ley de Educación catalana que aquí se recurre es extralimitarse en su competencia, vulnerando claramente la Constitución. La materia educativa es una materia de reserva estatal, por cuanto se integra dentro de los derechos fundamentales del individuo en los términos de los artículos 3, 14 y 27 de la CE, y por tanto no puede ser objeto de desarrollo competencial fuera del paraguas y de los límites que expresamente establece la CE. Se contempla en su artículo 149.1.30ª que atribuye con carácter exclusivo determinadas competencias, las cuales no pueden ser ignoradas ni modificadas por el legislador autonómico. La ordenación general del sistema educativo en todo el territorio español corresponde de manera exclusiva y excluyente al Estado. Esto no puede ser pasado por alto por el legislador autonómico, ni en el establecimiento de las normas ni en el desarrollo de la materia educativa. Así, el legislador autonómico catalán, al aprobar esta LEC, ha establecido unos principios educativos y rectores del sistema propios, con desconocimiento de la normativa estatal, vulnerando tanto en su regulación, como en su desarrollo, unos elementos que forman parte del derecho fundamental a la educación y que se hallan protegidos por la CE y reservados en lo material al Estado y en lo normativo al desarrollo mediante Ley orgánica. Respecto del párrafo 20, debemos señalar que la utilización del término 32
  33. 33. “norma básica” resulta equívoco y contrario a la seguridad jurídica exigida en el artículo 9.3 CE. No cabe la utilización del término básico porque en sentido técnico-jurídico la aprobación de normativa básica corresponde al Estado. Por último, apreciamos la inconstitucionalidad de los párrafos 27 y 28 por cuanto explícitamente el legislador autonómico reconoce ya prima facie en la Exposición de Motivos que está dictando una Ley que abiertamente regula el contenido esencial del derecho a la educación (derechos y deberes de las familias, derechos individuales y de las familias a la educación, derecho a la creación y dirección de centros docentes, entre otros) o materias reservadas a la competencia del Estado con carácter básico (profesión docente, carrera docente, formación y perfeccionamiento de personal docente, régimen de becas y ayudas) o incluso de exclusiva competencia del Estado al amparo de la DA 1ª de la LODE ( ordenación del sistema educativo, primer ciclo de educación infantil, inspección y evaluación del sistema educativo, Es por ello por lo que entendemos que los párrafos reseñados del Preámbulo han de ser declarados inconstitucionales, por contrarios a los artículos 3, 9, 14, 27, 81, 149.1.1ª, 18ª y 30ª de la CE, entre otros. 33
  34. 34. B) INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTICULOS 4.2, 8.1 y 8.3 L.E.C. a.- “Artículo 4. Acceso al sistema educativo (…) 2. El Gobierno debe garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la educación mediante la programación general de la enseñanza. El Gobierno, para garantizar el derecho de todas las personas a acceder a la educación en condiciones de igualdad y el derecho a la elección de centro, debe regular un procedimiento único de acceso a los centros públicos y a los centros privados sostenidos con fondos públicos.” Este precepto, en su apartado segundo, regula el acceso al sistema educativo y establece principios generales y garantías del mismo. Sin embargo, tal competencia le corresponde en exclusiva al Estado, a quien le corresponde la regulación del sistema educativo en el Estado español; ello en concordancia con lo que establece el artículo 149.1.30ª de la CE y lo dispuesto en la LODE. La Disposición Adicional 1ª de la citada Ley establece que “en todo caso,… corresponde al Estado” la ordenación general del sistema educativo, quedando excluida esa facultad de las facultades normativas autonómicas. Dentro del sistema educativo deberemos entender no sólo su regulación y definición en un ámbito genérico y abstracto, sino también todas aquellas cuestiones que afecten al desarrollo de ese derecho fundamental que es el derecho a la educación, ya sea su incorporación o acceso, ya su desarrollo posterior en cuanto a su ejercicio por el ciudadano y a la lengua en que ha de desarrollarse. Es por ello por lo que entendemos que el artículo 4.2, ha de ser declarado inconstitucional, por contrario a los artículos 3, 14, 27, y 149.1.1ª y 30ª de la CE. Así como de la Disposición Adicional 1ª de la LOE, que integra el bloque de la constitucionalidad. b.- “Artículo 8. Definición, ámbito y mapa del sistema educativo 1. El sistema educativo comprende las enseñanzas reguladas en el título V, los centros que las imparten y los servicios educativos, sean cuales sean los destinatarios de la enseñanza, la titularidad del centro y su sistema de financiación. (…) 34
  35. 35. 3. El Gobierno debe regular las características y el procedimiento de elaboración y revisión del mapa escolar, en relación con todas las enseñanzas y servicios educativos que regula la presente Ley.” Este precepto define un sistema educativo catalán de manera diferente al sistema estatal, configurándolo como propio y no integrado en el español, excediéndose, por tanto, de la competencia normativa de la Comunidad Autónoma, atribuyéndose una competencia de la que carece, infringiendo la exclusividad de la competencia normativa del Estado sobre la materia educacional y más concretamente sobre el sistema educativo. Es por ello por lo que entendemos que el artículo 8.1. y 8.3 ha de ser declarado inconstitucional en los párrafos reseñados, por ser contrario a los artículos 3, 14, 27, y 149.1.1ª y 30ª de la CE. C) INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTICULOS 9.2, 10.2, 10.4 y 17 L.E.C. a.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 9.2 DE LA L.E.C.. a.- Artículo 9.2 Régimen lingüístico. (…) 2. Corresponde al Gobierno, de acuerdo con el artículo 53, determinar el currículo de la enseñanza de las lenguas, que comprende los objetivos, los contenidos, los criterios de evaluación y la regulación del marco horario.” Como podemos observar, la Ley de Educación Catalana, regula fuera de su marco competencial objetivo, el establecimiento de “curricula” del propio centro y, como destaca la propia Ley en su artículo 52, comprende cada una de las etapas y cada una de las enseñanzas del sistema educativo, los objetivos, los contenidos, los métodos pedagógicos y los criterios de evaluación. 35
  36. 36. Entendemos que debe asegurarse, como destaca nuestro Tribunal Constitucional, la efectividad de un sistema educativo nacional, que tenga como efecto asegurar una formación común y, asimismo, garantizar la validez de títulos correspondientes, mediante una escalonada intervención de las Administraciones Públicas educativas, en atención al diverso grado de exigencia de “enseñanzas mínimas comunes” y la residual concreción de los centros docentes en sus proyectos educativos. Pero creemos debe impedirse una dispersión normativa que evite esa unificación de un sistema troncal educativo nacional, que asegure un modelo plural pero también un sistema integral y universal para todo el territorio nacional. Debemos destacar nuevamente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en dicha materia en la que indica que : “… el sistema educativo del país debe estar homologado (artículo 27.8 de la Constitución Española) en todo el territorio del Estado” y que: “la regulación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE y artículo 149.1.30ª CE, es asunto de la exclusiva competencia de los órganos centrales del Estado”, y así se reconoce expresamente en la STC 5/1981, con ocasión del enjuiciamiento de la LOECE a propósito del ejercicio de los derechos constitucionales reconocidos en el campo de la educación y la enseñanza. Este precepto incurre en causa de inconstitucionalidad en cuanto vulnera lo establecido en el artículo 3 de la CE y el contenido del artículo 6.2 de la LOE, olvidando el carácter de norma primordial de la Constitución Española y el carácter de igualdad de rango entre leyes orgánicas. Este precepto es inconstitucional en cuanto que no respeta las competencias del Estado en materia de ordenación curricular de las lenguas. La facultad dispositiva que hace este artículo es inconstitucional por atribuir al ejecutivo catalán potestad normativa y reguladora en aspectos que afectan decisivamente al uso y desarrollo del castellano en el sistema educativo de Cataluña. (SSTC 82/1986; 123/1988 y 87/1993). Es por ello por lo que entendemos que el artículo 9.2 ha de ser declarado inconstitucional, por ser contrario a los artículos 3, 14, 27, y 149.1.1ª y 30ª de la CE. b.- Articulos 10.2 y 10.4 de la L.E.C. La redacción de este precepto entendemos que abre, y cierra a la vez, la cuestión de la oficialidad o cooficialidad de la lengua catalana y castellana en Cataluña. (…) - 10. 2. Los alumnos que se incorporen al sistema educativo sin conocer una de las lenguas oficiales tienen derecho a recibir un soporte lingüístico específico. Los centros deben proporcionar a los alumnos recién llegados una acogida personalizada y, en particular, una atención lingüística que les permita iniciar el aprendizaje en catalán. Asimismo, los centros han de programar las 36

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