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La Política de
Pensión Alimentaria
para Adultos Mayores
en el Paraguay
Resultados y desafíos
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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PRÓLOGO
La búsqueda de un...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
Tanto la meticulosa descripción del proceso de implementación del pro...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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PRESENTACIÓN
La transició...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
PRIMERA PARTE	 9
Proceso de implementación de la Ley de Pensión Alime...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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Índice
		 2.1 Obtención d...
MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
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La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
PRIMERA PARTE
Proceso de im...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
El Paraguay se encuentra inmerso en un proceso de envejecimiento dem...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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El Paraguay está cambian...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
En términos de políticas públicas de salud, es importante tener en c...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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Cuadro 1.
Marco internac...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
Cuadro 2.
Documento Internacionales firmados y ratificados por Parag...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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-	 El Informe de la Conf...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
Las principales instituciones responsables de las políticas de apoyo...
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A partir de la Declaraci...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
la Constitución Nacional de 1992 un marco jurídico sumamente favorab...
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1.4.3 Programas e Instit...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
de 14 regiones sanitarias del país. Estas regiones son Concepción, A...
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e) El Programa de Agricu...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
2. La situación de las
personas adultas mayores
A fin de ofrecer una...
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gún las tendencias histó...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
Entre 1975 y 2000, el porcentaje de la población de 60 años y más en...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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Como ya se indicó anteri...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
De esta manera, el ritmo en que crecerá la población total irá dismi...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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Las cifras presentadas e...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
A modo de analizar la necesidad potencial de sustento social de los ...
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La tasa de pobreza total...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
Esta situación acarrea importantes conclusiones y consecuencias. Por...
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97,3% en la región Orien...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
que alcanzó entre uno y tres años de estudio, se tiene que el 71,6% ...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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b) Calidad de sus vivien...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
Con el fin de conocer la calidad de vida de las personas, medida por...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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c) Bienes disponibles en...
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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
total, el 34,3% forma parte de la población económicamente activa13,...
La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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En el Gráfico 13 se ve c...
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  1. 1. 1 La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay Resultados y desafíos
  2. 2. 2 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social
  3. 3. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 3 PRÓLOGO La búsqueda de una sociedad más justa en el Paraguay debe ir más allá del anhelo de sus habi- tantes y sus dirigentes. Es necesario que alcance el nivel de política pública y que esta política sea consensuada por amplios sectores de esta población y esta dirigencia. La necesidad de enfrentar un futuro desafiante con éxito involucra necesariamente la inclusión de amplios sectores de la población, hoy marginados, a una vida digna. En el caso del joven esta necesidad se centra en dotar al mismo de las condiciones en su capital humano y social que le permitan enfrentar con éxito este futuro. Sin embargo, años de postergación económica han hecho que un sector no menos importante de nuestra población, nuestros abuelos y padres, ya no tengan el tiempo necesario para encarar con éxito este futuro. El Estado paraguayo, consciente de esta realidad, ha encarado un programa de transferencias a personas mayores en situación de pobreza que garanticen la capacidad de consumo alimenticio de este segmento de nuestra población. Constituye para el Ministerio de Hacienda un hecho gratificante presentar esta publicación. En ella se recogen, en su conjunto y de manera sistemática, los antecedentes, la descripción, evaluación cuantitativa y cualitativa y las observaciones críticas y positivas de la ejecución, a lo largo de los años 2010 a 2012, del Programa de Adultos Mayores en situación de pobreza. El trabajo, de sólida profundidad y objetividad, se compone de una relatoría completa y ordenada del proceso de institución de la pensión alimentaria para adultos mayores en situación de pobreza, desde la promulgación de la ley hasta el estado actual de su implementación, así como de una eva- luación cuantitativa con rigurosa metodología estadística y una investigación cualitativa sobre sus resultados, vistos desde la perspectiva de los propios beneficiarios, hombres y mujeres, indígenas y no indígenas, con su carga de emociones, valoración, expectativas, ponderaciones y reclamos. Un documento tal no puede sino ser orientador para las próximas políticas públicas que se imple- menten. El mismo permitirá a quienes lo lean, no sólo informarse en detalle del funcionamiento, con sus fortalezas y debilidades, de uno de los programas emblemáticos emprendidos por el gobierno en busca de la equidad social y del cumplimiento de los derechos fundamentales de las personas, sino también evaluar en su justa medida a los órganos responsables de su ejecución, en sus aciertos y sus errores: autoridades del gobierno central, departamental y municipal, organismos no gubernamenta- les de apoyo, asociaciones de la sociedad civil y las propias personas adultas mayores que se movili- zan para hacer realidad la Ley de Adultos Mayores. Pero además, este completo informe se convierte en una primera expresión de rendición de cuen- tas del Ministerio de Hacienda, al que el Poder Legislativo y el Gobierno Nacional designaron como responsable de llevar adelante el programa, al tiempo que provee los insumos indispensables para su auto evaluación y la toma de medidas correctivas y mejoradoras del trabajo, a dos años de funciona- miento del sistema de asistencia alimentaria a adultos y adultas mayores, indígenas y no indígenas, en situación de pobreza.
  4. 4. 4 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social Tanto la meticulosa descripción del proceso de implementación del programa, como los indicado- res cuantitativos y las entrevistas realizadas en el marco de la investigación cualitativa, han revelado su extraordinario impacto social ,material y, podría decirse que también espiritual, al dotar a las personas que van llegando al fin de su ciclo de vida en condiciones de vulnerabilidad, de un aporte monetario que, no solo les ayuda a mejorar la calidad de su existencia, sino que les motiva a elevar su auto estima y sentir que no han sido abandonados por su país y por las generaciones que les suceden. En las tres partes que componen esta publicación, y sus detallados capítulos, se encuentran indi- cios de aspectos que deben ser mejorados, reforzados, eventualmente modificados y perfeccionados, así como de buenas prácticas y lecciones aprendidas que –sin lugar a dudas– el Ministerio a mi cargo y las dependencias del mismo directamente involucradas en el proceso actualmente en curso, aplica- rán de inmediato para potenciar este programa de equidad social modelo en nuestro país y, posible- mente, en la región. Quiero destacar el excelente trabajo de los equipos a cargo del programa, instándoles a seguir y mejorar cada vez más este emprendimiento. De esta forma, desde el Ministerio de Hacienda, hacemos honor a la misión que nos fuera encomendada y cumplimos aún mejor con quienes son –en definitiva- los verdaderos jueces de la validez de esta política pública: la ciudadanía y, en este caso particular, las generaciones de personas adultas mayores que sembraron las simientes del Paraguay de hoy. Manuel Ferreira Brusquetti Ministro de Hacienda
  5. 5. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 5 PRESENTACIÓN La transición demográfica paraguaya indica una clara tendencia del crecimiento de la población adulta mayor, lo que exige una serie de intervenciones públicas orientadas a garantizar la calidad de vida de este grupo de edad, comprendiendo sus problemáticas y desafíos específicos. Una de las primeras políticas públicas orientadas a atender a la población adulta mayor es la de la Pensión Alimentaria a personas de más de 65 años de edad, principalmente aquellas que se en- cuentran en condición de pobreza, establecida de acuerdo a la Ley 3.728 de 2009. Esta iniciativa se comenzó a aplicar a mediados del año 2010 en algunas zonas pobres de la ciudad de Asunción, para luego expandirse rápidamente al resto del territorio, principalmente en aquellos departamentos y dis- tritos donde se encuentra la mayor proporción de población pobre. La aplicación de una política pública exige un conjunto de medidas técnico políticas y adminis- trativas para que el impacto de la misma sea efectivo y para que sus logros sean visibles y sentidos por los beneficiarios. El Ministerio de Hacienda fue la instancia de aplicación y administración de esta política pública, para lo cual se instalaron y adaptaron procesos administrativos con el objeto de lograr una correcta, segura y justa implementación de la ley. El presente documento se estructura en tres partes que dan cuenta de la aplicación de la política de Pensión Alimentaria a Adultos Mayores en situación de pobreza. En la primera parte, a lo largo de 7 capítulos, se describe el proceso de implementación de la ley desde la identificación comunitaria hasta la selección y pago a los beneficiarios. La segunda parte presenta una evaluación del impacto de la política con abordaje cuantitativo. En tanto que la tercera y última parte expone los resultados de un estudio de carácter cualitativo que presenta y analiza cómo perciben y evalúan los propios bene- ficiarios y sus familias, así como los agentes intervinientes en la aplicación del programa, los efectos sociales y económicos que tiene esta política en las personas adultas mayores en situación de pobreza. La descripción e identificación de las lecciones aprendidas en estos años, ofrecidas en este ma- terial, constituyen herramientas no solo de rendición de cuentas sino, sobre todo, de creación de una cultura de la evaluación que permite intervenir luego con acciones más eficientes al mismo tiempo que posibilita el uso sostenible de los escasos recursos disponibles.
  6. 6. 6 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social PRIMERA PARTE 9 Proceso de implementación de la Ley de Pensión Alimentaria para personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza Introducción 10 1. Personas Adultas Mayores: Un desafío para las políticas públicas 11 1.1 Posicionamiento en el marco normativo internacional 12 1.2 El Paraguay frente a los compromisos internacionales 13 1.3 El marco normativo e institucional paraguayo 15 1.4 El marco normativo e institucional a favor de los pueblos indígenas 16 2. La situación de las personas adultas mayores 22 2.1 América Latina y el Paraguay envejecen 22 2.2 Indicadores que permiten analizar las causas del envejecimiento de la población 25 2.3 Principales características de la población adulta mayor en situación de pobreza 28 2.4 La situación de la población indígena adulta mayor 38 3. Los principios de la implementación de la pensión alimentaria 49 3.1 Objetivo de la implementación del Programa 50 3.2 Características de los procedimientos de implementación 50 3.3 La calidad y garantía en las gestiones 50 3.4 Factores que influyen en las acciones del Programa 51 3.5 Mecanismos para reiterar el ingreso al Programa 51 3.6 Incorporación de los Adultos Mayores Indígenas al Programa 52 4. La implementación del programa 54 4.1 Los participantes 54 4.2 Las etapas del proceso 55 4.3 Implementación en alianza con organizaciones de la sociedad civil 57 5. La implementación del programa para los pueblos indígenas 59 5.1 La situación de pobreza de los AMI y el tratamiento diferenciado 59 5.2 La Consulta previa y las normativas del programa 59 5.3 Requisitos y selección de los adultos mayores indígenas 61 5.4 El proceso de incorporación al programa de los adultos mayores indígenas 62 6. Los resultados 63 6.1 Resultados del Programa 63 6.2 Resultados del Programa en el sector indígena 67 6.3 Despliegue territorial del programa 68 7. Conclusiones y desafíos 77 7.1 Principales conclusiones 77 7.2 Los desafíos a corto y mediano plazo 78 7.3 Las conclusiones y desafíos de la implementación del Programa con los pueblos indígenas 83 SEGUNDA PARTE 87 Evaluación de impacto de la Ley de Pensión Alimentaria para personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza Introducción 88 1. Principales características de los adultos mayores 90 2. Metodología de evaluación de impacto del programa lam 94
  7. 7. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 7 Índice 2.1 Obtención de la muestra – Grupos de tratamiento y control 94 2.2 Estrategia de evaluación 96 3. Evaluación de corto plazo: aspectos preliminares 99 4. Resultados de la evaluación 105 4.1 Diferencias En Diferencias - Evaluación Simple 105 4.2 Diferencias en diferencias - Evaluación condicional 113 5. Resumen de resultados y recomendaciones 115 Apéndice 1: cuadros de resultados 116 TERCERA PARTE 135 Evaluación del Proceso de implementación de la Ley de Pensión Alimentaria para personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza (Estudio cualitativo) Introducción 136 1. La vejez en las ambivalencias de la modernizacion 137 2. Cobertura de diversidad geo-social 146 2.1 Fernando de la Mora: gran urbe del departamento Central 147 2.2 Paraguarí: ciudad capital del IX departamento 148 2.3 Colonia Ñuatî: compañía rural tradicional del IX departamento 149 2.4 Chaco’i: poblado seudo-rural en la región Occidental 150 2.5 Corpus Christi: una localidad rural no tradicional 151 2.6 Mariano Roque Alonso: Los Maká, comunidad indígena en un entorno urbano 153 2.7 Curuguaty: Los Avá Guaraní, comunidad indígena en la región Oriental 154 2.8 Benjamín Aceval: Los Toba Qom, comunidad indígena en la región Occidental 156 2.9 Mapa geo-social de los puntos visitados 157 3. La pensión:“sueldo,“platita”,“ganancia”,“moneda”,“subsidio”,“beneficio” 159 3.1 Vejez: primer criterio de elegibilidad 159 3.2 Pobreza: segundo criterio de elegibilidad 172 4. La concreción del beneficio 180 4.1 Información 180 4.2 Gestión 184 4.3 Reclamos 190 4.4 La tarjeta de débito y su uso 192 5. El papel de los “enlaces”,“agentes”,“gestores” 203 6.Vejez: modelos y vida 214 6.1 Vejez como retirada de compromisos sociales y laborales 214 6.2 Vejez como separación de la vida social - económica 217 6.3 Vejez como estigma 220 6.4 Vejez como déficit de bienes de intercambio 223 Resultados y conclusiones finales 225 Bibliografía 230
  8. 8. MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social 8
  9. 9. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos PRIMERA PARTE Proceso de implementación de la Ley de Pensión Alimentaria para personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza 9
  10. 10. 10 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social El Paraguay se encuentra inmerso en un proceso de envejecimiento demográfico, incipiente pero irreversible en el largo plazo. En efecto, tres de cada diez hogares tiene al menos una persona adulta mayor entre sus miembros, una proporción que irá creciendo en los próximos años como resultado del descenso de la natalidad, hasta que el número de adultos mayores iguale, e incluso supere, al de los niños y niñas. Pero además, actualmente tres de cada diez personas de la tercera edad vive en condiciones de po- breza, una situación que, al contrario de la anterior, puede ser cambiada en el corto y mediano plazo a condición de que el Estado implemente planes y programas que posibiliten una vida digna a ese sector de la población, conforme a los derechos que consagra la Constitución Nacional. En este contexto, el Programa que garantiza el derecho a la pensión alimentaria a las personas adultas mayores en situación de pobreza surgió en agosto de 2010, con el respaldo de la Ley Nº 3.728 que el Congreso Nacional sancionó el 30 de abril de 2009 y el Poder Ejecutivo promulgó en agosto del mismo año. El presente informe recoge la experiencia de la ejecución del Programa de Pensión Alimentaria que lleva adelante el Ministerio de Hacienda, a través de la Unidad de Economía Social (UES) y de la Dirección de Pensiones No Contributivas (DPNC), y presenta las lecciones aprendidas en estos dos años de compromiso y las conclusiones y desafíos futuros con los adultos mayores. En esta primera parte, el capítulo 1 expone especialmente el contexto y los mandatos internacio- nales relativos a las personas adultas mayores, no indígenas e indígenas, como titulares de derecho, así como la normativa paraguaya y el desafío de las políticas públicas en el marco de los derechos humanos. El capítulo 2 trata sobre la situación de las personas adultas mayores desde la perspectiva so- ciodemográfica, según sexo y área de residencia, y tomando en consideración su condición socioeco- nómica. Contempla una descripción del envejecimiento demográfico de la población paraguaya y las principales características de las personas adultas mayores, en especial de aquellas que viven en situación de pobreza. Asimismo, plantea la caracterización de los adultos mayores indígenas y las condiciones de pobreza en que se encuentran. En el capítulo 3 se abordan los principios universales, basados en los derechos humanos, que dan fundamento a la implementación de la pensión alimentaria para estos sectores de la población. El siguiente capítulo, desarrolla el proceso de implementación de la Ley de Adultos Mayores, desde sus requisitos básicos hasta la fase de cobro de la pensión alimentaria. A continuación, en el capítulo 5 se plantea la implementación del programa para los pueblos indígenas, tomando en cuenta los procesos particulares de su abordaje en virtud de lo acordado en la “Consulta Previa”, prevista por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. El capítulo 6 recoge los resultados obtenidos luego de los primeros años de vigencia de la Ley de Adultos Mayores y, finalmente, el capítulo 7 se refiere a las conclusiones sobre el trabajo realizado a lo largo de dos años y los desafíos que se plantean para el corto y mediano plazo. Introducción
  11. 11. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 11 El Paraguay está cambiando su perfil demográfico. La sostenida disminución de la tasa de nata- lidad, como consecuencia del descenso de la fecundidad (número promedio de hijos por mujer) y el aumento de la esperanza de vida, revelan un progresivo aumento de la cantidad de personas adultas mayores con relación al resto de la población. Esta transformación impone nuevos desafíos para las políticas públicas, porque como cualquier otro grupo etario, las necesidades y aspiraciones de la tercera edad exigen atención. A esto se suman las desigualdades socioeconómicas y culturales que caracterizan a la sociedad paraguaya y que también están presentes en este sector. Estas razones “empíricas” sitúan a la población adulta mayor como una colectividad con mayor visibilidad actual para las políticas públicas, lo que da lugar a un nuevo actor en el escenario políti- co y en la agenda pública. Según se observa en la estructura por edades de la población paraguaya, actualmente existe un mayor contingente que en las décadas anteriores de personas que superan los 65 años de edad, cuando éstas pasaban desapercibidas a causa del mayor volumen y visibilidad de otros grupos etarios y su problemática. Este cambio comienza a tener, y tendrá aún más en el futuro, profundas implicancias en la sociedad y en ámbitos específicos de las políticas públicas. El descenso de la mortalidad constituye un logro enorme para la población, dado que significa mejoras sustantivas en los sistemas sanitario, educativo, económico y social y, al mismo tiempo, la menor fecundidad de las mujeres representa su mayor autonomía, el ejercicio de sus derechos repro- ductivos y su participación más activa en la vida económica y social del país. Al mismo tiempo, el cambio en el comportamiento de ambos factores demográfico permite un aumento de la longevidad, por lo que supone un importante desafío para el Estado ya que en el corto plazo la población contará con un gran contingente de personas adultas mayores. Actualmente se registran más de 616.000 personas mayores de 60 años, lo que representa el 9,7% de la población, y las proyecciones indican que este grupo continuará creciendo a ritmo más acelera- do que el de la población total, al punto que se estima que esa cifra se duplicará en torno al año 2050. Además, el peso relativo de los adultos mayores es el mismo en el área urbana que en las zonas rura- les, aunque en valores absolutos se encuentre mayor número de personas de edad en el área urbana. Asociada al envejecimiento se encuentra la pérdida de autonomía económica. Se estima que exis- ten alrededor de 13 personas mayores por cada 100 personas de entre 15 y 59 años de edad, poten- ciales sustentos de aquellas, pero el paso del tiempo y el aumento del envejecimiento ocasionará que cada vez haya más dependientes por cada persona económicamente independiente. Además, el envejecimiento en el Paraguay tiene rostro de mujer, ya que el 53% de la población adulta mayor es de sexo femenino. Junto con el proceso de envejecimiento se evidencian aumentos en el número medio de años de vida de las personas. Sin embargo, no sólo se debe garantizar que las personas vivan más, sino tam- bién que lo hagan gozando de una buena calidad de vida en términos de bienestar físico, mental y social. La personas mayores de edad representan un conjunto poblacional importante al evaluar su participación en los sistemas de salud, porque se constituyen en los importantes consumidores relati- vos y absolutos de servicios sanitarios y de medicamentos. 1. Personas Adultas Mayores: Un desafío para las políticas públicas
  12. 12. 12 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social En términos de políticas públicas de salud, es importante tener en cuenta que el envejecimiento trae consigo un aumento de la susceptibilidad de contraer enfermedades crónicas y discapacidades propias de la edad, lo que a su vez incrementa la necesidad de servicios médicos, sociales y económi- cos. Un dato que ilustra esta premisa es que el 50% de la población adulta mayor reportó haber estado enferma o accidentada en los últimos tres meses. A esto se suma una escasa situación previsional, pues el 60% no posee ningún tipo de seguro médico que le garantice cobertura ante cualquier enfer- medad o accidente. Esta situación se explica al analizar la situación laboral del sector, porque en el mismo predomina el trabajo independiente. Actualmente se plantea un desafío importante para el Paraguay en materia de participación de las personas adultas mayores en el mercado laboral, pues la esperanza de vida se incrementó y se espera que prosiga la misma tendencia en los próximos años lo que sugiere una estadía más prolongada de las personas en el mercado laboral. Además, si se analiza el bajo porcentaje de personas con ingresos por jubilación o pensión, man- tenerse en el mercado laboral constituye una estrategia de sobrevivencia de las personas adultas ma- yores que no cuentan con otro tipo de ingresos. Estos factores, sumados a los bajos o nulos ingresos de esta población, dan como resultado un alto porcentaje de adultos mayores que viven en situación de pobreza, es decir, personas que no obtienen los recursos suficientes para llevar adelante una vida digna. Un último elemento a mencionar en la situación precaria de la ancianidad, es la que tiene que ver con sus bajos niveles de escolaridad, pues en promedio no superan la primaria al mismo tiempo que presentan altas tasas de analfabetismo. Esto, a consecuencia de deficiencias de acceso a la educación en el pasado debido probablemente a la condición de ruralidad prevaleciente en el país en su momento. Recuadro 1. Principales Convenios y Tratados sobre Derechos Humanos ratificados por Paraguay • Convenios de Ginebra sobre Derecho Internacional Humanitario (1949). • Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965). • Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966). • Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes (1984). • Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas (1989). • Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1989) • Protocolo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1990). • Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006). • Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2009). 1.1 Posicionamiento en el marco normativo internacional A partir de los años ´80, se emprenden acciones que reflejan la importancia que van cobrando las personas adultas mayores a nivel mundial y que las sitúan en un marco normativo de vigencia inter- nacional. El siguiente cuadro recoge las acciones más importantes que posiciona al tema en la agenda política de los países.
  13. 13. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 13 Cuadro 1. Marco internacional que posiciona el tema en la agenda de los países y Paraguay Año Evento/Tema/Instancia propulsora Objetivo/Logro 1982 Primera Asamblea Mundial sobre el Envejeci- miento, en Viena-Austria 1er Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento. 1991 Asamblea General de las Naciones. Resolución N° 46/91 Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad. 2000 I Foro Centroamericano y Caribeño de Políticas para Adultos Mayores, Organización Panameri- cana de la Salud (OPS) Medidas par enfrentar el cambio demográfico 2002 “Segunda Asamblea Mundial sobre el Enveje- cimiento, sellando la Declaración Política y el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento”, (NN.UU) Plan de acción para “responder a las oportunidades que ofrece y los retos que plantea el envejecimiento de la población en el siglo XXI y para promover el desarrollo de una sociedad para todas las edades”. 2003 I Conferencia Regional Intergubernamental sobre el Envejecimiento, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Se acuerda la Estrategia Regional de Implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, con las respectivas recomenda- ciones para la acción 2004 II Foro Centroamericano y Caribeño de Políticas para Adultos Mayores, CEPAL, OPS, UNFPA, BID Seguimiento a la Estrategia Regional de Implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento aprobada en la Conferencia Re- gional Intergubernamental sobre Envejecimiento, que se realizó en Santiago de Chile en noviembre del 2003. 2012 Reunión Regional de Organismos de la Socie- dad Civil de América Latina y El Caribe sobre Envejecimiento “Principios y estrategias de la sociedad civil de América Latina y el Caribe” III Reunión de Seguimiento a la Declaración de Brasilia por los Derechos de las Personas Ma- yores y el Encuentro Iberoamericano sobre la Situación de los Adultos Mayores, Intercambio de experiencias y análisis de la situación y perspec- tivas de trabajo en tres temas específicos: cuidados y servicios sociales como parte de la agenda sobre el envejecimiento, for- mación y capacitación para la atención a las personas mayores y derechos humanos de las personas mayores. Fuente: Elaboración propia sobre datos de NN.UU/ CEPAL, 2005. 1.2 El Paraguay frente a los compromisos internacionales El Paraguay ha firmado y ratificado varios documentos internacionales que buscan proteger y garantizar la calidad de vida de las personas adultas mayores y la eliminación de cualquier tipo de discriminación.
  14. 14. 14 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social Cuadro 2. Documento Internacionales firmados y ratificados por Paraguay Documentos Contenido principal Declaración Universal de Derechos Humanos NNUU (1948) Establece tres tipos de derechos planteados como indivisibles: Los derechos civiles: libertad de expresión y pensamiento, de asociación y reunión, de culto y reli- gión, de propiedad y a la justicia, entre otros. Los derechos políticos: a participar en el ejercicio del poder político; a elegir a representantes y gobernantes y a ser elegido. Los derechos económicos, sociales y culturales (DESC): al trabajo, la seguridad social, ingresos dig- nos, descanso y tiempo libre, salud, abrigo y vivienda y, cultura, entre otros. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) Establece que los Estados partes deben brindar las condiciones necesarias para que las personas puedan desarrollarse gracias al goce de sus derechos anteriormente mencionados. Sus artículos hacen referencia a la no discriminación, al derecho de la seguridad social, a tener un nivel de vida adecuado, mejora continua en sus condiciones de vida, y al disfrute de la salud física y mental. La Convención para la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer 1979 (CEDAW) En sus artículos 11 y 12 establece respectivamente: “Los Estados Partes” adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación con- tra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar a la mujer, en condiciones de igualdad con los hombres, los mismos derechos”. “El derecho a la seguridad social, especialmente en casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el derecho a vacaciones pagadas”. “Los Estados Partes” adoptaran también medidas apropiadas a fin de asegurar, el acceso a servi- cios de atención médica, inclusive los que se refieren a la planificación de la familia.” Protocolo de San Salvador* (1988) ratificado por Paraguay en 1997 Art. 9. “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”. Art. 17. “Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. Los “Estados par- tes” se comprometen a: “proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas; ejecutar programas laborales específicos destina- dos a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades, respetando su vocación o deseos; estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos”. * El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos económicos, Sociales y Culturales. Fuente: Elaboración propia con datos NN.UU/CEPAL 2005 Por otra parte, existen informes y declaraciones internacionales vinculadas a la protección de la persona adulta mayor, entre las que se encuentran: - El Proyecto de Convención Interamericana para la Promoción y Protección de la Persona Adulta Mayor, OEA. (2011). - La Declaración y conclusiones del Seminario Internacional del MERCOSUR Ampliado sobre Buenas Prácticas en Políticas Gerontológicas (2010). - La Declaración de Brasilia (2007). - El Informe sobre la aplicación de la Estrategia Regional de Implementación para América Latina y el Caribe del Plan deAcción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (2007). - La Estrategia Regional de Implementación paraAmérica Latina y el Caribe del Plan deAcción Internacional de Madrid (2003).
  15. 15. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 15 - El Informe de la Conferencia regional intergubernamental sobre envejecimiento: hacia una estrategia regional de implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento. - El Informe de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento (2002). Una breve descripción de los aspectos más importantes relacionados a estos, se puede observar en el Anexo1. 1.3 El marco normativo e institucional paraguayo La Constitución Nacional del Paraguay, promulgada en 1992, dispone que toda persona de la ter- cera edad tiene derecho a una protección integral y dispone que: “Debe promoverse su bienestar me- diante servicios sociales que se ocupen de sus necesidades de alimentación, salud, vivienda, cultura y ocio”. La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza o la edad. En cuanto a la protección laboral, el artículo 92 “De la retribución del trabajo” de la Constitución Nacional, dispone el derecho del trabajador a tener una remuneración que le asegure una vida digna junto con su familia. Específicamente, para las personas adultas mayores, la Ley 213/93 que establece el Código del Trabajo consagra el derecho al trabajo de las personas adultas mayores y declara nulas las cláusulas en los contratos que supongan una discriminación salarial por razones de edad. En 2002 se promulgó la Ley N° 1885/02 “De las personas adultas, cuya principal finalidad es tutelar los derechos de las personas adultas mayores”. Establece como obligación estatal: “concurrir al logro del bienestar social de las personas de la tercera edad, garantizando el ejercicio de sus de- rechos, y velando para que aquellas que se encuentren en situación de vulnerabilidad, carezcan de familia o se encuentren abandonadas, sean ubicadas en lugares públicos o privados y se les ofrez- can programas de servicios sociales intermedios” (Art. 4). Se establece que el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social es el órgano estatal que tendrá a su cargo la aplicación de dicha ley y el cumplimiento de las funciones emanadas de ella. Mediante el Decreto N° 10068, del 2 de marzo de 2007, que reglamenta la Ley 1885/02, se crea la Dirección de Adultos Mayores, dependiente del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. Es la responsable de elaborar políticas de protección integral de las personas adultas mayores, principal- mente de las que padecen condiciones de extremas necesidades. En dicha reglamentación se crearon las condiciones para permitir la participación de la sociedad civil organizada, mediante la integración del Comité Consultivo y Enlace de los Adultos Mayores como parte de la estructura organizacional de la Dirección de Adulto Mayor. Recuadro 2. Ley de pensión alimentaria para adultos mayores en situación de pobreza La Ley N° 3728, del 24 de agosto de 2009 “Establece el derecho a la pensión alimentaria para las personas adultas mayores en si- tuación de pobreza”. Tiene como finalidad otorgar a las personas adultas mayores de 65 años y más en situación de pobreza, una pensión alimentaria mensual, correspondiente al 25% del salario mínimo vigente, para poder afrontar con esta ayuda las últimas etapas de su vida en condiciones favorables a través de la autonomía económica desde una perspectiva de derecho. El Ministerio de Hacienda es la institución encargada de su administración y aplicación. La Ley posee cuatro Decretos Reglamentarios para su aplicación en el ámbito no indígena (Decretos No 4542/10, 4876/10, 8334/12 y 9664/12), además de tres Resoluciones (254/10, 122/11 y 310/12). Para la aplicación en el sector indígena posee tres Decretos (6813/11, 7096/11 y 7595/11) y dos Resoluciones (122/11 y 341/11).
  16. 16. 16 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social Las principales instituciones responsables de las políticas de apoyo a las personas adultas mayores se observan en el siguiente recuadro: Recuadro 3. Instituciones que trabajan para mejorar la calidad de vida de las personas adultas mayores. - El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social-Dirección de Adultos Mayores: Tiene a su cargo varios ejes que buscan mejorar la calidad de vida de este grupo poblacional: el programa de medicamentos para personas mayores de 60 años; el programa de vivienda para adultos mayores a través del convenio con SENHABITAT; el programa de participación social y gestión comunitaria; programa de atención a personas mayores víctimas de abusos, maltratos, abandono, soledad y situación de calle; programa centro iberoamericano para la autonomía personal y ayudas técnicas (CIAPAT-Capítulo Paraguay); el programa de desarrollo de la estructura nacional de personas adultas mayores, de gobierno y de la sociedad civil; programa de desarrollo cultural, deporte y recreación; el programa de capacitación de cuidadores y auto-cuidado de personas adultas mayores; el programa mayores emprendedores y el programa de alfabetización de personas mayores. Las unidades de salud de la familia (USF) desarrollan un plan de atención general de la persona adulta mayor en aten- ción primaria de salud, que promueve acciones curativas, recreativas, preventivas, educativas y participativas. La Dirección Bucodental provee de prótesis dentales a las personas adultas mayores; y la Dirección de Salud Ocular ope- ra gratuitamente de cataratas y facilita lentes sin costo a las personas adultas mayores, de escasos recursos. - El Ministerio de Hacienda- Dirección de Pensiones No Contributivas (DPNC): tiene a su cargo la administración y pago del sector no contributivo de estos grupos que incluyen también a los adultos mayores: Veteranos y Lisiados de la Guerra del Chaco que cobran una pensión de G. 1.530.672 (US 345), más un subsidio de G. 1.913.340 (US 430). Cada excombatiente percibe por mes un total de G. 3.444.012 (US 775). También por fallecimiento de un veterano, el Estado beneficia a los fami- liares con un pago único de G. 9.184.032 (US 2.064). - El Instituto de Previsión Social (IPS): otorga la jubilación por invalidez, vejez y sobrevivencia; la jubilación proporcional; y la reapertura de servicios, que en todos los casos fueron de gran ayuda para las personas adultas mayores que aportaron de alguna manera a la previsional. En el área de salud, el IPS habilitó un Hospital Geriátrico que posee 107 camas, diez de las cuales para terapia intensiva, además de consultorios que atienden exclusivamente a las personas adultas mayores. Ofrece también cursos de cuidadores para personas adultas mayores, y especialización en geriatría para médicos/as y enfermeros/as. - La Secretaría de Acción Social (SAS)-Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas Tekoporá- Dirección de Adultos Mayores (Dirección General de Protección Social y Desarrollo Humano): Se está trabajando dos ejes de acción: Programa a Lisiados y Veteranos de la Guerra del Chaco y el Fondo Concursable de Proyectos de Promoción e Integración Social de Adultos Mayores. Cada una de estas iniciativas tiene diferentes objetivos dirigidos a una sola meta: el bienestar y la protección social del adulto mayor. - El Ministerio de Educación y Cultura (MEC): a través del programa emblemático Paraguay lee y escribe, trabaja con personas adultas mayores en la Campaña Nacional de Alfabetización para ciudades del interior, con una formación que dura cuatro meses. Además posee un plan de alfabetización, que dura ocho meses y abarca los territorios que la campaña no cubre. 1.4 El marco normativo e institucional a favor de los pueblos indígenas 1.4.1 Compromisos internacionales de Paraguay a favor de los indígenas1 En Paraguay, la consideración de indígena se realiza por auto identificación, es decir, indígena es “toda persona que declara pertenecer a una etnia indígena, independientemente de que siga hablan- do o no la lengua de origen, o bien que manifieste pertenecer a una comunidad, aldea o núcleo de familias indígenas”2 . 1. La jerarquía constitucional de los Tratados de Derechos Humanos, así como los demás convenios e instrumentos de derecho internacional, no solamente pueden ser complemento de la parte dogmática de la Constitución Nacional, sino que aseguran condicionamientos para el ejercicio del poder público, a través de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tendiente al pleno respeto y garantía de estos instrumentos. Son las normas de origen internacional que al ser suscritas, aprobadas y ratificadas, han pasado a formar parte del derecho interno, que conforme a la prelación establecida en la propia Carta Magna, tiene supremacía sobre las demás leyes nacionales y pueden ser usadas ante los tribunales nacionales y ser aplicadas por estos tribunales en los casos que resulte pertinente. SAS (2010). Marco teórico y metodológico del Diagnóstico participativo en las comunidades indígenas, Taller Pedagógico Alternativo (TAPE´A), Asunción, Paraguay. 2. DGEEC, 2005.
  17. 17. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 17 A partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en 1948, en la que se establecen derechos inalienables de las personas, organismos internacionales como las ONU, la OEA y otras, han venido generando una serie de instrumentos en materia de Derechos Humanos, como la elimina- ción de la Discriminación Racial (1965), los Derechos Civiles y Políticos y los Derechos Económi- cos, Sociales y Culturales (1966), etc. Cuadro N° 3. Convenios e instrumentos internacionales a favor de los pueblos indígenas. Año Marco internacional Objetivo Aprobada por la Ley 1 del 18 de agosto de 19891 La Convención Americana sobre los Derechos Humanos Paraguay admite la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y ratifica el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,2 y el Pacto Internacional de Derechos Econó- micos, Sociales y Culturales3 . Aprobada por Ley 2128/03,4 La Convención Internacional so- bre la eliminación de todas las for- mas de discriminación racial Incentiva a los países a la adopción de acciones afirmativas como medidas para superar la discriminación racial o étnica, Aprobada por la Asamblea General el 13 de setiembre de 2007 La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Plasma el derecho a la autodeterminación; a ser propietarios y controlar las tierras, los territorios y los recursos propios; al con- sentimiento libre, previo e informado; entre otras cuestiones Paraguay lo aplica a nivel nacional por medio de la Ley N° 234/93 Convenio 169 de la OIT referente a Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes Reconocimiento de los derechos colectivos propios de los pue- blos indígenas, tales como: política general, tierras, contratación y condiciones de empleo, formación profesional, artesanías e in- dustrias rurales, seguridad social y salud, educación y medios de comunicación, contactos y cooperación a través de las fronteras 1. Permite a los pueblos indígenas recurrir a la jurisdicción del sistema internacional cuando exista agotamiento en instancias nacionales. 2. Se encuentran derechos fundamentales como: el derecho a la vida, la prohibición de torturas, la prohibición de la esclavitud, y los derechos a la libertad y la seguridad. 3. Se encuentran los derechos a la alimentación, la vivienda, la salud, la educación, al trabajo y a un medio ambiente sano. 4. En su artículo 1 dice “… la expresión discriminación racial denotará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública”. Fuente: Elaboración propia Un aspecto muy importante enmarcado en el Convenio 169 es el espíritu de la consulta y la partici- pación que se constituye en la piedra angular sobre la cual se basan todas sus disposiciones. El Conve- nio exige que los pueblos indígenas y tribales sean consultados e informados y, que puedan participar libremente en los procesos de desarrollo y de formulación de políticas que los afectan. Anexo 2. 1.4.2 El marco normativo nacional3 El esfuerzo conjunto de representantes indígenas e instituciones indigenistas, logró introducir en 3 Las consideraciones sobre el marco legal fue extraído de Tierra Viva “Situación de los pueblos indígenas”, en CODEUPY (1996) Informe sobre los derechos humanos en Paraguay, Asunción, Paraguay; de SFP e INDI (2011), Orientaciones básicas para el trabajo del funcionariado público con los pueblos indígenas, Asunción, Paraguay; y de SAS (2010), Marco teórico y metodológico del Diagnóstico participativo en las comunidades indígenas, Taller Pedagógico Alternativo (TAPE´A), Asunción, Paraguay.
  18. 18. 18 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social la Constitución Nacional de 1992 un marco jurídico sumamente favorable a los derechos de los pue- blos indígenas, poniendo de relieve la realidad de una sociedad nacional pluricultural, multiétnica, bilingüe y/o multilingüe, tal como se reconoce posteriormente en diferentes normativas. Cuadro N° 4. Marco Jurídico y Normativo Nacional Instrumento Ley /Artículos Objeto principal Constitución Nacional Capitulo V. El Articulo 62 Consagración de los derechos y garantías básicos de los pue- blos indígenas, a quienes reconoce como grupos de culturas anteriores a la formación y organización del propio Estado Paraguayo El artículo 63 “Queda reconocido y garantizado el derecho de los pueblos indígenas a preservar y a desarrollar su identidad étnica en el respectivo hábitat. El artículo 64 “Los pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad comu- nitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la conservación y desarrollo de sus formas peculiares de vida. El Estado les proveerá estas tierras gratuitamente y las mismas estarán exentas de tributo”. El artículo 65 “Se garantiza a los pueblos indígenas el derecho a participar en la vida económica, social, política y cultural del país, de acuerdo con sus usos consuetudinarios, esta Constitución y las leyes nacionales”. El artículo 66 Establece el respeto del Estado a las peculiaridades cultura- les de los pueblos indígenas, especialmente en la educación formal. El artículo 67 Establece la exoneración a los miembros de los pueblos in- dígenas a prestar servicios sociales, civiles o militares, así como de las cargas públicas que establece la ley. Ley Nacional es la 904/81 (modificada por la Ley 919/96) Crea el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI), Encargado de aplicar la política indigenista. Esta Ley tiene por objeto la preservación social y cultural de las comuni- dades indígenas. Es un órgano rector que aplica políticas y programas y, coordina, fiscaliza y evalúa las actividades indi- genistas del sector público y privado. Otras leyes que se relacionan con la realidad indígena Ley 1.863 que establece el Es- tatuto Agrario (INDERT), Articulo 40 Las tierras correspondientes a indígenas serán delimitadas en forma indivisa y adjudicadas en forma gratuita Ley 3231/07. MEC Crea la Dirección General de Educación Escolar Indígena, Ley 836/80 Del Código Sanitario Ley 1032/96 Crea el Sistema Nacional de Salud Ley 1561/00 del Sistema Na- cional del Ambiente Prohíbe la exportación y tráfico de rollos, trozos y vigas de madera Resolución MSPBS N° 311/10 Crea la dirección General de Salud Indígena Las Leyes de Aguas, Forestal, Penal, del Código del Trabajo, de la Niñez y la Adolescencia Fuente: Elaboración propia
  19. 19. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 19 1.4.3 Programas e Instituciones públicas de atención a los pueblos indígenas a) El Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) El Instituto Paraguayo de Indígena (INDI) es una entidad autárquica con personería jurídica y pa- trimonio propio cuyas relaciones con el Poder Ejecutivo son mantenidas por conducto del Ministerio de Educación y Cultura, pero con autonomía para establecer vínculos directos con otros Poderes del Estado o dependencias del Gobierno Nacional. El marco normativo del INDI está constituido por un conjunto de normas que regulan su funcio- namiento. Estas son: - El Convenio 169 de la OIT. - El Capítulo V de la Constitución Nacional de la República del Paraguay (arts. 62-67). - La Ley 904/81 “Estatuto de las Comunidades Indígenas” modificada en varios artículos por la Ley Nº 919/96. - La Ley 234/93 que ratifica el convenio 169 de la O.I.T. sobre “Pueblos Indígenas y Tribales en Países independientes”. - La Ley Nº 2199/03 “Que dispone la reorganización de los Órganos Colegiados Encargados de la Dirección de Empresas y Entidades del Estado Paraguayo”, Art. 11, que modifica varios artículos de la Ley 904/81. - La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. El Mapa Estratégico del INDI indica la gestión y titulación de las tierras para comunidades in- dígenas como una de sus principales prioridades, la participación de los pueblos indígenas en la conducción del INDI y la asistencia integral a las comunidades indígenas, como los otros aspectos fundamentales. b) La Salud Indígena La atención a la Salud Indígena por parte del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS), cobró un importante dinamismo desde el 2008 a través de la implementación de las Polí- ticas Públicas de Calidad de Vida y Salud con Equidad; sobre las bases de un enfoque del derecho a la salud se convalidó la Política Nacional de Salud Indígena, se creó la Dirección General de Salud Indígena con la misión de implementar las estrategias y acciones más adecuadas para alcanzar los objetivos de la política y se creó el Consejo de Salud Indígena con carácter consultivo. Son ejes de la Política Nacional de Salud Indígena: la atención con un enfoque intercultural y de derecho que debe regir en todos los servicios sanitarios, el respeto a la medicina indígena, la promo- ción de la participación de los representantes de los pueblos indígenas en los espacios de decisión, el acceso a los servicios de salud de diferentes complejidades, la formación de promotores, técnicos y profesionales con enfoque intercultural, la protección del hábitat de los indígenas y la ampliación de la inversión en planes de salud indígena del Presupuesto General de la Nación, entre los más importantes. La meta es que todas las comunidades indígenas del país estén atendidas de manera regular y adecuada por una Unidad de Salud de la Familia (USF) o un servicio más cercano, teniendo en cuen- ta la realidad de los 20 pueblos indígenas que están asentados en más de 600 comunidades y aldeas
  20. 20. 20 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social de 14 regiones sanitarias del país. Estas regiones son Concepción, Amambay, San Pedro, Guairá, Caaguazú, Caazapá, Canindeyú, Alto Paraná, Itapúa, Presidente Hayes, Boquerón, Alto Paraguay, entre las más importantes. Entre otros planes sanitarios para el 2011, se estableció el nombramiento de un encargado de salud indígena en todos los establecimientos de oficiales del sector para la atención especializada de los indígenas que acuden hasta los servicios y la capacitación del personal de blanco y del sector admi- nistrativo, con enfoque de derechos e interculturalidad. Asimismo, se inició la elaboración de un marco legal en salud indígena a través de un ante proyec- to de ley tratado en 2001 por los pueblos originarios, así como para conformar un equipo de segui- miento al proceso de revisión, validación y presentación al Poder Legislativo del mismo. c) El Programa de Educación Indígena Tradicionalmente los indígenas carecían de escuelas propias aunque sí tenían su “sistema educa- tivo de transmisión de conocimientos, valores y metodologías” a sus hijos, a través de la familia y la comunidad. Es a partir de 1960 cuando empezaron las primeras escuelas indígenas, especialmente a cargo de las misiones religiosas. En las últimas décadas el Estado ha participado más ampliamente en la organización de las mismas y para el 2008 ya se contaba con 380 escuelas que acogían a más de 20 mil niños y niñas matriculados y 1.077 maestros. El 29 de junio del 2007 se promulgó la ley N°3.231 “Que crea la Dirección General de Educa- ción escolar Indígena cuyo objeto es reconocer y garantizar el respeto y el valor de la existencia de la educación indígena, asegurándoles una educación inicial, escolar básica y media acorde a sus derechos, costumbres y tradiciones con la finalidad de fortalecer su cultura y su participación acti- va en la sociedad”. Cuatro años después, el 30 de diciembre de 2011 mediante decreto presidencial Nº 8234, se aprueba la reglamentación de dicha Ley, iniciándose el proceso de conformación de las diferentes estructuras operativas de la Dirección para brindar mayor funcionalidad y eficiencia a la Educación Indígena y con el objetivo de llegar a 35.000 estudiantes de ese origen en 2012. La moda- lidad completa, que incluye la discusión del currículo, la adaptación a las diferentes lenguas, al uso de materiales tradicionales y al aprendizaje y empleo de la cultura propia dentro de la educación regular, estará lista para implementarse el próximo año. La nueva enseñanza se impartirá en la lengua materna, para lo cual se utilizarán materiales escritos en esos idiomas. Esta educación es bastante significativa teniendo en cuenta que el 90 por ciento de los niños y niñas de estas escuelas hablan primero la lengua materna. Otro ámbito contemplado por la ley es la formación de los propios docentes. Actualmente, existen 1.500 personas que trabajan en las escuelas indígenas, la mitad son nativos de la comunidad y el resto son docentes no indígenas. De esta cantidad el 40% no ha culminado su formación, sea de Educación Escolar Básica, Educación Media y mucho menos de formación docente. d) El Programa Nacional para Pueblos Indígenas (PRONAPI) A cargo de un equipo técnico interinstitucional, es ejecutado por la Dirección de Asuntos Indí- genas de la Secretaría de Acción Social (SAS), habiendo sido aprobado por Decreto Presidencial 1945/09 con el objetivo, en una primera fase, de mitigar la pobreza extrema a través de la entrega de víveres a familias indígenas que pertenecen a comunidades de la región oriental y occidental.
  21. 21. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 21 e) El Programa de Agricultura y Economía Indígena (PAEI) El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), como integrante del Gabinete Social y del PRONAPI, en el marco del Decreto 1945/09 citado más arriba que dispone tomar las acciones ne- cesarias para dar respuesta al compromiso de reducir la pobreza extrema en grupos más vulnerables (artículo 9), ha elaborado y puesto en ejecución el “Programa de Agricultura y Economía Indígena” cuyo objetivo es apoyar en estos campos promoviendo la Seguridad Alimentaria y fortaleciendo la producción sustentable de los rubros de autoconsumo de las comunidades indígenas. El Programa focaliza sus acciones en las mismas para impulsar el arraigo, la promoción y el de- sarrollo de los pueblos originarios, a través de la generación de intervenciones sostenidas de acuerdo con las características culturales y tradiciones propias de esos pueblos, con una cobertura inicial de 100 comunidades para el año 2010 y una meta de 400 comunidades para el 2013. f) El Programa de Fomento a la Producción de Alimentos por la Agricultura Familiar Se trata de una iniciativa del MAG cuya finalidad es articular las acciones territoriales de Segu- ridad Alimentaria, tomando como destinatarios-meta a familias de productores del modelo de agri- cultura familiar. El programa se instala en el marco de la Propuesta de Políticas de Desarrollo Social (PPDS 2020) y en la estrategia territorial con participación social para la planificación y gestión del desarrollo. Su objetivo es mejorar la disponibilidad, en cantidad y calidad, de alimentos inocuos en la finca, así como el acceso a los mismos mediante el incremento de la productividad, la producción sustenta- ble y diversificada, la comercialización y el fortalecimiento del capital humano y social. Las acciones en las comunidades indígenas se realizan en coordinación con el Programa de Agri- cultura y Economía Indígena (PAEI), con una meta de llegada a 10 mil familias. Sus componentes son: (i) Desarrollo de la capacidad organizativa y autogestionaria, (ii) Apoyo a la inversión, (iii) Asis- tencia técnica, (iv) Comercialización y (v) Gestión/administración del Programa.
  22. 22. 22 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social 2. La situación de las personas adultas mayores A fin de ofrecer una mejor comprensión de los procesos de cambio sociodemográfico que susten- tan el Programa de Asistencia Alimentaria a personas adultas mayores, seguidamente se presenta una descripción del proceso de envejecimiento demográfico que viven América Latina y el Paraguay y las principales características de este segmento poblacional, especialmente de quienes pertenecen al mismo y, además, se encuentran en situación de pobreza en el país. El análisis que sigue adopta la definición cronológica (o paso de los años en la vida de las perso- nas) para determinar quiénes integran el grupo de adultos mayores y, de acuerdo con la legislación nacional (Ley Nº 1885/02), se considera como personas de la tercera edad a aquellas de 60 años o más de edad4 . No obstante, cuando se analice la situación de las personas adultas mayores que viven en condición de pobreza y que son beneficiarias de la Ley de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en Situación de Pobreza (Ley Nº 3728/2009), se utilizará el rango de edad de 65 años como lo hace esta ley. 2.1 América Latina y el Paraguay envejecen Décadas atrás, el envejecimiento, su problemática y consecuencias, parecía ser un tema exclusivo de los países europeos. Con el correr de los años la población de los países de América Latina y el Caribe comenzaron a experimentar cambios en su estructura de edades que dieron como resultado el incremento del número de personas adultas mayores (o envejecimiento poblacional). Tal es así que con motivo de la última Asamblea Mundial sobre el envejecimiento (Madrid, 2002) el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, mencionó que éste “ya no sólo es un problema del pri- mer mundo”, comprendiendo que los países de la región sudamericana no estarán ajenos a ese nuevo escenario demográfico y sus consecuencias. Recuadro 4. Envejecimiento de la población “En América Latina y el Caribe se está produciendo un paulatino pero inexorable envejecimiento de la población que constituye un proceso generalizado, pues todos los países de la región se van convirtiendo, a distinto ritmo, en sociedades más envejeci- das. Como es de prever, una transformación demográfica de esta característica tendrá profundas repercusiones en la sociedad y en ámbitos específicos de las políticas públicas, así como en la cohesión social, los derechos humanos y el papel del Estado.” (Huenchuan, 2009, p. 19) Los cambios producidos en la estructura de la población, que dieron origen a su envejecimiento, pasan por cuatro etapas según el nivel de evolución de la “transición demográfica”. Estas etapas, se- 4. El uso de un determinado umbral de edad cronológico para definir el comienzo del envejecimiento puede ser cuestionable dado que existen otros factores como fisiológicos, biológicos, sicológicos, socioculturales y conductuales que caracterizan a la persona, pero éstos resultan operacionalmente inviables, e imposibilita la comparación de datos.
  23. 23. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 23 gún las tendencias históricas que sustentan empíricamente la teoría de la transición, fueron descritas por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) y son las siguientes: Primera etapa: Transición incipiente. Países con niveles altos de natalidad y mortalidad, con tasas anuales de crecimiento natural cercanas a 2.5 por ciento anual. Segunda etapa: Transición moderada, Países con mortalidad moderada y natalidad elevada que se traducen en altas tasas de crecimiento natural, superior a 2.5 por ciento anual. Tercera etapa: Transición plena. Países con natalidad y mortalidad moderadas, con tasas de creci- miento natural en descenso, cercanas a 2 por ciento anual. Cuarta etapa: Transición avanzada. Países con tasas de natalidad y mortalidad reducidas con una tasa de crecimiento natural cercana a 1 por ciento anual. Gran parte de los países de América Latina y el Caribe, entre ellos el Paraguay, ya pasaron la etapa de transición moderada y se encuentran, algunos en la etapa plena –como el Paraguay– y otros, inclu- sive en la etapa avanzada. Como puede observarse en el siguiente gráfico, la tasa bruta de natalidad regional promedia los 20 nacimientos por 1.000 habitantes y la de mortalidad 6 por 1.000 habitantes. El 48,5% de los 33 países de la región se encuentran con transición avanzada y el resto (51,5%) está camino a esa fase, vale decir transita todavía la etapa plena. La peculiaridad de la transición avanzada es que presenta tasas de natalidad por debajo del promedio, pero sus tasas de mortalidad han comenzado a ascender como resultado del envejecimiento y el mayor número de personas de edad provecta, grupo donde es mayor el número de defunciones (Huenchuan, 2009, p. 42) América Latina y el Caribe: ubicación de los países según la situación de transición demográfica, 2005 - 2010 0 5 10 15 20 25 30 35 40 02 46 81 01 2 UY PR BB CU MA TT A N GPCL CR A R BS GY GF MX HA GT B O BR BZ SV PE HN PYNI DO SR CO LC J EC VE PA X = 19,9 Cuadrante1Cuadrante 2 Cuadrante 3 Cuadrante 4X=6 ,0 Tasa bruta de mortalidad (por mil) Tasabrutadenatalidad(pormil) Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) - División de Población de la CEPAL, “Estimaciones y proyecciones de población” [en línea] www.eclac.cl/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm.
  24. 24. 24 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social Entre 1975 y 2000, el porcentaje de la población de 60 años y más en América Latina y el Caribe pasó de un 6,5% a un 8,2%. Esta última cifra fluctúa entre 14% y 6,1% según se trate de países con transición demográfica avanzada o rezagada. En términos absolutos, en el 2000 este segmento pobla- cional llegaba a 43 millones de personas, cifra que irá en aumento hacia el año 2025 cuando se llegue a los 100,5 millones de personas de edad que pasarán a representar un promedio cercano al 15% de la población total. (CEPAL/CELADE/UNFPA, 2009). En los países donde el proceso de envejecimiento se encuentra más avanzado –como Uruguay, Cuba, Chile y varios países caribeños– la proporción de personas mayores de 60 años será superior al 20% en 2025. En tanto que en aquellos con un envejecimiento más tardío —como Guatemala, Boli- via, Paraguay, Honduras, Haití, entre otros– el porcentaje de personas de edad se ubicará en alrededor del 10% para entonces (ob. cit.). La experiencia de los países de la región marca pautas y enseña tendencias que se estima que el Paraguay transitará en el corto y mediano plazo, dado que está inmerso y forma parte del contexto y los procesos de la región. Recuadro 5. Implicancias del envejecimiento. Según CEPAL (2009), “en 2007, el 9,1% de la población de la región tenía 60 años o más y, si bien a mediados del siglo XX el enve- jecimiento era un fenómeno que se registraba sobre todo en los países desarrollados, las proyecciones indican que en América Latina y el Caribe, en general, la población de edad avanzada crecerá vertiginosamente en el futuro, lo que supone contar con poco tiempo para adaptarse a las consecuencias de este cambio en un contexto de menor desarrollo socioeconómico” (p. 12). En cuanto a la dinámica demográfica del Paraguay, los datos muestran que se ha producido un rápido crecimiento poblacional cuadruplicándose su tamaño en el último medio siglo, durante el cual mantenía todavía un alto porcentaje de edades infantiles. Actualmente el país está perdiendo su carácter de población joven y avanza hacia su transformación en una potencial población envejecida, ya que ha disminuido el porcentaje de personas de 0 a 14 años y está aumentando considerablemente el grupo de personas de 60 años y más de edad, como se puede apreciar en el Gráfico 1 (EPH, 2010). Fuente: procesamiento propio a partir de Proyecciones nacionales de población, Censo Nacional de Población y Viviendas 2002 y Encuesta Permanente de Hogares 2010. Gráfico 1 Distribución de la población por grandes grupos de edad, Paraguay, 1950, 2002 y 2010. 47,0 37,1 31,9 48,5 55,8 58,4 4,5 7,1 9,7 0-14 años 15-59 años 60 y más años Año 1950 Año 2002 Año 2010 Población: 1.473.244 Población: 5.163.198 Población: 6.381.940
  25. 25. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 25 Como ya se indicó anteriormente, estos cambios están asociados a los dos fenómenos que carac- terizan a la transición plena: la disminución de las tasas de natalidad y mortalidad y particularmente el descenso de la mortalidad en ciertos grupos etarios, lo que significa un aumento en la esperanza de vida que permite que las personas alcancen mayor longevidad. 2.2 Indicadores que permiten analizar las causas del envejecimiento de la población a) Caen las tasas de natalidad y mortalidad Históricamente el Paraguay presentó altas tasas globales de fecundidad 5 (TGF). Los primeros re- gistros daban cuenta de un promedio de 6,5 hijos por mujer en 1950. Si bien posteriormente comienza una tendencia descendente sostenida, no es sino en la década de 1998 a 2008 cuando la TGF se reduce notablemente e impacta en la estructura de la población, al pasar de 4,3 a 2,5 hijos en promedio por mujer (CEPEP, 2009). Al descender la fecundidad, y por tanto la natalidad, aportando menos niños a la población, la principal causa del aumento poblacional pasó a ser la disminución de la mortalidad, especialmente de la infantil y de la población de 65 años y más de edad. En efecto, el Paraguay ingresó a la década de los 70 con una tasa bruta de mortalidad de 8,1 fallecimientos por cada 1.000 habitantes para registrar posteriormente un descenso sostenido de esta variable hasta alcanzar 6,3 por 1.000 en el año 2000, (Brizuela, 2005). Como se puede notar en el Gráfico 2, las tasas de natalidad y mortalidad disminuyen aunque en desigual medida, lo que tiene un impacto en la tasa media de crecimiento anual de la población total. 5. Número medio de hijos que tendrían las mujeres al final de su ciclo fértil en ausencia de mortalidad si estuvieran sujetas a las tasas específicas por edad de un determinado período Gráfico 2. Tasas brutas de natalidad y mortalidad. Paraguay, 1950-2050. Fuente: Elaboración propia a partir de STP/DGEEC, Proyección de polación nacional por sexo y edad, 2000, 2050 0 10 20 30 40 50 Tasa bruta de Natalidad (por 1.000) Tasa bruta de Mortalidad (por 1.000) 1950-1955 1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2015 2015-2020 2020-2025 2025-2030 2030-2035 2035-2040 2040-2045 2045-2050
  26. 26. 26 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social De esta manera, el ritmo en que crecerá la población total irá disminuyendo paulatinamente mientras que, por el contrario, la población adulta mayor mostrará tasas de crecimiento más altas y alcanzará su punto culminante de 4,1% en la década del 2010 al 2020. b) Aumenta la esperanza de vida al nacer6 Durante el periodo 1950-2000 la esperanza de vida al nacer tuvo un sostenido aumento pasando de 60,7 a 67,2 años para los hombres y de 64,7 a 71,7 años para las mujeres, una tendencia que se mantendrá creciente y que permitirá adicional aproximadamente ocho años más de vida para el 2050 (Gráfico 3). 6. Es el número promedio de años de vida que una persona, perteneciente a una cohorte, podría vivir si las tasas de mortalidad específicas por edad para un año determinado se mantuviesen constantes por el resto de su vida, por lo tanto, es una medida hipotética que se basa en las tasas de mortalidad actuales. Gráfico 3. Tasa de crecimiento medio anual (%) total y de la población de 60 años y más, Paraguay 1950-2050 Fuente: Elaboración propia a partir de STP/DGEEC, Proyección de polación nacional por sexo y edad, 2000, 2050 3.6 3.4 3.4 3.4 2.9 3.6 4.1 3.3 2.7 3.2 2.6 2.7 2.6 2.9 2.3 1.9 1.6 1.3 0.9 0.7 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010 2010-2020 2020-2030 2030-2040 2040-2050 60 años y más Total Gráfico 4. Evolución de la esperanza de vida al nacer en hombres y mujeres. Paraguay 1950-2050. Fuente: Elaboración propia a partir de STP/DGEEC, Proyección de polación nacional por sexo y edad, 2000, 2050 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 Hombres Mujeres 1950-1955 1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2015 2015-2020 2020-2025 2025-2030 2030-2035 2035-2040 2040-2045 2045-2050
  27. 27. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 27 Las cifras presentadas en el gráfico indican que la probabilidad de sobrevivir de las mujeres es ma- yor que la de los varones y esta diferencia tiende a hacerse mayor a medida que aumenta la esperanza de vida de la población total. En resumen, la caída de la fecundidad producida en los últimos diez años y el aumento medio de años de vida son logros para el país. Sin embargo, estos logros plantean un importante desafío ya que, a corto plazo, se contará con un gran contingente de adultos mayores que demandarán atenciones especializadas. c) Relación de dependencia total y de la vejez Otro indicador útil es la relación de dependencia total7 , que permite analizar los efectos del enve- jecimiento sobre la estructura de las generaciones y busca establecer la asociación que existe entre las personas de edades teóricamente no activas, con respecto a las personas en edades potencial y económicamente activas (Peláez, E y Ribotta B, 2008). Según proyecciones nacionales, en 1950 la relación de dependencia en el Paraguay era de 106 personas entre ancianos y menores de 15 años de edad por cada 100 personas en edad de trabajar (15 y 59 años de edad). En otras palabras: 106 personas entre ancianos y niños dependían de 100 en edad de trabajar. En la actualidad ese porcentaje se ha reducido a 70 personas dependientes por cada 100 no de- pendientes. La tendencia a la disminución continuará para llegar en 2050 a una razón de dependencia total de 63 personas no activas por cada 100 activas. Esta última cifra, más elevada que la de los dos decenios anteriores (2030-2040), se dará de manera coincidente con la expiración del bono demográ- fico en el Paraguay y será el momento cuando la población adulta mayor comenzará a tener mayor participación que la niñez en los niveles de dependencia8 . 7. Se define como el cociente entre la suma de la población de 0 a 14 y 60 años y más y la de 15 a 59 años. 8. Se entiende por “bono demográfico” el mayor número absoluto y relativo del grupo de población activa, de 15 a 64 años de edad, que se encuentra en plenitud de su capacidad productiva, frente a los de 0 a 14 y 65 y más, grupos considerados en edades pasivas. Gráfico 5. Relación de dependencia total, de jóvenes y de adultos mayores, Paraguay 1950-2050 Fuente: Elaboración propia a partir de STP/DGEEC, Proyección de polación nacional por sexo y edad, 2000, 2050
  28. 28. 28 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social A modo de analizar la necesidad potencial de sustento social de los adultos mayores, es importante cuantificar la carga económica que provocarán las personas de la tercera edad y que deberá soportar la población potencialmente activa, relación conocida como Índice de dependencia en la vejez9 . Dicho índice muestra que en 1950 había 9 personas de 60 años y más por cada 100 potencialmente activas en tanto que para el 2010 el índice sube a 13 dependientes de más de 60 años por cada 100 personas de edades activas (15 a 59 años). A partir de ese momento, con el aumento de este índice, comienza a hacerse evidente que el Para- guay se encontraba ya en una etapa de incipiente envejecimiento. Como se observa en el Gráfico 5, la dependencia de la población infantil va disminuyendo a me- dida que pasa el tiempo como resultado principalmente de la reducción de la fecundidad mientras que, en contraposición, aumenta la dependencia de las personas adultas mayores. Esto indica que, a medida que avanza la transición demográfica, el índice de dependencia total estará representado especialmente por el peso del mayor número de personas ancianas que de niños y niñas. Según CEPAL/CELADE (2009), las repercusiones en términos de costos económicos son más elevadas que las inherentes a la dependencia juvenil, debido sobre todo a las necesidades de atención de salud y de seguridad social. 2.3 Principales características de la población adulta mayor en situación de pobreza Actualmente existen en el Paraguay 427.000 personas mayores de 65 años de edad, de las cuales 131.500 están en situación de pobreza. Esto significa una tasa de pobreza del 30,8% en este segmento poblacional y se divide en 16,2% de personas que viven en situación de extrema pobreza y 14,6% en pobreza no extrema, (EPH, 2010). 9. Se define como el cociente entre la población de 60 años y más y la de 15 a 59 años. Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, EPH 2008 - 2010. Gráfico 6 Evolución de la pobreza de las personas adultas mayores, Paraguay, 2008 - 2010 % Pobre extremo % Pobre no extremo 13,4 12,0 12,1 15,3 14,6 16,2 2008 2009 2010 30 27 24 21 18 15 12 9 6 3 0
  29. 29. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 29 La tasa de pobreza total de las personas de la tercera edad implica un nivel menor que el del resto de los grupos etarios, como la niñez (menores de 15 años), cuyo 45% se encuentra afectada por la pobreza total. No obstante, debido al rápido aumento de la cantidad de personas adultas mayores, la pobreza tiende a incrementarse en este grupo a medida que pasan los años. Como puede observarse en el Gráfico 6, la pobreza total pasó de 25,4% en 2008 a 30,8% en 2010. El porcentaje total presentado esconde diferentes realidades como la que se encuentra al realizar una desagregación por área de residencia. En sectores rurales la pobreza afecta a 4 de cada 10 adultos mayores (41,2%), mientras que en zonas urbanas el porcentaje se reduce a la mitad con respecto al área rural (24,2%). En cuanto a las diferencias por sexo, las mismas no son especialmente significati- vas entre hombres y mujeres en situación de pobreza (31,2% y 30,5% respectivamente). A continuación se presentan las características particulares de la población adulta mayor en con- dición de pobreza, donde ser pobre significa no obtener los recursos suficientes para llevar adelante una vida digna. En este sentido, se evidencia un alto porcentaje de la población adulta mayor con limitadas posibilidades de satisfacer sus necesidades básicas. A diferencia de la situación a nivel nacional, de los más de medio millón de adultos y adultas ma- yores que actualmente residen en el Paraguay, el 53,6% son mujeres y el 46,4% restante son varones. Según se analiza en las proyecciones de población, el predominio femenino está presente en todos los grupos de edades ancianas y se acentúa a medida que aumenta la edad. Este comportamiento encuen- tra explicación en que, a partir de los 60 años de edad, la mortalidad masculina es mayor traduciéndo- se en una mayor esperanza de vida para las mujeres en comparación con los hombres. En general, en la población adulta mayor existen más mujeres que hombres y al desagregar esta información por condición de pobreza se comprueba que hay 116 mujeres por cada 100 hombres, mientras que en sectores no pobres hay 119 mujeres por cada 100 varones. Apesar de lo mencionado, al estudiar este índice por grupos etarios se ven comportamientos inver- sos. Los no pobres presentan índice menor al total para el grupo de 65 a 69 años de edad y aumenta rápidamente al traspasar la barrera de los 70 años, mientras que los pobres presentan mucha mayor cantidad de mujeres que de hombres (131 mujeres por cada 100 hombres) en el primer grupo, valor que disminuye notablemente en el siguiente grupo donde se encuentran 109 mujeres por cada 100 hombres. Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, EPH 2010. Gráfico 7 Índice de feminidad de la población de 65 años y más, pobres y no pobres, Paraguay 2010. Pobre No pobre Total 65-69 años 70 años y más 0 20 40 60 80 100 120 140
  30. 30. 30 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social Esta situación acarrea importantes conclusiones y consecuencias. Por un lado denota la mayor mortalidad de los hombres, probablemente producto de malas condiciones laborales, y por otra parte, mueve a pensar que el estado de las mujeres en la edad adulta es el resultado de las condiciones de vida por las que tuvo que atravesar en el pasado. En el Paraguay las mujeres estuvieron y siguen es- tando, aunque en menor medida, expuestas a desigualdades en el acceso a la educación y en el campo laboral y económico fueron víctimas de una exclusión social por su condición de género. Al 2010 se verifica que, del total de personas adultas mayores, el 60,9% reside en zonas urbanas y el 39,1% restante en áreas rurales, al igual que lo que sucede en la población total dada la tendencia de urbanización que vive el país. En el caso de la población adulta mayor en situación de pobreza, este comportamiento es inverso, ya que se ve una ruralización de la pobreza (52,2% de los ancianos pobres residen en el área rural, y el 47,8% en el área urbana). El peso que representa para la población urbana la de adultos y adultas mayores es del 7% y para la población rural del 6,4%. Es decir, el grado de envejecimiento es similar en ambos sectores, opues- tamente a lo que se esperaría que ocurriese dado que las tasas de fecundidad son mayores en el área rural. Lo que ocurre en el Paraguay en términos de ubicación geográfica no escapa a la realidad regional y encuentra fundamento en explicaciones ya establecidas para el fenómeno, tal como se expone en así CEPAL/CELADE (2009b). Recuadro 6. Distribución de los adultos mayores según área de residencia. “Teniendo en cuenta los conocidos contrastes entre zonas urbanas y rurales en materia socioeconómica y demográfica, se pien- sa que las áreas urbanas tienen siempre una proporción de población de 60 años y más superior que las rurales, lo que dista de ser seguro debido al poderoso efecto de la migración interna, en particular, la migración campo-ciudad.” Por otro lado, el Paraguay presenta una desigual distribución espacial de la población, con el Gráfico 8. Distribución porcentual de la población de 65 años y más, según condición de pobreza. Paraguay 2010 52,2 47,8 39,1 60,9 33,2 66,8 Urbana Rural Total No pobre Pobre Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares. EPH 2010.
  31. 31. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 31 97,3% en la región Oriental, que a su vez representa el 40% del territorio. En relación con la distri- bución espacial de la población adulta mayor (excluyendo del análisis a los departamentos de Bo- querón y Alto Paraguay), en la actualidad casi tres de cada diez de ellas residen en el departamento Central, que es el que alberga mayor proporción de las mismas (28,5%), uno de cada ocho se ubica en Asunción (12,6%) seguido por los departamentos de Caaguazú (8,6%), Itapúa (7,4%) y Alto Paraná (6,7%). Mientras que la distribución geográfica de adultos mayores que viven en situación de pobreza es un tanto diferente: Central y Caaguazú son los departamentos que concentran la mayor cantidad de personas pobres de la tercera edad (44,7%). a) Malas condiciones sociales El acceso a la educación integral y permanente es un derecho consagrado para toda persona resi- dente en el territorio paraguayo, según el artículo 73 de la Constitución Nacional de 1992. A pesar de este derecho se observa un bajo nivel educativo en las población total, medido a través de la cantidad de años de estudios aprobados: el 56,5% de las mismas tienen hasta seis años de estudio y solamente el 10,2% tiene 13 y más años de escolaridad, según datos de la encuesta permanente de hogares de 2010 (Gráfico 9). Por su parte en el grupo de la tercera edad 1 de cada 8 adultos mayores no cuenta con estudios, situación que se agrava entre personas ancianas en condición de pobreza (12,6% y 20,2% respecti- vamente). Por otro lado, aquellos que han aprobado estudios lo han hecho en su mayoría solamente hasta los niveles básicos. La situación de pobreza agrava esta situación: así, de cada cuatro adultos mayores pobres, tres alcanzaron a completar hasta seis años de estudios frente a casi el 100% de los que no se encuentran en pobreza (95,1%). Marcadas inequidades de género se revelan al observar el nivel educativo de hombres y mujeres en situación de pobreza, dentro de los limitados años de estudios que alcanzó esta población. Las mujeres presentan la peor situación ya que el 24,7% no cuenta con estudios; adicionado al 46,9% Gráfico 9 Años aprobados de estudios de la población total y de los adultos mayores (pobres y no pobres). Paraguay 2010 8,7 12,2 20,2 16,9 30,2 47,8 30,9 33,7 27,1 15,1 7,6 2,9 28,2 6,4 1,6 10,2 9,9 0,4 Ninguno 1 a 3 4 a 6 7 a 9 10 a 12 13 y más Total AM No pobre AM Pobre Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, EPH 2010. ** Población de 5 años y más de edad
  32. 32. 32 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social que alcanzó entre uno y tres años de estudio, se tiene que el 71,6% de ellas apenas aprendió a leer y escribir, frente al 63,8% de los hombres en esta categoría (15% sin instrucción y 48,8% con uno a tres años de estudio). En promedio, la población adulta mayor tiene cinco años de estudio, dos años por debajo de la media nacional. Al igual que para todo el país, el mayor desafío es reducir la asimetría entre áreas de residencia y entre aquellos en situación de pobreza. Para el caso de años promedio de la población anciana, la diferencia entre pobres y no pobres es de tres años en promedio (seis años para no pobres y tres para pobres). Recuadro 7. Participación de los adultos mayores en los sistemas de salud Junto con el proceso de envejecimiento se evidencia un aumento en el número medio de años de vida de las personas, pero no sólo se debe garantizar que las personas vivan más, sino también que lo hagan gozando de una buena calidad de vida en términos de bienestar físico, mental y social. Las personas adultas mayores representan un conjunto poblacional importante al evaluar su participación en los sistemas de salud ya que constituyen los mayores consumidores relativos y absolutos de servi- cios de salud y medicamentos. En términos de políticas públicas de salud, es importante tener en cuenta que el envejecimiento trae consigo un aumento a la susceptibilidad de contraer enfermedades crónicas y discapacidades propias del aumento de la edad lo que a su vez incrementa la necesidad de servicios médicos, sociales y económicos. Datos actuales dan cuenta de que la mitad de los adultos y adultas mayores se encuentran enfermos o accidentados, es decir, demandan servicios médicos o al menos medicamentos. Esto se incrementa con la edad, tal como explica el recuadro 7. Al analizar esta situación por sexo se observa que las mujeres de 65 años y más reportaron estar enfermas en mayor proporción que los hombres (54,6% y 47,3% respectivamente). Este aspecto se debe estudiar en profundidad para detectar si se trata de una cuestión cultural en la que las mujeres tienen mayor propensión a declarar la enfermedad o efectiva- mente presentan un estado de salud más deteriorado que los hombres. La situación de pobreza agrava aún más el panorama, de cada 10 mujeres pobres 6 declaran estar enfermas, frente al 54,1% de los hombres. Por otro lado, la demanda de servicios de salud se incrementa con la edad. Las personas de 65 a 69 años reportan estar enfermas o accidentadas en un 47,8% mientras que el 53% de las de 70 años o más declara encontrarse en esas condiciones. De las personas que reportaron alguna enfermedad o accidente se esperaría que hayan asistido a alguna consulta médica, no obstante los resultados muestran que en el 20% de los casos no fue así. Para los que viven en situación de pobreza la cifra sube a 27,3% en los varones y al 25,3 en las muje- res. Al no ser atendidos profesionalmente, podría considerarse que estos grupos se encuentran en alto riesgo considerando que a edades adultas una enfermedad puede devenir en otra más seria o incluso en la muerte. En lo que respecta a la seguridad social, las cifras indican que solamente cuatro de cada diez adul- tos o adultas mayores poseen seguro médico (38%), ya sea del IPS (29,7%) o de cualquier otro tipo (privado: individual, laboral, familiar o sanidad: militar o policial o seguro local) (8,3%). Mientras que seis de cada diez ancianos de ambos sexos no cuentan con ninguna protección médica (62%). En este ámbito, los grupos más vulnerables son: los residentes en áreas rurales (18,1% accede a protec- ción social) y los pobres (14,6%).
  33. 33. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 33 b) Calidad de sus viviendas y acceso a servicios Las condiciones de las viviendas definen el bienestar de las personas. En ese sentido, el número de personas por dormitorio es un indicador de las condiciones de vida10. Del total de hogares en los que reside al menos un adulto mayor, el 3,8% presenta hacinamiento, valor que se acentúa en el área rural a 4,7%. Por otro lado se estima que en los hogares con mayores de 65 años de edad residen en promedio cuatro personas por vivienda, y en los que presentan hacinamiento el número medio de per- sonas por hogar asciende a siete. La condición de hacinamiento y los problemas sociales y sanitarios que acarrean se acentúan aún más en los hogares pobres con personas adultas mayores. Así, en uno de cada diez hogares pobres sus habitantes comparten una habitación entre tres o más miembros. Los materiales utilizados en la construcción de la vivienda tienen relación con la protección que ofrecen frente a inclemencias del tiempo, seguridad en el acceso y aspectos sanitarios. El 74,7% de las viviendas tienen paredes de ladrillos y el 23,6% de madera. En el área rural el panorama es un tanto diferente, ya que si bien predomina el ladrillo en el 54,9% de las casas, esta proporción es signi- ficativamente menor que en área urbana, frente al uso de la madera que alcanza el 43,1%. Lo mismo ocurre en las viviendas pobres (61,9% de ladrillo y 35,7% de madera respectivamente). Mientras que en zonas urbanas predomina ampliamente el uso de ladrillo. En las casas donde residen personas adultas mayores se utilizan como materiales del piso, en iguales proporciones, la baldosa común (25,7%) y la lechada (25,3%). Otros como ladrillos, tierra y madera prevalecen en tres de cada diez viviendas. Nuevamente el área rural presenta las condiciones menos favorables, ya que en más de la mitad de las casas predominan los materiales de baja calidad, como tierra, madera, ladrillo y otros (56,3%). El 67,1% de las viviendas que albergan a adultos/as mayores tienen techos de tejas. En las zonas urbanas esta cifra es del 77% y en las viviendas no pobres es del 74%. 10. Se considera que existe hacinamiento cuando se presenta una aglomeración de un determinado número de personas, que se considera excesivo, en un mismo lugar. Para el Paraguay este número es de más de 3 personas por dormitorio. Gráfico 10 Porcentaje de materiales predominantes en pared, piso y techo de las viviendas donde residen adultos mayores, por total y condición de pobreza, Paraguay 2010. Total AM No pobre AM Pobre 74,7 80,4 61,9 25,7 31,1 13,9 67,1 74,0 51,7 Ladrillo PARED Baldosa común PISO Teja TECHO Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, EPH 2010.
  34. 34. 34 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social Con el fin de conocer la calidad de vida de las personas, medida por la disponibilidad de servicios en la vivienda en lo que se refiere confort y salubridad, se analizan como indicadores la procedencia del agua utilizada en la vivienda, si cuenta o no energía eléctrica, el tipo de desagüe sanitario, el com- bustible utilizado para cocinar y la forma de eliminación de la basura (DGEEC, 2004). Es sabido que se presentan importantes diferencias por área de residencia, por ende se muestra la información des- agregada a modo de establecer aquellos grupos con mayor vulnerabilidad en el acceso a los servicios mínimos que una persona debe tener para garantizar su bienestar. El acceso a agua potable es un derecho humano fundamental como parte del derecho a la vida. Un abastecimiento de agua inadecuado condiciona la salud y el bienestar de las personas. El 29,6% de las viviendas en las que viven adultos mayores se abastecen de agua por medio de SENASA o juntas de saneamiento, sin diferencias en la disponibilidad para pobres y no pobres. Le sigue en importancia el acceso a agua por medio de ESSAP en el 27% de los casos, en forma exclusivamente urbana. La utilización de pozos, ya sean artesianos, con o sin bomba, se da en porcentajes menores (21,8%). El acceso a la energía eléctrica es también un indicador de calidad de vida ya que, entre otros beneficios, permite tener electrodomésticos y demás bienes que dependen de la electricidad para su funcionamiento. El acceso a este servicio es casi universal en las viviendas del país, y por ende en las que residen personas adultas mayores (96,9%). Como es de esperar en áreas urbanas, por su organi- zación y tendencia a la modernización, el porcentaje se eleva a 98,4% y disminuye a 94,6% en áreas rurales y en hogares pobres (94,1%). El tipo de desagüe del servicio sanitario se analiza como un indicador de salubridad, dado que la falta de acceso a este servicio tiene efectos directos sobre los niveles de morbilidad y mortalidad de la población. La mayor parte de las viviendas donde residen adultos mayores cuentan con red de alcantarillado, pozo ciego11 o cámara séptica, (73,3%). El 26,7% restante utiliza mecanismos más precarios, como letrinas, hoyos o pozos en la superficie12. En viviendas del área rural, y en aquellas en situación de pobreza, sigue predominando el uso de letrinas como medio de desagüe del servicio sanitario (53,8% y 44,9% respectivamente), mientras que en lo urbano se utiliza mayormente la red de alcantarillado, pozo ciego con o sin cámara séptica (91%). Finalmente el servicio de recolección de basura es deficiente o escaso en las viviendas analizadas. Sólo el 41,5% cuenta con sistema de recolección, por tanto en el 48,9% de las viviendas se recurre a la quema (48,9%) para la eliminación de los residuos y en el 9,6% restante se arroja a hoyo, patio, chacra, arroyo, vertederos u otros. Con lo perjudicial que la quema puede llegar a ser para la salud y el medio ambiente, en el campo el 84,2% de las viviendas con adultos mayores recurre a esta práctica, al igual que en el 68,5% de las viviendas con personas adultas mayores pobres. El combustible usado para cocinar, mayormente, es el gas o la leña (43,3% y 36,2% respecti- vamente), que también es un parámetro para evaluar las condiciones en las que viven las personas ancianas, dado que determinados combustibles en situaciones particulares pueden resultar nocivos para la salud, por ejemplo el carbón que se emplea en el 15,5% de las viviendas. En dos de cada tres casas urbanas predomina el uso del gas (61%), mientras que en siete de cada diez hogares rurales pre- valece la utilización de la leña (70,3%). En cuanto a los hogares pobres, la leña ocupa el primer lugar (58,1%), seguida en igual medida por el gas (18,6%) y el carbón (18,1%). Esta práctica, al parecer, está sujeta a la disponibilidad de recursos, dado los costos del gas. 11. Pozo ciego: sistema de desagüe de excretas que consiste en una red de cañerías subterráneas internas (dentro del terreno y la vivienda) que desemboca en un pozo, pudiendo tener o no cámara séptica para el tratamiento previo (DGEEC, 2004). 12. Hoyo o pozo: sistema de desagüe de excretas consistente en la utilización de un pozo o zanja de escasa profundidad (letrinas) (DGEEC, 2004).
  35. 35. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 35 c) Bienes disponibles en los hogares con personas adultas mayores En los hogares donde residen personas adultas mayores el bien principalmente disponible es el televisor (85,8%), seguido de la radio (82,1%). Esto demuestra que poseen medios para mantenerse entretenidos e informados mientras que, en cambio, en los hogares de adultos mayores pobres el ac- ceso al televisor es 13 puntos porcentuales inferior al nivel nacional. Otros bienes encontrados en las viviendas fueron: heladera (80,4%), cocina (72,7%) y lavarropas (55,3%). En hogares pobres se presentan más bajas proporciones, salvo la tenencia de motos, que como se puede ver en el gráfico 11, presenta un porcentaje similar al del nivel nacional. Sólo en el 18,5% de los hogares con adultos mayores se encuentran medios de transporte como automóvil o camión, hecho puede representar un problema para atender necesidades de movilidad de personas ancianas. En cambio solo el 1,3% de los hogares pobres, poseen medios de transporte. Dadas las altas temperaturas que se registran en la mayor parte del año en el país, la tenencia de aire acondicionado puede considerarse un bien de uso de gran valor para personas adultas mayores. Dos de cada diez hogares con personas de edad avanzada poseen aire acondicionado, pero en hogares pobres sólo se registra una proporción mínima con esta disponibilidad (1,8% de los hogares). d) Trabajos independientes y bajos ingresos para las personas adultas mayores Un alto porcentaje de adultos y adultas mayores se encuentra inserto en el mercado laboral. Del Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, EPH 2010. Gráfico 11 Porcentaje de hogares en los que residen al menos un adulto mayor por bienes disponibles, total y pobres, Paraguay 2010. Televisor Radio Heladera Cocina Lavarropas Video/DVD Motocicleta Acondicionador de aire Horno eléctrico Automóvil / camión TV cable Horno microondas Termocalefón Antena parabólica 0 20 40 60 80 100 Pobre Total
  36. 36. 36 MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social total, el 34,3% forma parte de la población económicamente activa13, quienes además tienen una tasa de ocupación del 97,7%14, mientras quienes están en situación de pobreza presentan una tasa de ocu- pación levemente inferior (96,2%). Al igual que en la población en general, entre los adultos mayores predomina el trabajo indepen- diente. No obstante, las proporciones son mayores para los que trabajan por cuenta propia (72,3%) que para quienes lo hacen como empleador o patrón (7,8%). A nivel nacional, el trabajo por cuenta propia alcanza al 32,3% de los trabajadores. Un aspecto que debe ser analizado en profundidad es la inserción en el mercado laboral de las personas en situación de pobreza, dado que en el caso particular las que pertenecen a las edades avanzadas casi el 90% declaró realizar trabajos independientes. Recuadro 9. Participación de los adultos mayores en el mercado laboral Actualmente se plantea un desafío importante para el país en materia de participación de los adultos mayores en el mercado laboral, ya que la esperanza de vida de las personas se ha incrementado y se espera que prosiga la misma tendencia en los próximos años. Este aspecto acompañado de las mejoras en las ciencias médicas – que logra una mejora en el estado de salud de las personas mayores– sugiere una vida más larga y saludable con lo que se espera una estadía en el mercado laboral por más años. Según estudios regionales, en los próximos 20 años el promedio de tiempo de permanencia en la actividad aumentará en casi ocho años respecto a los 35 estimados actualmente (Huenchuan, 2009). Del total de personas de 65 años y más, el 63,6% cuenta con algún tipo de ingreso monetario, ya sea por actividad laboral, cobro de alquileres, intereses generados, ayuda de algún familiar del país o del exterior, jubilación, pensión u otros. Este grupo registra un ingreso promedio mensual de 324 U$S15 , que varía entre 433 U$S para el área urbana y 191 U$S para el sector rural. 13. Población ocupada o desocupada respecto a la población adulta mayor 14. Cociente entre el número total de ocupados y la población económicamente activa. 15. En U$S (1 U$S = 4.300 Gs) Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, EPH 2010. * Incluye Trabajador familiar no remunerado y Empleado doméstico Gráfico 12 Distribución porcentual de los adultos mayores pobres económicamente activos ocupados, según categoría de ocupación. Paraguay 2010 Trabajador por cuenta propia 86% Trabajador familiar no remunerado 3% Empleado / obrero público 2% Empleado / obrero privado 6% Empleador o patrón 3%
  37. 37. La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos 37 En el Gráfico 13 se ve cierta inequidad a nivel general, pero al estudiar conjuntamente a las perso- nas adultas mayores por sexo y área de residencia se encuentran cifras alarmantes, como los ingresos de las mujeres rurales (162 U$S en promedio por mes), o de las personas en situación de pobreza, cuyos ingresos mensuales no alcanzan los 100 U$S. Sumado al último grupo mencionado, se encuentra otro altamente vulnerable, aquellos que no poseen ningún tipo de ingresos, es decir, son económicamente dependientes de otras personas que deben hacerse cargo de solventar sus gastos. Actualmente este grupo está conformado por el 36,4% de adultos y adultas mayores (más de 155.000 personas), entre las cuales nuevamente las de mayor vulnerabilidad son las mujeres, con porcentajes que ascienden al 42,7%. Recuadro 10. Seguridad Social. En Paraguay, la seguridad social es un derecho establecido en la Constitución Nacional, que permite a todo trabajador activo y legal acceder a un conjunto de mecanismos que apuntan a protegerlo ante diversas eventualidades y riesgos como ser: acci- dentes, enfermedades, vejez, invalidez, etc. El sistema de aporte es tripartito (trabajador, empleador y Estado) y está calculado sobre el salario percibido (Céspedes, 1996). De este aporte, el 12,5% está destinado a jubilaciones y pensiones y pueden acceder a ellas, en condiciones generales, las personas de 65 años o más que hayan prestado servicios por 25 años. A pesar de ser un derecho, el acceso a la seguridad social es limitado. En el pasado no se contaba con una política social explícita y recién a mitad del siglo XX el Gobierno comenzó a intervenir en temas de protección y seguridad social. Actualmente, siete de cada ocho personas carecen de cual- quier sistema formalizado de jubilación en el Paraguay y cuatro de cada cinco no tienen ningún tipo de seguro médico, (Holst, s/f). El acceso a la seguridad social es privilegio de unos pocos, pues solamente el 16% de las personas adultas mayores cuenta con ingresos por jubilación (10,1%) o pensión (5,9%). Este porcentaje dismi- nuye drásticamente cuando la persona adulta mayor se encuentra en situación de pobreza (1,9%, con jubilación y 2,1%, con pensión). Con lo expuesto, se evidencia que el sistema contributivo impuesto Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, EPH 2010. Gráfico 13 Ingreso promedio mensual (en U$S), de los adultos mayores con ingresos. Paraguay 2010 324 267 413 94 417 191 433 Total Mujeres Hombres Pobre No pobre Rural Urbana Sexo Condición de pobreza Área de Residencia

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