Successfully reported this slideshow.

Solucionescontractuales diseñopoliticas3

316 views

Published on

Presentación en la sociedad chilena de politcas

  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Solucionescontractuales diseñopoliticas3

  1. 1. Soluciones contractuales para el diseñode políticas públicas nacionales en Chile Fredy Gómez, MGPP Pablo González, DII y PNUD
  2. 2. Desde hace 20 años se planteó la necesidad de incorporar en elproceso de las políticas públicas la complejidad del sector público(Sabatier 1991, 2007). En esa línea general, recientemente la literaturadel diseño ha rejuvenecido, dando oportunidad para generar nuevaspropuestas (Howlett 2011a).La forma en que se realice el diseño tiene implicaciones en losresultados de la gestión organizacional (Instituto de Gobierno 2011).Por esta razón general el diseño es importante. A dicha razón generalse suma que es importante gestionar el diseño para favorecer lacoordinación organizacional en el sector público y reducir los costos(Ofina Nacional de Auditoria de Inglaterra 2001).En Chile no se cuenta con guías explicitas generales sobre diseño depolíticas públicas, y menos de gestión por contratos (Ministerio dePlanificación y Cooperación, 2000 y Subsecretaría de DesarrolloRegional y Administrativo, 2008). A pesar de existir distintos conveniosestablecidos, como los convenios de desempeño colectivo o losconvenios de desempeño de altos funcionarios, en estos prima unaperspectiva limitada al respectivo campo organizacional, a pesar deque es requerido de dichos convenios estén articulas a las políticas.Dichas razones se enmarcan en una creciente necesidad de que laspolíticas se constituyan en instrumentos de coordinación que orientenel que hacer de la gestión pública.
  3. 3. Recientemente la literatura del diseño ha rejuvenecido, dandooportunidad para generar nuevas propuestas (Howlett 2011a).Se puede ver el diseño, conforme Howlett 2011a, a través de dosenfoques. Por una parte uno centrado en el proceso como algoingenieril, integrado por una serie de causas posibles , que pueden o noagruparse en diferentes teorías como las coaliciones, el enfoque dedesarrollo y análisis institucional, el enfoque de redes , y muchos otros.Com complemento a estos enfoques, también se puede ver el diseñocomo un proceso de arquitectura, en el cual ciertos componentes siguenuna lógica. En Holett 2011b se hace un recuento de estos enfoques y sepropone un enfoque para su abordage.El enfoque del estudio ve el diseño como un conjunto de componentesque se organizan para un fin. Una forma de organizar estoscomponentes es es la que se prpone.
  4. 4. Enfocar el diseño bajo un enfoque contractual parte de observar losesfuerzos que se han hecho para establecer mecanismo s decoordinación en entornos multi organizacionales. Algunos estudios hanpropuesto la coordinación al interior del aparato estatal como una delas funciones básicas de la gestión pública (Martin 2005); sinembargo, lograr dicha coordinación es un desafío considerable yaque, entre otras cosas, se presentan problemas relacionados a lanaturaleza propia de la burocracia y a la delegación de funciones. Entre otros esfuerzos para ello, distintas iniciativas han sidoelaboradas para articular acciones, incluyendo las que ponen el acentoen el diseño, entre las que se encuentran el Acuerdo PolíticoAdministrativo y el enfoque a resultados. Dichas propuestas se hanhecho desde distintos enfoques, como el institucionalismo o la teoríade contratos La literatura actual del diseño y del proceso de políticaspúblicas ve a la coordinación como un desafío natural, dada lanaturaleza compleja del sector público (Howlett 2011a; Howlett2011b; Sabatier 2007; Ostrom 1999; Schlager 2007). Existe toda unaliteratura sobre relaciones entre organizaciones públicas, una lecturapanorámica está en Moe (1995) y Gómez (2003). Más adelante sedesarrollan otros elementos sobre los problemas de coordinaciónsurgidos por la delegación.
  5. 5. Los problemas suscitados en la coordinación deacciones, cuando existe un considerable número deorganizaciones, pueden describirse atendiendo a laexistencia o no de jerarquías en la gestión de políticas. Siexiste un ámbito de gestión de política donde existejerarquía, la delegación emerge. Por el contrario, siexisten varios ámbitos de gestión de políticas donde noexiste jerarquía, se requiere la cooperación, no ladelegación. En ambos casos emergen problemasdiferentes.Por ejemplo, en términos de la cooperación, por unaparte el cooperar puede implicar que se condicione eldesarrollo futuro de la organización cooperante, por ello –esta- puede escoger no cooperar y decidir de formaabierta su propia estrategia de desarrollo(Barney, 1988, citado por Combs & Ketchen 1999). Porotra parte, la forma de cooperación también depende delos costos (Williamson 1975, citado por Combs & Ketchen1999), en este caso, incluso el mecanismo de cooperaciónestá condicionado por los costos de transacción.Por lo anterior, la coordinación implica gestionarproblemas. La necesidad de mejorar las capacidades decoordinación organizacional han dado pie a líneascompletas de investigación, en la cual se especificanproblemas concretos a nivel organizacional y las ventajasde desarrollar mejores mecanismos de coordinación (Vande Walle & Hammerschmid 2011).
  6. 6. En el enfoque tradicional, las políticas puedenocurrir a lo largo de niveles internos a laorganización pública, Marks (1993); dichos niveles yson utilizados para analizar distintos niveles degobierno, incluyendo el supranacional como lohacen con Unión Europea. Con el enfoque de lopolicéntrico de las polílticas, cada nivel implica uncentro donde confluyen multiples organizaciones(es Ostrom el esposo de Elinor). De allí, que puedanexistir políticas en ciertas arenas durante ciertostiempos, pero los niveles son importantes, inclusoOstrom reconoce que sin el nivel nacional, el nivelcomunitario puede limitar su efectividad.
  7. 7. Por ello….. • La coordinación implica acuerdos entre múltiples partes, dado el contexto de gestión de cada política • El contexto de gestión implica problemas diferenciados por política y, por ende, requiere de soluciones diferenciadas • Un enfoque contractual pueden apoyar en la solución de dichos problemas • Dicho enfoque puede vincularse al diseño como un conjunto de componentes, así la solución contractual de los problemas de coordinación define el tipo de diseño en cada política
  8. 8. El modelo contractual es una guía para diseñar políticas públicasnacionales. La lógica básica del modelo es la siguiente. En lainstitucionalidad pública de Chile, existen un conjunto de reglas quedefine las partes involucradas en la gestión de políticas. Para cadapolítica existe una arena o un conjunto de arenas relevantes para eldiseño, dado cierto contexto que condiciona el entorno decoordinación. Un tipo de comportamiento de los actores puedellevar a que emerjan niveles de esfuerzo ineficientes e incluso laausencia de una gestión de políticas, especialmente por fallas deinformación o costos de transacción. Para lograr la coordinación deacciones, interés principal del rector de la gestión, las partes debendesarrollar mecanismos para tal fin, de allí el diseño propuesto.EL PASO DOS, visto como guía, corresponde a caracterizar elcontexto de coordinación. EL PASO TRES consiste en dilucidar lasolución contractual que imperaría, dados los pasos unos y dos. PORULTIMO, para cada solución contractual impera un diseño dereferencia que implica componentes, que es el enfoque de diseñopor componentes seleccionado. La gestión de esta guía es algotodavía por especificarse y puede desembocar en contratosexplícitos o en diseño por componentes que no utilicen un contratoexplicito. Sobre esto último un contrato explicito puede ser unconvenio de colaboración entre dos partes y un disiño sin contratoes algo que no tiene figura de convenio pero que usamecanismos, como la jerarquía, para dar camino a las intenciones.
  9. 9. El modelo plantea que las reglas importan en eldiseño, especialmente las reglas formales. Dada laamplitud de reglas, se puede poner el foco en lasreglas colectivas se posición (las que especificanroles en el diseño), situación similar que se hace enel Acuerdo Político Administrativo de Subirats(2008) y en el planeamiento estratégico del sectorpúblico, Bryson (2011).Con ello, una implicación verificable del modelo esver la situación de roles en el diseño, aunada a unaimplicación inicial en definir cuales son las políticasque deben formularse.
  10. 10. La implicación más fuerte deltrabajo corresponde al conjuntode diseños posibles, dadas lassoluciones contractuales. Enconsecuencia, para cada tipo desolución, que pueden ser devarios tipos, existen diseñoposibles. Esta es la propuestacentral del trabajo, la cual no seha hecho en en ningún otrotrabajo de diseño. A la vez deplantear una guía, plantea unconjunto de diseños posiblespara ser seleccionados.
  11. 11. APLICACIONES
  12. 12. Aplicando la metolodología del estudio (análisisinstitucional basado en revisión de normas yactores), en 45 organizaciones públicas, de lacategoría organismo ejecutivo ampliado, existen54 mandatos relacionados de forma explícita aalguna etapa del proceso de políticas públicas. Deestos, 28 corresponden a Ministerios, elresto, 26, con un aporte del 49.2% altotal, corresponden a mandatos paraorganizaciones públicas de una naturalezadiferente a los ministerios. Se pueden citar comoejemplos: i) el Inciso a, del Artículo 2, de la Ley18956 mandata al Ministerio de Educación a“Proponer y evaluar las políticas y los planes dedesarrollo educacional y cultural.”; ii el Artículo1, de la ley 19042 mandata Instituto Nacional de laJuventud a “Estudiar y proponer al Presidente de laRepública las políticas y los planes generales quedeban efectuarse para diagnosticar y buscarsoluciones a los problemas de la juventud, entodas las áreas de las actividades nacionales.El recorrido temporal en que cobró vigencia la
  13. 13. Respecto a la diversidad de posiciones, en elcaso de Ministerios, de 28 mandatos, en 11seestablece la obligación explicita deformular,, ejemplo de ello son los casos delMinisterio de Energía y el Ministerio del MedioAmbiente. En otros casos el mandato deformulación se especifica como la capacidad deproponer al Presidente, dejando abierto alproceso de aprobación. Por otra parte, en 6casos se induce una gestión integrada, queimplica formulación, ejecución y evaluación.Sobresale en este enjambre el papel delMinisterio de la Secretaría General de laPresidente como evaluador de las distintas áreasde políticas públicas. En el caso de otrasorganizaciones públicas, pocos son los mandatosque establecen la función de ejecución depolíticas.
  14. 14. Respecto a las políticas tomadas como vigentes yutilizando como medio de verificación el “documento”donde se plantea la política, el horizonte temporal varíaentre uno y 13 años, existiendo casos en los cuales elhorizonte no es explicito o bien es múltiple. Eliminadolos 15 casos que no tienen un horizonte explicito, o seael 50% del total, las 15 políticas restantes tienen unamedia de 7.78 años y una desviación de 3.7 años. Elhorizonte de 10 años el que más se repite, al estarpresente en 5 políticas.Respecto al medio en que se hizo pública la política, 6 deellas fueron publicadas como decretos, sin seguir unpatrón similar, entre ellas se encuentra la PolíticaFiscal, la Política Nacional de Turismo y las PolíticasAntárticas. En todo caso, el instrumento más recurrentede publicación son documentos comunes, pues 16 deellas así fueron socializadas, es decir un 53.3% del total.Un medio informal pero utilizado es una presentación dePowerPoint, como es el caso de las Políticas y Planes deGobierno en Telecomunicaciones 2010-2014 o eldocumento Chile Dilemas de su Política Energética, elresto se encuentran entre plataformas electrónicas ypáginas de internet.
  15. 15. Aplicaciones II. Se ha analizado el diseño de dos políticas vigentes con el referente deldiseño. Los objetivos Nacionales de Salud 2010-2020 tienen componentes de diseñorelacionados a un solución del tipo contrato completo , en tanto que los componentes del Plande Igualdad de Oportunidades los tienen relacionados a una solución del tipo contratoincompleto óptimo. Dimensión Valores posibles Solución Contractual y forma de Tipos de Solución verificación del cumplimiento PIO HM ONS 2011-2020 2010-2020 Distribución del HH Contrato completo- Incentivos con X conocimiento auto refuerzo HL Contrato completo - Arbitraje LH Contrato Incompleto- Auditoría X LL Contrato relacional -Arbitraje Complejidad Alta Contrato relacional - Arbitraje X Baja Contrato completo – Incentivos X Interdependenc Alta Contrato relacional - Arbitraje ia Vertical Baja Contrato incompleto- Auditoria X X Contexto de Régimen unitario Arbitraje refuerzo Régimen unitario con corte Supervisión X X administrativa
  16. 16. Derivado del análisis de las políticasindicadas, también se pudieron hacerrecomendaciones de diseño. Porejemplo, los componentes mostrados enrojo son aquellas no considerados en eldiseño evaluado, y los en amarillo sonparcialmente considerados; entre otrossugerencias, como ocurre para loscomponentes en rojo, algunos podríannecesitar revisión (mecanismos de arbitrajeen el caso del plan). Las recomendacionesse establecen en cada caso y se orientan enfunción de facilitar la solución contractualsubyacente (que es el mecanismos quefacilita la coordinación).
  17. 17. Conclusiones• El modelo permite un conjunto de diseños en función de un continuo de soluciones contractuales posibles• Este enfoque permite definir un criterio sobre que políticas nacionales se deben gestionar, sin menoscabo de otros criterios. En Chile, dicho criterio implica la identificación de 54 políticas. Hasta junio de 2012, se habían diseñado 27 políticas• El enfoque permite analizar y evaluar el diseño de las políticas nacionales vigentes en Chile• Las soluciones del tipo contractual permiten gestionar los problemas de coordinación en la gestión de políticas, utilizando un diseño idóneo; no son necesarios contratos explícitos, aunque sean deseables
  18. 18. Futuras líneas de investigación y proyectos• Al igual que ocurre en programas y proyectos, es recomendable seguir compilando permanentemente los documentos de política, para evaluar eventualmente su diseño.• Son necesarios mayores esfuerzos para estudiar los contextos de coordinación, a efecto de ver su efecto en el diseño.• Ya sea con la propuesta del modelo u otros enfoques, es necesario avanzar en sistematizar el estudio del diseño de las Políticas Nacionales en Chile.• Es recomendable un modelo de gestión del diseño, incluso incursionar en diseño como contratos explícitos

×