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The Law of Tendering


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The Law of Tendering by FMC's Construction Group.

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The Law of Tendering

  1. 1. THE LAW OF TENDERING FMC LLP Construction GroupMarch 4, 2010  1
  2. 2. TENDERINGpresented by:Phil Scheibel 2
  3. 3. LAW OF TENDER A.  Overview 1. R. v. Ron Engineering & Construction (Eastern) Ltd., [1981] 1 S.C.R. 111. • Case introduced the Contract A/Contract B analysis. • Contract A is formed immediately upon a bidder submitting a bid in  response to an invitation to tender. • Contract B is formed between the owner and the winning bidder and is the  actual construction contract. 3
  4. 4. Law of Tender (cont.) 2. M.J.B. Enterprises Ltd. v. Defence Construction (1951) Ltd., [1999] 1 S.C.R. 619. • Central issue was whether the inclusion of a privilege clause in the tender  documents allows the person calling for tenders to disregard the lowest bid in  favour of any other tender including a non‐complaint one.  • Court clarified that Contract A can only be formed between an owner and  compliant bids, meaning an owner can only accept compliant bids: • The rationale for the tendering process…is to replace negotiation with competition.   This competition entails certain risks for the [contractor].  The [contractor] must  expend effort and incur expense in preparing its tender in accordance with strict  specifications and may nonetheless not be awarded Contract B…it appears obvious to  me that exposing oneself to such risks makes little sense if the [owner] is allowed, in  effect to circumscribe this process and accept a non‐compliant bid.  Therefore I find it  reasonable, on the basis of the presumed intentions of the parties, to find an implied  term that only a compliant bid would be accepted. 4
  5. 5. Law of Tender (cont.) • The tender call is the owners offer to receive and consider tenders according  to the terms and conditions of the tender call. • The submission of a compliant tender is the act of acceptance of the owners  offer. • The court will apply a test of "substantial" compliance so that technical  deficiencies which would not operate to undermine the integrity of the  tendering process have been held not to invalidate a tender. 5
  6. 6. Law of Tender (cont.) • It is not the law that the owner can only accept the lowest compliant bid — there is no incompatibility between the privilege clause and the prohibition  on accepting non‐compliant tenders. • An owner is entitled to take a "nuanced" view of price.  Examples of  economic factors an owner is entitled to take into account in rejecting the  lowest tender include: • Additional contract administration costs anticipated as a result of the tenderers previous performance on other projects. • Tenderers lack of actual direct experience in performance of the work. • Potential for cost increases or claims. • Application of alternative unit pricing. • Anticipated cost overruns due to past incidents of inadequate site supervision and  construction errors. 6
  7. 7. Law of Tender (cont.) 3. Martel Building Ltd. v. R., [2000] 2 S.C.R. 860. • There is a duty to treat all compliant bidders fairly and  equally in accordance with the terms and conditions of the  tender call: • In light of the costs and effort associated with preparing and  submitting a bid, we find it difficult to believe that the  [contractor] would have submitted a bid unless it was  understood by those involved that all bidders would be treated  fairly and equally … Without this implied term, tenderers whose  fate could be predetermined by some undisclosed standards,  would either incur significant expenses in preparing futile bids or ultimately avoid participating in the tender process. 7
  8. 8. Law of Tender (cont.) • Prohibited activities include: • Application of undisclosed preferences. • Application of undisclosed bid evaluation criteria. • Bid shopping. • Giving one bidder an unfair competitive advantage over others. • At the same time, the Court reinforced that owners have the right  to reserve privileges to themselves: • …the tender documents must be examined closely to determine the full  extent of the obligation of fair and equal treatment.  In order to respect the  parties intentions and reasonable expectations, such a duty must be defined  with due consideration to the express contractual terms of the tender. 8
  9. 9. Law of Tender (cont.) 4. Double N Earthmovers Ltd. v Edmonton (City), [2007] 1 S.C.R.  116 • Court clarified the obligations on an owner in assessing  whether a bid is compliant. • The duty of fairness requires an owner to evaluate tenders  "on the basis of what is actually in the bid, not to weigh them  on the basis of subsequently discovered information". • Imposing a post‐tender investigative duty on the owner  "would encourage un warranted and unfair attacks by rival  bidders and invite unequal treatment of bidders by owners.   This would frustrate, rather than enhance, the integrity of the  bidding process." 9
  10. 10. Law of Tender (cont.) • In other words, an owners obligations under Contract A to  unsuccessful bidders, including the obligation to treat bidders fairly,  do not survive the creation of Contract B. • The significance of the decision is two fold. • Owners and successful bidders can amend Contract B to account for  changed circumstances following the tender call without fear of lawsuits  from disgruntled bidders. • So long as the tender documents provide, the owner can negotiate with  the lowest bidder prior to contract award. 10
  11. 11. Law of Tender (cont.) B. Summary of the Law of Tender • Both owners and bidders have obligations. • An owner must follow the terms and conditions of the tender  documents, can only accept compliant bids and must act fairly  and equally towards all bidders. • A bidder cannot revoke its bid once tenders close (unless  permitted by the tender terms and conditions). • An owner can draft criteria for contract award and insert privilege  clauses and reserve to itself the right to accept other than the lowest bid, or to not make any award at all — but there is a limit  and clauses which purport to eliminate the duty of fairness and  render the tender selection process arbitrary will be qualified by  the duty to treat all bidders fairly. 11
  12. 12. Law of Tender (cont.) • Two Percolating Issues • Tender v. RFP • Exclusion Clauses  12
  13. 13. THE TERCON DECISION presented by: Peter Vetsch 13
  14. 14. Facts• RFEI issued by Province of British Columbia re: design and construction of  highway  – Six respondents provided EOIs, including Tercon and Brentwood – concern with  Brentwood’s lack of drilling/blasting experience  – Province then decided to design the highway itself and to bid out construction work only  to RFEI respondents• RFP therefore issued, expressly limited to the six initial RFEI respondents only:  “Proposals  received from any other party will not be considered”. – Exclusion Clause in RFP:  “Except as expressly and specifically permitted in these  Instructions to Proponents, no Proponent shall have any claim for any compensation of  any kind whatsoever, as a result of participating in this RFP, and by submitting a Proposal  each Proponent shall be deemed to have agreed that it has no claim.” 14
  15. 15. Facts (cont.)  – Brentwood entered into pre‐bidding joint venture agreement with larger construction  company, EAC (not an eligible Proponent) – Brentwood formally informed the Province of existence of joint venture prior to submitting its bid.  Both agreed that the joint venture was likely an ineligible bidder.  The  Province therefore told Brentwood to submit the RFP in its name only, which  Brentwood did, listing EAC as a major subcontractor.  • Brentwood and Tercon were the two short‐listed RFP Proponents and Brentwood  was ultimately chosen for the highway construction project• Tercon sued, alleging that (1) in breach of Contract A, the Province had accepted an  ineligible bidder (i.e. the Brentwood/EAC joint venture), and that (2) the Exclusion  Clause did not save the Province from this kind of fundamental breach. 15
  16. 16. Lower Courts• BC Supreme Court: found in favour of Tercon and awarded $3.5M in damages for Tercon’s loss of the construction contract• Held that: – (1) The RFP was sufficiently formal and imposed a sufficient level of obligation  on bidders to create Contract A. – (2)  The Province had breached both the express provisions of Contact A and its  implied obligations of good faith, fairness and equal treatment of all bidders by  awarding the project to an ineligible bidder.   – (3)  This constituted a fundamental breach of Contract A – neither fair nor  reasonable to uphold Exclusion in such circumstances. 16
  17. 17. Lower Courts (cont.) • BC Court of Appeal:  reversed the trial decision and found in favour of the Province• Held that: – (1)  The plain wording of the exclusion clause was clear and unambiguous, broad  enough to cover the Province’s breach – no recovery to Tercon 17
  18. 18. Supreme Court of Canada• Whole Court: – The time has come to “lay to rest” the doctrine of fundamental breach  – Courts will no longer refuse to enforce an exclusion clause simply  because the defendant’s breach “went to the very root of the  contract” or “denied the plaintiff of substantially the whole of the  benefit of the contract” 18
  19. 19. Supreme Court of Canada (cont.)• Majority (5 judges): agreed with the BC Supreme Court; overturned Court  of Appeal• Held that:  – (1) Brentwood’s accepted bid was made on behalf of ineligible joint  venture, (2) the joint venture materially improved Brentwood’s bid,  and (3) the Province knew this and so intentionally attempted to conceal the winning proponent’s true identity  – Clear breach of  express and implied terms of Contract A 19
  20. 20. Supreme Court of Canada ( Majority cont.) – The exclusion clause barring Proponent claims resulting from “participating in this RFP” did not bar Tercon’s claim: • RFP process premised on closed list of six bidders • Contest involving ineligible bidder therefore fell outside of that process • A process involving other bidders…is not the process called for by ‘this RFP’ and  being part of that other process is not in any meaningful sense ‘participating in this  RFP’.” (para. 74)   • “Tercon’s claim is not barred by the exclusion clause because the clause only applies  to claims arising ‘as a result of participating in [the] RFP’, not to claims resulting from  the participation of other, ineligible parties.” (para. 63)  20
  21. 21. Supreme Court of Canada (Majority cont.)• “Clear language” necessary to exclude liability for a breach of Contract A’s implied  duty of fairness and obligation to treat all bidders fairly and equally, especially in  public procurement context  – Still possible to exclude such liability by using the right wording in Contract A? 21
  22. 22. Supreme Court of Canada (Majority cont.)• An early return of the doctrine of fundamental breach?  Majority’s  rationale for not upholding the exclusion clause:  – Restricted eligibility of bidders was “the foundation of this RFP” – Court  should interpret the exclusion clause compatibly with eligibility limitations  which were “at the very root of the RFP”.  (para. 70)  – Parties would not have intended exclusion to “effectively gut” a key aspect of  approved RFP process (para. 72) or waive compensation for conduct that  “strikes at the heart of the integrity and business efficacy of the tendering  process”.  (para. 78) – Limiting bidders to the six RFEI respondents “was the foundation of the whole  RFP”, and acceptance of an ineligible bid “attacks the underlying premise of  the process”, such that “[l]iability for such an attack is not excluded by a clause  limiting compensation resulting from participation in this RFP.” (para. 76)• CONCLUSION:  Exclusion clause held not to cover the breach; Tercon’s claim for  damages successful 22
  23. 23. Supreme Court of Canada (Dissent)• Dissent (4 judges): would have upheld the exclusion clause and denied claim • Held that: – Contract A not based on “some abstract externally imposed rule of law” but on the  presumed intent of the actual parties to the contract  23
  24. 24. Supreme Court of Canada (Dissent cont.) – 3‐step inquiry when party seeks to escape a contractual exclusion clause: • 1.  As a matter of interpretation, does the exclusion clause even apply to the  circumstances of the case? • 2.  If yes, was the exclusion clause unconscionable at the time the contract was  made?  (relates to contract formation, not breach) • 3.  If the clause was valid when it was made, should the Court nevertheless refuse to  enforce it because of some overriding public policy that outweighs the very strong  public interest in the enforcement of contracts? – Burden of proof on the party seeking to avoid exclusion – Examples of public policy exceptions:  fraud, conduct approaching criminality 24
  25. 25. Supreme Court of Canada (Dissent cont.)• 3‐step approach applied by dissent: • 1.  Does the exclusion apply?  Yes. – Exclusion clear and unambiguous   – “Participating in this RFP” = more than Province’s final selection of an ineligible  bid; begins with submitting a Proposal and having it considered  – Tercon clearly “participated in this RFP” and fell within plain wording of the  exclusion.   – The Province “was at fault in its performance of the RFP, but the conclusion that  the process thereby ceased to be the RFP process appears to me…to be a  strained and artificial interpretation [of the exclusion] in order, indirectly and  obliquely, to avoid the impact of what seems…ex post facto to have been an  unfair and unreasonable clause.” (para. 128) 25
  26. 26. Supreme Court of Canada (Dissent cont.) • 2. Was the exclusion unconscionable when made? No.  – No unequal bargaining power   – Tercon a major contractor with experience entering into tender contracts “and  is well able to look after itself”.  26
  27. 27. Supreme Court of Canada (Dissent cont.) • 3.  Are there public policy reasons not to enforce the exclusion? No. – Tercon failed to prove that Province’s actions were “so aberrant as to forfeit the  protection of the contractual exclusion clause on the basis of some overriding  public policy.” (para. 135) – No reason to deprive Province of “the protection of the clear exclusion clause  freely agreed to by Tercon.” (para. 140) – If Tercon did not think it was in its business interest to bid on project based on  RFP exclusion, it was free to decline to participate.  “So long as contractors are  willing to bid on such terms, I do not think it is the court’s job to rescue them  from the consequences of their decision to do so.” (para. 141) 27
  28. 28. RFPs vs. TENDERS Presented by: E. Jane Sidnell 28
  29. 29. Pros and Cons of Tenders and RFPs• Pros of Tenders • Pros of RFPs – Drives to lowest cost delivery  – Scope does not need to be set method – Flexibility to receive suggestions  – Irrevocable price from proponents – If selected bidder refuses to enter  – No duty of fairness on part of  into Contract B, owner can sue  Owner for damages (i.e. differential to  next selected or lowest bidder) • Cons of RFPs• Cons of Tenders – Proponent can pull out at any  – Most practical where scope if  time ~ price is revocable defined – Does not focus the selection on  – Owner has a duty of fairness the lowest cost delivery method – Owner must comply with the  – Owner still may have duties rules of engagement and can face  significant exposure for failing to  do so 29
  30. 30. Considerations for Decision MakingTender Consideration RFP Typically Is the work or are the services clearly specified? Does not  matter Yes Are the final results and deliverables clearly defined? Does not  matter Yes Is more weight placed on price than other values? No Yes Is price irrevocability important to the owner? No No Does owner want input on design ,execution, alternative methods or  Yes innovations? Yes Is there mandatory detailed evaluation criteria? Not  typically Yes Does owner want a specific form of contract? No 30
  31. 31. What makes an RFP a Tender?• Indicia of tenders: – Irrevocability of submission – Security required with submission – Revisions required to be in writing, executed and received before the  closing – Detailed evaluation criteria specified and the limited criteria being the  only criteria used to evaluate the bids – Detailed pricing provisions that are fixed and non‐negotiable – Contract B to be substantially in the form attached to the package 31
  32. 32. Effect of an Exclusion Clause• Justice Cromwell also determines that: – the existence of an exclusion clause is in itself an indicia of a tender  because an exclusion clause would not be necessary for an RFP – it is not fatal that the “classic” approach was not followed: • Classic: Contract A – Contract B framework in which bidder submits an  irrevocable bid and undertakes to enter into Contract B on those terms if  its bid is accepted • Tercon variation: Contract B to follow good faith negotiations based on the  form set out in the tender documents 32
  33. 33. Avoiding the Tender Conundrum• Steps to take to keep your RFP out of the world of tender: – State that the process is not a tender process – Scope of work may allow for input by proponents – specifications need  not necessarily followed by proponent – alternate methods welcomed – Use subjective evaluation criteria without significant detail or process  ~ do not evaluate on price – Allow for proposals to be revoked • There will be no need for: – bid security – an exclusion clause – Consider whether attaching contractual terms is necessary 33
  34. 34. EXCLUSION CLAUSES presented by:Robert Simpson Q.C. 34
  35. 35. The Exclusion Clause• "The Exclusion Clause reads: – 2.10 …Except as expressly and specifically permitted in these  instructions to Proponents, no Proponent shall have any claim for  compensation of any kind whatsoever, as a result of participating in  this RFP, and by submitting a Proposal each Proponent shall be  deemed to have agreed that it has no claim." 35
  36. 36. The Basic Principles Applying to Exclusion Clauses• Exclusion clauses that are drafted to address the claim being advanced will be  respected and applied if they are clear and comprehensive such that the wording of  the clause is found to apply to the circumstances established in the evidence. • An exclusion clause, however, will be construed strictly to determine whether it  applies to the circumstances of the claim.• Clear language which addresses the precise circumstances of the claim is necessary  to exclude liability.• To determine if an exclusion clause is applicable, the exclusion clauses must not be  read in isolation but should be considered in harmony with the rest of the contract  and in light of its purposes and commercial context.  36
  37. 37. The Majoritys Analysis on the Application of the Exclusion Clause• The majority found that the exclusion clause did not apply to the  circumstances of the Tercons claim.  It did so because: – In looking at the other provisions of the RFP, the Court found that the Province  reserved its right to unilaterally cancel the RFP and propose a new RFP to  additional bidders and did not reserve to itself the right to accept a bid from  an ineligible bidder or to unilaterally change the rules of eligibility;  – The Court found that the integrity and business efficacy of the tendering  process supported an interpretation that would allow the exclusion clause to  operate compatibly with the eligibility limitations that were at the very root of  the RFP; 37
  38. 38. The Majoritys Analysis on the Application of the Exclusion Clause (cont.) – The implied duty of fairness which is a basic requirement of the tendering  process, particularly in the case of public procurement was not explicitly  excluded by the wording of the clause; – The Court found that even though the application of the exclusion clause was  restricted, it still had application and could be given effect in the proper  circumstances.  The Court pointed out that the exclusion clause would apply if  the remedy claimed was not for compensation, although the Court noted that  practically speaking it could not envision a practical claim arising from a breach  of contract "A" other than a claim for compensation; and  – The exclusion clause would have application in respect of a claim that arose as  between the invited Proponents to the RFP. 38
  39. 39. The Majoritys Conclusion• The Court found that it was central to the RFP process issued by the Province that it  was a contest among those eligible to participate which did not include Proponents  who did not initially submit a response to the RFEI and specifically indicated that  Proposals received from any other party would not be considered.• The Court found that the Proposal submitted by Brentwood was a joint venture  with the result that it was submitted by another party that had not submitted an  RFEI. • As the Province was now considering an ineligible partys bid, the bidding process  was no longer the "RFE Process" referred to in the exclusion clause but a different  process.• The result found was that the exclusion clause did not apply to this different RFE  Process. 39
  40. 40. The Minorities View• There is nothing inherently unreasonable about exclusion clauses and they should  be applied unless there is some compelling reason not to give effect to the words  selected by the parties. • It is a matter of interpretation whether the exclusion clause applies to the  circumstances established in the evidence which will depend on the Courts  assessment of the intention of the parties expressed in the contract.• Participation in the RFP began with submitting a Proposal.  As Tercon had  submitted a Proposal, the exclusion clause applied with the result that Tercon "shall  be deemed to have agreed that it has no claim". • The minority found that the exclusion clause applied to exclude Tercons claim.  40
  41. 41. What do we take from this?• The application of an exclusion clause in any given circumstance depends  upon the view of the beholder.  • That view is tainted by whether or not the beholder thinks in the  circumstances of the case it is fair or not to deny the claimant compensation.• It is extremely difficult, if not impossible, to draft an exclusion clause that is  guaranteed to be effective in responding to all possible claims that could  arise as it is impossible to predict the manner and nature of all possible  claims that may arise in advance.  41
  42. 42. How could the Provinces Exclusion Clause be worded to avoid the TerconClaim?• 2.10…Except as expressly and specifically permitted in these  instructions to Proponents, no Proponent shall have the right  to bring any claim for any remedy of any kind whatsoever as a  result of anything of any nature whatsoever done or not done  by the Province in connection with the Provinces request for a  submission of a bid and the final award of a contract to build  this highway. 42
  43. 43. Is the revised Exclusion Clausebullet proof?• As Bennie J. states in the Tercon decision, it will depend on whether a  Court is prepared to take a "strained and artificial interpretation in order,  indirectly and obliquely, to avoid the impact of what seems to it ex post  facto to have been an unfair and unreasonable clause";• The facts and circumstances giving rise to the claim; and • There is an absence of fraud or equally evil wrongdoing on the part of the  party relying on the exclusion clause. 43
  44. 44. Thank You!Contact Us:Phil Scheibel – phil.scheibel@fmc‐ | +1 403 268 6810E. Jane Sidnell – jane.sidnell@fmc‐ | +1 403 268 3119Robert Simpson, Q.C. – robert.simpson@fmc‐ | +1 403 268 7021
  45. 45. The preceding presentation contains examples of the kinds of issues companies dealing with tendering issues could face.If you are faced with one of these issues, please retain professional assistance as each situation is unique.