Plan Estratégico Territorial - Argentina 2010

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Plan Estratégico Territorial - Argentina 2010

  1. 1. 1816-2010-2016 Plan Estrátegico Territorial Bicentenario/ Anónimo; coordinado por Marta Aguilar. - 1a ed. - Buenos Aires: Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2010. 102 p. : il. ; 23x23 cm. ISBN 978-987-23585-7-0 1. Inversión Pública. I. CDD 332.67 Fecha de catalogación: 02/08/20101816-2010-2016Plan Estratégico tErritorial BicEntEnarioDiseñoDisEgnoBrassLavalle 959 1º pisoC1047AAT - CABATel: (011) 4393-3705www.disegnobrass.comdb@disegnobrass.comFotos páginas 58, 59 y 77 gentileza de erica MohsiMpresiónartEs gráficas san carlos s.a.Hipolito Yrigoyen 40431208 - CABATel: (011) 4981-6196El material incluido en esta publicación puede ser reproducido total oparcialmente, ya sea por medios mecánicos o electrónicos, siempre que seciten la fuente y su autor.
  2. 2. 1816-2010-2016PLANESTRATÉGICOTERRITORIALBICENTENARIOEstado dE situación dEl procEso dE planificacióntErritorial conducido por El GobiErno nacional
  3. 3. AUTORIDADES DEL GOBIERNO NACIONAL PRESIDENTA DE LA NACIÓN Dra. Cristina Fernández de Kirchner MINISTRO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS Arq. Julio Miguel De Vido SUBSECRETARIO DE COORDINACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN Lic. Roberto Baratta SUBSECRETARIO LEGAL Y TÉCNICA Dr. Rafael Llorens SUBSECRETARIA DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA Arq. Graciela Oporto SECRETARIO DE OBRAS PÚBLICAS Ing. José Francisco López SECRETARIO DE ENERGÍA Ing. Daniel Omar Cameron SECRETARIO DE TRANSPORTE Ing. Juan Pablo Schiavi SECRETARIO DE COMUNICACIONES Arq. Lisandro Salas SECRETARIO DE MINERÍA Ing. Jorge Omar Mayoral 5
  4. 4. Un país se piensa, se imagina y luego se construye con el esfuerzo de todos los argentinos,cada uno desde su lugar y desde su rol.Presidenta de la Nación Dra. Cristina Fernández de Kirchner.
  5. 5. En el mes de marzo de 2008, la Presiden- blica y Servicios, y con misiones y funciones que ta Cristina Fernández de Kirchner presentó el sintetizan la voluntad de retomar la planifica- Avance I del Plan Estratégico Territorial - Argen- ción territorial como política de Estado. tina 2016 (PET), que constituye un eslabón más El Avance I del PET fue el resultado del en la cadena de iniciativas y decisiones toma- proceso de trabajo que comenzó con la crea- das por el Gobierno Nacional en función de la ción del citado organismo. El primer paso que construcción de un proyecto de desarrollo con se dio en la SSPTIP fue la definición de los inclusión social. Dicho Plan supone quebrar la principios que regirían la Política Nacional de impronta de inequidad que trajo aparejada la Planificación y Desarrollo Territorial, y la elabo- aplicación de las recetas del neoliberalismo ración del PET -una de sus principales deter- económico durante casi tres décadas, y que minaciones- fue la tarea siguiente. Su sello de significó la profundización de la brecha entre identidad está contenido en la propia portada regiones ricas y pobres de nuestro territorio. de la publicación: “un proceso de construcción Señalamos que la producción del PET re- conducido por el Gobierno Nacional mediante presenta un elemento más en la cadena de la formación de consensos para el desplie- iniciativas del Gobierno Nacional. Es en ese gue de la inversión pública.” Una frase cuyo marco en el cual cobra verdadero sentido, en contenido condensa conceptos clave, como la tanto que gobernar sobre la base de ciertas necesidad de liderazgo nacional, en función ideas-fuerza y planificar el futuro fueron accio- del fortalecimiento del Estado-Nación como nes simultáneas. Por ello, mientras se llevaban garante de equidad, la necesidad de consen- a cabo las medidas necesarias para revertir suar con los gobiernos de las 24 jurisdicciones la situación en que se encontraba el país, el federales la visión del territorio al que el país Gobierno Nacional tomó la decisión político- como unidad aspira y la estrategia de inver- institucional de crear un organismo que tuviera sión pública conducente a su concreción. por objeto el posicionamiento del Estado como Efectivamente, el PET es el producto del protagonista en la política de desarrollo del trabajo realizado por los equipos técnicos del territorio: la Subsecretaría de Planificación Te- Gobierno Nacional con la participación de los rritorial de la Inversión Pública (SSPTIP), creada equipos técnicos delegados por los Gobiernos en el año 2004 con directa dependencia del Provinciales y la Ciudad Autónoma de BuenosActo dE lAnzAmiEnto dEl PlAn Ministro de Planificación Federal, Inversión Pú- Aires. Sus resultados son de diversa naturaleza.EstrAtégico tErritoriAl,sAlón BlAnco dE lA cAsArosAdA, 17 dE mArzo dE 2008. 7
  6. 6. Mediante el esfuerzo, el sacrificio y el coraje de todo nuestro pueblo empezamos a cambiar valores y reglas para recuperar la cultura del trabajo, de la producción y el crecimiento. Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Arq. Julio Miguel De Vido. FirmA dEl ActA dE crEAción dEl consEjo FEdErAl dE PlAniFicAción y ordEnAmiEnto tErritoriAl. 16 dE diciEmBrE dE 2008.8
  7. 7. Por una parte, lo que expresa como documen- ta modificaciones territoriales sobre las que esto el Avance I y que se sintetiza en el segundo necesario reflexionar para intervenir con polí-apartado de la presente publicación, referido ticas públicas adecuadas a la visión de futuroa la construcción de los Modelos Actuales y a la que el país apueste.Deseados provinciales y nacionales. Y, por Esta concepción de proceso, diferente a laotra parte, los efectos de naturaleza intangi- idea de producto, es la que nos permite re-ble, como el fortalecimiento institucional y la flexionar hoy acerca de la situación en la queconstrucción del capital social necesario para nos encontramos respecto del modelo de te-el desarrollo. Se trata de la puesta en agenda rritorio al que aspiramos como Nación. Comode la planificación territorial a nivel nacional y decíamos inicialmente, el Gobierno Nacionalprovincial, que ha supuesto la posibilidad de puso en marcha desde al año 2003 una se-afianzar lo realizado. Es en este marco que rie de políticas públicas que se conjugan en lase resumen en el tercer apartado los trabajos idea-fuerza de construir un modelo de desa-asociados al Avance II del PET, actualmente en rrollo con inclusión social, diversificación pro-pleno desarrollo y con perspectivas de ser pu- ductiva e integración regional. El proceso deblicado en marzo de 2011. planificación, llevado a cabo paralelamente, Por lo tanto, podemos decir que el PET es apunta a identificar las medidas que, en ma-una construcción social que dista mucho de teria de inversión pública, en materia jurídico-la noción de un documento acabado. En este normativa y en materia de gestión promuevensentido, la publicación presentada en el año que el territorio se adecue a dicho modelo,2008 se concibe como un hito en un proceso consolidando su viabilidad.de planificación recién iniciado, que supondrá Afortunadamente, hoy podemos dar cuen-permanentes revisiones y ajustes. La configu- ta de acciones de todo orden que nos per-ración espacial del territorio es el resultado de miten celebrar el Bicentenario de pie, en ella articulación de los fenómenos económicos, camino de la construcción del país deseado,sociales, ambientales e institucionales que e invitando a todos los habitantes del suelogravitan en su producción. Todo cambio en argentino a compartirlo.cualquiera de estos componentes retroalimen- 9
  8. 8. PLANificAcióN TERRiTORiAL10
  9. 9. PLANificAcióN TERRiTORiAL Política de estado
  10. 10. PLANificAcióN TERRiTORiAL12
  11. 11. POLíTicA dE EsTAdOModelo Precolonial Modelos de desarrollo territorial Analizar la propia historia e interpretar las registraron un alto desarrollo de sus sistemas causas que explican la configuración del terri- de producción agrícolas, de alfarería y metalur- torio es condición necesaria para poder diseñar gia, que tuvieron con su apogeo entre los siglos e implementar políticas que intervengan en su VII y X de nuestra era. Otros pueblos originarios, consolidación o modificación, de acuerdo con el con diferente nivel de desarrollo, estaban situa- modelo de desarrollo que se quiera promover. dos en el Nordeste argentino y en el territorio En este sentido, en la primera parte del paraguayo, además de los grupos nómades que Avance I del PET, se realiza una breve reseña habitaban la llanura pampeana y la Patagonia. de los sucesivos modelos de ocupación y desa- Durante el período colonial, el territorio rrollo que determinaron la configuración actual exhibió un modelo de organización con centro del territorio argentino. Se parte de afirmar que, en el actual Noroeste argentino, con un desarro- a excepción de la América precolonial, los suce- llo relativo en Cuyo y fuerte en el Nordeste. Basa- sivos modelos dependieron fuertemente de la da en la valoración extractiva de los recursos del economía internacional, tanto en su organiza- territorio por parte de la metrópolis, su econo- ción política y espacial como en su valorización mía era tributaria de esta última y su estructura social de los recursos naturales. socio-productiva estuvo estrechamente ligada al La América precolonial estaba habitada comercio con el Alto Perú. En los tiempos previos Regiones dinámicas por culturas autóctonas sin vinculación con el a la Revolución de Mayo comenzó a sentirse una Ejes de articulación resto del mundo, y con desiguales niveles de fuerte tensión entre dos propuestas que intenta- desarrollo. En el Cono Sur, entre los siglos XII ban reemplazar al Modelo Colonial: el proyecto y XV, el imperio Inca alcanzó un alto grado de continental industrialista -se había producido un| Modelo Precolonial evolución y se expandió en la zona montaño- interesante proceso de industrialización a partir sa del continente con centro en el actual Perú, de materias primas locales que generaban ocu- incluyendo el Noroeste argentino. En nuestro pación en los principales centros del interior-, y territorio, en el siglo XV, previamente a la con- el proyecto de la ciudad-puerto agraria. quista incaica, habitaban una serie de pueblos El proceso librecambista impuesto desde influenciados por las culturas del Altiplano que 1853 devino en la configuración del segundo 13
  12. 12. PLANificAcióN TERRiTORiAL Modelo Colonial Modelo de principios de siglo XX modelo territorial, caracterizado por la con- centración de población y los recursos e inver- siones en la Región Pampeana, particularmen- te en torno a Buenos Aires. Su advenimiento marcó el triunfo de los sectores vinculados al puerto por sobre el conjunto de los intereses regionales. La Generación del ‘80 consolidó este Modelo Agroexportador que se desa- rrolló vigorosamente durante el primer cuarto del siglo XX, cuando el país se comportó como abastecedor de carnes y granos del Imperio Británico. Se estableció un sistema extensivo de explotación agropecuaria, se construyó una extensa red de transporte ferroviario y se pro- veyó la mano de obra necesaria mediante la política de inmigración masiva proveniente de algunos países de Europa. El tercer modelo se configuró con la rup- tura del proceso de inserción argentino al mercado mundial como productor de materias primas, consecuencia de la crisis del ‘30, y se consolidó hacia mediados del siglo XX, con el advenimiento del peronismo. La conducción de Regiones dinámicas Regiones dinámicas Ejes de articulación este proyecto fue protagonizada por el Estado Ejes de articulación Nodos urbanos Nodos urbanos y financiada con una parte del excedente agro- pecuario, adoptándose como ejes la industria- lización del país basada en la sustitución de | Modelo colonial | Modelo Agroexportador importaciones, la prevalencia del mercado interno y la promoción de la justicia social. La mano de obra necesaria para llevarlo a cabo fue aportada por la migración interna y de los países limítrofes, y se realizaron fuertes inver-14 siones en infraestructura y equipamiento social
  13. 13. POLíTicA dE EsTAdO Modelo de sustitución de importaciones -principalmente en las áreas periféricas de las continental con industrialización, triunfó el de zonas urbanas-, lo que permitió la inclusión de las elites con intereses ligados a las metrópolis vastos sectores económicos y sociales. El golpe dominantes, configurándose territorios tribu- militar de 1955 inauguró una etapa de inesta- tarios de ciudades-puerto, cabeceras del co- bilidad institucional protagonizada por sucesi- mercio exterior de distinto tipo de producción vos gobiernos civiles y militares que, alternando primaria. Este patrón de organización implicó políticas conservadoras y/o de industrialización, que el desarrollo de las infraestructuras fuera desembocó en el golpe militar de 1976. el estrictamente necesario para transportar los Más allá de estos esfuerzos para lograr un bienes de exportación sin articulación intrarre- mayor equilibrio territorial, el país mantuvo una gional. Este hecho explica las dificultades con organización estructuralmente dependiente de las que hoy se enfrenta el desafío de la inte- Buenos Aires, hecho que se consolidó durante gración regional suramericana. el último cuarto de siglo, cuando la integración En síntesis, la historia de nuestro desarro- al mercado global se realizó en el marco de llo territorial evidencia el estrecho vínculo que los postulados del neoliberalismo económico: existe entre su proceso de producción y las re- reforma del Estado, liberalización del comercio laciones de poder que lo determinan en tanto internacional y ajuste fiscal. Desde el punto de sistema social. Nos referimos a las condicio- vista territorial, este proceso agudizó los des- nes que se sucedieron en el escenario inter- equilibrios heredados y la configuración espacial nacional, y que determinaron la valorización centralista e inequitativa, en la medida en que de nuestro territorio según su vocación como las inversiones en infraestructura y equipamien- productor de las materias primas requeridas to, pautadas por el mercado, se concentraron en por el poder hegemónico de cada período, a la las regiones económicamente más competitivas, existencia de dos proyectos de país en pugna Regiones dinámicas Franja de industrialización abandonando -de manera literal- a las regiones a lo largo de su historia y a que, en consecuen- Ejes de articulación Nodos urbanos consideradas económicamente inviables. cia, la inversión en infraestructura no haya Si enmarcamos esta breve reseña en la sido promotora de la equidad del desarrollo historia de nuestra región, observamos que sino que haya sido funcional a las necesidades| Modelo Sustitución de importaciones la organización territorial de todos los países de cada modelo de acumulación. de América del Sur representa una estructura Si asumimos que las anteriores variables pautada por la matriz extractiva de los recursos han sido claves en el modelo de ocupación y naturales. Sobre el proyecto de los libertadores desarrollo de nuestro territorio, será entonces de la primera independencia, que proponía la pertinente analizar la coyuntura actual desde soberanía de la región basada en la unión el mismo prisma. 15
  14. 14. Panamá PLANificAcióN TERRiTORiAL Venezuela Guayana Suriname Guayana Colombia Francesa Ecuador Brasil Perú Bolivia Paraguay Chile InIcIatIva para la IntegracIón de la Infraestructura regIonal suramerIcana (IIrsa) Uruguay • Ejes de Integración y Desarrollo Argentina Andino Andino del Sur de Capricornio de la Hidrovía Paraguay - Paraná del Amazonas del Escudo Guayanés del Sur Interoceánico Central Mercosur - Chile Perú - Brasil - Bolivia 16
  15. 15. POLíTicA dE EsTAdOPlanificar el desarrolloen el contexto regionaly global El año 2003 marcó un punto de inflexión desarrollo capitalista mundial. El proceso derespecto del modelo de país al que estuvieron consolidación del MERCOSUR y la creación dedirigidas las políticas del Estado Nacional en la UNASUR resultan datos clave en este sen-las últimas décadas. Conceptos significativos tido. Ambos representan signos emblemáticospara la historia nacional, como soberanía, del camino emprendido por los países sura-equidad distributiva, diversificación económi- mericanos hacia la construcción de un bloqueca y justicia social volvieron a formar parte regional-continental que eleve su capacidaddel discurso oficial y recuperaron su lugar en de interlocución en el espacio global.el espacio público. Las contundentes medidas Esta estrategia tiene consecuencias directasque tomó el Gobierno Nacional en materia en la estructuración potencial de nuestro territo-económica y social dieron inicio al proceso rio. Si la historia del desarrollo territorial argen-de recuperación que permitió la inmediata tino estuvo signada por su valorización comosalida de la crisis estructural en la que se productor de las materias primas demandadasencontraba el país. La política de relaciones por las metrópolis dominantes, la nueva estrate-exteriores y la de inversión en infraestructura, gia implica la voluntad de quebrar ese sino me-entre otras, fueron esenciales para comenzar diante la apuesta a la diversificación económica,a configurar un nuevo modelo de desarrollo asociada a la ampliación del mercado internopara el territorio nacional. nacional y regional. Desde esta perspectiva, ya Las firmes decisiones de fortalecer la inte- no es sólo en las aglomeraciones ligadas a lasgración continental para tener voz y voto en ciudades-puerto donde se concentran las po-el concierto global, promover las relaciones sibilidades de desarrollo, sino que se perfilanmultilaterales y apostar a la consolidación del nuevas oportunidades para regiones histórica-mercado regional supusieron un cambio de mente rezagadas. La ampliación del mercadoestrategia radical en lo que respecta al posi- interno -sostenida mediante políticas activas decionamiento argentino en la actual etapa del recuperación de la capacidad de consumo de 17
  16. 16. PLANificAcióN TERRiTORiAL la población- y el fortalecimiento del comercio viabilizarlo complementa esta estrategia, que interregional implican la necesidad de proveer promueve el pleno empleo y tiende a configurar bienes y servicios para una demanda sostenida el círculo virtuoso del desarrollo con inclusión y diversificada. Se trata de un nuevo escenario social. Esta visión del territorio sienta las bases que viabiliza la dinamización económica de múl- de una Argentina industrializada, ya no sólo ex- tiples microrregiones que, en virtud de sus posi- portadora de commodities, sino capaz de pro- bilidades de articulación espacial, forman parte ducir bienes con valor agregado, tanto para la de los nuevos ejes de desarrollo regional. exportación como para el mercado interno. La historia de los países desarrollados abunda en ejemplos que sostienen esta visión la consolidación del MercosUr y la creación de la estratégica. Y los procesos de crecimiento que UnasUr representan signos emblemáticos del camino comportan actualmente los países emergentes emprendido por los países suramericanos hacia la que han logrado constituirse en interlocutores en el escenario internacional aportan leccio- construcción de un bloque regional-continental que nes al respecto. Entre ellas, la evidencia de que eleve su capacidad de interlocución en el espacio global. la posibilidad de desarrollo soberano está es- trechamente ligada a su grado de industriali- La concreción de este modelo de país no zación, a la apuesta a las relaciones exteriores está ni ha estado exenta de conflictos. La his- multilaterales y a la conformación de platafor- toria nacional revela una disputa recurrente mas regionales que garanticen el acceso a los entre el afianzamiento de un modelo de país mercados desde posiciones de mayor fortale- exclusivamente agroexportador, de alta concen- za de negociación. Por el contrario, los países tración económica y con relaciones exteriores cuya economía depende exclusivamente de básicamente unilaterales, y el de un país que los ingresos provenientes de la exportación de apuesta a la industrialización con inclusión so- materias primas y que persisten en el unilate- cial y justicia distributiva, comprometido en el ralismo son proclives a mantener relaciones de fortalecimiento de la identidad suramericana. dependencia y resultan altamente vulnerables Paralelamente, la posibilidad de transferir ren- a las fluctuaciones de los mercados financieros tas extraordinarias del sector primario destina- internacionales. das al desarrollo de otros sectores productivos La fuerte apuesta al desarrollo de las ca- en el país siempre ha sido resistida por las elites denas productivas regionales que demandan hegemónicas. Esta controversia atraviesa la his- desarrollo tecnológico, mano de obra local e toria argentina y explica su discontinuidad ins-18 inversión en infraestructuras necesarias para titucional, diferenciándola de la de otros países
  17. 17. POLíTicA dE EsTAdOIII Foro de la alIanzade CIvIlIzaCIones delas naCIones UnIdasrealIzado enrío de JaneIro.28 de mayo 2010. 19
  18. 18. PLANificAcióN TERRiTORiAL que fueron capaces de dirimirla y se encuentran Producir y comerciar bienes requiere de energía, hoy mejor posicionados frente a las condiciones de infraestructuras de transporte y de redes de que impone la economía global. comunicación tecnológicamente acordes con la La inversión en infraestructuras y servicios básicos es otro soporte fundamental del mo- dinámica de toma de decisiones que exige el comando delo de desarrollo con inclusión social. El pro- de las operaciones en el contexto global. ceso de descentralización y segmentación de la producción que supone la organización de servicios, constituyen un obstáculo de primer la economía mundial conlleva el crecimiento orden para la obtención de buenas tasas de cualitativo y cuantitativo de intercambios de crecimiento económico. todo tipo y la necesidad de contar con infra- Sin embargo, la relación no lineal entre estructuras adecuadas para poder concretarlo. crecimiento y desarrollo con inclusión social Producir y comerciar bienes requiere de ener- exige una revisión de los parámetros de inver- gía, de infraestructuras de transporte -como sión pública en infraestructura y equipamiento. puertos, carreteras, ferrocarriles- y de redes En este sentido, los lineamientos de la agenda de comunicación tecnológicamente acordes de inversión que lleva a cabo el Gobierno Na- con la dinámica de toma de decisiones que cional se asientan en la voluntad política de exige el comando de las operaciones en el promover el desarrollo de las regiones rezaga- contexto global. En este marco, la ausencia de das y de las comunidades que en ellas habi- dotaciones adecuadas a los estándares inter- tan. Por el contrario, de no existir una voluntad20 nacionales, así como la provisión ineficiente de política explícita que se proponga modificar la
  19. 19. POLíTicA dE EsTAdOlógica de mercado, esta tiende a concentrar la va de estrangulamiento energético global y elinversión en las regiones que ofrecen ventajas riesgo de agudización del cambio climático, elcomparativas apriorísticas como las economías actual Gobierno ha establecido pautas básicasde aglomeración. para el replanteo de la estrategia de desarrollo Por último, cabe hacer mención a nuevos del sector energético.fenómenos, producto del desarrollo global, que En suma, la vinculación de los temas apun-desafían la construcción del modelo inclusivo tados -todos ellos de una naturaleza que excedede desarrollo territorial y exigen de políticas un tratamiento territorial fragmentario- exigede Estado avaladas por la toma de concien- el fortalecimiento del rol del Estado. Un Estadocia de la sociedad. Nos referimos a cuestiones que, en cumplimiento del mandato constitucio-tales como la crisis energética, los efectos del nal y según el texto del inciso 19 del artículo 75cambio climático y la problemática alimentaria. de la Constitución Nacional, garantice “proveerTodos estos fenómenos remiten a la demanda al crecimiento armónico de la Nación y al po-exponencial de recursos naturales que supone blamiento de su territorio; promover políticas di-la pauta de vida del capitalismo avanzado, cu- ferenciadas que tiendan a equilibrar el desigualyos efectos perversos son su despilfarro en las desarrollo relativo de provincias y regiones”.regiones más desarrolladas del planeta y, comocontraparte, la extrema vulnerabilidad social yambiental de los territorios rezagados. A modo de ejemplo, es de destacar el im-pacto que tienen en la política nacional los al-tos precios de los commoditties agropecuarios,producto de la expansión de la demanda mun-dial, que inciden directamente en dos aspectosrelevantes para el desarrollo territorial. Por unaparte, el sostenimiento del modelo exportadorde materias primas frente al modelo de desa-rrollo con diversificación productiva agroin-dustrial. Por otra parte, el debilitamiento delderecho a la seguridad alimentaria, reconoci-do por el Gobierno Nacional -conforme a latendencia mundial- como un derecho humanobásico. En la misma línea, frente a la perspecti- 21
  20. 20. POLíTicA dE EsTAdOPolítica nacionalde desarrollo yordenaMientoterritorial Tal como se mencionó inicialmente, la En cuanto a los antecedentes nacionales,gestión del ex Presidente Néstor Kirchner puede afirmarse que el Segundo Plan Quin-tomó la decisión de crear un organismo que quenal del gobierno peronista, elaborado por eltuviera por objeto el posicionamiento del Consejo Nacional de Planificación y con pers-Estado como protagonista en el desarrollo pectiva de aplicación entre los años 1953-1957,del territorio. La Subsecretaría de Planifica- es el que refleja un mayor grado de consolida-ción Territorial de Inversión Pública (SSPTIP) ción. Instrumento de un plan de gobierno quefue creada en el año 2004, con directa de- condensó un nuevo modo de concebir el Estadopendencia del Ministro de Planificación, In- y las políticas públicas, representó un salto cua-versión Pública y Servicios, y con misiones y litativo desde el punto de vista metodológico enfunciones que sintetizan la voluntad de reto- la medida en que contó, por primera vez, con in-mar la planificación territorial como política formación censal a nivel nacional y espacializa-de Estado. ción de las iniciativas a escala provincial. Estas En el mismo año se editó el documento últimas tuvieron un fuerte anclaje en el desa-“Argentina 2016: Política y Estrategia Nacio- rrollo de la industria pesada, paso indicado unanal de Desarrollo y Ordenamiento Territorial”, vez consolidada la industria liviana propuestaen el que se definieron los principios rectores en el Primer Plan Quinquenal. El derrocamientode la política del Gobierno Nacional en la ma- del gobierno truncó este proyecto y, con ello, lateria. La elaboración de este documento fue continuidad de esta experiencia.precedida por un análisis de antecedentes y La historia de la planificación territorial ar-experiencias contemporáneas de planificación gentina reconoce, luego de los planes quinque-territorial, a escala nacional e internacional, nales, pocos antecedentes. Uno de ellos ocurriócon el objeto de determinar las claves que de- en pleno período desarrollista, con la creaciónberían orientar el trabajo. del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), 23
  21. 21. PLANificAcióN TERRiTORiAL cuyas iniciativas de planificación consistieron Retomar la planificación territorial en nues- en la elaboración de planes de corte econó- tro país a la luz de estos antecedentes supuso, mico y social, que no alcanzaron a aplicar co- como en muchos otros aspectos de la política nocimiento al proceso decisorio. Las siguientes nacional, reconocerse frente a un cambio de iniciativas dignas de mención fueron el Sistema época. Fue necesario determinar los principios Nacional de Planeamiento y Acción para el De- rectores de la Política y Estrategia Nacional de sarrollo (1966) y el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad (1971), ambos gestados durante los principios de la Política y estrategia nacional períodos dictatoriales, con una concepción cen- de desarrollo y ordenamiento territorial son tralizada y un fuerte acento en la seguridad na- la manifestación de una nueva perspectiva del cional -más allá de que el segundo propugnara, sólo a nivel discursivo, la descentralización ad- crecimiento, en la que la inversión se justifica en tanto ministrativa y decisional-. Un tercer anteceden- las personas y sus comunidades de pertenencia logren te fue el Plan Trienal para la Reconstrucción y asimilar sus beneficios. Liberación Nacional (1974-1976), que denotó un significativo cambio de discurso orientado Desarrollo y Ordenamiento Territorial en con- hacia la justicia social, la equidad territorial y la cordancia con el cambio de rumbo que mar- reivindicación del federalismo. Estos argumen- caron las decisiones del nuevo gobierno. Estos tos no lograron consolidar una política debido se basaron principalmente en dos conceptos: a la irrupción de la última dictadura militar. En el derecho de todos los habitantes del suelo suma, y por razones vinculadas a la historia de argentino a tener garantizadas buenas condi- la institucionalidad argentina, ninguna de estas ciones para vivir y desarrollar sus actividades propuestas superó la fase declamatoria ni logró productivas con independencia de su lugar de fundar plataformas de acumulación política y residencia, y la necesidad de construir un Es- de conocimiento que orientaran democrática- tado sólido capaz de prever las demandas de mente los procesos de toma de decisiones del inversión en el territorio. Estado. Por el contrario, puede afirmarse que Los lineamientos de la Política Nacional es el planeamiento territorial de hecho el que, de Desarrollo y Ordenamiento Territorial ex- enmarcado en la crisis de la planificación que presan, en consecuencia, la visión de una Ar- se inicia en la década del ‘80, pauta las trasfor- gentina equilibrada, integrada, sustentable y maciones del territorio en todas sus escalas y se socialmente justa, donde cada habitante del caracteriza por el predominio de los procesos suelo y su comunidad logre: de inversión -pública y privada- signados por24 los intereses del mercado.
  22. 22. POLíTicA dE EsTAdO» Desarrollar su identidad territorial y cultural y en función de una nueva configuración, basadasu sentido de pertenencia al territorio argentino. en la equidad de oportunidades para las dis- tintas regiones que lo componen. Esto exige» Alcanzar el progreso económico según sus recuperar la planificación territorial como ac-capacidades y proyectos personales, sin nece- tividad del Estado, lo cual supone definir lassidad de abandonar su región de origen. estrategias futuras en materia de desarrollo, articular los diferentes niveles de gobierno con» Alcanzar la sustentabilidad ambiental de una mirada intersectorial y coordinar las diver-su territorio para garantizar la disponibilidad sas iniciativas provinciales. Una planificaciónactual y futura de sus propios recursos. del territorio cuyo contenido propositivo sea lo suficientemente flexible como para adecuarse» Participar plenamente en la gestión demo- a las dinámicas socioeconómicas no controla-crática del territorio, en todas sus escalas. bles a priori, pero claramente orientadora del rumbo elegido para poder convertirse en pla-» Acceder a los bienes y servicios esenciales, taforma de gobierno.posibilitando el desarrollo personal y colecti- El Avance I del PET es el primer resulta-vo, y una elevada calidad de vida en todos los do de este trabajo, que expresó la decisiónrincones del país. de recuperar el rol planificador del Estado y representó un hito dentro de un proceso de Estos principios son la manifestación de construcción recientemente iniciado, que su-una nueva perspectiva del crecimiento, en la pone la puesta en agenda de la planificaciónque la inversión, en términos de cantidad y ca- territorial como política pública en todos loslidad de infraestructura instalada, se justifica niveles de gobierno.en tanto las personas y sus comunidades depertenencia logren asimilar sus beneficios. La postergación sufrida por gran partede las regiones del territorio nacional debidoa la aplicación de políticas neoliberales trajoaparejadas demandas insatisfechas que pro-fundizaron los desequilibrios regionales. Laconcreción de los mencionados objetivos im-plica la voluntad de transformar el modelo he-redado de organización del territorio nacional 25
  23. 23. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL26
  24. 24. ARGENTINA 2016 AVANCE IPLAN ESTRATÉGICO TERRITORIALARGENTINA 2016 AVANCE I 27
  25. 25. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL Presentaciones del avance i del Plan estratégico territorial en la Provincia de Formosa, en la Ho- norable cámara de diPutados de la nación y en la Provincia de JuJuy.28
  26. 26. ARGENTINA 2016 AVANCE IPAuTAs dE TRAbAjo El Avance I del Plan Estratégico Territorial Desarrollo y Ordenamiento Territorial fue el(PET) fue presentado por la Presidenta de la disparador de la convocatoria institucionalNación Cristina Fernández de Kirchner el 17 de realizada por el Gobierno Nacional a todosmarzo de 2008 en el Salón Blanco de la Casa los Gobiernos Provinciales, que funcionaronRosada, ante la presencia de numerosos Gober- como plataforma inicial de un proceso denadores, autoridades del Poder Ejecutivo Na- trabajo participativo y federal. Esta dinámicacional y de los Poderes Ejecutivos Provinciales, requirió la asignación, por parte de los Go-representantes de instituciones académicas y biernos Provinciales, de equipos técnicos im-diversas organizaciones sociales. Con posterio- buidos de los lineamientos políticos respecti-ridad a este evento, se reiteró su presentación vos, con los que se acordaron procedimientosen las sedes de los Gobiernos Provinciales. En metodológicos comunes para la obtención deadelante y hasta la fecha, la Subsecretaría de resultados homogéneos. La elaboración delPlanificación Territorial de la Inversión Pública Avance I del PET se inició en el año 2005.ha asistido a numerosos eventos -en el ámbi- Contando con una serie de informes provin-to legislativo nacional y ante diversas institu- ciales elaborados por los equipos técnicosciones, organizaciones empresariales y sindi- nacionales sobre la base de información es-cales-, enmarcados en la tarea de divulgación tadística, comenzaron a realizarse talleres dey formación de consensos acerca del proyecto trabajo en cada provincia, en los que se plan-de país que expresa el trabajo realizado. La teó la reflexión sobre la situación actual y lasversión completa del documento se encuentra perspectivas del propio territorio. A partir dedisponible en la página de la Subsecretaría de ello, los equipos técnicos provinciales lleva-Planificación Territorial de la Inversión Pública ron a cabo un profundo trabajo de diagnósti-www.planif-territorial.gov.ar. co e identificación de estrategias territoriales, El enunciado de los principios y objeti- que constituyó un insumo fundamental paravos enumerados en la Política Nacional de la consecución del plan. 29
  27. 27. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL | Jujuy | Salta | Formosa Se obtuvieron tres productos sucesivos, referidos a cada territorio: un diagnóstico de la situación o Modelo Actual, la formulación de estrategias reparadoras de conflictos y promotoras de po- tencialidades o Modelo Deseado y, ligado a éste, la propuesta de una cartera de iniciativas y/o proyectos de infraestructura funcionales a la construcción de dicho modelo. A lo largo de este proceso tuvieron lugar una serie de encuentros regionales promovidos por las propias provincias, en los que se abordaron cuestiones desde una perspectiva conjunta. También se realizaron dos foros nacionales cuyo objetivo fue la compatibilización de los criterios de trabajo puestos en marcha en cada provincia, así como el conocimiento interactivo de las problemáticas e iniciativas locales y regionales. Paralelamente, se llevó a cabo, dentro de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública (SSPTIP), una labor de interconsulta con los organismos ministeriales con com- petencia en cada sector de infraestructura, a lo largo de la cual se verificaron los lineamientos estratégicos con los que se está promoviendo la inversión en cada sector, así como el banco de proyectos identificado para el horizonte temporal 2016. | Misiones | Catamarca | Mendoza30
  28. 28. ARGENTINA 2016 AVANCE I | Santa Cruz | Chaco | San Luis Nutriéndose del trabajo descripto, de antecedentes bibliográficos, y de información primaria,el equipo técnico de la Subsecretaría formuló una síntesis interpretativa, a escala nacional, delModelo Actual y el Modelo Deseado del Territorio, así como la compilación preliminar de la car-tera de iniciativas, programas y proyectos de infraestructura y equipamiento que se consideranfundamentales para la concreción de aquél último. A partir de todos estos procesos, se produjeron varios resultados:» La reflexión realizada por cada jurisdicción provincial respecto de la situación actual de su te-rritorio y del modelo que aspiran construir en consonancia con objetivos estratégicos colectivos,además de la identificación de las estrategias de desarrollo y la cartera de iniciativas, programasy proyectos necesarios para alcanzar esos objetivos.Los coremas que se muestran en estas páginas representan una síntesis del Modelo Deseado producido por cada ju-risdicción nacional en el marco del proceso de trabajo llevado adelante a propósito del PET. Constituyen componentesfundamentales del Plan, y su versión completa puede encontrarse en www.planif-territorial.gov.ar. | Santiago del Estero | Corrientes | Tucumán 31
  29. 29. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL | Córdoba | La Pampa | Chubut » La elaboración de un diagnóstico sintético o Modelo Actual del Territorio Nacional, desde una mirada que profundiza el conocimiento de realidades regionales poco relevadas, y superadora de las tradicionales visiones sectoriales. » La prefiguración de un Modelo Deseado del Territorio, sustentado en el conocimiento acumu- lado durante el proceso de trabajo. El conjunto de lineamientos que allí se expresan fue producto de una labor consensuada que se comportó como base para la identificación de iniciativas rea- lizadas por las provincias y regiones, que suponen tanto el aprovechamiento como la reversión de tendencias ya existentes. » La definición de una cartera preliminar de iniciativas, programas y proyectos de infraestructura identificados como fundamentales para concretar los lineamientos establecidos. El carácter pre- liminar de esta cartera se fundamentó en la condición del PET como primera puesta en conoci- miento a nivel federal de la magnitud de las necesidades y demandas existentes en el territorio. | Santa Fe | Buenos Aires | Entre Ríos32
  30. 30. ARGENTINA 2016 AVANCE I | Tierra del Fuego | San Juan | Ciudad Autónoma de Buenos AiresAdemás, porque la consolidación del PET como proceso de planificación a través de la formaciónde consensos transversales, la coordinación intergubernamental e interjurisdiccional y la identifi-cación y ponderación de proyectos serán las que den lugar a la posterior toma de decisiones. A estos resultados documentables debe agregarse uno de distinto carácter: la reaperturadel debate en torno a la creación de infraestructura dentro de escenarios de planificaciónregional y la puesta en agenda, nuevamente, de la planificación territorial en el seno de losorganismos públicos. La fortaleza de la convocatoria y la propia dinámica participativa fuerongenerando efectos sinérgicos y, con ello, un creciente compromiso de los actores. El hecho deque equipos de planeamiento de provincias vecinas se encontraran por primera vez para dia-logar acerca de temas comunes históricamente postergados constituyó un logro en sí mismo,y permite afirmar que lo realizado se valida no sólo en los productos concretos, sino tambiénen la construcción de confianzas y lenguajes comunes que consolidan el capital social y sim-bólico, uno de los condicionantes intangibles del desarrollo regional. | Neuquén | Río Negro | La Rioja 33
  31. 31. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL34
  32. 32. ARGENTINA 2016 AVANCE IEL ModELo TERRIToRIALHEREdAdo El Avance I del PET denomina Modelo Factores que configuran elActual del Territorio a la representación del territorio heredadodiagnóstico realizado sobre la base de la in-formación correspondiente al Censo Nacional El desarrollo territorial es el proceso me-del año 2001, complementada con informa- diante el cual se acrecientan las capacidadesción sectorial actualizada al promedio de la de un determinado territorio para hacerlo dis-década. Sin duda, su actualización rigurosa ponible a su uso social. Su dinámica es el re-podrá realizarsesobre la base de los datos sultado de la forma en que se despliegan lasque aportará el Censo Nacional 2010, cu- políticas públicas, junto con las tendenciasyos resultados estarán disponibles durante el sociales, el avance tecnológico y las fuerzasaño próximo. Sin embargo, y a pesar de que del mercado en cada período histórico. Laslas trasformaciones de la dinámica territorial actividades socio-económicas y las instala-se verifican en períodos de mediano y largo ciones físicas que permiten su funcionamien-plazo, consideramos que las acciones de go- to se relacionan en el tiempo con los recursosbierno implementadas en este sentido hacen del territorio. Se trata de la relación sociedad-presumir cambios de tendencia que se reve- naturaleza, caracterizada en nuestro país enlarán estadísticamente. cuatro modelos de organización territorial: el En este marco, hemos optado por deno- precolonial, el colonial, el agroexportador y elminar Modelo Heredado del Territorio al que, de sustitución de importaciones. En una pri-en el momento de elaboración del Avance I mera fase del desarrollo territorial, la dinámi-del PET, denominamos Modelo Actual. Con ca económica y la distribución e importanciaello se responde al objetivo de difundir el de los asentamientos humanos responden aconocimiento de las problemáticas estructu- la localización de los recursos naturales ex-rales, las acciones en marcha y los desafíos plotables. En fases posteriores, la calidad delfuturos de nuestro territorio, sin realizar afir- medio construido constituye en sí mismo unmaciones taxativas sobre un presente que no recurso que atrae la localización de activida-es posible documentar. des y población. 35
  33. 33. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL Proceso de diseño del Modelo Territorial El análisis del territorio se abordó median- » Categoría A: núcleos dinamizadores del te- te el estudio en profundidad de sus cuatro di- rritorio, regiones relativamente pequeñas en mensiones características -el medio construido, términos de superficie, altamente pobladas y la dimensión social, la económica y la ambien- urbanizadas, con alto desarrollo socio-produc- tal-, observando las relaciones existentes entre tivo y del medio construido, donde confluyen ellas. Cada una de esas caracterizaciones se los principales flujos de cargas y pasajeros. realizó teniendo en cuenta la información que se desprende de los trabajos realizados por los » Categoría B: territorios de media o alta ur- equipos técnicos de cada provincia, comple- banización, con sistemas urbanos integrados y mentada con los datos disponibles en diversos de media a alta consolidación socio-producti- organismos públicos nacionales. va y del medio construido. Se observaban tres Del diagnóstico de estas cuatro dimensiones subtipos de sistemas urbanos: altamente con- y sus interrelaciones se obtuvieron dos productos solidado e integrado, de media consolidación de síntesis intermedia: la identificación de e integración del NEA y de media consolida- espacios de diferente dinámica socio-productiva ción e integración del NOA, ambos ligados a y la estructura espacial del territorio. De la regiones agro-productivas con carencias de combinación de estos dos niveles se obtuvo el infraestructura. así denominado Modelo Actual del Territorio. Dicho Modelo caracteriza la interrelación » Categoría C: territorios con bajo nivel de ur- existente en las distintas regiones del país banización y sistemas urbanos con baja inte- entre el medio biofísico -sistema de centros y gración, y baja consolidación socio-productiva de infraestructura y equipamiento instalado en y del medio construido. Áreas de menor inten- el medio natural- y el medio socio-económico sidad de ocupación humana con explotación -población y actividades productivas- que extensiva del suelo. Representaban las áreas muestra la dinámica de flujos de bienes y de menor desarrollo relativo del país, con es- servicios que las vincula. casas condiciones naturales para la produc- En base a criterios de análisis acordados ción primaria. Se diferenciaban niveles medios, con los equipos provinciales, el territorio que- niveles deficitarios y niveles muy deficitarios. dó dividido en 25 subregiones singulares, que36 se agruparon en tres categorías:
  34. 34. ARGENTINA 2016 AVANCE IModELo HEREdAdo B C A F D ECategorías de Dinámicay Organización Territorial GCategoría A Categoría B A1 H B1 A2 B2 A3Categoría C C1 C2 I C3 X Tejido conectivo Corredores Núcleos estructurantes Ciudad mayor o igual a 10.000 habitantes 37
  35. 35. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL Categorías Áreas Población Condiciones Base económica Infraestructura sociales A1 Nodo Córdoba. Densidad muy alta. Favorables. Industrial altamente diver- Alta. Franja industrial Paraná - Plata sificada. Sector terciario avanzado. A2 Nodos Salta y Jujuy. Densidad muy alta. Intermedias. Agroindustrial. Servicios. Alta. Nodo Tucumán. Oasis de riego. Industrial. Déficit de gas en los Nodos Resistencia y Corrientes. Petrolera. Nodos Resistencia y Oasis de San Juan. Corrientes. Oasis Norte (Mendoza) y Centro (San Baja densidad vial en la Rafael). Costa sudeste de Santa Alto Valle de Río Negro y Neuquén. Cruz, con alta conectivi- Nodo Comodoro Rivadavia. dad aérea. Costa sureste de Santa Cruz A3 Nodos San Luis y Mercedes. Densidad media. Favorables. Industrial. Servicios. Turismo Media alta. Nodo Puerto Madryn. Isla de Tierra del El Calafate presenta el mayor internacional. Forestal. Fuego. crecimiento intercensal del país. Hidrocarburífera. Franja turística patagónica cordillerana norte (Bariloche) y sur (Calafate). B1 Llanura pampeana extendida - Gran Densidad alta, estructurada Favorables. Agrícola-ganadera. Alta. llanura pampeana en un sistema de localidades Agroindustrial. Turismo regularmente distribuidas sobre nacional. Servicios. el territorio. B2 Zona agroproductiva del NOA y del Densidad media a alta, es- Desfavorables Procesamiento de cultivos Alta. NEA. tructurada en un sistema de moderadas. (algodón, caña, soja, yerba, Alta densidad de red localidades de tamaño medio tabaco, etc.) desarrollada en vial Norte - Sur. regularmente distribuidas sobre los valles interserranos. Buen abastecimiento el territorio y con población de la red troncal de rural importante. energía. C1 Meseta y cordillera patagónica sureña. Densidad baja, agrupada en Favorables y Producción primaria. Gana- Baja. Franja árida centro - oeste y cordillera localidades dispersas. desfavorables mo- dería extensiva. Desarrollos Déficit de cobertura central. deradas. mineros importantes. Explo- energética. tación forestal moderada. Baja conectividad. C2 Cordillera norte (Puna). Densidad media a baja, agrupa- Desfavorables Producción primaria sin valor Baja. Centro - norte árido (Santiago del das en localidades dispersas. altas. agregado: ganadería extensi- Red vial de rutas asfal- Estero - Córdoba). Baja conectividad. va de bajo a medio desarrollo tadas escasa. Meseta patagónica norte. (línea sur rionegrina). Existencia de red troncal de energía, pero sin cobertura. C3 Chaco árido. Densidad media, mayormente Desfavorables Escasamente desarrollada Baja. rural, con fuerte cultura indí- altas. producción primaria (econo- Baja densidad de la red gena. mía de subsistencia). vial. Ausencia de infraes- Enclave petrolero. tructura energética (gas y electricidad).38
  36. 36. ARGENTINA 2016 AVANCE I La distribución espacial del sistema de El modelo territorial heredado muestra áreas integradasciudades ratifica los atributos de cada zona y desarrolladas que coexisten con grandes territoriosen relación con su grado de urbanización y con baja ocupación e integración.las diferencias que ésta adopta. Mientras granparte de la Región Pampeana presenta unaestructura policéntrica, articulada por una red Se destaca la convergencia del conjunto hacia queros. El corredor A expresa la conectividadvial mallada que soporta vínculos multidirec- el corredor E, principal concentrador de cargas del sistema productivo y de asentamientos delcionales, el resto de las zonas no llega a con- y pasajeros, coincidente con la mayor aglome- NOA, organizado linealmente en torno a susfigurar estructuras de este tipo. Se observan ración de población y diversificación producti- valles. Si bien supone la vinculación regionalsubsistemas de ciudades concentrados en los va, y los principales puertos del sistema fluvial, a través de Bolivia, su configuración y la di-valles del NOA, en los oasis de riego en Cu- concentradores de volúmenes de cargas para námica de los intercambios que comporta ex-yo y el Alto Valle, en los ríos del NEA y en el consumo interno, exportación e importación. presan la histórica dependencia de la Regiónlitoral marítimo. Las pequeñas ciudades com- Su articulación con los corredores D y F refleja Pampeana. Los corredores B y C representanponentes de cada subsistema regional se vin- la estructura espacial que adopta el Corredor la naturaleza espacial de la relación entre elculan con sus centros de referencia mediante Bioceánico Central, asociado a la calidad del sistema de asentamientos humanos y produc-sistemas viales radiales. capital construido existente de las regiones tivos del NEA con el territorio nacional y con Este conjunto de subsistemas se relacio- que atraviesa, hecho que retroalimenta la di- los países vecinos. En ellos se destaca el tráficona mediante una dinámica de intercambio námica de actividad que en sí mismo aporta. de cargas en sentido Norte-Sur, destinado a lade personas, bienes y servicios, constituyen- El corredor G conecta internamente a la Re- exportación y al abastecimiento del mercadodo corredores de articulación cuya intensidad gión Pampeana Norte y Sur, absorbe la salida interno, sumado al tráfico de pasajeros de ca-es proporcional a la jerarquía de los centros de su producción por el sistema de puertos y rácter interregional, sobre todo en vinculaciónque comprenden. Se identificaron nueve co- se articula con el corredor H, lo que permite con el Brasil.rredores que espacializan la dinámica de los visualizar la configuración potencial de un se- En síntesis, el modelo territorial hereda-vínculos que tienen lugar entre las diversas gundo Corredor Bioceánico, el Norpatagónico. do muestra áreas integradas y desarrolladassubregiones en el interior del país, así como En dirección Norte-Sur, el corredor I representa que coexisten con grandes territorios con bajalos principales puertos que concentran el co- la dinámica de flujos en el resto de la Pata- ocupación e integración, y un predominio demercio internacional, agrupados en los tres gonia, coincidente con el eje de articulación relaciones interregionales direccionadas haciasegmentos en los que se dividió el territorio de su principal sistema de centros, puertos y el corredor fluvial-industrial, principal aglome-nacional: Zona Norte, Zona Centro y Zona Sur. enclaves productivos hidrocarburíferos y pes- ración de producción y consumo del país. 39
  37. 37. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL40
  38. 38. ARGENTINA 2016 AVANCE IMedio construido El medio construido es la expresión del ca- mallado a partir de los vínculos que ofrecenpital implantado por los seres humanos en el las redes de infraestructura y las actividadesterritorio para adaptarlo a sus necesidades de socio-económicas que se desarrollan en cadaasentamiento y reproducción de la vida. Sinte- una de ellas. El resto de los subsistemastiza la interrelación entre dos componentes: los urbanos nacionales se consolidan en torno apatrones de instalación de los asentamientos corredores alineados sobre los ejes históricoshumanos en el territorio y los niveles de conec- de transporte y subsistemas en forma de islastividad entre las localidades que estos configu- sobre territorios con bajos niveles de ocupaciónran, es decir, el universo de infraestructuras y de población y de actividades económicas.redes de servicios que las vinculan. El Modelo Puede distinguirse, a través de la dinámicasintetiza el sistema de nodos y centros que, aso- de los principales flujos de transporte, elciado a las principales redes de infraestructuras protagonismo que asume el comercio regional #y servicios que los conectan, constituye la es- en ese contexto de integración. Si bien Buenostructura espacial del medio construido. Aires y el frente portuario metropolitano Se observa la mayor concentración de asen- continúan manteniendo su preponderanciatamientos en el área Buenos Aires-Córdoba, con como nodo de confluencia, adquiere potenciacerca de 22 millones de habitantes: el 61% de el Corredor Bioceánico Central, lo que da comola población del país en el 25% de su superfi- resultado una tendencia de consolidación decie. Las principales ciudades del NOA compo- las redes que atraviesan el territorio nacionalnen un segundo agrupamiento que concentra en sentido Este-Oeste.el 8% de la población, seguido por las ciuda- La población argentina se asienta básica-des del NEA, Cuyo y el Alto Valle. La región pa- mente en áreas urbanas: en el año 2001, latagónica se destaca por su escasa población población urbana total era del 89,3%, y paraen relación con la superficie del territorio, con el año 2015 se estima que la población llegaráun total de 2 millones de habitantes, funda- a 42,4 millones y la tasa de urbanización as- Aglomerados urbanos Corredores con mayor estructurantes flujo de cargasmentalmente urbanos, distribuidos en 24,7% cenderá al 94%, lo que colocaría a la Argen- del territorio y pasajerosde la superficie total del país. tina entre las naciones más urbanizadas del Categorizados según tamaño de población El medio construido es heterogéneo, y las mundo. Con respecto a la distribución geo- Mayor a 12.000.000 hab.áreas más densamente pobladas presentan gráfica, existe una notable diversidad con alta Redes de Infraestructura energética 1.500.000 -los mejores niveles de conectividad. La concentración urbana sobre los ejes Rosario- 500.000 hab. Red de alta tensión 525 kvllanura pampeana, además de contener a las La Plata y Buenos Aires-Córdoba, y un gran 500.000 - 250.000 hab.principales áreas metropolitanas, contiene territorio caracterizado por escasa población y 250.000 - 100.000 hab. Gasoducto troncalciudades medias que conforman un tejido reducida presencia de centros. Menor a 100.000 hab. 41
  39. 39. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL Las seis ciudades o aglomerados de ma- can en este grupo las capitales provinciales y las ocupación de áreas de riesgo ambiental; consu- yor tamaño (Región Metropolitana de Buenos ciudades vinculadas con el turismo, afectadas mo desmedido del suelo periurbano y acentua- Aires, Gran Córdoba, Gran Rosario, Gran Men- por procesos vertiginosos de expansión. da especulación inmobiliaria. Todas estas pro- doza, Gran San Miguel de Tucumán y Mar del Varios son los factores que explican esta blemáticas son indicativas de la necesidad de Plata) agrupan al 50% de la población urbana. dinámica demográfica diferencial. Entre ellos orientar los procesos de producción urbana. Las ciudades de entre 10.000 y 500.000 ha- se destacan: la reducción del empleo industrial En cuanto a la tipología de ciudades, la bitantes forman, por su parte, un conjunto de experimentada durante la década de 1990; la gran mayoría exhibe una estructura original en 273 localidades en las que reside el 32% de la expansión agropecuaria y la introducción de damero, con áreas centrales más o menos den- población urbana. Estas ciudades son denomi- nuevas tecnologías en el trabajo rural, que van sificadas mediante procesos de sustitución de nadas intermedias, por su rol de intermediación asociadas con el desplazamiento de población la edificación original de baja densidad. Si bien en los flujos que se generan en el conjunto del rural hacia las ciudades; el pluriempleo de po- se observa que un buen número de las ciuda- sistema urbano y en las áreas rurales. blación en los bordes urbano-rurales y la gene- des medias reconocen un patrón de urbaniza- La dinámica demográfica urbana exhi- ralización de nuevas condiciones de movilidad ción compacto, un número significativo de ellas be una tasa promedio del orden del 11% de en automóvil, que facilitan una diferenciación y la totalidad de las grandes muestran el tipo crecimiento entre los dos últimos censos. Las más marcada entre los lugares de residencia y de mutación que tiene lugar en la mayoría de grandes ciudades, con excepción del Gran San los de trabajo. Gran parte de estos procesos se los procesos urbanizadores contemporáneos, Miguel de Tucumán, crecen por debajo de ese han traducido en nuevas presiones para los cen- fenómeno por el cual la ciudad central se ex- promedio, en tanto que las que muestran mayor tros urbanos intermedios: mayores requerimien- pande asociándose en solución de continuidad dinamismo son las ciudades intermedias locali- tos de infraestructura, de equipamientos y de con ciudades vecinas, y la interfase urbano-ru-42 zadas fuera de la región pampeana. Se desta- viviendas, que se suman a las carencias previas; ral es objeto de presiones múltiples. Asimismo,
  40. 40. ARGENTINA 2016 AVANCE Iuna serie de ciudades medias tienden a confi- tramos en servicio, el deficitario estado de la in-gurar aglomerados con ciudades vecinas, dada fraestructura, el deterioro del material rodante,su condición de proximidad y/o de compartir la ocupación del espacio ferroviario por otrascorredores de desarrollo, aunque pertenezcan actividades y múltiples inconvenientes en losa provincias distintas, dando lugar a la confi- accesos a los núcleos urbanos y puertos.guración de microrregiones que se caracterizantanto por sus potencialidades -ventajas com- Un número significativo de ciudades muestran el tipo depetitivas para la radicación de actividades eco- mutación que tiene lugar en la mayoría de los procesosnómicas- como por sus riesgos -impacto sobre urbanizadores contemporáneos: la ciudad central seel medio natural-. Las redes de infraestructuras y servicios expande, asociándose en solución de continuidad conque conectan a los asentamientos completan ciudades vecinas y la interfase urbano-rural es objeto dela definición del medio construido heredado. presiones múltiples. El sistema vial estaba compuesto en el año2004 por una red que alcanzaba alrededor de500.000 km, de los cuales 38.800 km eran na- El transporte fluvio-marítimo trasladabacionales. Alrededor de 70.000 km de estos ca- en el año 2004 un 15% de las cargas des-minos estaban pavimentados, con antigüedad tinadas a los mercados externos. Un total depromedio de 25 a 30 años. Un porcentaje im- 118 puertos conformaban el sistema portua-portante presentaba condiciones de intransitabi- rio nacional, de los cuales 25 eran marítimoslidad permanente o temporaria, y ciertos tramos y 70 fluviales. A estos se sumaban otros 23presentaban problemas de capacidad, funda- puertos que se ubicaban sobre lagos en lasmentalmente los accesos urbanos y portuarios. El provincias de Neuquén, Río Negro y Chubut.mayor grado de desarrollo de la red pavimentada Desde el punto de vista de la distribución terri-se concentraba en la Región Pampeana. torial de la demanda de servicios portuarios y La red ferroviaria contaba con 28.841 km fluviomarítimos, se identificaron tres regiones-en contraste con los 43.938 km que había al- diferenciadas: la Región Patagónica, de fácilcanzado en el año 1957-, resultado del proceso acceso al litoral marítimo y con profundidadesde desinversión continuado que desembocó en aptas para instalaciones portuarias, la Regiónel cierre de ramales llevado a cabo en la década Norte, sin acceso directo a salidas marítimas, yde los ‘90. Su operatividad estaba fuertemente la Región Centro, con salida directa a puertoscondicionada por la fragmentación del sistema fluviales y marítimos, donde se radica más delbajo distintas concesiones, la discontinuidad de 90% de la industria argentina. 43
  41. 41. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL La infraestructura para el transporte aéreo 80% de las cargas que recorrían el país lo ha- contaba con un total de 57 aeropuertos, de los cían a través de la red de rutas nacionales y cuales 33 operaban con vuelos de cabotaje y provinciales, un 8% eran transportadas en fe- 24 con vuelos internacionales. La situación del rrocarril, y el 12% restante se distribuía entre sistema reflejaba la preexistencia de un largo los modos fluvial y aéreo. proceso de desinversión, con un deterioro gene- El proceso de integración regional puso ralizado de las instalaciones, deficiencia de los en evidencia las limitaciones de conectividad servicios e importantes desequilibrios relativos física entre los países de la región. según su localización. Los principales destinos En lo vinculado a la red vial, tanto el des- enlazaban sólo ciudades de cierta envergadura vío del comercio hacia el interior del bloque del y destinos turísticos internacionales, y la inter- MERCOSUR como el incremento del comercio conexión entre ciudades era escasa o nula. entre Brasil y Chile significaron para la Argen- La forma en que se distribuían los viajes tina una importante presión sobre su stock de entre los distintos modos y las posibilidades infraestructura. En cuanto a la potencialidad de transferencia entre estos últimos determi- de la red ferroviaria como soporte de la inte- naba la eficiencia del sistema en relación con gración regional, se ve condicionada por los las necesidades y oportunidades que presen- inconvenientes causados por su conformación44 taba el territorio. Se estimaba que más de un histórica con diferentes trochas, que aislaron
  42. 42. ARGENTINA 2016 AVANCE Ilos sistemas nacionales, y la política de privile- gran oferta de acceso desde lugares públicos.gio del modo de transporte automotor en de- Las principales ciudades tenían enlace por fibratrimento del ferroviario. óptica, y todas las poblaciones de cierto rango En lo referente a la conectividad fluvio- poseían alguna posibilidad de conexión. La Redmarítima, se destaca la Hidrovía Paraná-Paraguay Telefónica Pública Nacional funcionaba casi to-como principal vía navegable de la región que talmente en forma digital, y a ésta se sumaba laocupa el cuarto lugar en importancia a escala cobertura creciente de la telefonía móvil.global. Los servicios que proceden de Argentina, La matriz energética argentina dependíaBrasil y Uruguay tenían ventajas sobre los que en un 86% de los hidrocarburos, correspon-salen de puertos del Oeste de Sudamérica, ya diendo un 48% al gas natural y un 38% alque el Atlántico cuenta con el doble de puertos y petróleo. En términos de generación eléctrica,con un 56% más de servicios regulares que salen la energía térmica proporcionaba aproximada-con mayor frecuencia en barcos más grandes y mente el 51%, siguiéndole la hidráulica concon fletes más bajos, multiplicando por cinco las un 42%, la nuclear con un 6% y las energíascargas que salen de los puertos del Pacífico. alternativas con un 1%. Cerca del 80% de lo El desarrollo equitativo del sector de infra- producido en las centrales termoeléctricas fun-estructura de las telecomunicaciones, debido cionaba sobre la base del gas natural. La Re-a su rol fundamental en la integración territorial, gión Metropolitana de Buenos Aires participa-se torna prioritario. Mientras las grandes ciuda- ba con un 40% de la demanda eléctrica total.des exhibían niveles de teledensidad similares a El transporte de gas se realizaba mediante unalos de los países desarrollados, una gran canti- red de gasoductos troncales insuficientes paradad de ciudades pequeñas y de poblaciones ru- conectar las distintas áreas de producción conrales carecían de estos servicios básicos, asime- los centros de consumo. En consecuencia, latría que se incrementaba ante la diferencia en la Región Metropolitana de Buenos Aires y laseducación informática de la población. El acceso zonas próximas al tendido de los gasoductosa Internet estaba disponible de manera dispar contaban con una buena disponibilidad de ac-desde el punto de vista de la distribución terri- ceso a la red, en contraposición al marcadotorial, muy similar a la de la red telefónica, con déficit que presentaban el NEA y el NOA. 45
  43. 43. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL46
  44. 44. ARGENTINA 2016 AVANCE ICaracterización económica El análisis de la dimensión económica del más desarrolladas en el Centro-Este del país,territorio heredado reveló cuatro grandes ca- con la máxima consolidación y diversificacióntegorías de unidades productivas o microrre- económica en el eje La Plata-Rosario y en lagiones, según el grado de desarrollo y diversi- subregión central de Córdoba. Las provinciasficación alcanzado por las economías locales: pampeanas concentran los niveles más altos» Áreas que poseen una base económica muy de desarrollo y diversificación de la producción,desarrollada, dada por una industrialización en estrecha relación con la mayor densidad endiversificada. la dotación de infraestructuras de soporte para» Áreas con alto desarrollo en su producción pri- la producción, de transporte, energética y demaria y un alto valor agregado a sus productos. telecomunicaciones.» Áreas con una explotación primaria más El resto del territorio muestra un mosaicodesarrollada y un valor agregado moderado a productivo directamente asociado a la aptitudsus productos. del recurso natural para la actividad primaria,» Áreas cuyo desarrollo se sostiene en la ex- con niveles de media o de baja consolidación.plotación primaria, con nulo o muy poco valor Si se profundiza en el análisis, se puede ob-agregado, o directamente de subsistencia. servar que la Región Pampeana es la que posee Los grandes rasgos que caracterizan el te- las microrregiones extensas y de mayor desa-rritorio en términos productivos son, en primer rrollo. Las demás microrregiones más desarro-lugar, la existencia de disparidades regionales lladas se estructuran sobre la base de la pro-muy marcadas e históricamente afianzadas; ducción primaria intensiva -en los oasis de riegoen segundo lugar, la poca diversificación pro- de Cuyo, Alto Valle de Río Negro y Neuquén-,ductiva de las bases económicas regionales o como receptoras-transformadoras de la pro--en términos generales monoproductivas-; y ducción primaria de las zonas aledañas -en losen tercer lugar, la gran dependencia existen- casos del NEA, NOA y Comodoro Rivadavia-.te entre los recursos naturales y el desarrollo Representan excepciones al particular las Dinámicas económicaseconómico -las regiones naturalmente menos microrregiones con desarrollo manufacturero, Industrialización Explotación primariafavorecidas poseen escaso crecimiento econó- basado en las leyes de promoción industrial, co- diversificada con industrialización de de alto desarrollo desarrollo moderado.mico y son pocos los casos en que éste tiene mo son los casos de San Luis y Tierra del Fuego, y terciario especializado.lugar con independencia de la disponibilidad o las situaciones particulares en las que conflu- Explotación primariade aquellos recursos-. yen distintos componentes de actividad econó- Explotación primaria de alto desarrollo con de bajo desarrollo En cuanto a la distribución geográfica de mica, como Puerto Madryn, en la que coinciden industrialización y enclaves productivos. moderada y/olas unidades productivas, puede observarse la industria, la pesca y el turismo. actividades turísticas.una elevada concentración de las dinámicas 47
  45. 45. PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL48

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