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ESPAÑA:
EL DERECHO
A PROTESTAR,
AMENAZADO
Amnistía Internacional es un movimiento mundial, formado por más de 3 millones
de simpatizantes, miembros y activistas en ...
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................................
6.6 ATAQUES CONTRA PERIODISTAS DURANTE MANIFESTACIONES.........................................44
7. INVESTIGACIÓN INADECU...
1. INTRODUCCIÓN
Dos personas me empujan contra la pared y me tiran al suelo.
Me sacaron fuera y se identificaron como poli...
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Caso de Sandra
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  1. 1. ESPAÑA: EL DERECHO A PROTESTAR, AMENAZADO
  2. 2. Amnistía Internacional es un movimiento mundial, formado por más de 3 millones de simpatizantes, miembros y activistas en más de 150 países y territorios, que hacen campaña para acabar con los abusos graves contra los derechos humanos. Nuestra visión es la de un mundo en el que todas las personas disfrutan de todos los derechos humanos proclamados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en otras normas internacionales de derechos humanos. Somos independientes de todo gobierno, ideología política, interés económico y credo religioso. Nuestro trabajo se financia en gran medida con las contribuciones de nuestra membresía y con donativos. Publicado en 2014 por Amnistía Internacional Secretariado Internacional Peter Benenson House 1 Easton Street London WC1X 0DW Reino Unido © Amnesty International Publications 2014 Edición en español a cargo de: CENTRO DE LENGUAS DE AMNISTÍA INTERNACIONAL Valderribas, 13 28007 Madrid España www.amnesty.org Índice: EUR 41/001/2014 Spanish Idioma original: inglés Impreso por Amnistía Internacional Secretariado Internacional, Reino Unido Reservados todos los derechos. Esta publicación tiene derechos de autor, si bien puede ser reproducida libremente por cualquier medio con fines educativos o para llevar a cabo acciones de protección y promoción de los derechos humanos, pero no para la venta. Los titulares de los derechos de autor solicitan que se les comuniquen los usos mencionados con el fin de evaluar su impacto. Para la reproducción de este texto en cualquier otra circunstancia, su uso en otras publicaciones, o su traducción o adaptación, deberá obtenerse el permiso previo por escrito de la editorial, que podrá exigir el pago de un canon. Si desean solicitar un permiso, o realizar una consulta, pónganse en contacto con copyright@amnesty.org Fotografía de portada: Un manifestante es inmovilizado por agentes antidisturbios del Cuerpo Nacional de Policía frente al Parlamento español en Madrid. © REUTERS/Sergio Perez amnesty.org
  3. 3. ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................................................... 0 2. CONTEXTO: EL ASCENSO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y LA RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES ESPAÑOLAS............................................................................................................ 4 3. ACERCA DE ESTE INFORME........................................................................................................ 7 4. EL DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIÓN PACÍFICA EN LA LEGISLACIÓN Y LAS NORMAS INTERNACIONALES, Y EN LA LEGISLACIÓN Y LA PRÁCTICA ESPAÑOLAS ........................................ 9 4.1 RESTRICCIONES A LA CELEBRACIÓN DE REUNIONES ....................................................... 11 PROHIBICIÓN DE LAS MANIFESTACIONES EN LAS CERCANÍAS DE LOS DOMICILIOS Y LUGARES DE TRABAJO DE LOS POLÍTICOS......................................................................... 12 4.2 LA NOTIFICACIÓN COMO REQUISITO PREVIO PARA LA CELEBRACIÓN DE REUNIONES PÚBLICAS ............................................................................................................................... 13 NORMAS INTERNACIONALES RELATIVAS AL REQUISITO DE NOTIFICACIÓN........................ 14 5. SANCIONES A ORGANIZADORES Y PARTICIPANTES: ¿UNA MANERA DE DISUADIR DE LAS PROTESTAS? ................................................................................................................................ 17 5.1 SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN VIRTUD DE LA LEY DE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA............................................................................................................................. 17 5.2 MULTAS ADMINISTRATIVAS PARA LOS ORGANIZADORES DE PROTESTAS........................... 19 5.3 MULTAS ADMINISTRATIVAS CONTRA QUIENES PARTICIPAN EN LAS PROTESTAS ............... 20 5.4 EL “ESCRACHE” A LA VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO ................................................... 25 5.5 INTENTO DE CRIMINALIZAR A LOS ORGANIZADORES: EL CASO DE 25S ............................ 26 6. USO DE LA FUERZA DURANTE LAS ACTUACIONES POLICIALES EN LAS MANIFESTACIONES..... 29 6.1 NORMAS INTERNACIONALES SOBRE EL USO DE LA FUERZA ............................................ 30 6.2 USO EXCESIVO DE MATERIAL ANTIDISTURBIOS ................................................................ 31 6.3 USO EXCESIVO DE LA FUERZA Y MALOS TRATOS AL PRACTICAR DETENCIONES................ 37 6.4 TRATO BAJO CUSTODIA POLICIAL...................................................................................... 39 6.5 TRATO DEGRADANTE POR MOTIVOS DE GÉNERO............................................................... 43
  4. 4. 6.6 ATAQUES CONTRA PERIODISTAS DURANTE MANIFESTACIONES.........................................44 7. INVESTIGACIÓN INADECUADA DE VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS COMETIDAS POR FUNCIONARIOS ENCARGADOS DE HACER CUMPLIR LA LEY..........................................................48 7.1 IDENTIFICACIÓN DE LOS AGENTES....................................................................................50 7.2. FALTA DE INVESTIGACIÓN TRANSPARENTE.......................................................................51 FALTA DE INFORMACIÓN SOBRE LA INVESTIGACIÓN EN TORNO A LOS SUCESOS DE LA PLAZA CATALUÑA DEL 27 DE MAYO DE 2011......................................................................51 SIN RESULTADOS PÚBLICOS DE LA INVESTIGACIÓN INTERNA ANUNCIADA SOBRE EL PRESUNTO USO EXCESIVO DE LA FUERZA EL 25 DE SEPTIEMBRE DE 2012.......................51 7.3. FALTA DE INVESTIGACIÓN JUDICIAL ADECUADA ...............................................................54 8. REFORMAS DEL CÓDIGO PENAL Y DE LA LEY SOBRE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA..................................................................................................................................59 9. CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES........................................................................................63 NOTAS FINALES............................................................................................................................70
  5. 5. 1. INTRODUCCIÓN Dos personas me empujan contra la pared y me tiran al suelo. Me sacaron fuera y se identificaron como policías. Me dijeron que estaba detenido porque había intentado agredir al consejero de Sanidad. Si no fuera por las imágenes, tendría serios problemas. [...] La policía sabe que debido a sus acusaciones falsas uno puede pasar todo el día detenido y nadie será responsable por ello. Que te detengan ha sido una experiencia muy negativa. Estoy tranquilo porque existen las grabaciones, a nadie le gusta estar detenido, el miedo que pasas, que tus jefes piensen que has agredido al consejero, que tus amigos piensen que has agredido a alguien. Tras todo esto vas con mucho miedo, vas con más cuidado, mis amigos y mi abogado me aconsejan que no vaya a los escraches y que en los desahucios no esté en primera línea. Jorge, de 35 años, es auxiliar de enfermería en un centro de salud de Madrid. Es miembro activo de la "Marea Blanca"1 y también pertenece a la Asamblea Popular de Carabanchel 15M.2 También ha participado en acciones organizadas por un grupo denominado STOP Desahucios3 en su barrio. El 25 de marzo de 2013, durante una protesta en apoyo de la sanidad pública, organizada con motivo de la visita del consejero de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Madrid a un hospital público de gestión privada, Jorge fue detenido y acusado de intentar agredir al consejero. Según el relato de Jorge, él se encontraba en el vestíbulo del hospital junto con otras personas, coreando lemas contra la privatización del sistema sanitario, cuando dos personas lo empujaron contra una columna, lo arrojaron al suelo y saltaron sobre él. A continuación se identificaron como policías y le dijeron que estaba detenido por intentar agredir al consejero. Luego lo llevaron a la comisaría de policía de Móstoles. A la mañana siguiente compareció ante una jueza, donde negó la acusación de intento de agresión al consejero, y quedó en libertad en espera de nuevas diligencias. El 17 de junio, la jueza de instrucción desestimó la causa contra él, “habiendo procedido al visionado de las imágenes en bruto que a requerimiento de este juzgado remitió Televisión Española, de las que no resulta creíble la versión mantenida por los agentes denunciantes".4 De hecho, las imágenes grabadas, pero no retransmitidas, por un canal de Televisión Española en el interior del hospital muestran que Jorge coreaba lemas mientras permanecía
  6. 6. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 1 de pie a varios metros del consejero, sin intentar en ningún momento agredirlo o acercarse a él. Pese a ello, los medios de comunicación se hicieron amplio eco de las acusaciones contra Jorge, y algunos llegaron a acusarlo de intentar agredir al consejero e informaron sobre su identidad, dando datos como su nombre (o, en algunos casos, las iniciales de su apellido) y del barrio en el que vive. No era la primera vez que Jorge era sancionado por ejercer su derecho a la libertad de reunión pacífica. El 25 de marzo de 2012, él y unos amigos acudieron a la glorieta de Atocha, en Madrid, para participar en una manifestación que se iba a celebrar allí a mediodía en protesta por lo que consideraban injusticias relativas al derecho a la vivienda. Llevaban dos pancartas enrolladas. Mientras esperaban a que se les uniera más gente, ya que habían llegado antes de que comenzara la manifestación, unos policías dieron el alto a Jorge para pedirle sus documentos de identidad. Eso sucedió a las 11.50 de la mañana, conforme se indica en un informe policial que más tarde le fue entregado, después de notificársele la sanción. Según afirma Jorge, los policías le pidieron que desenrollara las pancartas y apuntaron en un cuaderno el texto que llevaban impreso. Los agentes no dieron ningún motivo para la comprobación de identidad. Unos minutos después, Jorge recibió una llamada de la policía, sin relación con ese suceso, en la que le dijeron que fuera a su casa porque se había iniciado un pequeño incendio en su puerta. Regresó a su casa de inmediato y, tras hablar con los policías allí presentes, acudió a la comisaría a presentar una denuncia en relación con el incendio, que al parecer había sido iniciado deliberadamente por personas desconocidas. Dos meses después, el 11 de mayo de 2012, recibió una carta de la Delegación de Gobierno en Madrid en la que le anunciaban la decisión de iniciar procedimientos por una falta administrativa relacionada con la manifestación del 25 de marzo. La carta decía que Jorge sería multado por desobedecer órdenes de la policía,5 ya que, en lugar de disolverse cuando le dijeron que la protesta no había sido notificada de antemano a las autoridades,6 permaneció en la manifestación, que duró hasta las 13.00 horas. Jorge presentó una alegación en la que explicaba que era imposible que hubiera actuado de esa manera e incluía pruebas de que en esos momentos se encontraba en la comisaría de policía denunciando el incendio de su casa. El 28 de enero de 2013 recibió una carta de la Delegación de Gobierno en la que le informaban de que las actuaciones en su contra se habían archivado, ya que habían prescrito. Sin embargo, no se mencionaba el fondo del caso, ni tampoco el hecho de que Jorge había sido objeto de una acusación incorrecta por parte de la policía.7 El 27 de diciembre de 2012, Jorge fue sancionado de nuevo por participar, el 27 de junio de ese mismo año, en una concentración no notificada realizada para impedir un desahucio en la calle Aleixandre de Madrid. Le impusieron una multa de 301 euros por ocasionar desórdenes graves en la vía pública o causar daños.8 Según la declaración que Jorge realizó ante Amnistía Internacional, y según una grabación de vídeo de la protesta a la que la organización ha tenido acceso,9 los manifestantes se limitaron a permanecer a la entrada del bloque de pisos hasta que aparecieron los policías, que los empujaron y los apartaron de la entrada. Los policías empujaron a los manifestantes varios metros a lo largo de la acera, y allí Jorge les explicó el propósito de la concentración, sin adoptar actitudes agresivas ni levantar la voz. El grupo permaneció allí hasta que se marcharon los funcionarios judiciales.
  7. 7. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 2 El de Jorge dista de ser un caso aislado. En los últimos años y meses, Amnistía Internacional ha recibido decenas de informes que señalan las restricciones crecientes, incluido el uso de multas, impuestas por las autoridades españolas a quienes participan en manifestaciones pacíficas. La crisis económica y financiera que ha afectado a numerosos países, especialmente en Europa, empezó a sentirse en España en 2008. La destrucción constante de puestos de trabajo y el elevado índice de desempleo,10 las medidas de austeridad y los recortes en servicios sociales básicos,11 unidos a lo que se percibe como falta de transparencia por parte de las autoridades al adoptar estas medidas, han hecho salir a miles de personas a la calle a protestar en los últimos años. Según los datos facilitados por el gobierno, en 2012 se celebraron más de 14.700 manifestaciones en toda España.12 Según la Delegación de Gobierno en Madrid,13 únicamente en esa ciudad hubo 3.419 manifestaciones en 2012; en 2013, la cifra ascendió a 4.354. En Barcelona hubo 3.287 manifestaciones en 2012, y en 2013, a 20 de junio había habido 1.918.14 La mayoría de estos actos han sido pacíficos, aunque, en algunos de ellos, grupos concretos o manifestantes individuales han protagonizado incidentes violentos. Sin embargo, pese al carácter pacífico de la mayoría de estas protestas, ha habido denuncias frecuentes de uso excesivo de la fuerza y de malos tratos por parte de agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad durante las actuaciones policiales relacionadas con las protestas; además, no se han llevado a cabo investigaciones internas y judiciales adecuadas sobre las denuncias formuladas. También ha habido noticias de conducta agresiva por parte de policías contra periodistas y fotógrafos que informaban sobre las manifestaciones, a algunos de los cuales los han detenido y les han roto su equipo. En los últimos meses, se ha recibido información que indica que la policía ha sometido a comprobaciones colectivas de identidad a manifestantes pacíficos durante las manifestaciones o incluso antes de ellas, y también se ha informado de un aumento de las multas administrativas impuestas a personas por asistir a protestas o reuniones similares. Hay muchas personas que sufren problemas económicos a causa de la situación económica general y no pueden pagar las multas. Amnistía Internacional ha encontrado indicios claros de que las sanciones impuestas a personas por participar en actos de protesta pueden estar teniendo un efecto disuasorio, desalentando a la gente de participar en protestas públicas y ejercer su derecho a la libertad de reunión pacífica. Además, las autoridades han hecho numerosas declaraciones sobre la supuesta necesidad de imponer restricciones adicionales a la celebración de manifestaciones, por medios que incluyen la modificación de la legislación pertinente. En 2013, el gobierno inició un procedimiento para reformar el Código Penal y para introducir un anteproyecto de Ley Orgánica para la Protección de la Seguridad Ciudadana. Ambos textos afectan directamente al ejercicio del derecho a la libertad de expresión y de reunión. Este informe expone los motivos de preocupación de Amnistía Internacional en torno a las restricciones impuestas al derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica en el contexto de las manifestaciones celebradas en los últimos años. También incluye algunas conclusiones a las que ha llegado la organización respecto al uso de la fuerza por parte de la policía en este contexto, y concluye que la policía ha utilizado en muchos casos fuerza
  8. 8. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 3 excesiva, incluido el empleo indebido de material antidisturbios durante manifestaciones, o al practicar detenciones. Asimismo, documenta algunos casos de malos tratos a detenidos bajo custodia policial, y algunos motivos de preocupación respecto a lo inadecuado de las investigaciones llevadas a cabo por las autoridades sobre las violaciones de derechos humanos cometidas por agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Amnistía Internacional ha expresado, desde hace mucho tiempo y de manera continuada, su preocupación en torno al uso excesivo de la fuerza por parte de agentes de policía en España, y en torno a la inacción de las autoridades a la hora de garantizar que tanto ese uso excesivo de la fuerza como la tortura y otros malos tratos a manos de la policía se investigan de manera exhaustiva y efectiva.15 Muchos de los casos expuestos en este informe indican que esos problemas aún persisten. Al utilizar ciertas disposiciones de la legislación española relativas a la celebración de reuniones, y al imponer de manera generalizada multas a quienes participan en protestas públicas, las autoridades españolas han restringido el disfrute de los derechos humanos en España, en especial el derecho a la libertad de reunión pacífica, de asociación y de expresión, de una manera que es contraria tanto a las normas internacionales de derechos humanos como a las obligaciones contraídas por España en virtud del derecho internacional.
  9. 9. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 4 2. CONTEXTO: EL ASCENSO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y LA RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES ESPAÑOLAS Las violaciones de derechos humanos documentadas por Amnistía Internacional en este informe no se producen en un entorno vacío. Tienen lugar en un país sumido en una profunda crisis económica, con un elevado índice de desempleo, y donde las medidas adoptadas tanto por el gobierno central como por los gobiernos autonómicos han dado lugar a recortes en servicios básicos como la sanidad o la educación que han afectado a la mayoría de la población. Esto ha provocado una respuesta pública cada vez más organizada, en forma de protestas y de resistencia de los grupos afectados por decisiones que, consideran, violan sus derechos. En algunos casos, estos grupos de ciudadanos han presentado, mediante el mecanismo de Iniciativa Legislativa Popular (ILP), alternativas a las iniciativas del gobierno. Durante los tres últimos años, la mayoría de las protestas y concentraciones celebradas en España han estado encabezadas por movimientos sociales. Uno de los más influyentes, el movimiento conocido como 15M,16 emergió como movimiento social tras una manifestación organizada el 15 de mayo de 2011, tras las elecciones locales y autonómicas celebradas ese mismo mes. Se trataba de un grupo de personas que se organizaba a través de Internet y las redes sociales y que, espontáneamente, decidió acampar en la plaza de la Puerta del Sol, en Madrid. Pedían una democracia más participativa y el abandono del tradicional sistema bipartidista. El 15M pronto se extendió por toda España, dando lugar a una serie de concentraciones, protestas y acampadas en distintas plazas de todo el país; las acampadas más grandes fueron las de la Puerta del Sol, en Madrid, y la de la Plaza de Cataluña, en Barcelona. En estos momentos, el movimiento 15M cuenta con alguna forma de presencia en 58 ciudades de España. Otro grupo destacado de la red de movimientos sociales es la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH),17 que surgió en Barcelona durante 2009 y ahora cuenta con presencia en toda España. La PAH está inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones del Ministerio del Interior. Agrupa a personas que tienen dificultades para pagar su hipoteca o se encuentran en proceso de ejecución hipotecaria, y a personas solidarias con su causa. Después de que la Iniciativa Legislativa Popular que presentó para modificar la Ley Hipotecaria se diluyera notablemente antes de ser aceptada en noviembre de 2012, la PAH emprendió una serie de acciones de protesta cuyo objetivo directo eran políticos y miembros del partido en el gobierno. En ellas les pedían que representaran los intereses de las personas afectadas por las ejecuciones hipotecarias. Aunque estas acciones, conocidas como
  10. 10. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 5 "escraches" y llevadas a cabo ante las sedes del Partido Popular o cerca de los domicilios de sus políticos, eran de carácter pacífico, provocaron una respuesta feroz por parte del Partido Popular y de varios representantes del gobierno. Hay otros movimientos sociales relacionados con el movimiento 15M que también se oponen a las medidas de austeridad y los recortes impuestos por el gobierno, como por ejemplo la Marea Blanca, contra los recortes en la sanidad pública, o la Marea Verde, contra los recortes en la educación pública. Bajo el paraguas del movimiento 15M, ha habido otras plataformas que también han organizado manifestaciones y concentraciones, como la Plataforma ¡En Pie!, o la Coordinadora 25S, un grupo de personas que, en agosto de 2012, emitió a través de las redes sociales un llamamiento para celebrar una concentración masiva en Madrid el 25 de septiembre de 2012, delante del Congreso, con el fin de manifestar directamente a los diputados su protesta. Otros movimientos sociales han hecho frente de forma activa y pacífica y han denunciado las prácticas discriminatorias de la policía. Por ejemplo, las Brigadas Vecinales de Observación de Derechos Humanos (BVODH) son grupos de vecinos de Madrid que observan, documentan y denuncian los controles de identidad dirigidos a personas pertenecientes a minorías étnicas, informan a éstas y otras personas sobre sus derechos, e informan también sobre otras organizaciones que pueden prestar asesoramiento. Las Brigadas Vecinales fueron creadas por residentes de barrios concretos en respuesta a los constantes controles de identidad realizados por la policía en su zona, unos controles que, en su opinión, restringían a determinadas personas el uso del espacio público a causa de su perfil étnico, y discriminaban racialmente a las personas consideradas inmigrantes. Tras recibir formación, los miembros de las Brigadas reciben unos chalecos naranjas con las palabras "Brigadas Vecinales de Observación de Derechos Humanos" y "Vigilando a los vigilantes", y se sitúan en grupos pequeños en plazas o calles o a la salida de las estaciones de metro, tomando nota de las operaciones policiales que presencian. La respuesta de las autoridades a la movilización generada por estas organizaciones se ha caracterizado por el uso innecesario o excesivo de la fuerza durante las manifestaciones, la imposición de multas a organizadores y participantes,18 y las propuestas legislativas para imponer restricciones adicionales a la libertad de reunión. Otro rasgo característico de la retórica del Partido Popular sobre esta cuestión ha sido la estigmatización de los movimientos sociales que promueven las protestas. Por ejemplo, la delegada de Gobierno en Madrid, en respuesta a una pregunta de los medios de comunicación poco después del segundo aniversario de la acampada del 15M, dijo que "el 15M ha sido un movimiento muy importante en nuestra vida política y social" pero "ha ido sufriendo una evolución" para convertirse en un movimiento "más radical" y por eso ha ido perdiendo "apoyos sociales".19 En un programa de radio local, un concejal y portavoz del Partido Popular en Logroño, una ciudad en el norte de España, defendió las nuevas restricciones del acceso público a los plenos municipales refiriéndose a grupos que, con una estrategia violenta, llevaban desde el 11 de junio "agrediendo" al Partido Popular.20 En respuesta a esa acusación, el movimiento 15M publicó un vídeo en YouTube en el que mostraba el carácter pacífico de su manifestación, con manifestantes de todas las edades, incluidos niños.21
  11. 11. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 6 En un informe en el que se presentaba el Plan de Mejora de la Seguridad y la Convivencia del Barrio de Lavapiés 2012-201522 (Lavapiés es un barrio de gran tamaño de Madrid con un elevado índice de población inmigrante), las autoridades decían que el aumento de la actividad policial en el barrio es consecuencia de los incidentes organizados por los grupos "antisistema".23 El informe manifestaba la preocupación de las autoridades por los intentos, promovidos por el 15M, de desacreditar las acciones policiales, en los que "grupos de jóvenes, bastante relacionados con grupos antisistema de todo tipo [...] quieren convertir Lavapiés en un referente de su protesta, con lo que esto supone”.24 El informe hacía también referencia a "grupos antisistema" que dificultan "las acciones policiales contra el tráfico de drogas, llevadas a cabo por ciudadanos de raza negra, y enmascararlas como represión contra ciudadanos inmigrantes”,25 en clara alusión a la actividad desarrollada por las BVODH. En Gandía (Valencia), el alcalde, según la información publicada, declaró que la PAH copiaba métodos "nazis" cuando 50 miembros de la Plataforma se manifestaron pacíficamente ante la sede del Partido Popular en la zona para pedir apoyo a la ILP sobre los desahucios. El alcalde compareció ante los medios de comunicación y declaró: “Cuando he visto que iban a hacer un 'escrache', después de ver todo lo que han hecho con los políticos, he pensado que por ahí no vamos a pasar. No vamos a permitir que nos amenacen. Los 'escraches' lo que hacen es utilizar métodos que han sido utilizado por dictaduras, estos métodos han sido utilizado los nazis para señalar a los judíos”.26 Especialmente preocupante fue la declaración de la delegada de Gobierno en Madrid cuando se refirió personalmente a la portavoz de la PAH, Ada Colau,27 vinculándola a "grupos filoetarras" y acusándola de apoyar a dichos grupos. La delegada comparó las acciones de protesta de la Plataforma con acciones de lucha callejera (kale borroka). “No es solamente un grupo que esté apoyando a las personas desahuciadas, sino que están siguiendo una estrategia política [...] radical”.28 Por su parte, el consejero de Justicia y portavoz del Gobierno de La Rioja publicó el 4 de abril de 2013 el siguiente tuit: "Nazis, comunistas, franquistas….Ahora…Ada Colau".29 Cuando se le preguntó por la protesta de la PAH, el presidente de la Comunidad de Madrid dijo a los medios de comunicación que confiaba en que “las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado actúen con rotundidad en estos casos”. La presidenta de la Comunidad de Castilla-La Mancha y secretaria general del Partido Popular declaró también que “no se consigue nada acosando”, y califico esa forma de protesta de “nazismo puro”.30 En Cataluña, el presidente de las Nuevas Generaciones del Partido Popular en Sant Cugat, miembro también del equipo dirigente del partido en Cataluña, publicó el 6 de mayo de 2013 el siguiente tuit: "Hasta que la PAH no se desvincule de grupos radicales y partidos del entorno de ETA su mensaje no tendrá la validez que buscan. Van por mal camino." La expresión reiterada de ese tipo de opiniones ha sido el discurso que ha impulsado las propuestas legislativas presentadas por el Partido Popular para restringir el derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica.
  12. 12. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 7 3. ACERCA DE ESTE INFORME La investigación para este informe se llevó a cabo principalmente durante 2013. Desde 2011, Amnistía Internacional ha estado observando de manera continuada la respuesta de las autoridades públicas y las acciones de las fuerzas y cuerpos de seguridad en el contexto de las manifestaciones. Para ello ha recopilado declaraciones verbales de personas que estuvieron presentes en las manifestaciones, y ha examinado vídeos y fotografías proporcionados por esas personas o disponibles en Internet. Algunos de los casos descritos en este informe, como el uso excesivo de la fuerza por parte de la policía durante la dispersión de manifestantes de la Plaza de Cataluña en mayo de 2011, ya se han incluido en publicaciones previas de Amnistía Internacional.31 En su trabajo de investigación para este informe, Amnistía Internacional entrevistó a unas 30 víctimas y sus familiares, periodistas, abogados y representantes de organizaciones de derechos humanos, así como representantes de las algunas de las ONG y los movimientos sociales citados en este informe. Algunas de las personas cuyos casos se exponen en este informe han pedido que no se las identifique por el nombre. En estos casos, en el informe se utiliza un nombre ficticio, conforme se indica en el texto. En muchos casos, en comunicaciones con Amnistía Internacional, los representantes de las fuerzas y cuerpos de seguridad han negado las denuncias de malos tratos. En algunos casos, los manifestantes han apelado contra las sanciones administrativas que les han sido impuestas. Estos y algunos otros de los casos documentados en este informe están aún sin resolver. Cuando es posible, Amnistía Internacional sigue observando estos casos. El informe refleja información obtenida por Amnistía Internacional, en el transcurso de la investigación, en reuniones y comunicaciones con autoridades gubernamentales y representantes políticos de grupos parlamentarios, así como con representantes del Defensor del Pueblo. También refleja intervenciones pertinentes de autoridades del Ministerio del Interior en el Congreso. La organización entrevistó asimismo a representantes del Sindicato Unificado de Policía (SUP), el principal sindicato policial. En los últimos años, la organización se ha puesto en contacto en varias ocasiones con autoridades estatales y comunitarias en las comunidades autónomas de Cataluña32 y del País Vasco,33 así como con autoridades del gobierno central, en relación con denuncias sobre uso excesivo de la fuerza por parte de agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Aparte de las excepciones mencionadas más abajo, la organización no ha recibido hasta la fecha respuesta de las autoridades nacionales a los motivos de preocupación que les ha expuesto. Tras las acciones policiales llevadas a cabo durante una manifestación celebrada el 25 de septiembre de 2012, Amnistía Internacional dirigió tres cartas al ministro del Interior para pedirle una investigación independiente. Finalmente, en noviembre de 2013, el secretario de Estado de Seguridad respondió a la organización diciendo que se había llevado a cabo una investigación interna sobre la actuación de la policía aquel día y no se habían encontrado irregularidades.
  13. 13. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 8 En la elaboración de este informe, Amnistía Internacional no ha abarcado todas las manifestaciones que han tenido lugar en España en los últimos años. Los motivos de preocupación expuestos en el informe se aplican también a otras manifestaciones no mencionadas en él. Los incidentes específicos expuestos con detalle en este informe tuvieron lugar en manifestaciones y concentraciones de Madrid, como la celebrada en la Puerta del Sol el 27 de abril de 2012 en protesta por la detención de varias personas acusadas de interrumpir el servicio de metro de Madrid; la manifestación del 12 de mayo de 2012, convocada para celebrar el primer aniversario del 15M; la manifestación celebrada el 11 de julio de 2012 ante el Ministerio de Industria (la conocida como “Marcha Negra” que congregó a miles de mineros y sus familias); la manifestación del 25 de septiembre de 2012, denominada “Rodea el Congreso”; la concentración del 4 de octubre de 2012 ante la Audiencia Nacional para protestar por la imputación de los organizadores de “Rodea el Congreso”; la marcha convocada el 23 de febrero de 2013 bajo el lema “Marcha Ciudadana”, organizada por varios movimientos de protesta no violentos; y la concentración organizada por la PAH cerca de la casa de la vicepresidenta de gobierno el 6 de abril de 2013. También se detallan casos ocurridos en Barcelona, como la manifestación celebrada el 14 de noviembre de 2012 tras la jornada de huelga general, o un caso de Guadalajara: la concentración celebrada delante del Centro de Especialidades de Azuqueca de Henares el 12 de diciembre de 2012 en protesta por los recortes en sanidad.
  14. 14. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 9 4. EL DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIÓN PACÍFICA EN LA LEGISLACIÓN Y LAS NORMAS INTERNACIONALES, Y EN LA LEGISLACIÓN Y LA PRÁCTICA ESPAÑOLAS El derecho a la libertad de reunión pacífica, junto a los derechos, estrechamente relacionados, a la libertad de asociación y de expresión, está consagrado en tratados de derechos humanos en los que España es parte,34 como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)35 y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Convenio Europeo).36 También está contenido en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.37 Los Estados tienen la obligación de respetar, proteger y realizar estos derechos, es decir, de garantizar que sus propios agentes no los violan y que estos derechos no son objeto de restricciones, salvo las que sean demostrablemente necesarias y proporcionadas para un fin legítimo permitido por el derecho internacional. También están obligados a proteger el ejercicio de estos derechos frente a la injerencia de terceros, y a garantizar que las personas dentro de su jurisdicción pueden ejercer estos derechos en la práctica. Tal como ha subrayado el relator especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai, esto significa que los Estados tienen una obligación positiva, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, no sólo de proteger activamente las reuniones pacíficas sino también de facilitar el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica.38 En enero de 2013, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) emitió un informe para el Consejo de Derechos Humanos sobre buenas prácticas para garantizar la promoción y protección de los derechos humanos en el contexto de protestas pacíficas, que incluía aportaciones de expertos independientes, entre ellos relatores especiales pertinentes de la ONU, Estados miembros de la ONU, instituciones nacionales de derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil.39 Tras este informe, en su resolución 22/10, aprobada sin votación (es decir, sin objeciones), el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, del que España era miembro en esos momentos, señaló, entre otras cosas, que la participación en protestas pacíficas puede ser una manera importante de ejercer el derecho a la libertad de reunión pacífica, de asociación, de
  15. 15. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 10 expresión y de participación en los asuntos públicos. Asimismo, subrayó que todas las personas deben poder expresar sus quejas o aspiraciones de manera pacífica mediante, entre otras vías, manifestaciones públicas (que no deben considerarse una amenaza), y pidió a los Estados, entre otras cosas, que facilitaran las protestas pacíficas.40 La Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), junto con la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión Venecia), ha emitido un conjunto detallado de Directrices sobre la Libertad de Reunión Pacífica, con el fin de ayudar a los Estados a garantizar que sus leyes y prácticas sobre la libertad de reunión pacífica cumplen las normas tanto europeas como internacionales.41 El relator especial de la ONU sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, designado por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, ha manifestado que considera que estas directrices son el conjunto más avanzado de buenas prácticas que existe.42 El derecho a la libertad de reunión pacífica puede ser ejercido por personas, grupos y asociaciones, y es uno de los cimientos de una sociedad democrática. El facilitar la participación en reuniones pacíficas ayuda a garantizar que la gente tiene la oportunidad de expresar opiniones que tiene en común con otras personas, y facilita el diálogo tanto dentro de la sociedad civil como entre la sociedad civil, los líderes políticos y el gobierno,43 además de ser importante para el pleno disfrute de otros derechos humanos.44 Tal como ha reiterado en numerosas ocasiones el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el derecho a la libertad de reunión abarca tanto las reuniones privadas como las reuniones en la vía pública, y las reuniones pueden ser reuniones estáticas o marchas públicas. Este derecho puede ser ejercido tanto por los participantes individuales como por quienes organizan la reunión.45 Puesto que las reuniones públicas se celebran para transmitir un mensaje a una persona, grupo u organización en particular, deben tener lugar, como norma general, de manera que puedan ser vistas y oídas por del público al que se dirigen.46 El artículo 21 de la Constitución española reconoce el derecho de reunión pacífica.47 En línea con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional ha definido el derecho de reunión como la "manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones". También ha reconocido que, para muchos grupos sociales, este derecho es, en la práctica, uno de los pocos medios de expresar públicamente sus ideas y reivindicaciones.48 El ejercicio del derecho a la libertad de reunión consagrado en el artículo 21 de la Constitución española se realiza mediante la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión.49 Esta ley contiene una definición de los distintos tipos de reunión que entran dentro de su ámbito, y establece los requisitos legales para ejercer este derecho. La Ley Orgánica 1/1992, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana,50 complementa a la Ley 9/1983 reguladora del derecho de reunión en la medida en que capacita a las fuerzas de seguridad para emprender acciones dirigidas a mantener el orden público durante manifestaciones o reuniones. El capítulo III de esta ley prevé acciones de las autoridades para disolver reuniones o manifestaciones o para llevar a cabo controles de identidad de quienes participan en ellas. En particular, el artículo 16 establece que las autoridades deben tomar las medidas necesarias para proteger la celebración de reuniones o
  16. 16. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 11 manifestaciones, pero el segundo párrafo de este artículo prevé también la posibilidad de que las autoridades utilicen las fuerzas y cuerpos de seguridad para disolver las reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público que hayan sido prohibidas o restringidas por alguno de los supuestos enumerados en el artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983. El artículo 20 establece que los agentes de policía podrán realizar comprobaciones de identidad en la vía pública como parte de sus funciones cuando esas comprobaciones sean necesarias para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad. El capítulo IV establece las sanciones para las infracciones de la ley. Los artículos del 23 al 26 enumeran los tipos de infracción clasificándolos como leves, graves o muy graves. El artículo 28 establece las sanciones para cada infracción. 4.1 RESTRICCIONES A LA CELEBRACIÓN DE REUNIONES Aunque el derecho internacional permite que el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica –así como el de los derechos, estrechamente relacionados, a la libertad de asociación y la libertad de expresión– sea objeto de ciertas restricciones, esas restricciones sólo son admisibles si: en primer lugar, están establecidas por ley; en segundo lugar, tienen como finalidad proteger ciertos intereses públicos (la seguridad nacional o pública, el orden público, la protección de la salud o la moral públicas) o los derechos y libertades de otras personas; y, en tercer lugar, son demostrablemente necesarias para lograr ese fin.51 Toda restricción que no cumpla estos tres requisitos constituye una violación de ese derecho. El artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión, establece que las autoridades podrán disolver una manifestación por varios motivos, entre ellos que se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, o que los asistentes utilicen uniformes paramilitares.52 De igual modo, el artículo 10 establece que las autoridades, si consideran que existe riesgo de que se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, podrán prohibir una reunión o manifestación que se haya notificado o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la reunión o manifestación.53 El artículo 11 prevé que los organizadores o promotores, si no están de acuerdo con la decisión de las autoridades, podrán interponer un recurso contencioso-administrativo que se tramitará de manera prioritaria.54 Según las normas internacionales, toda medida que prohíba o restrinja cualquier forma pacífica de libertad de expresión o manifestación debe evaluarse caso por caso. El Comité de Derechos Humanos de la ONU y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han subrayado que las restricciones sólo se pueden imponer para los fines permitidos por el derecho internacional de los derechos humanos, es decir, para garantizar la protección de la seguridad nacional o pública, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de otras personas. Además, las restricciones deben cumplir pruebas estrictas de necesidad y proporcionalidad para el fin concreto para el que fueron prescritas, debe asegurarse que una restricción más leve no es suficiente, y debe garantizarse que no se pone en peligro el derecho en sí.55 Toda restricción debe asimismo estar claramente basada en una ley que, por ser relativa al ejercicio de los derechos humanos, debe estar redactada en términos lo suficientemente precisos para impedir que las autoridades ejerzan un poder indebido a la hora de restringir la libertad de expresión y de reunión. Corresponde a las autoridades demostrar la base jurídica de cualquier restricción que se imponga.56
  17. 17. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 12 El relator especial de la ONU sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación ha destacado la presunción a favor de la celebración de reuniones pacíficas, subrayada también en las Directrices de la OSCE/OIDDH, que significa que debe presumirse que una reunión será pacífica y no constituirá una amenaza para el orden público.57 Las Directrices de la OSCE/OIDDH dejan claro que debe presumirse que las intenciones de los organizadores de manifestaciones son pacíficas, a menos que existan pruebas claras y fehacientes de que quienes organizan ese acto concreto o participan en él tienen intención de usar violencia inminente, propugnarla o incitar a ella.58 Aunque los Estados tienen la obligación de garantizar el orden público, es importante que las autoridades muestren un cierto grado de tolerancia ante la alteración inevitable que las manifestaciones suponen.59 Las reuniones son un uso tan legítimo del espacio público como las actividades comerciales o el tráfico de vehículos y personas.60 El derecho a la libertad de reunión y de manifestación pacífica significa que los manifestantes deben poder tener una oportunidad real de transmitir pacíficamente su mensaje a las personas a las que va dirigido, especialmente cuando esas personas son representantes públicos. Por ello, como norma general, las reuniones deben poder celebrarse de manera que puedan ser vistas y oídas por el público destinatario. Si se impone alguna restricción respecto al momento, el lugar o la manera de celebrar una reunión, deben ofrecerse alternativas razonables.61 El Tribunal Constitucional español ha resuelto que, para prohibir una concentración, no basta la mera sospecha o posibilidad de que se produzca una alteración. "[Q]uien adopta esta decisión debe poseer datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda llegar racionalmente a la conclusión [...] que la concentración producirá [...] el referido desorden público [...] [S]i existen dudas sobre la producción de estos efectos, una interpretación sistemática del precepto constitucional lleva a la necesaria aplicación del principio de favor libertatis y a la consiguiente imposibilidad de prohibir la realización de la concentración”.62 Respecto a las limitaciones que pueden imponerse al derecho de manifestación, el Tribunal Constitucional ha declarado que las restricciones no pueden ser absolutas, y tampoco pueden obstruir el derecho fundamental más allá de lo razonable, pues la fuerza expansiva de todo derecho fundamental restringe el alcance de las normas limitadoras que actúan sobre él.63 El Tribunal ha afirmado también repetidamente que la libertad de expresión y de información abarca no sólo las críticas inofensivas o inmateriales, sino también las críticas que puedan molestar u ofender, especialmente cuando se refieren a alguien que ocupa un cargo público. PROHIBICIÓN DE LAS MANIFESTACIONES EN LAS CERCANÍAS DE LOS DOMICILIOS Y LUGARES DE TRABAJO DE LOS POLÍTICOS. Cuando el Congreso reformuló la Iniciativa Legislativa Popular titulada “Proposición de ley de regulación de la dación en pago, de paralización de los desahucios y de alquiler social” y la procesó junto con el Proyecto de Ley de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores, presentado por el gobierno, la PAH, que consideraba que la iniciativa del gobierno desvirtuaba la iniciativa popular, empezó a organizar concentraciones pacíficas para transmitir su mensaje de protesta a los políticos del Partido Popular, tanto en la sede oficial del partido como cerca de los domicilios particulares de sus figuras más destacadas. El Ministerio del Interior emitió una circular urgente a todas las comisarías de policía en la que
  18. 18. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 13 les daba instrucciones para que no permitieran concentraciones a menos de 300 metros de las viviendas de políticos y cargos públicos. La Fiscalía General del Estado distribuyó una circular a los fiscales en la que se refería de manera genérica a "situaciones de acoso al entorno personal de diversos representantes parlamentarios y otros cargos institucionales, promovidos por afectados por procedimientos hipotecarios y otros colectivos similares" y pedía que se informase a la Secretaría Técnica "de todos los acontecimientos de dicha índole que se produzcan en el territorio de su Fiscalía". La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo vasco64 declaró válidas las decisiones del director de la Ertzaintza (policía autonómica vasca), que propuso modificar el recorrido de dos manifestaciones notificadas por STOP Desahucios Guipúzcoa y por la Plataforma de Afectados por la Hipoteca Bizkaia y prohibir las concentraciones ante el despacho de abogados de dos políticos del Partido Popular. Amnistía Internacional considera que las medidas tomadas por las autoridades para imponer una restricción general de todas las manifestaciones en las cercanías de las residencias y sedes de políticos clave e instituciones supera lo que se considera admisible en virtud del derecho internacional de los derechos humanos. Aunque la justificación esgrimida para la prohibición era proteger los derechos de otras personas, la prohibición era tan amplia que, en la práctica, impedía a los manifestantes hacer llegar sus protestas a los políticos a los que iban dirigidas. Además, una prohibición generalizada no es conforme con los principios de necesidad y proporcionalidad y restricción mínima. 4.2 LA NOTIFICACIÓN COMO REQUISITO PREVIO PARA LA CELEBRACIÓN DE REUNIONES PÚBLICAS Tal como se mencionó anteriormente, la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión, establece que toda persona que desee organizar una manifestación o concentración de más de 20 personas debe cumplir el requisito de notificarlo previamente a las autoridades responsables del orden público. El requisito de notificación también está consagrado en la Constitución española.65 La Ley Reguladora del Derecho de Reunión establece que la notificación debe realizarse por escrito y debe presentarse con una antelación de al menos 10 días. Sólo en los casos urgentes, que deben justificarse con causas extraordinarias y graves, podrá aceptarse la notificación con un preaviso de 24 horas.66 No obstante, la ley no es clara respecto a cuáles pueden ser esas causas excepcionales, y tampoco permite explícitamente las manifestaciones espontáneas. La notificación debe incluir la identificación completa de los organizadores, el lugar, fecha, hora y duración prevista, el objeto de la reunión, el itinerario proyectado y las medidas de seguridad previstas por los organizadores o que se soliciten de las autoridades.67 Las autoridades deben responder en un plazo de 72 horas después de presentada la notificación. Si consideran que existen razones fundadas para que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, podrán prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario. Si lo hacen, deberán exponer los motivos para ello.68 Los organizadores podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra esta decisión ante el tribunal competente, mediante un procedimiento acelerado.69
  19. 19. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 14 El Tribunal Constitucional ha mantenido que el derecho de manifestación contemplado en el artículo 21 de la Constitución española está sujeto a un requisito previo: el deber de comunicarlo con antelación a la autoridad competente, aunque ese deber no constituye una solicitud de autorización. La notificación debe considerarse simplemente una declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes como la protección de derechos y bienes de terceros.70 Sin embargo, el Tribunal Supremo ha resuelto que el incumplimiento del periodo de preaviso de 10 días (salvo en circunstancias excepcionales y urgentes) otorga a las autoridades la facultad de prohibir una manifestación.71 Según la información facilitada por la Delegación de Gobierno de Madrid, en Madrid, en 2012, se denegó el permiso para celebrar 54 manifestaciones que se habían notificado. En 52 de ellas, el motivo de la denegación fue que no se habían notificado con antelación suficiente. Sólo en dos de los casos se alegaron motivos de orden público. En 2013, hasta mayo, se había denegado el permiso a 72 manifestaciones o concentraciones en Madrid, en todos los casos porque no se habían notificado dentro del plazo establecido. En diversas partes de España se ha informado sobre sanciones por asistir a manifestaciones celebradas sin la notificación previa requerida. En Madrid, en 2012, se celebraron 734 manifestaciones o concentraciones no comunicadas. En 2013, hasta mayo, se habían celebrado 197 sin cumplir el requisito de notificación previa. En ellas, la causa o el motivo de las sanciones impuestas a los participantes fue la ausencia de notificación o el hecho de celebrar una manifestación no comunicada, sin que se citaran otros factores adicionales (como que las autoridades consideraran que la manifestación había provocado una alteración del orden). NORMAS INTERNACIONALES RELATIVAS AL REQUISITO DE NOTIFICACIÓN El Comité de Derechos Humanos de la ONU y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han considerado que el requisito de comunicar previamente la celebración de una reunión es compatible con las limitaciones admisibles al ejercicio del derecho consagrado en el PIDCP y en el Convenio Europeo. Sin embargo, el requisito de comunicación previa no debe ser de tal grado que, en la práctica, constituya un requisito de obtener autorización.72 El Tribunal Europeo ha señalado repetidamente que el propósito del requisito de comunicación debe ser permitir que las autoridades puedan tomar medidas razonables y oportunas para garantizar que la reunión, manifestación o concentración transcurre sin incidentes,73 y que, aunque las autoridades pueden utilizar el requisito de comunicación para garantizar la protección de los derechos de otras personas o para prevenir la alteración del orden o la comisión de delitos, ese requisito no debe constituir "un obstáculo oculto a la libertad de reunión pacífica protegida por el Convenio”.74 El relator especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación ha subrayado explícitamente que no debe requerirse autorización para celebrar una reunión pacífica.75 El ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica debe estar sujeto, a lo sumo, a un procedimiento de notificación previa que no sea excesivamente burocrático y que tenga como finalidad que las autoridades del Estado faciliten el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica y tomen medidas para proteger la seguridad y el orden públicos y
  20. 20. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 15 los derechos y libertades de otras personas.76 El relator especial ha recomendado que la notificación se someta a una evaluación de la proporcionalidad y que sólo se exija para grandes reuniones o actos que pudieran provocar unas ciertas alteraciones. También ha recomendado que la notificación se presente con una antelación máxima, por ejemplo, de 48 horas antes de la fecha prevista para celebrar la reunión.77 Las Directrices de la OSCE/OIDDH formulan recomendaciones similares, y subrayan que la notificación previa no es necesaria en general y sólo debe requerirse cuando tenga como finalidad permitir que las autoridades adopten las medidas necesarias; si se requiere, la notificación debe constituir “una notificación de intención, no una solicitud de permiso”,78 y el proceso de notificación debe dar tiempo suficiente para que, en caso de que se impongan restricciones, pueda presentarse un recurso acelerado ante un tribunal y éste pueda resolver al respecto.79 Las reuniones espontáneas pueden en ocasiones celebrarse como una respuesta inmediata a un evento desencadenante, en el que el organizador (si lo hay) no puede cumplir el plazo establecido para la notificación previa; el poder celebrarlas es importante, ya que la demora debilitaría el mensaje que se desea expresar.80 También pueden producirse reuniones espontáneas que no tienen un organizador identificable, sino que surgen cuando un grupo de personas se reúne sin notificación ni invitación previa, a menudo a consecuencia de una información de dominio público, o de la información sobre un evento concreto difundida por Internet u otras formas de comunicación instantánea, o cuando a un único manifestante se le suman otros.81 Las Directrices de la OSCE/OIDDH señalan que las reuniones espontáneas deben ser legales y deben considerarse como un rasgo previsible (en lugar de excepcional) de una democracia saludable.82 Asimismo, afirman que las autoridades deben proteger esas reuniones espontáneas y facilitarlas siempre que sean de carácter pacífico.83 El relator especial ha señalado que la falta de notificación previa de los organizadores a las autoridades no debe motivar, por sí sola, la disolución automática de la reunión ni la imposición a sus organizadores de sanciones penales o administrativas consistentes en el pago de multas o la privación de libertad.84 En España, sin embargo, en contra de lo establecido por las normas internacionales, incluidas las recomendaciones del relator especial de la ONU y las Directrices de la OSCE/OIDDH, no existe ninguna disposición relativa a las reuniones espontáneas. Sobre esta base, las protestas que no se hayan notificado a las autoridades dentro de los plazos estipulados pueden ser disueltas y, tal como se describe con más detalle en las páginas siguientes, quienes participen en ellas pueden ser sancionados con cuantiosas multas. En vista de ello, Amnistía Internacional considera que el requisito de notificación previa constituye, en la práctica, un requisito de autorización. De hecho, esto se refleja en el lenguaje de los informes policiales y las notificaciones de sanciones a los que Amnistía Internacional ha tenido acceso, que hacen referencia a reuniones "no autorizadas" –como en el caso de Sandra descrito más abajo–, y en los comentarios realizados por el secretario de Estado de Seguridad ante una comisión del Congreso. La legislación española debe reformarse para incluir expresamente la posibilidad de una exención del requisito de notificación previa en el caso de las manifestaciones espontáneas. Los organizadores y los participantes no deben ser objeto de procedimientos penales o procedimientos administrativos que den lugar a la imposición de multas por no cumplir el requisito de notificación o por participar en esas protestas.
  21. 21. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 16 Caso de Sandra Sandra (nombre ficticio), de 32 años y que trabaja en sanidad, participó en una protesta celebrada el 12 de diciembre de 2012 delante del Centro de Especialidades de Azuqueca de Henares, durante una visita que realizó el consejero de Sanidad y Asuntos Sociales de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, acompañado por otras autoridades, para inaugurar el Puesto Médico Avanzado y una ambulancia medicalizada. El 21 de febrero de 2013, la Delegación de Gobierno de Guadalajara le notificó la decisión de iniciar procedimientos contra ella por una infracción de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, en relación con su participación en la protesta. Sandra dijo a Amnistía Internacional que un grupo de personas había protestado contra los recortes en sanidad durante la anunciada visita del consejero, y que la protesta había sido un acto espontáneo. El informe de la Guardia Civil que condujo a la decisión de iniciar procedimientos contra Sandra, y al que Amnistía Internacional ha tenido acceso, señala como base de la infracción “participar activamente en una reunión o manifestación no autorizada sin haber solicitado de la Autoridad competente autorización para su celebración”.85 Sin embargo, posteriormente Sandra recibió una carta de las autoridades en la que no se planteaba la cuestión de la falta de notificación, sino que se advertía a Sandra de la imposición de una multa de 600 euros por alterar el orden, en virtud del artículo 23.n de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.86 En el momento de redactarse este informe, Sandra estaba a la espera de la respuesta al recurso presentado ante la instancia superior (el Ministerio del Interior) contra la multa. Hay una incoherencia entre el informe de la Guardia Civil y el delito citado en la carta enviada por las autoridades a Sandra al iniciarse los procedimientos. Amnistía Internacional ha tenido acceso a la carta enviada por las autoridades a Sandra para anunciarle la multa prevista, y también al informe de la Guardia Civil, que no describe las acciones específicas que motivaron la imposición de la multa. El informe simplemente dice, de modo general, que, a causa de la visita del consejero de Sanidad y otras autoridades, “un grupo de al menos 40 personas, algunos al parecer integrantes de diversos colectivos, se reunieron, manifestándose en contra de los recortes efectuados por el Gobierno, portando pancartas, utilizando silbatos, bocinas y otros elementos emisores de sonido de forma continuada. Durante el acto, mientras las autoridades tomaban la palabra, sufrieron gran cantidad de insultos, intentando perturbar la oratoria, provocando con su conducta una grave alteración del orden”.
  22. 22. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 17 5. SANCIONES A ORGANIZADORES Y PARTICIPANTES: ¿UNA MANERA DE DISUADIR DE LAS PROTESTAS? 5.1 SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN VIRTUD DE LA LEY DE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA Desde que aumentaron las protestas sociales, Amnistía Internacional ha recibido un número creciente de informes sobre sanciones administrativas impuestas por las autoridades en relación con la participación en manifestaciones. En general, las autoridades justifican esas sanciones sobre la base de la alteración del orden público o la desobediencia a órdenes de la policía: por ejemplo, desobedecer la orden de abandonar una concentración o manifestación que no se ha notificado, aunque no se haya producido ninguna alteración del orden público. Tal como se señaló anteriormente, la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión, se complementa con la Ley Orgánica 1/1992 sobre la Protección de la Seguridad Ciudadana. En el capítulo IV de esta última se establece como infracción grave la celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones que incumplan lo preceptuado en Ley Reguladora del Derecho de Reunión. La Ley sobre la Protección de la Seguridad Ciudadana permite que las fuerzas de seguridad emprendan una serie de acciones para mantener o restablecer la seguridad pública, especialmente en el caso de alteraciones causadas por grupos de personas o de situaciones de inseguridad pública grave. Por ejemplo, en el capítulo III se establecen las premisas sobre las cuales las fuerzas de seguridad pueden intervenir. El artículo 16 faculta a las fuerzas y cuerpos de seguridad a disolver reuniones en lugares de tránsito público en las circunstancias previstas en el artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión (es decir, cuando las reuniones se consideren ilícitas de conformidad con las leyes penales, cuando se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, o cuando los asistentes vistan uniformes paramilitares). La Ley establece también que, al ejercer sus funciones de indagación o prevención, los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad podrán requerir a las personas que se identifiquen, y podrán realizar las comprobaciones pertinentes en la vía pública, si el conocimiento de la identidad de esas personas fuera necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad pública.87 Según el artículo 19, los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad pueden limitar o restringir, durante el tiempo imprescindible, la circulación o permanencia de personas en las vías o lugares públicos, en casos de alteración del orden, de la seguridad ciudadana o de la convivencia pacífica, cuando sea necesario para su restablecimiento.
  23. 23. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 18 La Ley establece asimismo el sistema de sanciones administrativas, con multas escalonadas que van de 30.050 a 601.000 euros, aproximadamente, para las infracciones muy graves, de 300 a 30.050 euros para las infracciones graves (que incluirían las citadas anteriormente), y de hasta 300 euros para las infracciones consideradas como leves.88 Las infracciones relacionadas con las manifestaciones y la celebración de reuniones, por ejemplo celebrar reuniones en la vía pública o manifestaciones sin cumplir los requisitos dispuestos en la Ley reguladora del Derecho de Reunión (como el requisito de notificar la celebración a las autoridades dentro del plazo establecido para ello), entran en su mayoría en el ámbito del artículo 23 y se consideran como graves, por lo que pueden castigarse con multas que oscilan entre los 300 y los 30.050 euros. En esos casos, los responsables son aquellos a quienes se considera organizadores. En el caso de las manifestaciones no notificadas, la Ley sobre Protección de la Seguridad Pública establece que aquellas personas a las que se pueda identificar razonablemente como cabecillas de la reunión o manifestación serán consideradas también como organizadoras.89 También se considera como infracción grave la negativa a disolver manifestaciones o reuniones cuando lo ordena la autoridad competente, por ejemplo cuando se considera que una manifestación está provocando una alteración del orden público o está poniendo en peligro a personas o bienes. El artículo 24 establece que esos mismos actos podrán considerarse infracciones muy graves teniendo en cuenta la entidad del riesgo producido o del perjuicio causado, o cuando supongan atentado contra la salubridad pública, hubieran alterado el funcionamiento de los servicios públicos, los transportes colectivos o la regularidad de los abastecimientos, o se hubieran producido con violencia o amenazas colectivas; en este caso, se sancionarían con multas de entre 30.050 y 601.000 euros. El artículo 26 enumera las infracciones consideradas como leves, entre las que se encuentran la negativa a mostrar la documentación de identidad si lo solicita la policía o la desobediencia a una orden de las autoridades. Según la información facilitada por la Delegación de Gobierno en Madrid, en 2012 se tomaron medidas para imponer sanciones administrativas en un total de 1.117 casos. De acuerdo con la información proporcionada por la Comisión Legal Sol, entre mayo de 2011 y abril de 2013 este grupo tuvo conocimiento de 953 casos en los que se tomaron medidas para imponer sanciones administrativas relacionadas directamente con la participación en protestas en Madrid. La mayoría de esas medidas se tomaron por participar en manifestaciones no notificadas.90 Otro abogado de la Comisión Legal Sol, que habló con Amnistía Internacional, dijo que, tanto sólo entre el 12 y el 15 de mayo de 2012 –en torno al primer aniversario del 15M, cuando miles de personas volvieron a movilizarse en la calle–, se habían iniciado procedimientos contra más de 314 personas por infracción de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. La mayoría de las sanciones de las que ha tenido noticia Amnistía Internacional oscilaban entre los 300 euros por infracciones leves y los 1.500 euros por infracciones graves. La Delegación de Gobierno en Madrid ha reconocido que, al permitir una amplia variedad de sanciones para cada tipo de infracción, el artículo 28 de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana carece de precisión. Por ello, ha establecido unos criterios que deben tenerse en cuenta para determinar la cuantía de la multa. Son los siguientes: si se trata de la
  24. 24. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 19 primera infracción que comete la persona en cuestión o si hay reincidencia, cuál es la capacidad económica del infractor y cuál es el alcance del daño. Según dijo un funcionario de la Delegación de Gobierno a Amnistía Internacional, si la persona en cuestión es uno de los promotores, “la culpabilidad se sobreentiende”.91 En junio de 2012, la preocupación por el incremento de los controles de identidad y de los procedimientos administrativos iniciados contra personas por asistir a protestas dio lugar a la presentación de una pregunta parlamentaria en la que se denunciaba que había habido personas que no tenían nada que ver con si la concentración en la que participaban había sido notificada, o a las que la policía no les había pedido sus documentos de identidad, que habían recibido más tarde una notificación en su domicilio en la que se les informaba de la imposición de una sanción administrativa por haber participado en una manifestación no autorizada. El entonces secretario de Estado de Seguridad, en una declaración ante una comisión del Congreso, declaró que el derecho de manifestación no era un derecho absoluto, sino que estaba condicionado a la solicitud de autorización; según él, sólo si la manifestación está autorizada se prioriza el derecho de reunión sobre los derechos de otras personas.92 De lo contrario, las fuerzas de seguridad se verían obligadas a actuar. El secretario negó haberse encontrado con casos de personas que desconocieran que la manifestación en la que participaban no había sido notificada y hubieran sido multadas por ello. Añadió que “el que va a una manifestación lo hace porque va convocado o porque va a identificarse o ejercer su adhesión a un determinado pensamiento o reivindicación”, y negó que hubiera nada arbitrario en la imposición de esas sanciones.93 5.2 MULTAS ADMINISTRATIVAS PARA LOS ORGANIZADORES DE PROTESTAS El caso de María Quieren acabar con el liderazgo de los movimientos sociales […] Yo sigo acudiendo a manifestaciones y otras actividades. Me dijeron que pagaríamos la multa solidariamente, pero hay mucho miedo porque la mayoría de la gente no puede hacer frente a las multas. La represión de baja intensidad está haciendo mucho daño, hay mucha represión y cada vez más. Dicen que los movimientos están perdiendo fuerza, pero la realidad es que la gente tiene miedo. María (nombre ficticio), de 49 años, recibió en enero de 2013 una notificación de la Delegación de Gobierno en Madrid en la que le comunicaban que se habían iniciado procedimientos contra ella, con una multa de 1.000 euros. El 19 de octubre de 2012, María y otras dos personas habían participado en un acto informativo cerca del Congreso de los Diputados, en protesta por los presupuestos presentados por el gobierno y para anunciar su intención de presentar una iniciativa popular para que se modificaran. También proporcionaron información sobre una serie de protestas que iban a celebrarse durante la última semana de octubre. Esta información era pública, y llevaba desde el 15 de octubre disponible en la página web de la Coordinadora 25-S.94 María explicó a Amnistía Internacional que la Coordinadora había decidido no notificar directamente las protestas a la Delegación de Gobierno en Madrid; además, según la información publicada en los medios
  25. 25. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 20 de comunicación, la persona que había notificado la protesta del 25 de septiembre había recibido una notificación en la que le comunicaban que se le iba a imponer una multa de 6.000 euros por los disturbios ocurridos ese día. Según la notificación de apertura de procedimientos administrativos, fechada el 21 de enero de 2013, se consideraba que María había infringido el artículo 23.c de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, por haber organizado una protesta no notificada el 25 de octubre de 2012. María dijo a Amnistía Internacional que, el día del acto informativo, ningún policía le pidió su documento de identidad. Sin embargo, el 15 de noviembre, cuando salía de una cafetería antes de acudir a otro acto informativo en el que no participaba directamente, unos policías le pidieron la documentación. De las tres personas que participaron en el acto informativo de octubre de 2012, María fue la única que recibió una multa. Tal como se explicó anteriormente, en virtud de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, que establece el sistema de sanciones, se considera como infracción grave la celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones que incumplan lo establecido en la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión; la responsabilidad de dicha infracción corresponderá a los organizadores o promotores. En el caso de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones cuya celebración se haya comunicado a las autoridades, pero no dentro del plazo establecido por la ley, se considerarán organizadores o promotores las personas físicas o jurídicas que suscriban el correspondiente escrito de comunicación. Cuando no se haya presentado notificación, también se considerarán organizadores o promotores las personas que presidan las reuniones, las dirijan o ejerzan actos semejantes o aquellas de quienes, por publicaciones o declaraciones de convocatoria de las reuniones o manifestaciones, por los discursos que se pronuncien y los impresos que se repartan en su transcurso, por los lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos, pueda determinarse razonablemente que son las que han inspirado las reuniones. A Amnistía Internacional le preocupa el grado de poder que la ley otorga a los agentes de policía para determinar quién es el promotor u organizador de una protesta, y también el hecho de que cualquier señal que pueda indicar que una persona encabeza una protesta o es aquella a quien “obedecen” las demás se considere suficiente para realizar esa determinación.95 5.3 MULTAS ADMINISTRATIVAS CONTRA QUIENES PARTICIPAN EN LAS PROTESTAS Aunque la Delegación de Gobierno en Madrid ha aseverado ante Amnistía Internacional que no se inician procedimientos administrativos contra quienes participan en manifestaciones no notificadas, sino sólo contra sus promotores u organizadores,96 la organización ha hallado numerosos casos en los que se han iniciado procedimientos contra personas que simplemente participaban en manifestaciones, y pese a no haberse producido ninguna alteración del orden. En esos casos, las autoridades han utilizado disposiciones de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana relativas a la desobediencia a las autoridades.97
  26. 26. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 21 Caso de Pablo El 15 de noviembre de 2012, Pablo Ortiz, de 33 años, recibió una notificación en la que le comunicaban que se iniciaban contra él procedimientos administrativos, con una posible sanción de 300 euros, por negarse a cumplir las instrucciones de un policía.98 Según el expediente de la Delegación de Gobierno en Madrid, la multa se le había impuesto por participar en una concentración de 80 personas en la esquina entre las calles de Prim y Recoletos el 4 de octubre de 2012, entre las 9.30 y las 13.00 horas, para protestar por las detenciones practicadas por los sucesos del 25 de septiembre de 2012. Según Pablo, se reunió con un total de 19 personas para manifestar su apoyo a una amiga que había sido acusada de un delito contra las instituciones supremas del Estado en relación con la manifestación del 25 de septiembre.99 A su llegada, se encontraron allí con otras personas, periodistas, policías y los familiares de otras personas que habían sido también acusadas. No se trató de un acto organizado y, según su testimonio, la policía no se le acercó durante la concentración. Cuando me separaba de la concentración, fue cuando se me requirió la documentación. Cuando pregunté al agente me dijo que era por estar en una concentración no autorizada. Pablo dijo a Amnistía Internacional que, en esos momentos, sólo estaban con él otras dos personas, y ya se estaban marchando. Por tanto, presentó recurso contra los procedimientos, y en su escrito alegó que había dicho al agente de policía que en España existe el requisito de notificación, pero no hay que pedir autorización, y que, puesto que en esos momentos había congregadas menos de 21 personas, no era necesaria la notificación. Según su escrito, como respuesta, el policía le dijo que tenía un pie en la calzada, así que él lo puso en la acera. Pese a ello, el agente le pidió la identificación y tomó nota de sus datos. A Pablo no le informaron de que la finalidad era imponer una multa. Él niega haber desobedecido las órdenes de las autoridades, puesto que, cuando se le aproximó por primera vez un agente, ya se estaba marchando de la manifestación. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha manifestado que el hecho de que la policía disuelva reuniones espontáneas pacíficas “exclusivamente por la ausencia de la notificación previa, sin que los participantes incurran en conducta ilegal, constituye una restricción desproporcionada de la libertad de reunión pacífica”.100 Según esto, el mero hecho de que la manifestación no se haya notificado no otorga a los agentes la autoridad de ordenar a personas que actúan pacíficamente que abandonen un espacio público, y por tanto la de multarlas por desobediencia si no cumplen la orden. El Tribunal Europeo ha manifestado que “la libertad de participar en una reunión pacífica es de una importancia tal que una persona no puede ser sancionada ni siquiera con el grado más bajo de sanciones disciplinarias por participar en una manifestación que no ha sido prohibida, siempre que esa persona no cometa un acto reprensible en esa misma ocasión”.101 Caso de concentración en la Puerta del Sol, 27 de abril de 2012 El 27 de abril de 2012 hubo una concentración en la Puerta del Sol de Madrid, en protesta por la detención de varias personas acusadas de interrumpir el servicio del metro de Madrid como parte de una protesta por el aumento de sus tarifas. En la notificación enviada por la Delegación de Gobierno a uno de los participantes, con una multa de 300 euros, dice: “Entre
  27. 27. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 22 las 20 y las 21.45 horas del día 27 de abril, se concentró en las inmediaciones del intercambiador de la Puerta del Sol de Madrid un grupo formado por unas 150 personas para protestar contra las detenciones de los activistas del colectivo que participó en la acción ‘Toma el Metro’ el pasado 25 de abril de 2012. Los agentes del Cuerpo Nacional de Policía allí desplegados, informaron individualmente a los participantes entre los que se encontraba usted, que dicha concentración no había sido comunicada a la Delegación de Gobierno de Madrid, por lo que se les conminó a abandonar el lugar, haciendo caso omiso a los agentes y continuando su protesta hasta las 21.45 horas”. En su recurso de apelación, al que Amnistía Internacional ha tenido acceso, una de las personas que recibieron esta notificación niega que la policía le dijera que abandonara el lugar, sino que, según afirma, lo que el policía hizo, sin dar explicación alguna, fue simplemente pedirle su documento de identidad. La Comisión Legal Sol dijo a Amnistía Internacional que, posteriormente, se iniciaron procedimientos contra 47 personas, de un total de 76 identificadas, por infracción del artículo 26.h de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (desobedecer órdenes de la policía). Aunque el artículo 19 de la Ley dispone que los agentes de policía podrán limitar o restringir la circulación o permanencia en vías o lugares públicos en caso de que se produzca alteración del orden, la seguridad ciudadana o la convivencia pacífica, y, por tanto, desobedecer una orden puede constituir una infracción del artículo 26.h, el informe policial sobre esta concentración, en los expedientes de los procedimientos administrativos ante los tribunales, no hacía mención alguna a alteración del orden (véase infra). En su reciente informe sobre España, elaborado tras su visita al país en junio de 2013,102 el comisario para los Derechos Humanos del Consejo d Europa manifiesta su preocupación por el creciente uso de las sanciones administrativas contra participantes en manifestaciones. El comisario subraya que la imposición de esas medidas a las personas que participan en manifestaciones espontáneas o no autorizadas puede constituir una vulneración de su derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica.103 Los abogados con los que Amnistía Internacional ha hablado también han llamado la atención hacia el carácter arbitrario de las sanciones, que da lugar a que la misma conducta por parte de distintas personas o en ocasiones diferentes se sancione con multas de diferente cuantía.104 También han señalado una serie de irregularidades en los procedimientos. La organización ha observado que en muchos casos, como el de la concentración del 27 de abril de 2012 en la Puerta del Sol de Madrid, citada más arriba, los procedimientos no incluyen la descripción de la conducta infractora individual que motiva su inicio. Además, tras la presentación del recurso por parte de la persona afectada para apelar contra la intención de imponerle la multa, ha habido casos en los que el informe de la presunta infracción, en lugar de ser ratificado por el mismo agente que formuló la denuncia y presenció los actos de esa persona –conforme establece la legislación sobre el procedimiento administrativo–, ha sido ratificado por otro agente, que no presenció los hechos.
  28. 28. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 23 La fotografía que aparece a continuación es el informe policial de la manifestación celebrada el 27 de abril de 2012
  29. 29. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 24 Amnistía Internacional ha encontrado indicios claros de que las sanciones impuestas a personas por participar en actos de protesta pueden estar teniendo un efecto disuasorio, desalentando a la gente de participar en protestas públicas y ejercer su derecho a la libertad de reunión pacífica. Hay muchas personas que sufren problemas económicos a causa de la crisis general y no pueden pagar las multas. Algunas personas que han participado de manera especialmente activa en las protestas se han encontrado con que han sido objeto de sanciones en varias ocasiones, hasta el punto de que han acumulado deudas o de que sus propios abogados les han aconsejado que reduzcan su visibilidad en las actividades públicas.105 Por ejemplo, algunos miembros de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) han acumulado de esa manera hasta un total de 40.000 euros en multas, aunque una representante de la Plataforma dijo a Amnistía Internacional que la suma podría ser mayor, ya que no recopilan información de manera centralizada. Esta representante señaló que las multas no sólo afectan a las personas que las reciben, sino también a otras que no han sido sancionadas pero temen serlo en el futuro si reclaman sus derechos. Esto genera una situación grotesca, en la que quienes intentan ejercer sus derechos humanos y protestar para reclamarlos son sancionados por hacerlo. El relator especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación ha manifestado que “[l]a capacidad de celebrar reuniones pacíficas es un componente fundamental e integrante del polifacético derecho a la libertad de reunión pacífica, que debe ser disfrutado por todos. Esa capacidad es de capital importancia para la labor de los actores de la sociedad civil, en particular los que promueven la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, ya que les permite expresar públicamente sus ideas […] especialmente en el contexto de la grave crisis económica actual”.106 La imposición de multas cuantiosas a personas que han participado pacíficamente en reuniones no notificadas señala el incumplimiento, por parte de las autoridades españolas, de su obligación internacional de respetar y garantizar el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica. Los Estados pueden establecer el requisito de la notificación previa para facilitar el ejercicio de este derecho al tiempo que garantizan la protección de los derechos de otras personas. Aunque el derecho y las normas internacionales de los derechos humanos permiten a los Estados imponer ciertas restricciones al ejercicio de este derecho cuando esas restricciones sean demostrablemente necesarias y proporcionadas para unos fines específicos, como por ejemplo la protección de los derechos de otras personas o del orden público, no está claro que la imposición generalizada de multas sustanciosas a quienes organizan reuniones no notificadas, no digamos ya a quienes participan en ellas, y la vaguedad y amplitud de los motivos por los que puede identificarse a alguien como organizador, superen esta prueba de necesidad y proporcionalidad y de legítimo propósito. Es una práctica que va directamente en contra de la recomendación explícita del relator especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, según la cual la falta de notificación previa a las autoridades no debe motivar la imposición de sanciones consistentes en el pago de multas a los organizadores.107 Además, y especialmente en los casos en los que no se ha demostrado que las personas en cuestión hayan cometido infracciones consistentes en alteración del orden u otras infracciones penales reconocibles, sino que se han limitado a participar en una reunión no notificada, la imposición de esas sanciones podría constituir un castigo arbitrario, en la medida en que se impone por ejercer el derecho a la libertad de reunión pacífica.
  30. 30. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 25 5.4 EL “ESCRACHE” A LA VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO En uno de los actos de protesta organizados por la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) para reclamar la reforma de la Ley Hipotecaria, unas 300 personas se congregaron el 6 de abril de 2013 cerca del domicilio de la vicepresidenta del gobierno. El 8 de abril de 2013, el Juzgado de Instrucción nº 4 de Madrid inició un procedimiento penal a raíz de una denuncia presentada ante la policía por el esposo de la vicepresidenta contra 27 de los manifestantes a quienes la policía consideraba los organizadores. Ante la falta de datos en el informe de las autoridades respecto a los hechos, el juez solicitó una serie de diligencias previas. También solicitó que se aclararan los motivos por los que se consideraba que esas 27 personas eran los organizadores, cuando muchos de los controles de identidad que habían conducido a su identificación no se habían realizado ante el domicilio de la vicepresidenta sino en otros lugares. Finalmente, el juez sobreseyó la causa al considerar que se había tratado de una manifestación pacífica, de no más de 20 minutos de duración, celebrada ante el domicilio de la vicepresidenta con el fin de difundir, en un lugar público, la información y las ideas de un grupo que hacía campaña sobre el problema de las ejecuciones hipotecarias y que criticaba lo que consideraba la inacción por parte de los políticos del gobierno, y por considerar que sus actos no podían considerarse coacciones o amenazas. En su decisión, el juez de instrucción recordó la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos respecto a las críticas al ejercicio del poder por parte de los políticos,108 y la manera en que, en este caso, debía prevalecer el derecho a la libertad de expresión.109 En este caso, aunque el juez no apreció delito, la Delegación de Gobierno en Madrid inició procedimientos administrativos contra estas 27 personas. Al menos dos de ellas se enfrentan a una multa de 1.500 euros por infracción del artículo 23.c de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, acusadas de organizar la concentración; otras ocho se enfrentan a multas por acusaciones de alteración del orden y desobediencia. En su recurso de apelación, al que Amnistía Internacional ha tenido acceso, uno de los considerados como promotores por uno de los policías que actuó durante la concentración niega que él fuera uno de los promotores. Según afirma, él no participa personalmente en la PAH, pero acudió a la concentración junto con unos familiares para mostrar su apoyo. También ha denunciado que el informe policial es muy vago y genérico en cuanto a la descripción de su conducta, lo que le pone en una situación en la que le resulta difícil defenderse. El relator especial de la ONU sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, subrayando la importancia de la libertad de reunión pacífica y la necesidad de garantizar que el requisito de notificación no actúe como barrera para el ejercicio de este derecho, ha subrayado reiteradamente que, si los organizadores no notifican la reunión a las autoridades, no deben ser objeto de sanciones penales ni de sanciones administrativas consistentes en multas.110
  31. 31. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 26 5.5 INTENTO DE CRIMINALIZAR A LOS ORGANIZADORES: EL CASO DE 25S Amnistía internacional siente especial preocupación por el intento de formular cargos, por “delito contra las altas instituciones del Estado”, contra los organizadores de la manifestación celebrada el 25 de septiembre de 2012 en Madrid. Finalmente, en octubre de 2012, el juez de instrucción archivó el caso, al no apreciar indicios de que se hubieran cometido dichos actos delictivos. El caso se presentó ante la Audiencia Nacional, que es competente para juzgar delitos especialmente graves. En agosto de 2012, un grupo de personas, autodenominadas Coordinadora 25S y Plataforma ¡En Pie!, realizaron a través de las redes sociales un llamamiento a la celebración de una manifestación masiva en Madrid, delante del Congreso, bajo el lema “Rodea el Congreso”, con el fin de hacer llegar directamente a los diputados su protesta contra las injusticias que percibían. El sitio web de la Coordinadora 25S publicó el siguiente llamamiento, en el que exponía las intenciones de la manifestación: Llamamiento 25S: El 25 de agosto de 2012 se ha constituido la Coordinadora 25S formada por distintas personas, organizaciones, plataformas, asambleas y colectivos, que habiendo analizado la injusta situación de pérdida de libertades y derechos (Sanidad, Educación, Servicios Sociales, Empleo, Vivienda,…) actual propone un proceso que nos lleve a un nuevo modelo social basado en la soberanía popular participativa. Para lograrlo hacemos este llamamiento a toda la ciudadanía tanto a participar en la Coordinadora como en la acción concreta: - Rodear el Congreso de Diputados hasta lograr nuestros objetivos. - Apoyar e impulsar las iniciativas simultáneas a nivel estatal rodeando otros órganos institucionales. Queremos que el 25S sea un día de acción y el punto de partida para que todas seamos partícipes en la construcción de nuestro futuro. La coordinadora 25S quiere desmarcarse de cualquier individualidad, grupo u organización que no respete el espíritu de este llamamiento. Expresiones violentas, racistas, xenófobas, machistas, homófobas o fascistas quedan fuera de esta convocatoria. Madrid, 26 de Agosto de 2012 Coordinadora 25S Pese al carácter pacífico de este llamamiento de los organizadores, un día después de la protesta, en la que se habían producido enfrentamientos entre la policía y algunos manifestantes, el director general de la Policía, en su comparecencia del 26 de septiembre de 2012 ante la Comisión de Interior del Congreso de los Diputados, dijo, para justificar la
  32. 32. España: El derecho a protestar, amenazado Índice: EUR 41/001/2014 Amnistía Internacional, abril de 2014 27 carga policial que se había saldado con heridas a más de 60 personas (entre ellas algunos agentes de policía) y la detención de 35 manifestantes: “En el día de ayer, 25 de septiembre de 2012 [...] Sin perjuicio de los delitos contra el orden público, lesiones o daños se cometió un delito contra las Cámaras, que son competencia de la Audiencia Nacional, y así se han instruido los atestados correspondientes. […] son competencia de la Audiencia Nacional los delitos cometidos contra los altos organismos de la nación y la forma de gobierno. […] delitos contra las instituciones recoge en su artículo 493,111 la invasión de las sedes de los órganos legislativos, en su artículo 494112 promover manifestaciones ante órganos legislativos, en su artículo 495113 intentar perpetrar en las sedes de los órganos legislativos para presentar peticiones, llegando a cometerse un delito tipificado en el art. 494 del Código Penal.” En su respuesta a las preguntas de los representantes de otros grupos de oposición en el Congreso, el director general de Policía se refirió a la existencia de movimientos, organizaciones y llamamientos que están desacreditados porque recurren a la violencia, “como es el caso del 25 de septiembre”, e hizo también referencia a los procedimientos ya iniciados por la Audiencia Nacional por un presunto delito contra las instituciones del Estado. Según se manifestaba en la subsiguiente decisión judicial de archivar el caso, el 14 de agosto la Unidad de Delincuencia Económica y Fiscal de la Policía Nacional (UDEF Central) había iniciado procedimientos sobre la base de un llamamiento conocido como “Ocupa el Congreso”, repetido en numerosos sitios web, en el que se planeaba una manifestación para el 25 de septiembre, fecha en que se celebraría sesión parlamentaria. Según la solicitud presentada por la policía al juez de instrucción, el objetivo de este llamamiento era “ocupar una de las Instituciones públicas más importantes del Estado […] que la convocatoria tiene carácter nacional incluso puede afirmarse que, ante el carácter global de Internet, alcanzaría el ámbito internacional [...]”.114 Ante la gravedad de las acusaciones hechas por la policía, el juez de instrucción autorizó el 20 de septiembre una serie de controles de identidad a 30 personas, y sometió a interrogatorio formal a ocho de ellas, a las que se citó como imputadas (aunque, como se explica en el auto judicial de archivo de la causa, el motivo de citarlas como imputadas era que pudieran contar con asistencia letrada durante el interrogatorio).115 Desde el 21 de septiembre, varios medios de comunicación difundieron información sobre la detención e imputación de los organizadores en relación con la denuncia de la existencia de planes de atacar altos organismos del Estado.116 Finalmente, el 4 de octubre de 2012, el juez archivó la causa porque los hechos denunciados no constituían delito penal. El juez explicó asimismo su decisión de no someter a investigación adicional a personas concretas, identificadas también por la policía, diciendo: La razón es obvia, pues visto lo razonado en el acuerdo de la Sra. Delegada de Gobierno del que se sigue que realmente la convocatoria no pretendía ocupar el Congreso, sino que ‘la verdadera intención de la convocatoria era permanecer de forma indefinida en el Paseo del Prado, en las proximidades del Congreso de los Diputados’, la gravedad aventurada por la policía no era tal, (ocupar realmente el Congreso). (El subrayado es del original.) En su auto, y también relacionado con las palabras del director general de Policía, que en la Comisión de Interior del Congreso de los Diputados había señalado que los hechos, dada su
  33. 33. España: El derecho a protestar, amenazado Amnistía Internacional, abril de 2014 Índice: EUR 41/001/2014 28 gravedad, eran competencia de la Audiencia Nacional, el juez hizo referencia a que, el 27 de septiembre, “[l]a Brigada Provincial de Información de Madrid en un breve oficio participa genéricamente a este juzgado que a partir de las 19 horas del día 25 se produjeron altercados, lanzamiento de objetos e intentos de traspasar el perímetro de seguridad del Congreso, por lo que la policía tuvo que actuar para impedir la invasión en masa que intentaba llegar al Congreso, […] habiéndose detenido a 35 personas por atentado, lesiones, resistencia y desobediencia y desórdenes públicos, sin especificar en concreto lo imputado a cada detenido”. El 28 de septiembre se entregó una copia del informe policial en la que “no se alude […] al delito contra las altas instituciones del Estado”. El auto judicial señala que, el 1 de octubre, el juez solicitó las actas del diario de sesiones del Congreso correspondientes al día de la manifestación: [E]n el acta, no consta alteración alguna del normal funcionamiento de la sesión. Es más un diputado, en turno de fijación de posiciones, llegó a manifestar que “el Congreso de los Diputados ha podido mantener su actividad hasta el momento con absoluta normalidad (…..) por lo que sabemos todos los diputados han podido acceder a la Cámara sin ningún problema”. Tal como se ha indicado anteriormente, el 4 de octubre de 2012 el juez archivó la causa al no poder determinar que se hubieran cometido infracciones de los artículos 493, 494 y 495 del Código Penal, señalando que ese día no se había producido alteración alguna de las actividades normales de la Cámara, que, en contra de lo manifestado en el informe policial, no existía intención previa de asaltar violentamente el Congreso, y que no se podía decir que los acusados en esos procedimientos fueran los promotores o lideraran un grupo (calificado en el informe policial como “radical”) con el propósito aducido por la policía, sino que actuaban como individuos separados “y para ello baste ver que son detenidos en distintos lugares sin cohesión en los hechos”.

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