1. 1
ระบบบริหารราชการไทย (Thai Bureaucracy)
โดย อ. สุขสันติ์ บุณยากร
วิทยาลัยการปกครอง
1 สิงหาคม 2550
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1. หลักการทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารราชการ
ความหมายของ “การบริหารราชการ” (Public Administration)
- “การบริหารราชการ” อาจมีความหมายไดทั้งมุมกวางและมุมแคบ ในมุมกวาง
“การบริหารราชการ” หมายถึง กิจ กรรมทุกประเภทของรัฐ ไม วาจะเปนกิจ กรรมในดานนิติ
บัญญัติ บริหาร หรือตุลาการ นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ฟลิกซ เอ นิโกร (Felix A. Nigro)
และมารแชล ดิมอด (Marshall Dimock) ในการมองแบบมุมแคบ จะหมายถึงเฉพาะกิจกรรมของ
ฝายบริหารในการดําเนิน ความพยายามใหหนวยงานตาง ๆ ของรัฐประกอบกิจ กรรมใหบรรลุ
เปาหมายอยางไดผลที่สุด นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ลูเซอร กูลิค (Luther Gulick) เจมส ดับปลิว
เฟสเลอร (James W. Fesler) และ เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon)
- ฟลิกซเอนิโกร (Felix A. Nigro) ใหความหมายวา
1.) เปนความพยายามของกลุมที่จะรวมมือกันปฏิบัติงานในหนวยงานของรัฐ
2.) มีขอบเขตครอบคลุมถึงการปฏิบัติงานของฝายบริหาร ฝายนิติบัญญัติ และฝาย
ตุลาการ ตลอดจนความสัมพันธระหวางฝายทั้งสามนี้
3.) มีบทบาทสําคัญในการกําหนดนโยบายสาธารณะ การบริหารราชการจึงเปน
สวนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง
4.) มีความแตกตางจากการบริหารธุรกิจของเอกชน
5.) เกี่ยวของกับกลุมเอกชนหลายกลุม และปจเจกชนหลายคนในอันที่จะจัดบริการ
ใหแกชุมชน
- มารแ ชล ดิมอค (Marshall Dimock) ใหค วามหมายวา การที่รัฐจะทํา “อะไร”
หมายถึงขอบเขตเนื้อหาของงานของรัฐ และทํา “อยางไร” หมายถึง วิธีก ารดําเนิน การอยางมี
หลักการที่รัฐจะนํามาใชเพื่อใหกิจกรรมบรรลุผลสําเร็จ
- เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon) หมายถึง กิจกรรมทั้งปวงของฝายบริหาร
ไมวาจะเปนการปกครองสว นกลาง การปกครองมลรัฐ หรือการปกครองทองถิ่น ที่สําคัญก็คือ
ไมรวมเอางานของฝายนิติบัญญัติและตุลาการเขาไวดวย
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2. 2
- ติน ปรัชญพฤทธิ์ และอิสระ สุวรรณมล กลาวถึงคําวา “administration” ไวใน
ปทานุกรมการบริหาร (2514) วามาจากภาษาลาตินวา “administrare” ซึ่งแปลวารับใช การจัดการ
การปฏิบัติภารกิจ การอํานวยการ (To serve, to manage, to conduct, to direct) ในทางการบริหาร
เรามั ก จะเน น ความหมายของคํ า ว า “administration” ไปในแง ข องการรั บ ใช เพราะถื อ ว า
ขาราชการตองเปนผูรับใชประชาชน มิใชเปนเจานายของประชาชน
1.2 ความเปนมาของคําวา “ระบบราชการ” (Bureaucracy)
- คําวา “ระบบราชการ (bureaucracy)” เปนคําที่คิดขึ้นในสมัยตนศตวรรษที่ 18
โดยนักเศรษฐศาสตรชาวฝรั่งเศส ชื่อ “แวง ซองต กูรเนท (Vincent De Gournet)” คําวา ระบบ
ราชการที่จริงไมไดมีค วามหมายใหม มีความหมายเพียงวา ไมใชเปนการปกครองแบบกษัตริย
(monarchy) ไมใ ชอภิชนาธิปไตย (aristocracy) หรือประชาธิปไตย (democracy) แตเปน การ
ปกครองโดยเจาหนาที่ (rule of officials) เพราะคําวา “bureau” แปลวา “สํานักงาน” ซึ่งมี
เจาหนาที่ทํางาน คําวา “Cracy” แปลวา “การปกครอง” คําที่คลายกับคําวาระบบราชการมาก คือ
คําวา “ระบบยูโร (burosystem)” ซึ่งคําที่ใชในสมัยปรัสเซีย หมายถึง การจัดสรรหนาที่ใหแกกรม
กองตาง ๆ ใหชัดเจน ซึ่งมีการปฏิรูปการบริหารใหมภายใตการปกครองของคารล วอม สโตน (Carl
vom Stein) แบงงานเปนกระทรวง และหนว ยงานยอย ๆ และจัดสรรงานและหนาที่ ซึ่งเรียกวา
“ระบบยูโร”
- ในบางครั้งคําวา “Bureaucracy” จะหมายถึง “องคก ารแบบราชการ” อัน
หมายถึง ระบบของความสัมพันธในการบังคับบัญชา ซึ่งกําหนดโดยกฎระเบียบที่พัฒนาขึ้นอยาง
สมเหตุสมผล
- เม็กซ เวบอร (Max Weber) อธิบายวา องคการแบบราชการ หมายถึงองคการที่
สมเหตุสมผล และมีประสิทธิภาพ ซึ่งปฏิบัติงานบนพื้นฐานของสิ่งตอไปนี้
1) กฎระเบียบที่แนนอน
2) การแบงงานกันทําตามความชํานาญเฉพาะอยาง
3) ลําดับชั้นการบังคับบัญชา
4) มีการตัดสินใจที่พิจารณาจากเหตุผล เชิงวิชาการ และความถูกตองใน
แงของกฎหมาย
5) การบริหารใชระบบการจัดทําเก็บเอกสารอยางเปนระเบียบ
6) การทํางานเปนอาชีพ
7) สมาชิกในองคการมีความสัมพันธตอกันในลักษณะเปนทางการ
8) การเลื่อนขั้น เลื่อนตําแหนง พิจารณาจากความรูความสามารถ
1.3 ความสําคัญของ “การบริหารราชการ”
1) เปนการนํานโยบายของรัฐไปปฏิบัติ ไดแก
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

3. 3
-
ขยายโอกาสหรือเพิ่มบริการในรูปบริการสาธารณะตาง ๆ
-
เพิ่มการปองกันสวัสดิภาพของประชาชนในดานตาง ๆ
-
การจัดระเบียบของสังคม
-
กําหนดขอบเขตเสรีภาพการใชจายดวยการจัดเก็บภาษี
-
การคนหาหรือลงโทษผูกระทําผิดหรือขัดตอกฎหมาย
-
การยินยอมหรือปฏิเสธที่จะใหประชาชนเขารวมกิจกรรมบางอยาง
-
การบริหารกิจการกึ่งธุรกิจ เชน การสาธารณูปโภค
-
การดูแลและปองกันประเทศและการตางประเทศ
ฯลฯ
2) มีสวนในการกําหนดนโยบายทั้งในขั้นตอนกอนที่ฝายนิติบัญญัติ และหัวหนา
ฝายบริหารจะตัดสินใจกําหนดนโยบาย และหลังการกําหนดนโยบายแลว
3) เปนกลไกสําคัญในการดํารงไวและพัฒนาวัฒนธรรมของสังคม เปนผูกําหนด
กิจกรรมของสังคม และเปนสวนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจและสังคม
1.4 การบริหารราชการและการบริหารธุรกิจ
1) ความเหมือนกัน
1.1) เปนการบริหารในลักษณะที่เปนกระบวนการปฏิบัติงาน (process)
เหมือนกันทั้งภาคราชการ และธุรกิจ
1.2) แมวัตถุประสงคจุดมุงหมาย (goal) จะแตกตาง แตก็มีลักษณะเปน
พลังความรวมมือรวมแรงรวมใจปฏิบัติของกลุม (cooperative group effort)
1.3) ลวนตองมีลักษณะในการปฏิบัติงานตามสภาพแวดลอมของแตละ
องคการไป
1.4) ประเภทกิจกรรมไมสามารถขีดเสนแบงไดชัดเจน ราชการอาจมี
สวนดวย เชน ธุรกิจโทรคมนาคม เปนตน
1.5) ประเภทของทักษะ เทคนิค และกระบวนการทํางาน รวมทั้งความ
ชํานาญของบุคลากรที่คลายกัน
2) ความแตกตาง
2.1) ภาพลักษณ (Image)
- ภาคราชการลาชา ขั้นตอนมาก (Real Tape) ในขณะที่ภาคธุรกิจรวดเร็ว
และมีขั้นตอนการปฏิบัติที่ไมยุงยาก
2.2) วัตถุประสงค
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

4. 4
- การบริหารธุรกิจเนนมุงที่ผลกําไร (profit) ในขณะที่การบริหารราชการ
มุงในการจัด ทําบริก ารสาธารณะ (public services) โดยมุงผลประโยชนและความพอใจของ
ประชาชนเปนหลักใหญ
2.3) ความรับผิดชอบ
- การบริหารราชการรับผิด ชอบตอประชาชน แตก ารบริหารธุร กิจ
รับผิดชอบตอผูถือหุนหรือเจาของกิจกรรม
2.4) ทุน
- การบริหารราชการไดมาจากภาษีอากรเก็บจากประชาชน สว นการ
บริหารธุรกิจไดทุนการดําเนินงานจากเงินของเอกชนผูเปนเจาของหรือผูถือหุน
2.5) การกําหนดราคาสินคาและบริการ
- การบริหารราชการไมไดมุงกําไร แตการบริหารธุรกิจตองกําหนดราคา
ใหสูงพอสมควรที่จะใหมีกําไรเหลืออยู
2.6) คูแขงขัน
- การบริหารราชการปกติไมมีผูแขงขัน แตทางดานการบริหารธุรกิจมีคู
แขงขันมาก แตจะสงผลดีที่ผูบริโภคจะไดสินคาและบริการที่ดี ราคาถูก
2.7) การคงอยู
- การบริหารราชการจะตองมีอยูตราบเทาที่การทําบริการสาธารณะใน
ดานนั้น ๆ แกประชาชน ไมวาจะมีภาวะทางการเมืองเปลี่ยนแปลงไปเชนไร แตการบริหารธุรกิจ
อาจมีการลมเลิก เปลี่ยนแปลงไดงายกวามาก
2.8) นโยบายและความเปนอิสระในการปฏิบัติ
- การบริหาราชการยังเปลี่ยนแปลงไปตามนโยบายของฝายการเมือง มี
สายการบังคับบัญชา และการกํากับดูแลเปนขั้นเปนตอนมาก ในขณะที่การบริหารธุรกิจขึ้นอยูกับ
นโยบายของเจาของกิจการหรือผูบริหาร นโยบายทางการเมืองอาจมีผลกระทบบางแตไมมากนัก
2.9) การตรวจสอบของประชาชน
- การบริหารราชการจะถูกตรวจสอบโดยประชาชน โดยเฉพาะในดาน
ความโปรงใส เพราะถูก เพงเล็งจากภายนอกมาก ทั้งตองคํานึงถึงมติมหาชน (public opinion)
ในขณะที่การบริหารธุรกิจเปนการดําเนินการโดยเจาของกิจการ ประชาชนมีบทบาทเขาตรวจสอบ
นอย
1.5 ภารกิจของการบริการราชการ
1.5.1 ภารกิจในการจัดทํา “บริการสาธารณะ” (Public service)
- หมายถึง ผลผลิ ต ของหนว ยงานของรัฐที่มุงเนน ประโยชนสุข แก
ประชาชนโดยทั่วถึง
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

5. 5
- เปนการดําเนินการของรัฐโดยมีวัตถุประสงคเพื่อสนองความตองการ
สวนรวมของประชาชน ซึ่งแยกเปน 2 ประเภท ไดแก
1) ความตองการไดรับความปลอดภัยทั้งในและนอกประเทศ
2) ความตองการไดรับความสะดวกในการใชชีวิตประจําวัน
- หลักการใหบริการสาธารณะ จะยึดถือประชาชนเปนเปาหมายในการ
ใหบริการใน 2 ดาน ไดแก
1) ความพึงพอใจของประชาชน
1.1) ความเทาเทียมและเสมอภาค
1.2) เวลาที่เหมาะสม
1.3) ปริมาณที่เหมาะสม และเพียงพอ
1.4) ความสืบเนื่องและตอเนื่องในการใหบริการ
1.5) มีการปรับปรุงและเปลี่ยนแปลงใหทันสมัยอยูเสมอ
2) ความรับผิดชอบตอประชาชน
1.5.2 ภารกิจในการจัดทํา “สินคาสังคมหรือสินคาสาธารณะ” (Public Goods)
- ตามทฤษฎีสินคาสังคม และสิน คาเอกชน (Theory of Public and
Private Goods) “สินคาสาธารณะ” เปนสินคาที่กลไกตลาดไมสามารถจะทําใหเกิดสินคานี้ได หรือ
ถาปลอยใหกลไกตลาดทําหนาที่ตัดสินใจในการจัดสรรสินคาจะไมมีประสิทธิภาพหรือปริมาณไม
เพียงพอ ตัวอยางเชน การปองกันประเทศ การศึกษาภาคบังคับ เปนตน
- คุณสมบัติของ “สินคาสาธารณะ”
1.) ไมเปนปริปกษในการบริโภค (Nonrival in Consumption)
ไมตองแขงขัน กัน บริโ ภค หรือมีก ารบริโ ภครว ม (Collective consumption) เมื่อมีก ารบริโ ภค
ปริมาณไมลดลง เชน การดูโทรทัศน การใชถนน เปนตน
2.) ลัก ษณะการไมสามารถแบงแยกได (nonexclusion) ไม
สามารถกีดกันไดในการบริโภค เชน ถาดู TV. คนอื่นก็ดู TV. ได เปนตน
1.5.3 การแบงประเภทของภารกิจ
1.) งานบริการ ไดแก งานที่มีวัตถุประสงคหลักในการผลิตสินคาที่เปน
บริการของสังคม เชน สถานศึกษา กองกําลังทหาร ตํารวจ เปนตน
2.) งานควบคุมและจัด ระเบีย บ ไดแก งานที่มีวัต ถุประสงคใ นการ
แทรกแซงกิจกรรมในตลาดการคาเพื่อความเปนธรรม เชน การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การ
ควบคุมราคาสินคา เปนตน
3.) งานสงเคราะหและชวยเหลือ ไดแก งานที่จัดสรรทรัพยากรใหแกผูที่
ขาดแคลนหรือดอยโอกาส เชน งานสวัสดิการสังคม งานแรงงาน เปนตน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

6. 6
4.) งานสนับสนุน ไดแก งานใหบริก ารหนว ยงานอื่น ๆ ไดแก งาน
งบประมาณ การเงินการคลัง การจัดเก็บภาษีและรายได เปนตน
1.6 ความเกี่ยวพันระหวางศาสตรการบริหารราชการกับศาสตรอื่น
1) ตรรกวิทยา
- การตัดสินใจ (Decision Making), หลักเหตุผล
2) จิตวิทยา
- เกี่ยวกับคน สังคม และสถานภาพบทบาทของคนในและนอกระบบ
ราชการ
3) สังคมวิทยา
- การสืบทอดทางสังคม สิ่งแวดลอมและองคกรในสังคม
4) มนุษยวิทยา
- วัฒ นธรรม และการตอตานการเปลี่ย นแปลงทั้ งในและนอกระบบ
ราชการ
5) รัฐศาสตร
- “ไมมีการบริหารราชการใดเลยที่ปลอดจากการเมือง” (Public
administration never exist political vacuum)
6) เศรษฐศาสตร
- ดานภาษี, การคลัง, การพัฒนาเศรษฐกิจ และภาวะเศรษฐกิจ
7) นิติศาสตร
- กฎหมาย นิติรัฐ ระเบียบ การบังคับใชกฎหมาย
8) ประวัติศาสตร
- วิวัฒนาการของระบบราชการ
9) บริหารธุรกิจ
- คูแฝดของระบบราชการ องคความรู เทคนิค รูปแบบวิธีการ
1.7 แนวคิดเรื่องระบบราชการของ แมกซ เวเบอร (Max Weber)
แนวคิดเกี่ยวกับระบบราชการของเวเบอร มีสวนประกอบ 3 สวน ไดแก
1.) แนวคิดเกี่ยวกับองคการ ครอบคลุมถึงรัฐ พรรคการเมือง วัด โรงงาน และ
องคกรที่มีเปาหมายตาง ๆ ลักษณะองคการในทัศนะของเวเบอรมีคนอยู 3 กลุม คือ
(1) ผูนําหรือกลุมผูนํา
(2) เจาหนาที่บริหาร เพื่อทํางานตามหนาที่และรักษากฎระเบียบพื้นฐาน
ขององคการ
(3) สมาชิกขององคการอื่น ๆ ที่เหลือ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

7. 7
2.) แนวคิดเกี่ยวกับอํานาจ เวเบอรแบงอํานาจออกเปน 3 ประเภท คือ
(1) อํานาจบารมี (Charismatic authority)
(2) อํานาจประเพณี (Tradition authority)
(3) อํานาจตามกฎหมาย (legal authority)
3.) แนวคิดเกี่ยวกับรูปแบบในอุดมคติ
- เวเบอร หมายถึง องคกรที่มีประสิทธิภาพสูงสุด เจาหนาที่ขององคการ
ที่มาจากการแตงตั้งเทานั้น ตองมีเงินเดือนประจําและเปนองคการที่ใ ชอํานาจหนาที่ตามหลัก
เหตุผลของกฎหมาย (rational legal-authority)
1.8 แนวคิดเกี่ยวกับการจัดระเบียบการบริหารราชการ
1) พิจารณาจากกฎหมายปกครอง
1.1) หลักการรวมอํานาจ (Centralization)
1.2) หลักการแบงอํานาจ (Deconcentration)
1.3) หลักการกระจายอํานาจ (Decentralization)
2) พิจารณาจากแนวคิดดานการจัดการ
2.1) การจัดแบงตามวัตถุประสงค
2.2) การจัดแบงตามกระบวนการ
2.3) การจัดแบงตามประเภทผูรับบริการ
2.4) การจัดแบงตามอาณาเขตหรือพื้นที่
1.9 ความรับผิดชอบและการควบคุมการบริหารราชการ
- ความรับผิดชอบในการบริหารราชการ หมายถึง การปฏิบัติหนาที่อยางถูกตอง
ตามทํ า นองคลองธรรม โดยคํ า นึ ง ถึ ง ผลประโยชน ส ว นรวมหรื อ ผลประโยชน ที่ จ ะเกิ ด แก
สาธารณชน
- การควบคุมภายในวงราชการ แยกเปน การควบคุมความรับผิดชอบในการ
ปฏิบัติงาน โดยการควบคุมดานงบประมาณ โครงการและแผน การตรวจสอบและรายงาน ลําดับ
ชั้นการบังคับบัญชา ผานกระบวนการบริหารงานบุคคล และการควบคุมความรับผิดชอบภายในตัว
บุคคลเอง
- การควบคุมภายนอก แยกเปน การควบคุมโดยฝายนิติบัญญัติ ฝายตุลาการ และ
จากประชาชนทั้งโดยตรง ผานสื่อมวลชน กลุมผลประโยชน พรรคการเมือง และกระบวนการรอง
ทุกข รวมทั้งผูตรวจการรัฐสภาหรือ Ombudsman
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

8. 8
2. วิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย
การกําเนิดของระบบราชการไทยยังเปนประเด็นที่ถกเถียงกันในหมูนักวิชาการวาเกิดขึ้น
เมื่อใด เนื่องจากไมมีหลักฐานทางประวัติศาสตรใด ๆ ที่บอกใหทราบถึงโครงสราง รูปแบบ วิธีการ
และลัก ษณะดานตาง ๆ ของระบบราชการไทย การศึกษาถึงประวัติศาสตรความเปน มาจึงเปน
การศึกษาเพื่ออธิบายถึงวิวัฒนาการการเมืองการปกครองมากกวาการบริหารราชการ โดยศึกษา
ตั้งแตสมัย สุโ ขทัย เปน ตน มาจนถึงปจ จุบัน ซึ่งสามารถแบงยุค ของระบบราชการไทยที่มีก าร
เปลี่ยนแปลงเห็นไดชัดเจนเปน 4 ยุค ไดแก การบริหารราชการสมัยสุโขทัย สมัยกรุงศรีอยุธยา สมัย
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว และหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475
2.1 การบริหารราชการสมัยสุโขทัย
การเมืองการปกครองในสมัยสุโขทัยมีลักษณะเปนการบริหารการปกครองแบบ
“พอปกครองลูก” (Paternal Government) ถือเอาลัก ษณะสกุลเปน คติ เชื่อวา “พอ” เปน
ผูปกครองครัวเรือน หลายครัวเรือนรวมกันเปนบานอยูในปกครองของ “พอบาน” ผูอยูในปกครอง
เรียกวา “ลูกบาน” หลายบานรวมกันเปนเมือง ถาเปนเมืองขึ้นที่อยูในการปกครองของ “พอเมือง”
ถาเปนเมืองประเทศราช เจาเมืองเปน “ขุน” หลายเมืองรวมกันเปนประเทศหรือราชธานีในการ
ปกครองของ “พอขุน” ขาราชการในตําแหนงตาง ๆ ไดนามวา “ลูกขุน” กอใหเกิดลักษณะของการ
บริหารราชการพอสรุปไดดังนี้
1) มีการรวมการใชอํานาจทางการเมืองกับอํานาจทางการบริหารไวดวยกัน ที่
“พอขุน” มี “ลูกขุน” คอยชวยเหลือ ไมมีการแยกขาราชการกับประชาชนออกจากกันโดยเด็ดขาด
ทั้งในยามสงบและยามศึกสงครามที่ประชาชนทุกคนตองเปนทหารตอสูกับขาศึก
2) มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินที่เรียบงาย ไมยุงยาก ซับซอน ไมมีการ
จัดตั้งหนวยงานเปนการเฉพาะ พอขุนจะปฏิบัติภารกิจดานตาง ๆ ดวยตนเอง โดยมีลูกขุนจํานวน
หนึ่งคอยชวยเหลือ
3) การบริหารราชการนอกราชธานี มีการจําแนกหัวเมืองออกเปน 3 ประเภท โดย
จัดรูปแบบการบริหารราชการแยกสวนไปตามลักษณะการปกครองแตละหัวเมือง ไดแก
ก. เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง และเมืองหนาดาน
เมืองอุปราช เปนเมืองที่ผูจะดํารงตําแหนงพอขุนองคตอไปครอง
อยู ซึ่งตามประวัติศาสตร สมัยพอขุนบาลเมืองครองกรุงสุโขทัย พระรามคําแหงไดไปครองเมือง
ศรีสัชนาลัย ซึ่งเปนเมืองอุปราชและเมืองหนาดานดวย เมืองเหลานี้บางเชื้อพระวงศปกครองจะ
เรียกวา “เมืองลูกหลวง” ซึ่งเมืองหนาดานและเมืองลูกหลวงมีระยะทางเดินหนาจากราชธานีถึงได
ในเวลา 2 วัน หากขาราชการปกครองจะเรียกวา “เมืองหนาดาน” เพื่อสามารถรับขาศึกปองกัน
ราชธานีไวกอน เมืองเหลานี้ “พอขุน” ทรงบัญชาการบริหารเองผานพอเมืองซึ่งไดรับมอบอํานาจไป
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

9. 9
ข. เมืองพระยามหานคร
เป น เมือ งใหญ อ ยูชั้ น นอกหา งจากราชอาณาจัก ร อาจตั้ งเชื้ อ
พระวงศหรือขาราชการชั้น ผูใหญไปครองเมือง หรือมีเจานายเชื้อพระวงศเปนเจาของเมืองเดิม
ปกครองอยูและยอมขึ้นกับกรุงสุโขทัย เจาผูครองนครหรือพอเมืองมีอํานาจบริหารราชการในเขต
แดนของตนเกือบบริบูรณ แตตองปฏิบัติตามบัญชาของพอขุนและสงสวยแกกรุงสุโขทัย รวมทั้ง
ยามศึกสงครามตองจัดกองทัพและเสบียงไปชวยกรุงสุโขทัย
ค. เมืองประเทศราช
เป น เมื อ งที่อ ยู น อกราชอาณาจั ก รมี ช าวเมื องเป น คนต างชาติ
ขึ้นอยูกับพอขุนโดยพระบรมเดชานุภาพ มีความสัมพันธเพียงสงเครื่องราชบรรณาการตามกําหนด
และสงทัพหรือเสบีย งมาชว ยรบตามคําสั่งพอขุนเทานั้น สว นการบริหารราชการภายในเมือง
ประเทศราชทางกรุงสุโขทัยจะไมไปเกี่ยวของยกเวนในกรณีจําเปน
โดยสรุปในการจัดรูปแบบบริหารราชการแผนดินสมัยสุโขทัยจะมี สอง
ลักษณะ คือ แบบรวมอํานาจ (Centralization) ในราชธานี (กรุงสุโขทัย) และหัวเมืองขึ้นใน และ
แบบกระจายอํานาจ (Decentralization) ในหัวเมืองชั้นนอก
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

10. 10
การบริหารราชการสมัยสุโขทัย
เมืองศรีสัชนาลัย
เมืองสองแคว
เมืองนครชุม
เมืองปากยม
เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง เมืองหนาดาน
เมืองทุงยั้ง เมืองพรหม
เมืองพระบาง
รวมอํานาจ หัวเมืองชั้นใน
ราชธานี
รวมอํานาจ (กรุงสุโขทัย)
สุโขทัย)
กระจายอํานาจ หัวเมืองชั้นนอก
เมืองแพรก
สุวรรณภูมิ
ราชบุรี
เพชรบุรี
ตะนาวศรี
เมืองพระยามหานคร แพร
หลมสัก
ศรีเทพ
นครศรีธรรมราช
มะละกา
บะโฮร
ทะวาย
เมืองประเทศราช เมาะตะมะ
หงสาวดี
นาน
เวียงจันทร
เวียงคํา
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

11. 11
2.2 การบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา
2.2.1 การปกครองของไทยสมัย กรุงศรีอยุธยาไดคอย ๆ เปลี่ย นลัก ษณะการ
ปกครองแบบ “พอ” กับ “ลูก” ตามแบบสุโขทัยมาเปนแบบ “เจา” กับ “ขา” ทั้งนี้จากการไดรับ
อิทธิพลจากขอม โดยเมื่อพระเจาอูทองหรือสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 ไดประกาศอิสรภาพไปในตน
ราชอาณาจักรสุโขทัยไดทําสงครามกับขอม และไดกวาดตอนพวกพราหมณและขาราชการสํานัก
ขอมเขามาชวยบริหารบานเมือง และไดยอมรับลัทธิไศแลนซของขอม ซึ่งลัทธินี้มีสาระสําคัญที่วา
พระมหากษัตริย คือ สมมติเทพ หรือเทวราชาที่มีฐานะแตกตางไปจากประชาชนหรือหลักการ
ปกครองแบบ “เทวสมมติห รือ เทวลัท ธิ” (Divine right) ซึ่งถือวารัฐเกิด โดยพระเจาบงการ
พระเจาเปนผูแตงตั้งผูปกครองรัฐ และผูปกครองรัฐมีความรับผิดชอบตอพระเจาเพียงผูเดียว ซึ่งเปน
ความเชื่ อ ของขอมที่ ถื อ ลั ท ธิ ต ามชาวอิ น เดี ย โดยสมมติ พ ระมหากษั ต ริ ย เ ป น พระโพธิ สั ต ว
พระอิศวร หรือพระนารายณแบงภาคมาเลีย งโลก ราษฎรกลายเปนผูอยูใตอํานาจ และเปนผูถูก
ปกครองอยางแทจริง ระบอบเทวสิทธินี้เองเปนตนกําเนิดของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย ซึ่งมี
ลักษณะคลายกับนายปกครองบาว (Autocratic Government) ดังนั้น การบริหารราชการสมัยกรุง
ศรีอยุธยา จึงเปนการบริหารโดยพระเจาแผนดิน และขาราชการบริหารฝายเดียว เพื่อประโยชน
ของพระเจาแผนดินโดยเฉพาะ
การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยา (พระรามาธิบดีที่ 1)
(แบบจตุสดมภ)
พระมหากษัตริย
กรมเวียง/กรมเมือง กรมวัง กรมคลัง กรมนา
(ขุน) (ขุน) (ขุน) (ขุน)
พนง.ปค.ทองที่ งานราชสํานัก รักษาพระราชทรัพย ดูแลนาหลวง
บังคับบัญชาหมื่น/ รักษาพระราช จัดเก็บภาษีอากร เก็บหางขาว/
แขวง/กํานัน มณเฑียร ชําระความเกี่ยวกับ คานา
ปราบปรามโจรผูราย จัดพระราชพิธี ทรัพย จัดหาเสบียง
พิจารณาคดีในเขต บังคับบัญชา พิจารณาคดี
เทศบาล ขาราชการฝายใน เกี่ยวกับนา/
ปกครองเรือนจํา ตุลาการตัดสินคดี การเกษตร
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

12. 12
การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยาไดมีการจัดตั้งตําแหนงงาน และแตงตั้งขาราชการ
ทําหนาที่สนองพระเดชพระคุณ เรียกวา จตุสดมภ โดยมีเสนาบดีตําแหนง “ขุน” บังคับบัญชา
และปฏิบัติหนาที่ชวยพระมหากษัตริย ซึ่งตอมาในสมัยพระบรมไตรโลกนาถไดมีการปรับปรุง โดย
การเพิ่มตําแหนงงานที่มีฐานะสูงกวาจตุสดมภอีก 2 ตําแหนง คือ
1) ตําแหนงสมุหนายก ในระยะแรก กําหนดใหมีหนาที่ควบคุมดูแลหัวเมืองฝายเหนือ
ทั้งหมด แตตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหทําหนาที่บังคับบัญชาเฉพาะขาราชการพลเรือนทั้งหมด แตมี
การเปลี่ยนแปลงกลับไปเหมือนเดิมในสมัยพระเพทราชา
2) ตําแหนงสมุหกลาโหม หรือสมุหพระกลาโหม ในระยะเริ่มแรกมีหนาที่ควบคุมดูแล
หัวเมืองฝายใตทั้งหมด ตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหมีหนาที่บังคับบัญชาเฉพาะขาราชการฝายทหาร
เทานั้น ตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหมีหนาที่รับผิดชอบดูแลทั้งฝายทหารและฝายพลเรือนในหัวเมือง
ฝายใต
ตําแหนงงานในราชธานีสมัยพระบรมไตรโลกนาถ
พระมหากษัตริย
สมุหนายก สมุหกลาโหม
กรมเวียง กรมวัง กรมคลัง กรมนา กรม กรมดาบ กรม อื่น ๆ
(นครบาล) (ธรรมาธิกรณ) (โกษาธิบดี) (เกษตราธิการ) พระตํารวจ สองมือ ทหารใน
2.2.2 การเขารับราชการแตกตางจากสมัยสุโขทัยโดยมี 2 ลักษณะ คือ
1) โดยการเกณฑ ชายฉกรรจทุกคนเมื่อมีอายุครบ 18 ปบริบูรณตองไป
ขึ้นทะเบียนเปนไพรสมมีมูลนายสังกัดเพื่อรับใช จนเมื่ออายุ 20 ป จะยายสังกัดไปขึ้นทะเบียนเปน
ไพรหลวง และเขาเวรยามรับราชการปละ 6 เดือน โดยไมมีเงินเดือนคาจางจนอายุครบ 60 ป จึงปลด
ราชการ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

13. 13
2) โดยความสมัครใจ ดวยการถวายตัวเปนมหาดเล็ก ตองฝากตัวใหขุน
นางนายเวรไวใชสอย และฝกหัดเปนเสมียนกอน จนเมื่อมีความชํานาญมากขึ้นจึงจะไดรับเลื่อน
ตําแหนงสูงขึ้นตามลําดับ
2.2.3 รูปแบบการบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา จะใชรูปแบบการใชอํานาจใน
3 ลักษณะ ไดแก
1) แบบรวมอํานาจ (centralization) ในการบริหารราชการในราชธานี
และหัว เมืองชั้นใน กลาวคือพระมหากษัต ริยทรงจัดการบริหารราชการดวยพระองคเอง โดยมี
เสนาบดีเปนผูชวย ผูปกครองหัวเมืองชั้นในมีฐานะเปน “ผูรั้ง” มิใชเปน “เจาเมือง” และอยูใน
ตําแหนง 3 ป สวนกรมการอันเปนพนักงานปกครองขึ้นอยูในความบังคับบัญชาของเสนาบดี
เจากระทรวงในราชธานี
2) แบบแบงอํานาจ (Deconcentration) ในการบริหารหัวเมืองชั้นนอก
โดยการแบงแยกอํานาจบริหารจากสวนกลางมอบใหเจาเมืองซึ่งพระมหากษัต ริยทรงเลือกและ
แตงตั้งพระราชวงศหรือขาราชการชั้นสูงผูเปนที่ไววางพระราชหฤทัยใหมีอํานาจบังคับบัญชาการ
สิท ธิข าดอย างเปน ตั ว แทนของพระองคทุ ก อย าง และมีก รมการพนั ก งานปกครองทุ ก แผนก
เชนเดียวกับในราชธานี ตองอยูในความควบคุมดูแลของสมุหนายก หรือสมุหกลาโหมแลวแตเปน
หัวเมืองฝายไหน
3) แบบกระจายอํ า นาจ (Decentralization) ในการบริ ห ารเมื อ ง
ประเทศราช โดยใหเจานายของชนชาติแหงเมืองนั้น ๆ ปกครองกันเอง โดยไมเขาไปยุงเกี่ยวกับการ
ปกครองบริหารราชการภายในของประเทศราชนั้น ๆ เพียงแตมีพันธะผูกพันในการถวายเครื่อง
บรรณาการ และชวยในราชการสงครามเทานั้น
2.3 การบริหารราชการสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว
ระบบการบริหารราชการแผนดินที่เปนอยูเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา
เจาอยูหัว รัชกาลที่ 5 แหงกรุงรัตนโกสินทรขึ้นครองราชยนั้น เปนระบบที่ไดรับอิทธิพลจากขอมที่
ใชกัน มานานกวา 300 ป ตั้งแตกรุงศรีอยุธยา ซึ่งไมเหมาะสมกับสถานการณข ณะนั้น เนื่องจาก
ระบบราชการออนแอ และอยูในยุคลาเมืองขึ้นของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส จึงทรงปฏิรูปการ
ปกครองใหม ดังนี้
1) จัดตั้งกระทรวง โดยยกเลิกสมุหกลาโหมและสมุหนายก จัดตั้งกระทรวง 12
กระทรวง และจัดเงินเดือนใหขาราชการไดรับแบบเดียวกันทุกกระทรวง
2) แยกราชการทหารกับราชการพลเรือนออกจากกัน โดยในป รศ.113 (พ.ศ.2437)
ไดมีประกาศพระบรมราชโองการ แบงแยกใหกระทรวงมหาดไทยบังคับบัญชาหัวเมืองทั้งหมดเวน
กรุ ง เทพฯ กั บ เมื อ งที่ ติด ต อ ใกล เ คีย งให อ ยู ใ นบั ง คั บ บั ญ ชาของกระทรวงนครบาลเดิ ม ส ว น
กระทรวงกลาโหมใหมีหนาที่เปน ผูกํากับรัก ษาการทั้งปวงเกี่ย วกับทหารบก ทหารเรือ เครื่อง
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

14. 14
สรรพวุธยุทธภัณฑ ปอมคายคูอูเรือรบและพาหนะสําหรับทหาร ฯลฯ ตอมายกเลิกการเกณฑมาทํา
ราชการพลเรือนเมื่อตราพระราชบัญญัติลักษณเกณฑทหาร รศ.122 (พ.ศ.2446)
3) การบริหารมณฑลเทศาภิบาล
ระบบเทศาภิบาลเปนระบบที่รัฐบาลกลางจัดขาราชการของสวนกลางไป
บริหารราชการในหัวเมืองตาง ๆ แทนที่สว นภูมิภาคจะจัดขาราชการเขาบริหารงานในเมืองของ
ตนเองเชนแตกอน ระบบเทศาภิบาลจึงเปนการเปลี่ยนประเพณีการปกครองดั้งเดิมของไทยแบบ
“ระบบกินเมือง” โดยสิ้นเชิง
มณฑลเทศาภิบาล มีลักษณะเปนหนวยราชการบริหารสวนภูมิภาคที่ใหญ
ที่สุด โดยมีอาณาเขตรวมเมืองหลาย ๆ เมืองเขาดวยกันมากบางนอยบางสุดแตใหเปนการสะดวก
แก ก ารปกครอง ตรวจตรา และบั ง คั บ บั ญ ชาของข า หลวงเทศาภิ บ าล ซึ่ ง พระบาทสมเด็ จ
พระเจาอยูหัว จะทรงคัด เลือกจากขุ น นางชั้น ผูใ หญทั้ง ทหารและพลเรือนที่มีวุ ฒิค วามรู และ
ความสามารถสูงไปปฏิบัติราชการ
4) การบริหารเมือง
ไดมีก ารปรับปรุงระเบีย บการปกครองหัวเมืองหรือภูมิภาคใหม โดย
นอกจากจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลแลว ยังจัดการปกครองในเขตมณฑลเทศาภิบาลเปนเมือง อําเภอ
ตําบล และหมูบานดวย
พนักงานปกครองเมืองจะประกอบดวย “ผูวาราชการเมือง” ซึ่งถูกเปลี่ยน
มาจากคําวา “เจาเมือง” โดยพระมหากษัตริยเปนผูดําริเลือกสรรแตงตั้งและโยกยายจากบุคคลที่มี
ความรู ความสามารถสูง ไดรับพระราชทานสัญญาบัตรชั้นพระยาหรือพระ และกรมการเมือง
“กรมการเมือง” เปนขาราชการอันดับรองลงมาจากผูวาราชการเมือง
กรมการเมืองมี 2 คณะ ประกอบดวย “กรมการเมืองในทําเนียบ” ซึ่งเปนขาราชการอาชีพไดรับ
เงิน เดือน อยูภ ายในขอบังคับที่จ ะไดรับการแตงตั้ง โยกยาย เลื่อนขั้น หรือถูก ถอดถอนตาม
ระเบียบของทางราชการ และ “กรมการเมืองนอกทําเนียบ” ซึ่งมีฐานะเทียบไดเสมอชั้นกรมการ
เมืองชั้นผูใหญ แตงตั้งจากบุคคลผูทรงคุณวุฒิหรือบุคคลที่เปนคหบดีที่ไดตั้งบานเรือนอยูในเมือง
นั้น ซึ่งเปนประชาชนพลเมืองธรรมดามิใชเปนขาราชการที่ปฏิบัติราชการเปนประจํา มีหนาที่เพียง
ที่ปรึกษาขาราชการตาง ๆ ในเมือง มีหนาที่มาประชุมปละ 2 ครั้งที่เมือง และ 1 ครั้งที่มณฑล
นอกจากนั้นยังมี “หนวยราชการบริหารชั้นเมือง” เปนหนวยราชการชั้น
รอง และอยูใตบังคับบัญชาของมณฑลเทศาภิบาล เปนผูควบคุมการบริหารราชการของอําเภออีก
ทอดหนึ่ง
5) การบริหารอําเภอ
เดิมแตละเมืองจะมีหนวยการปกครองที่เรียกวา “แขวง” ที่ประกอบกัน
เปนเมือง ไดมีการปรับปรุงใหเปน “อําเภอ” โดยใหมีบทบาทเปนหนวยราชการรัฐหนวยสุดทาย
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

15. 15
และต่ําที่สุด ซึ่งไดกําหนดไวในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ รศ.116 (พ.ศ.2440) ซึ่ง
ตอมาไดมีการปรับปรุงใหมเปนพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457 โดย
หลักจะมีพนักงานปกครองอําเภอที่เรียกวา “กรมการอําเภอ” ประกอบดวยนายอําเภอ ปลัดอําเภอ
และสมุหบัญชีมีอํานาจหนาที่ปกครองดูแลกํานัน (ตําบล) และงานราชการอําเภอ
6) การบริหารตําบลหมูบาน
นอกจากอํา เภอซึ่ง เป น หนว ยราชการต่ํา สุ ด แลว ยัง กํ าหนดให มีก าร
ปกครองทองที่ในรูปตําบลและหมูบาน โดยมอบหมายใหกํานัน และผูใหญบานซึ่งมิใชขาราชการ
แตเปนตัวแทนของประชาชนทําหนาที่เชื่อมโยงระหวางรัฐกับประชาชน โดยราษฎรเปนผูเลือก
ขึ้นมาทําเปนผูชวยเหลือกรมการอําเภอ
7) การบริหารสุขาภิบาล
ไดมีประกาศใชพระราชบัญญัติสุขาภิบาลกรุงเทพ รศ.116 (พ.ศ.2440)
เพื่อทําหนาที่ก ารงานดานสุข าภิบาลของทองถิ่ น ซึ่งตอมาได มีประกาศจัด ตั้ง สุข าภิบาลตําบล
ทาฉลอม จังหวัดสมุทรสาครขึ้น และตอมาเปลี่ยนชื่อเปนสุขาภิบาลเมืองสมุทรสาคร โดยใหกํานัน
ผูใหญบาน และราษฎรรวมกันเปนคณะกรรมการสุขาภิบาลดวย
โครงสรางการบริหารราชการในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว
พระมหากษัตริย
กระทรวง มณฑล สุขาภิบาล
มหาดไทย
กลาโหม
ตางประเทศ เมือง เมือง
วัง
เมือง
นา (เกษตราธิการ) อําเภอ
คลังมหาสมบัติ
ยุติธรรม
(แขวง) ทองที่
ยุทธบริการ
ธรรมการ
โยธาธิการ ตําบล
มรุธาธิการ ตําบล
หมูบาน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

16. 16
2.4 การบริหารราชการหลังการเปลียนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475
่
ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเปนระบอบ
ประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริยเปนประมุขภายใตรฐธรรมนูญ โดยทรงใชอํานาจนิติบัญญัติ
ั
ทางรัฐสภา อํานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และอํานาจตุลาการทางศาล ไดมีพระราชบัญญัติ
วาดวยธรรมนูญราชการฝายพลเรือน พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน
สวนกลางเปนกระทรวง การบริหารราชการสวนภูมภาคคงจัดเปนมณฑล จังหวัด และอําเภอ
ิ
ตามเดิม ตอมาไดมีการยกเลิกพระราชบัญญัติดังกลาว และไดมีการตราพระราชบัญญัตวาดวย
ิ
ระเบียบราชการบริหารแหงราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการ
แผนดินใหมเปน 3 สวน คือ สวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น โดยสวนกลางประกอบดวย
สํานักนายกรัฐมนตรี และกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ สวนภูมิภาคยกเลิกมณฑลเทศาภิบาลให
จังหวัดขึนตรงตอสวนกลางมีผูวาราชการจังหวัดและนายอําเภอสังกัดกระทรวงมหาดไทย สวน
้
ทองถิ่นจัดเปนรูปเทศบาลนคร เทศบาลเมืองและเทศบาลตําบล ทั้งนี้ยังคงการปกครองทองที่ตาม
พระราชบัญญัติลกษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457 ซึ่งมีกํานันและผูใหญบานปกครอง
ั
ตําบล และหมูบานตามรูปแบบเดิม
การบริหารราชการหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475
พระมหากษัตริย
นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ
รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล
สวนกลาง สวนภูมิภาค สวนทองถิ่น
พิเศษ
สํานักนายก/ กทม.
จังหวัด อบจ.
กระทรวง/ เทศบาล
ทบวง เมืองพัทยา
อําเภอ (สุขาภิบาล)
อบต.
กรม
ตําบล
สนง.เลขานุการ
กรม/กอง หมูบาน
แผนก/ฝาย
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

17. 17
3. ปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย
3.1 แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหาร
ปจจัยแวดลอมทางการบริหาร โดยทั่ว ๆ ไปจะแยกออกเปน 2 ประเภท ไดแก
1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ
2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ
1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ
ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการอาจแยกออกเปน 2 ประเภท คือ
1.1) ปจจัยแวดลอมภายนอกทั่วไป ประกอบดวย
1.1.1) ดานการเมืองและกฎหมาย ไดแก วัฒนธรรมทางการเมือง
สถาบันพระมหากษัตริย รัฐสภา พรรคการเมือง เสถียรภาพของรัฐบาล การแกไขกฎหมายและ
ระเบียบ รวมทั้งกลุมผลประโยชนตาง ๆ
1.1.2) ดานเศรษฐกิจ ไดแก ภาวะเศรษฐกิจ ที่สําคัญ ๆ เชน
อัต ราเงิน เฟอ อั ต ราดอกเบี้ย อัต ราภาษี อัต ราการว างงาน ฯลฯ กลุ มอิท ธิพลทางเศรษฐกิ จ
โลกาภิวัฒน (Globalization) และเศรษฐกิจโลก รวมทั้งปญหาทางเศรษฐกิจสําคัญ ๆ เชน ปญหา
การผลิต การกระจายและความเปนธรรม รวมทั้งปญหาดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม
1.1.3) ดานสังคมและวัฒ นธรรม ไดแก วัฒ นธรรมคานิย ม
ศาสนา โครงสร างของประชากรและการเปลี่ย นแปลงของประชากร ระดั บ การศึ ก ษาของ
ประชาชน พฤติกรรมการบริโภค การเปลี่ยนแปลงทางสังคม ปญหาของสังคมดานตาง ๆ เชน
ยาเสพติด อาชญากรรม มลภาวะ สภาพแวดลอมที่เลวราย การวางงาน อุบัติภัยตาง ๆ ปญ หา
ครอบครัว เด็กและสตรี รวมทั้งในแงสังคมจิตวิทยา อันไดแก อิทธิพลของสื่อมวลชน มิติมหาชน
และลักษณะการเกิดเปนเมือง เปนตน
1.1.4) ดานเทคโนโลยี ไดแก การผลิตคิดคนทางเทคโนโลยี
การพัฒนาดานเครื่องจักรกลทางอุตสาหกรรม และเทคโนโลยีสารสนเทศ เปนตน
1.2) ปจจัยแวดลอมภายนอกเชิงปฏิบัติการ
Samual paul (1983) ไดเ สนอสภาพแวดล อมเชิง ปฏิ บัติ ก าร
พิจารณาจากองคประกอบสําคัญ 5 ประการ ไดแก
1.2.1) สภาพปญหาของสาขาการพัฒนาหรือภาคบริการ
1.2.2) ผูรับประโยชนและผูรับบริการ
1.2.3) ความต อ งการของสั ง คมต อ การได รั บ บริ ก ารจาก
แผนงาน
1.2.4) ความพรอมของแผนงานในการใหบริการ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

18. 18
1.2.5) กลุมบุค คลผูมี อิทธิพ ลตอการตัด สิ น ใจเกี่ย วกั บความ
ตองการการไดรับบริการ และความพรอมในการใหบริการ
2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ
บริษัทที่ปรึก ษา Mc Kinsey เสนอแนวทางในการวิเคราะหถึงปจ จัย
แวดลอมภายในองคการที่เรียกวา 7 – S Mc Kinsey โดยพิจารณาปจจัย 7 ดาน ไดแก ดาน
กลยุทธ (Strategy) โครงสราง (Structure) ระบบ (System) แบบแผน (Style) บุคลากร (Staff)
ความรูความสามารถขององคการ (Skills) และคานิยมรวมของคนในองคการ (Share vision /
Superordinate Goals)
3.2 ปจจัยแวดลอมดานการเมืองและกฎหมายที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย
1) สถาบันพระมหากษัตริย
สถาบันพระมหากษัตริยมีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทยมาตั้งแตอดีต
ในสมัยกรุงสุโขทัยสถาบันพระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “พอขุน” อํานาจอธิบไตยอยูที่พอขุนเพียง
พระองคเดียว ดังนั้นแนวนโยบายระเบียบวิธีปฏิบัติในการปกครองและระบบราชการจึงขึ้นอยูกับ
วิจารณญาณของกษัตริยเปนสําคัญ
ตอ มาในสมั ย กรุ ง ศรีอ ยุ ธยา และกอ นเปลี่ ย นแปลงการปกครองเป น
ประชาธิปไตย พระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “เทวราชา” ทําใหกษัตริยอยูเหนือทุกสิ่งทุกอยาง มี
อํานาจในการบริหารการปกครองมากกวาลักษณะ “พอขุน” พระมหากษัตริยเปนผูตรากฎหมายและ
บังคับใชก ฎหมายควบคุ มทางการเมืองการปกครอง มีบทลงโทษที่รุน แรง และสิทธิข าดอยู ที่
ดุลพินิจของพระมหากษัตริยนอกเหนือจากการวินิจฉัยและกําหนดนโยบายในการบริหารราชการ
ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 สถาบันพระมหากษัตริย
มิไดทรงอํานาจอธิปไตยดวยพระองคเอง ทรงใชอํานาจอธิปไตยทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล
2) รัฐสภา
รัฐสภามีบทบาทที่สําคัญที่มีอิทธิพลตอระบบราชการไทย ซึ่งเปน สว น
หนึ่งของฝายบริหารในดานตาง ๆ ไดแก
2.1) การควบคุมการบริหารราชการของประเทศ โดยการตั้งกระทูถาม
เปดอภิปรายทั่วไป รวมทั้งการลงมติไมไววางใจนายกรัฐมนตรี หรือคณะรัฐมนตรี
2.2) การจัดทํากฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายเกี่ย วกับระเบีย บบริหาร
ราชการแผนดิน และการปรับปรุงกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ
2.3) พิจารณาทางงบประมาณรายจายประจําป
2.4) ตั้งขอสังเกตและขอเสนอแนะตอรัฐบาล
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

19. 19
3) พรรคการเมือง
พรรคการเมืองจะมีบทบาทสําคัญหรือมีอิทธิพลตอระบบบริหารราชการ
ไทยในฐานะเปน สถาบัน ที่มีสวนผลัก ดัน ในการกําหนดนโยบายของรัฐบาล เปน ผูค วบคุมการ
บริหารของรัฐบาล และเปนสถาบันที่แสดงความตองการของประชาชน
4) วัฒนธรรมทางการเมือง
อัลมอนต และเวอรบา ไดจําแนกวัฒ นธรรมการเมืองเปน 3 ประเภท
ไดแก
(1) วัฒนธรรมการเมืองแบบจํากัดวงแคบหรือแบบคับแคบ (Parochial
political Culture) บุคคลในสังคมไมมีความรู ความรูสึก ความคิดเห็นเกี่ยวกับชาติ ระบบการเมือง
เกี่ยวกับโครงสรางบทบาทของชนชั้น นําทางการเมือง การบังคับใชนโยบาย ตลอดจนเกี่ย วกับ
บทบาทของตนเองในฐานะเปนสมาชิกของระบบการเมือง
(2) วัฒนธรรมการเมืองแบบไพรฟา (Subject political culture) ประชาชน
มีการเรียนรูทางการเมือง แตขาดความรูความเขาใจในการแสดงบทบาททางการเมือง
(3) วัฒนธรรมการเมืองแบบมีสวนรวม (Participant political culture)
ประชาชนมีก ารเรียนรูทางการเมืองสูง และตระหนักในบทบาทหนาที่ข องตนเองในฐานะเปน
สมาชิกของระบบการเมือง
วัฒนธรรมทางการเมืองของคนไทยมีลักษณะผสมระหวางวัฒนธรรมทาง
การเมืองแบบไพรฟาและแบบมีสวนรวม ซึ่งมีผลทําใหระบบการเมืองของไทยเปนแบบ “อมาตยา
ธิปไตย” (Bureaucratic Polity) สถาบันขาราชการแทรกแซงทางการเมือง การดําเนินงานของ
รัฐบาลขาดการควบคุมตรวจสอบของประชาชนเนื่องจากสถาบันพรรคการเมืองไมเขมแข็ง รวมทั้ง
ขาราชการทําตัวเปนผูปกครองประชาชน หรือมีบทบาทในการควบคุมประชาชนสูง
3.3 ปจจัยแวดลอมดานเศรษฐกิจที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย
ภาวะเศรษฐกิจ เชน ภาวะเงินเฟอซึ่งเปนปญหาเรื้อรังที่สงผลกระทบทําใหดัชนี
ราคาผูบริโภคสูงขึ้นมาก มีผลกระทบโดยตรงตอรายไดของขาราชการที่มีรายไดไมสอดคลองกับ
ดัชนีราคาผูบริโภคที่เพิ่มขึ้น รายไดไมเพียงพอกับคาครองชีพ มีผลตอ ขวัญ กําลังใจในการทํางาน
ของขาราชการ อีกทั้งขาราชการบางสวนจะมุงแสวงหารายไดเพิ่มเติม ในบางครั้งอาจนําไปสูการ
ทุจริต คอรัปชั่น เพื่อหารายไดเพิ่มขึ้นงายขึ้น
ในอดีตกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจมักจะมีการแลกเปลี่ยนผลประโยชนซึ่งกันและ
กันระหวางกลุมขาราชการ โดยฝายขาราชการใชอํานาจหนาที่ที่มีอยู กลุมอิทธิพลทางการคาจะใช
อํานาจทางการเงินดึงขาราชการมาปกปองคุมครอง หรือจัดสรรผลประโยชนใ หตน ตอมากลุม
อิทธิพลฯ ไดพัฒนาเขามามีบทบาทในรัฐบาล และทางการเมืองมากขึ้น ทําใหการกําหนดนโยบาย
ของภาคราชการไดรับอิทธิพลโดยตรงจากกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจที่มุงเอื้อประโยชนใหแกตน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย