Procurement publication final

1,046 views

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
1,046
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
29
Actions
Shares
0
Downloads
6
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Procurement publication final

  1. 1. ПРОЗОРІСТЬ ВЛАДИ: ЗАКОН ПРО ДЕРЖАВНІЗАКУПІВЛІ ЯК КЛЮЧОВИЙ ЕЛЕМЕНТ СИСТЕМА ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ РУМУНІЇ ЛАУРА ШТЕФАН ПОЛЕ ДЛЯ ПРОЗОРОСТІ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ У ЧЕСЬКІЙ РЕСПУБЛІЦІ МАРТІН КАМЕНІК ВІДКРИТІСТЬ ВЛАДИ В КАЗАХСТАНІ СЕРГЄЙ ЗЛОТНІКОВ
  2. 2. Думка, висловлена в публікації може не співпадати із позицією Міжнародного Фонду «Відродження» та Фонду Арсенія Яценюка «Відкрий Україну». Київ, 2011 р. © Усі права застережено.2
  3. 3. СИСТЕМА ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ РУМУНІЇ ЛАУРА ШТЕФАН У цій роботі стверджується, що доступ до інформації відіграє ключову роль узабезпеченні підзвітності уряду перед громадянами. Сфера державних закупівель єдуже вразливою до корупції в будь-якій країні, зважаючи на значні суми коштів, щовикористовуються в цих процедурах. Засоби масової інформації (ЗМІ) та неурядовіорганізації (НУО) повинні відігравати важливу роль у відкритті дверей переддержавними видатками — громадяни підуть за ними, якщо відчують, що правила грисправді змінилися.1. Прозорість у Румунії1.1. Опис поточного стану справ За останні двадцять років у Румунії відбулися глибокі реформи, спрямовані надемократизацію. Після революції 1989 року державна власність була передана в рукиприватних власників шляхом непрозорих приватизаційних процесів або неприкритогошахрайства. Традиційна промисловість була значною мірою демонтована, після чогорозпочався період соціальних труднощів. Інформація про процеси цих перетворень недоводилася до відома громадськості, що підкріплювало підозри з приводунесправедливої та корупційної практики приватизації. У 2001 році було ухвалено закон «Про доступ до інформації» (Закон №544). Цейзакон, сам по собі, був дуже прогресивним законодавчим актом, що забезпечував длягромадськості доступ до всієї інформації, що є в розпорядженні державних органів. Удоступі могло бути відмовлено лише в одному з кількох випадків, передбаченихзаконом, причому громадянин мав право оскаржити рішення про відмову в наданніінформації в судовому порядку. Суди мають право розглядати не лише те, чидотримався державний орган відповідних процедур, відмовляючи в наданні інформації,але й те, чи рішення відповідного органу про віднесення певної інформації додержавної таємниці було обґрунтованим. У випадку встановлення судомнеобґрунтованості віднесення інформації до державної таємниці, він ухвалює рішенняпро розсекречення такої інформації й наказує державному органові надати їїзаявникові. Судова влада підтримувала широке тлумачення законодавства на користь 3
  4. 4. заявника, що обмежує здатність державних органів обмежувати доступ населення доінформації. Законом установлено дуже стислі строки надання відповідей: • 10 днів на надання інформації заявникові. Цей строк може бути продовжений до30 днів, якщо запитувана інформація є складною за своєю природою, за умовинадання заявникові повідомлення про таке продовження протягом перших 10 днів. • 5 днів на повідомлення заявника про рішення про відмову в наданні інформації.Така відмова має бути письмово обґрунтована й може бути оскаржена в судовомупорядку. Сфера дії закону є дуже великою — він стосується всіх державних органів відміських рад до державних компаній (навіть якщо держава володіє дуже невеликоючасткою в компанії), вищих навчальних закладів та лікарень. Ще однією цікавою рисоюзакону є те, що заявник не зобов’язаний доводити свою зацікавленість у доступі довідповідних відомостей: інформація вважається публічною, а тягар доведення їїнепублічного характеру покладається на державний орган, якщо він бажає відмовити вдоступі до такої інформації. Саме це положення робить закон №544/2001 основнимзнаряддям моніторингу для громадськості, ЗМІ та НУО1. Запити про наданняінформації подавалися численним державним органам (і стали звичайною практикою усфері державного управління) з цілої низки питань — від не надто делікатних запитівщодо чисельності персоналу до більш делікатних запитів щодо бюджету, планівдержавних закупівель або розподілу фонду оплати праці на виплату премійпрацівникам державного органу. У кожному державному органі має бути призначена особа, відповідальна завиконання положень закону №544/2001. Кожний державний орган зобов’язанийоприлюднювати річний звіт про дотримання цього закону. У той час, як більша часткаінформації надається у відповідь на запити, інші відомості оприлюднюються «заслужбовим обов’язком» — це, зокрема, ім’я особи, що очолює державний орган; ім’яособи, відповідальної за надання інформації; кошторис державного органу тастратегічні документи, ухвалені таким органом.1 Звіти про результати моніторингу, складені НУО з використанням закону про вільний доступдо інформації, оприлюднено на сайтах: www.sar.org.ro, www.crj.ro, www.ipp.ro,www.transparency.org.ro, www.activewatch.ro, www.freedomhouse.ro, www.cji.ro.4
  5. 5. На практиці урядові органи неохоче надавали інформацію протягом першихп’яти років застосування закону. Стратегічні судові позови, подані НУО проти тихдержавних органів, які відмовляли в доступі до інформації, відіграли ключову роль уформуванні адміністративної практики. Румунське академічне товариство нещодавнопровело опитування щодо чутливості державних органів до запитів про наданнязагальнодоступної інформації. Ми побачили, що невеликі державні органи виявлялинайбільшу відкритість до таких запитів, тоді як компанії із часткою державної власності(чи то державні підприємства, чи то акціонерні товариства з державною участю) булинайменш прозорими. Крім того, місцеві органи влади користуються репутацієюнепрозорих та здобули низькі оцінки в тому, що стосується готовності надаватиінформацію. Ми подали стратегічно важливі судові позиви проти найменш гнучкихорганів (наприклад, ради міста Констанца, Агентства з природних ресурсів, Агентства зприватизації, «Ексимбанку») та отримали від судів рішення, що вимагали від цихорганів надати запитувану інформацію та встановлювали відповідальність керівниківдержавних органів за кожний день затримки в наданні відповідної інформації.Відповідні штрафи «за кожний день затримки» стали важливим засобом стримування йполіпшили гнучкість державних органів. Загалом, рішення про відмову в наданніконфіденційної інформації ухвалюються керівником державного органу, а не особою,відповідальною за надання загальнодоступної інформації. Саме тому судовимирішеннями штрафи стягуються саме з цих осіб, а не з осіб, що відповідають завиконання положень закону №544/2001. Окрім закону №544/2001 у 2003 році були встановлені додаткові положення,спрямовані на забезпечення прозорості процесу ухвалення рішень органамидержавного управління для громадськості (закон №52/2003). Процедури державнихзакупівель (про які йтиметься далі в цьому документі) теж відіграють важливу роль узміцненні прозорості та підзвітності органів державного управління Румунії.1.2. Роль ЄС Як і у випадку багатьох реформ, процес вступу до Європейського Союзу відкривтим, хто був націлений на реформування, вікно можливостей для реалізації своїхцілей. З огляду на те, що питання свободи інформації не є предметом, що регулюєтьсязагальноєвропейським корпусом законодавства acquis (у деяких країнах-членах ЄСузагалі немає законів про свободу доступу до інформації, тоді як в інших забезпечено 5
  6. 6. практично повну прозорість), інструменти, які використовувала Європейська Комісія напідтримку програми реформ, мали, радше, опосередкований характер. ЄвропейськаКомісія фінансувала проекти моніторингу, виконавцями яких були НУО. Своїмосновним інструментом вони зробили Закон «Про вільний доступ до інформації». Крімтого, Європейська Комісія у своїх публічних заявах підкреслювала важливістьзабезпечення прозорості діяльності уряду з точки зору належного державногоуправління. У цьому процесі не менш важливу роль відіграли й інші організації — це,зокрема, уряд Сполучених Штатів Америки в особі USAID (Агентства США зміжнародного розвитку). USAID теж фінансувала проекти моніторингу та просувала ідеїпрозорості в урядових органах-партнерах. Крім того, були створені проекти дляпідтримки журналістських розслідувань. Ухвалення законів №544/2001 та 52/2003 стало результатом міжпартійноїспівпраці — пані Мона Муска (представник Національної ліберальної партії) висунула вПарламенті законодавчу ініціативу, яка згодом була об’єднана з ініціативою уряду(який на той час очолювала Соціал-демократична партія), що й забезпечило ухваленнязакону №544/2001. Те подання уряду, яке згодом перетворилося на закон №52/2003,теж користувалося в парламенті підтримкою з боку опозиції. Дуже важко публічновиступати проти прозорості, особливо якщо на підтримку прозорості виступило багатоНУО та міжнародних організацій, як це було в Румунії. І, навпаки, політичні партіїнамагалися отримати якомога більшу вигоду від підтримки ними закону з цьогопитання.2. Державні закупівлі Державні закупівлі — це одна зі сфер, що суворо регулюєтьсязагальноєвропейським acquis, тож держави-члени не мають особливого простору дляманеврання у визначенні правового режиму закупівель у країні. Це, цілком імовірно,пов’язане з тим, що в процедурах державних закупівель2 обертаються великі сумикоштів, що призводить до значного ризику потенційних зловживань та корупції. Румуніяне є винятком із цього правила, зокрема, через те, що румунське законодавство в цій2 У 2002 році на здійснення цих процедур було використано близько 1 500 мільярдів євро, що дорівнює16% ВВП — Європейська Комісія (2004 рік) A report on the functioning of public procurement markets in theEU («Звіт про функціонування ринків державних закупівель у ЄС»)6
  7. 7. сфері розроблялося та суворо контролювалося під час підготовки до вступу.Надзвичайна постанова уряду 34/2006 є на даний час основним правовим документому цій сфері: у ній об’єднано положення про здійснення «традиційних» державнихзакупівель, про державні закупівлі електронними каналами й про концесії, які ранішеіснували окремо. Впровадженні нормативні акти було ухвалено трьома рішеннямиуряду. Вони визначають практичні аспекти здійснення державних закупівель, майже незалишаючи замовникам простору для маневрування.2.1. Відкритість / прозорість інформації про торги, включаючи електронніпроцедури Одним із найважливіших здобутків нової правової бази у сфері державнихзакупівель стала прозорість — на сьогоднішній день практично неможливо провестипроцедуру державних закупівель без оприлюднення відповідних повідомлень вЕлектронній системі державних закупівель. Незважаючи на те, яка саме процедуразастосовується, законом установлено чіткі строки виконання всіх етапів процедуризакупівель, що надає змогу учасникам торгів підготувати свої заявки. Учасники торгівмають право оскаржити тендерну документацію, якщо вони вважають її складеною накористь певного учасника ринку. Вони також можуть оскаржувати включення дотендерної документації необґрунтованих вимог або надмірної кількості недоречнихкритеріїв визначення підсумкової оцінки, на основі якої визначається переможецьторгів. Кожен із замовників призначає тендерну комісію та апеляційну комісію.Апеляційна комісія забезпечує можливість оскарження в адміністративному порядку.Учасники торгів можуть скористатися цією можливістю, якщо їх не влаштовує тендернадокументація. Договір підписується за результатами процедури закупівель керівникомзамовника за поданням тендерної комісії. Інформація про торги є загальнодоступною (до законодавства, що регулюєпорядок здійснення державних закупівель, було внесене відповідне положення про це),а доступ до неї може здійснюватися на підставі положень закону №544/2001. У рамкахпроекту з моніторингу, про який йшлося вище, Румунське академічне товариствозверталося з запитами про надання доступу до тендерної документації зазавершеними процедурами державних закупівель і просило замовників надати 7
  8. 8. інформацію щодо остаточної ціни, сплаченої підрядникові за продукцію, отриманупісля процедури здійснення державних закупівель. Здатність замовників державних закупівель проводити процедури такихзакупівель досі потребує зміцнення. У багатьох випадках проблеми, які мали місце напрактиці, були пов’язані радше з нерозумінням державними службовцями положеньзаконодавства, ніж із будь-чим іншим. Роль агентства з моніторингу є надзвичайноважливою в усуненні невизначеності навколо положень законодавства та їхньоготлумачення в контексті практики, що склалася. За 2007-20083 роки агентство отримало4 220 запитів про надання роз’яснень і близько 10 000 електронних листів ізконкретними запитаннями. Вказівки щодо тлумачення встановлених правилоприлюднюються агентством на власному веб-сайті. Крім того, для осіб,відповідальних за здійснення закупівель, проводяться навчання. Ще одне агентство, створене при Міністерстві зв’язку та технологій, відповідаєза підтримку Електронної системи державних закупівель. Це агентство автоматичнонадсилає повідомлення про державні закупівлі на адресу «Офіційного вісника ЄС» ідопомагає замовникам проводити закупівлі електронними каналами. Починаючи з 2007року публікація повідомлень електронними каналами здійснювалася у 99,8% випадків,тоді як у середньому по ЄС цей показник коливається між 60% та 70%. У 2009 році длязміцнення прозорості було встановлено обов’язковість електронної публікації.Електронна публікація не означає, що вся процедура теж здійснюватиметьсяелектронними каналами. Лише 20% процедур закупівель, що здійснюються кожним іззамовників, мають проводитися електронними4 каналами.2.2. Корупція та зловживання Чимало резонансних справ про корупцію протягом останніх років було відкритоу зв’язку з порушеннями законодавства про державні закупівлі. Розслідування в ційсфері проводить Національний департамент по боротьбі з корупцією. Незалежно відтого, чи йдеться про зловживання державними коштами Румунії або коштамиєвропейських фондів, спільною рисою всіх цих випадків є укладання договорів із3 Концептуальна записка Public Money and Private Interest («Державні кошти та приватний інтерес») —www.sar.org.ro4 Концептуальна записка Public Money and Private Interest («Державні кошти та приватний інтерес») —www.sar.org.ro8
  9. 9. «дружніми» компаніями, які постачають продукцію за розцінками, що перевищуютьринковий рівень. Крім того, мають місце класичні корупційні злочини на кшталтхабарництва, торгівлі впливом або службових зловживань. Такі випадки розслідуються,а справи передаються в суд. Кримінальні справи відкриваються також у випадкахзавищення ціни на надані товари й послуги, що призводить до збільшення виплат.Остаточні рішення було ухвалено лише з приводу 3 із 43 справ, переданихНаціональним департаментом до суду. Незначна кількість остаточних рішень указує нанеобізнаність суддів із цією складною тематикою. Судді у сфері кримінального праварідше стикалися з цією проблемою, ніж судді адміністративних судів, які зазвичайухвалюють рішення з цих питань. Водночас, кримінальні справи відкриваються лише за невеликою часткоюправопорушень у цій сфері. Чимало проблем знаходять своє розв’язання за межамисистеми карного судочинства в рамках адміністративних механізмів. Ті учасники торгів,котрі вважають результат процедури закупівель несправедливим, мають право податиапеляцію в Національну раду з урегулювання скарг. Рішення Ради може бутиоскаржене в суді в порядку адміністративного судочинства. Для судів проблемою єбрак фахового досвіду щодо предметів процедур державних закупівель, які суддіповинні розглядати. Наслідком цього є значна тривалість судових процесів, щовикликає незадоволення всіх учасників судового розгляду, включаючи й судову гілкувлади.2.3. Передова практика розв’язання проблем Із румунського досвіду варто взяти на озброєння таку передову практику:• Надійний режим доступу до інформації є передумовою для всіхподальших зусиль із забезпечення прозорості. Крім того, доступ до інформаціївідіграє ключову роль у забезпеченні підзвітності уряду перед громадянами.• НУО та ЗМІ повинні виконувати проекти моніторингу цієї делікатної сфери,а міжнародні організації-донори мають підтримувати такі проекти.• Відповідальність (у тому числі, матеріальна) керівників державних органівза ненадання загальнодоступної інформації зміцнює готовність державнихорганів задовольняти запити громадян. 9
  10. 10. • Необхідно забезпечувати прозорість здійснення державних закупівель.Вона, можливо, не забезпечує повного викорінення корупції, але дозволяєпомічати та розслідувати порушення.• Важливу роль у розбудові довіри до процесу державних закупівельвідіграє наявність незалежної та професійної процедури оскарження.• Для запобігання порушенням у майбутньому необхідні остаточні судовірішення у кримінальних або адміністративних справах.10
  11. 11. ПОЛЕ ДЛЯ ПРОЗОРОСТІ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ У ЧЕСЬКІЙ РЕСПУБЛІЦІ МАРТІН КАМЕНІК Основний висновок• Для ефективного громадського контролю необхідно забезпечити наявністьнайважливішої інформації в належні строки та простоту доступу до неї. У ЧеськійРеспубліці часто спостерігаються затримки в наданні інформації. Саме через це мимаємо підтримувати служби, які надають нам актуальну та доступну інформацію.• Для отримання уявлення про державні закупівлі необхідно дивитися на процесзакупівель в цілому, і не погоджуватися лише на повідомлення про оголошення торгівта укладення договору. Основна частина ринку державних закупівель має бутивідкритою для ділових людей та для широкого загалу.• Для досягнення позитивних результатів для громадянського суспільства,представленого неурядовими організаціями (НУО), потрібен професійний потенціал,здатний долати труднощі, викликані проблемами у сфері державних закупівель. Цевимагає постійної роботи з наголосом на довгостроковий моніторинг та аналітичнудіяльність із залученням першокласної юридичної служби.Вступне слово Мета цієї роботи полягає в тому, щоб коротко описати проблеми прозорості усфері державних закупівель Чехії. У центрі уваги перебуватимуть поточні події вЧеській Республіці, зокрема, в царині громадського моніторингу. Насамперед,необхідно визначити, що таке прозорість. Поняття прозорості майже завжди означаєпрозорість в ухваленні рішень, коли всі зацікавлені сторони (фізичні або юридичніособи) мають доступ до релевантної інформації в реальному часі5. Прозорість суттєвосприяє звуженню можливостей для корупції під економічним та соціальним кутамизору. Вона призводить до підвищення собівартості корупційної операції, забезпечуєпідвищення ефективності громадського моніторингу та громадської участі, й підриваєсоціальну систему корупції, обмежуючи ненадання інформації про закупівлі6. Особливоважливу роль відіграють строки надання такої інформації.5 Transparency International ČR: Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, Praha 2008, 212 p., p. 61 11
  12. 12. 1. Загальні умови забезпечення прозорості в Чеській Республіці В основі прозорості та відкритості державного управління та адміністрування вЧеській Республіці лежить Закон «Про вільний доступ до інформації», ухвалений у1999 році. Він визначає порядок надання запитуваної інформації, включаючивирішення суперечок у судовому порядку, а також суб’єктів обов’язкового наданняінформації. Право на інформацію до певної міри обмежується іншими правами —правом на таємницю приватного життя, комерційною таємницею тощо. Після 1999 рокунаселенню мав бути наданий доступ до всієї інформації з питань державногоуправління та відповідних рішень — документів, договорів тощо. Водночас, на практиці, суб’єкти обов’язкового надання інформації чинятьчимало перешкод: (1) подекуди вони не відповідають на запити або надаютьінформацію лише частково; (2) вони дуже часто намагаються знайти прогалини взаконодавстві для відхилення запиту або (3) в деяких випадках відрікаються відстатусу суб’єктів обов’язкового надання інформації7, незважаючи навіть на те, щокритерії визначення таких суб’єктів було визначено в кількох рішеннях Вищогоадміністративного суду. Як я вже згадував, представники громадськості мають можливість вживатиправових заходів в адміністративному порядку у випадку невиконання обов’язківдержавними службовцями, подаючи скарги або судові позови. Якщо запит про наданняінформації є законним, то ймовірність задоволення відповідних вимог про її надання вадміністративному суді є високою, але судовий процес зазвичай може тривати близькодвох років, і первісна інформація, щодо якої надійшов запит, може виявитисянеактуальною. У Чеській Республіці Європейський Союз справляє лише опосередкованийвплив на забезпечення прозорості закупівель у країні. Ще до свого вступу в ЄС ЧеськаРеспубліка запровадила декілька елементів8, які виникли після 2004 року. ЄС справляєвплив на Чеську Республіку шляхом перенесення певних положень у чеську систему6 Докладніша інформація міститься в роботах (LAMBSDORF, TAUBE, SCHRAMM 2009:9); (TREPTE 2006 :15); (Della Porta, Vanucci 1999 : 43,44)7 Ця проблема є характерною, головним чином, для підприємств, які повністю чи частково перебувають удержавній власності — наприклад, місцевих або державних транспортних підприємств, підприємственергопостачання та водопостачання, підприємств комунальних послуг тощо.8 На зразок закону «Про вільний доступ до інформації»12
  13. 13. законодавства. При цьому, однак, ЄС впливає, головним чином, на процедурні аспектита сам контроль. Рівень прозорості визначає конкретна країна. У контексті забезпечення прозорості ухвалення рішень державних органів врамках електронного врядування було впроваджено кілька Інтернет-реєстрів,головною метою яких є поширення базової інформації. Ці реєстри, головним чином,мають на меті забезпечення не прозорості для громадськості, а, радше, контролю збоку громадськості. Прикладами таких реєстрів є реєстр юридичних осіб, реєстрнерухомого майна або реєстр документів законодавчих процедур.2. Прозорість державних закупівель у Чеській Республіці2.1. Роль державних службовців Чіткі підтвердження рівня професіоналізму державних службовців, які проводятьдержавні закупівлі чи беруть у них участь, відсутні. Прозорість публічних торгів,звичайно, забезпечується до певної міри професіоналізмом державних службовців.Але практика демонструє брак професіоналізму в царині прозорості для громадськості,що обмежує можливості громадського контролю. Державні службовці часто не знають,який обсяг інформації вони зобов’язані активно надавати або якого роду інформаціямає бути відкритою для громадського контролю. Внаслідок цього, декілька державнихзамовників активно надають великі обсяги доречної інформації, тоді як інші надаютьлише абсолютний мінімум відомостей.2.2. Обсяг наявної інформації про державні закупівлі Основним інструментом забезпечення прозорості в Чехії є Офіційнаінформаційна система договорів про державні закупівлі, доступна в онлайні черезІнтернет-портал. Вона містить основні відомості про договори на суму, що перевищує80 000 євро для договорів про постачання товарів і послуг або 240 000 євро длядоговорів про виконання будівельних робіт. Головним питанням є: чи достатньо цієїсистеми для ефективності моніторингу з боку громадськості. 13
  14. 14. Придатність системи для використання Для розуміння інформаційної системи потрібні дуже добрі знання законодавстваЧехії у сфері закупівель, а для простих людей вона є досить заплутаною. Існує багаторізних процедур, у яких використовується різна термінологія — від правових визначеньтермінів до браку єдності в редагуванні певних відомостей. Ці перешкоди можутьобмежити успішність пошуку необхідних договорів. Обсяг інформації Для оцінки обсягу інформації в інформаційній системі ми можемо скористатися зінформаційної моделі від «Трансперенсі Інтернешнл» (див. малюнок 2).Малюнок 2: Процес державних закупівель9 Фаза оцінки Фаза підготовки Фаза відбору Фаза Підсумковий потреб / / Розробка підрядника та виконання облік та аудит визначення процесу та укладення договору (при попиту підготовка договору необхідності) тендерної документаціїНа схемі показано, на які фази циклу закупівель може вплинути корупція (наприклад,непотрібна оцінка потреб, установлення умов проведення торгів, сприятливих дляпевної фірми, суб’єктивні критерії відбору, низька якість виконання або облуднийпідсумковий облік). Для забезпечення найвищої ефективності державного моніторингунеобхідно забезпечити доступність ключової для кожної з фаз інформації.9 Kenneth Kostyo (ed.), Handbook for Curbing Corruptionin Public Procurement, Transparency International2006, p. 17 – 20, 230p.14
  15. 15. Таблиця 1: Доступність ключової інформації щодо процесу здійсненнязакупівельФази державних Характер інформації Розкриття Строки розкриття Примітка закупівель Попереднє Використовуєть інформаційне ся добровільно повідомлення про ЧД лише для майбутній договір (його договорів, сума не більше 12 місяців, предмет) яких перевищуєОцінка потреб/ не менше 52 днів до граничнеВизначення попиту повідомлення про значення, але договір Очікувана дата дуже рідко ЧД повідомлення (лише 5,5% таких договорів у 2009 році) Основна інформація про договір: номер договору; дата Д повідомлення; визначення замовника Опис договору: назва, тип договору, оціночнаФаза підготовки / Д впродовж максимум 12 вартість, тип процедурирозробка процесу днів після ініціювання торгівта підготовка відбору підрядника різні обсягитендерної Умови участі ЧД редагуваннядокументації інформації Критерії укладення Д договорів Строки проведення Д конкурентних торгів Повна тендерна НД документаціяФаза відборупідрядника та Перелік учасників, НД запрошених до участі 15
  16. 16. (кількість, найменування, ідентифікаційні дані) Кількість отриманих впродовж максимум 48укладення Д пропозицій днів після договорудоговору Звіт про розгляд та НД оцінку заявок Пропозиція, що здобула НД найвищу оцінку Відомості про постачальника впродовж максимум 48 (найменування, Д днів після договору ідентифікаційні дані, розцінки) добровільно; Частка договорів впродовж максимум 48Фаза виконання ЧД розкривається субпідряду днів після договорудоговору рідко Договірна інформація (повний письмовий НД договір) Відомості про зміни в умовах договору (повну НД заміну договору) Остаточна ціна НДПідсумковий облік договорута аудит Підсумкова оцінка НД виконання договору Примітки: Д — доступно; ЧД — частково доступно; НД — недоступно Як видно, процес закупівель є недостатньо прозорим, особливо на фазі оцінкипотреб. Зацікавлені сторони (громадськість, постачальники, засоби масової інформації,експерти тощо) дізнаються про договір лише після повідомлення про договір, коли вженадто пізно вказувати на несправедливі рішення або ризики корупції. Попри це,головною перешкодою на шляху забезпечення ефективності громадського контролю є16
  17. 17. брак фактичної10 інформації про виконання договору на кшталт відомостей провиконання договірних зобов’язань, фактичну та остаточну ціну, зміни у проекті тощо. Це створює можливості для корупції, приховані на етапах розробки державногопроекту та його виконання. Корупційні заявки в такому разі виявити досить важко,оскільки у світлі наявної інформації виглядає, що все гаразд. Прозорість ринку державних закупівель Найсерйознішою проблемою, пов’язаною з прозорістю у сфері державнихзакупівель у Чехії, є частка договорів на ринку, відомості про які не надаються. Тут, восновному, йдеться про дрібні договори про здійснення державних закупівель та кількавиняткових ситуацій (див. малюнок 3).Малюнок 311 Частка договорів, не описаних в інформаційній системі (від сукупної вартості договорів на ринку ДЗ Чехії) 2006 62,1% 30,3% 7,6% 2007 40,3% 47,8% 11,9% 2008 54,4% 36,5% 9,1% вище та нижче дрібні винятки граничного значення Цей малюнок показує, що договори, укладені майже на половину загальногообсягу чеського ринку державних закупівель, можуть не підпадати під громадськийконтроль. Закон про державні закупівлі не регулює навіть порядок проведенняконкурсів та укладання дрібних договорів. Причиною цієї небажаної ситуації є високеграничне значення суми договору, нижче якого договір вважається дрібним. Цеграничне значення є чи не найвищим у ЄС (див. малюнок 4). 10 Це означає, що така інформація надається вільно та є легкодоступною в Інтернеті.11 Власні підрахунки за даними Міністерства місцевого розвитку Чеської Республіки 17
  18. 18. Малюнок 412 Граничні значення для визначення дрібних договорів державних закупівель у деяких країнах ЄС Чехія 240 577 80 192 Словенія 20 000 10 000 120 000 Словаччина 30 000 Польща 14 000 14 000 Ірландія 5 000 5 000 Франція 4 000 4 000 Данія 66 792 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 EUR товари будівельні роботи й послуги3. Ризики корупції при здійсненні державних закупівель у Чеській Республіці Однозначних доказів, які б підтверджували рівень зловживань державнимиторгами в цілях корупції, немає. Водночас, існує чимало підстав для обґрунтованихпідозр у корупції під час державних закупівель. По-перше, існує вже згадана вищепроблема великої частки дрібних договорів, які ніяк не регулюються законом тапрозорість яких є мінімальною. У контексті теорії13 корупції такі договори єнайпривабливішими для корупції, особливо з огляду на верхні граничні значення дляпроведення торгів, котрі є надто високими. За таких умов часто трапляютьсязловживання з боку замовників, котрі намагаються розбити один великий договір накілька дрібних задля уникнення встановлених законом процедур. Крім того, на корупцію або зловживання вказують умови проведення державнихторгів. Зокрема, для Чехії є характерним часте використання жеребкування длязменшення числа учасників торгів, установлення дуже коротких строків проведення12 Zakázky malého rozsahu v České republice, Transparency int. ČR, 2009, online nahttp://www.transparency.cz/pdf/TIC_ZMR_publikace.pdf13 Зразки концепції корупції як соціальної системи наведено в роботах (Frič 1999; Weinberg, Rubington1973)18
  19. 19. торгів у поєднанні з необґрунтовано жорсткими умовами участі. Державні органи Чехіїчасто в надмірному обсязі залучають сторонні організації до проведення торгів14. І, нарешті, частка інших процедур, що використовуються, може вказувати нарівень корупції або маніпуляцій у державних торгах. Як видно з малюнку 6, часткавідкритих торгів є набагато меншою від половини загального числа всіх процедурзакупівель. З другого боку, досі дуже часто використовуються переговорні процедури(близько 20% випадків), у яких часто бере участь лише один учасник, безоприлюднення будь-якої інформації про зміст замовлення.Малюнок 615 Частка відкритих процедур та договірних процедур без публікації в загальному числі процедур ДЗ у Чехії 32% 2006 47% 24% 2007 37% 18% 2008 37% 19% 2009 37% 0% 10% 20% 30% 40% 50% відкр. договірні, без публікації4. Передова практика розв’язання проблемРоль засобів масової інформації Загалом у Чеській Республіці засоби масової інформації забезпечуютьпоширення первинної інформації, а громадянське суспільство та, зокрема, неурядовіорганізації виконують контрольні та консультативні функції.14 Чеські органи державних закупівель дуже часто наймають консультантів, які опікуються проведеннямусіх етапів державних закупівель і навіть контролюють виконання договору. На жаль, багато з них маютьнезрозумілі структури власності.15 Власні підрахунки за даними Міністерства місцевого розвитку Чеської Республіки 19
  20. 20. За таких умов ЗМІ часто надають першу інформацію про підозри в корупції, наоснові якої часто розпочинаються кримінальні розслідування. Ці повідомлення успішновикористовуються в розслідуваннях разом із тематичними перевірками різнихнапрямків діяльності політиків16. З-поміж багатьох проявів корупції можна згадати,наприклад, закупівлю броньованих автомобілів «Пандур» та «Івеко» у 2009 році,закупівлю товарів і послуг для впровадження багатофункціональної картки «Опенкард»для міста Праги у 2006—2009 роках та закупівлю послуг для виконання ЧеськоюРеспублікою функцій головування в ЄС у 2009 році.Роль громадянського суспільства Роль громадянського суспільства полягає, головним чином, у нагляді надврахуванням інтересів громадськості під час ухвалення відповідних рішень17.Водночас, успішність громадянських ініціатив часто обмежується внаслідокінформаційної асиметрії або обмежених можливостей, особливо у складнішихвипадках. Досвід показує, що більших успіхів у розв’язанні проблем можна добитися наоснові більш професійного, активного та орієнтованого на перспективу підходу. Маютьмісце дуже складні випадки18, обумовлені проблемами у сфері державних закупівельта, зокрема, корупцією. Для забезпечення обізнаності громадськості, засобів масовоїінформації та політичних кіл дедалі частіше необхідно надавати неспростовні доказиіснування проблеми, для чого необхідно збирати багато фактичних відомостей таданих, здійснювати моніторинг та аналіз, і користуватися юридичними консультаціями.Це є полем діяльності для неурядових організацій та інших зацікавлених груп,організованих у сфері освіти та бізнесу. Їхні проекти націлені на конкретні випадки абосфери (а не здійснення загальних наглядових19 функцій) або масштабні системніпроблеми (а не аналіз20). Результати проектів надалі використовуються для ухваленняюридичних рішень (за кримінальними та іншими скаргами) чи формулюванняпереконливих аргументів для політиків.16 Наприклад, моніторинг фінансування виборчих кампаній (2010 рік), доходів політиків, видатків наохорону здоров’я, участі політиків в управлінні державними компаніями тощо.17 Чимало заходів здійснюються на місцевому рівні у сфері моніторингу містобудування, а такожкомунальних інвестицій у великих та середніх містах (Празі, Брно, Ліберці, Карлових Варах тощо).18 Наприклад, корупція у фондах ЄС, проблема високої частки дрібних договорів про державні закупівлі,гігантські державні торги з усунення шкоди, завданої довкіллю, проект «Опенкард» з розробкибагатофункціональної картки для мешканців Праги.19 Наприклад, гігантські державні торги з усунення шкоди, завданої довкіллю, моніторинг державних торгіву Празі («Оживені»), моніторинг будівництва доріг (EPS) тощо...20
  21. 21. Господарська діяльність Протягом кількох попередніх років корупція в царині державних закупівель сталасправжньою системною, економічною та соціальною проблемою, через що ділові колаініціювали кампанію з обговорення бажаних змін. Першим кроком стало створенняАмериканською торгівельною палатою робочої групи з забезпечення прозоростідержавних закупівель, у якій було представлено незалежних експертів, кільканеурядових організацій, політичні партії та ділові кола. Метою діяльності є наданняурядові пропозицій щодо прозорого реформування сфери державних закупівель. Цяініціатива справляє позитивний вплив на законодавчий процес із осені 2010 року.21 Ще одним прикладом участі бізнесу в розв’язанні проблем державнихзакупівель є меморандум учасників торгів, відомих під назвою «Коаліція за державнізакупівлі», підписаний у грудні 2010 року. До коаліції ввійшли близько 30 найбільшихпідприємств на чеському ринку. Ці підприємства зобов’язалися розкривати ключовуінформацію про договори державних закупівель, що ними виконуються.20 Наприклад, поточний аналіз державних закупівель міністерствами Чехії (ZIndex.cz), секторомводопостачання (TI CR), особистої відповідальності місцевих державних службовців («Оживені») тощо.21 Поправка до закону «Про державні закупівлі» була розроблена консультаційним органом за тим самимпринципом, який запропонувала робоча група Американської торгівельної палати. 21
  22. 22. ВІДКРИТІСТЬ ВЛАДИ В КАЗАХСТАНІ СЕРГЄЙ ЗЛОТНІКОВЗаконодавство В Конституції Казахстану та інших нормативно-правових актах закріпленіположення, згідно з якими державні органи зобов’язані надати кожному можливістьознайомитися з документами, рішеннями й джерелами інформації, які не відносятьсядо державної таємниці та стосуються його прав та інтересів. Обов’язково потрібнопублікувати інформацію про надзвичайні ситуації природного та техногенногохарактеру, про медикаменти, про нормативні документи та стандарти. Законом Республіки Казахстан (РК) «Про порядок розгляду звернень фізичнихта юридичних осіб» встановлено строк розгляду таких звернень (15 днів, 30 днів, 2місяці). Закон не містить чітких критеріїв та стандартів надання інформації(законопроектів, рішень місцевих державних виконавчих органів, інформації продіяльність державних органів та організацій), а також порядок акредитаціїпредставників ЗМІ та громадськості на засідання місцевих органів самоуправління(масліхати) та засідання бюджетних і тендерних комісій. В казахському законодавстві закріплена адміністративна відповідальність занеправомірну відмову надавати інформацію. Проте правозастосувальної практикипритягнення до відповідальність за цією статтею майже не існує.Можливість здійснення громадського моніторингу Можливість громадського моніторингу державних органів передбачена в УказіПрезидента «Про порядок розгляду звернень громадян» та Законі «Проадміністративні процедури», де мова йде про порядок подачі звернень громадян, їхрозгляду та оскарження рішень. Можливість здійснення моніторингу передбаченатакож пенітенціарним та екологічним законодавством, Законами «Про освіту» і «Захистздоров’я, материнства та дитинства». Разом з цим застосування механізмів громадського моніторингу не є широкопоширеним явищем і в сфері надання державних послуг законодавчо не закріплене22
  23. 23. (крім телефонів довіри, по яким можуть телефонувати громадяни, та звернень впрокуратуру й суд, які не завжди є ефективними й можуть бути спрямованими вкінцевому випадку проти позивача). «Транперенсі Казахстан» в 2010 році здійсниламоніторинг надання державних послуг через Центри обслуговування населенням. Алмати. Слід зауважити, що даний проект було реалізовано на замовлення міськоївлади.Рекомендації: Необхідно розширити співробітництво НУО (неурядових організацій) здержавними структурами в сфері реалізації антикорупційних програм. Цеможе бути реалізовано шляхом спільної роботи в комісіях при відділеннях тадепартаментах органів місцевої влади, міністерств і відомств, шляхомздійсненні незалежної експертизи законопроектів, спільної розробки тавпровадження антикорупційних програм, проведення громадських слухань. Необхідно розширити можливості груп громадян та громадськихоб’єднань відслідковувати якість надання послуг державою. Необхідно покращити систему безкоштовного розповсюдженняправової інформації, інформації стосовно підзаконних нормативно-правовихактів міністерств та відомств. Потрібно законодавчо закріпити обов’язкову публікацію публічноїінформації й обов’язковість надання цієї інформації неурядовим організаціям,ЗМІ та громадянам.Роль Європейської Комісії (ЄК) в реалізації реформ у сфері відкритості влади вКазахстані До своїх пріоритетів в Казахстані ЄК відносить наступні: демократичнийрозвиток та ефективне державне управління (сприяння розвитку громадянськогосуспільства, соціального діалогу та демократичних процесів, реформа судової системита встановлення верховенства права, вдосконалення державного управління тауправління державними фінансами). Починаючи з 1991 року Європейська Комісія 23
  24. 24. профінансувала більше 300 проектів, спрямованих на надання підтримки Казахстануна загальну суму близько 140 млн. євро. На період з 2011 по 2013 рр. запланованийщорічний об’єм фінансування становить 13 млн. євро. Найбільша частина цих коштіввиділяється на програми надання консультацій та технічної допомоги Казахстану длявпровадження передового практичного досвіду ЄС в пріоритетних сферах.Державні закупівлі в Казахстані Сфера державних закупівель в Казахстані входить до компетенції Комітетуфінансового контролю Міністерства Фінансів РК. Державні закупівлі здійснюютьсяшляхом оголошень конкурсів чи запитів цінових пропозицій, організації електроннихторгів та торгів через товарні біржі. Потенційні постачальники, які надаютьнедостовірну інформацію по кваліфікаційним вимогам, включаються в реєстрнедобросовісних учасників державних закупівель. З 1 січня 2010 року всі державні закупівлі шляхом запиту ціновихпропозицій здійснюються лише в електронному форматі на веб-порталідержавних закупівель www.goszakup.gov.kz. На даний момент на порталіелектронних державних закупівель зареєстровано близько 44.000 учасників, більшеполовини з яких виступають в ролі потенційних постачальників. Діючий на сьогодні закон про державні закупівлі не бореться з причинами й невиключає можливості здійснення корупційних правопорушень, так як законом незабезпечується прозорість процесу державних закупівель. На думку підприємців,запропоновані механізми (такі, як право здійснювати відео-зйомку конкурсів)створюють лише видимість відкритості конкурсів. Реальним механізмом прозоростіконкурсів повинна стати допущення до них незалежних експертів та спостерігачів.Відповідальність за наслідки прийняття рішення тільки з боку потенційногопостачальника й відсутність відповідальності організаторів конкурсу й замовника такожстворює можливості для корупційних дій. Основними проявами корупції в даній сфері є завищення цінових пропозицій,зокрема, лобіювання інтересів окремих організацій за так звані «відкати» з виграноготендеру. Так як організатором державних закупівель може виступати сам замовник,24
  25. 25. існує можливість складення технічного завдання таким чином, що цей проект отримає«потрібна» компанія. Існують також можливості неоднозначного тлумачення норм закону, що такожстворює можливості для корупції. Суб’єктивне застосування цінового критерію такожвпливає на якість державних закупівель. Для виключення можливості корупції в сфері державних закупівельнеобхідно створити умови, за яких було б неможливо:- складати технічні завдання під конкретного постачальника;- створювати обмеження в доступі до інформації про конкурс й технічні завдання дляпотенційних учасників конкурсу;- робити конкурс терміновим, щоб в результаті цього присудити контракт єдиномупідряднику без конкурсу;- порушувати конфіденційність заявок конкурсантів;- дискваліфікувати потенційних постачальників шляхом введення неправомірних вимогдо постачальників на етапі подання заявки;- учасникам конкурсу заздалегідь домовитися про вартість робіт, участь в розробцітехнічного завдання «під себе», підкупу організаторів конкурсу. Необхідно також законодавчо обмежити можливість чиновниківпрацевлаштовуватися в організаціях підрядчиків після залишення державної служби тазабезпечити досить широку й активну участь громадськості в процесах спостереженняза перебігом великих державних закупівель.Електронне урядування В класифікації за показником «електронна участь» (e-participation) громадян велектронних урядових проектах в 2010 році Казахстан знаходився на 18-му місці в світі(для порівняння - в 2008 році Казахстан знаходився на 106-му місці). З 2006 року в РКфункціонує єдина система електронного документообігу державних органів (ЄСЕДО). В80-ти центральних та 16-ти місцевих виконавчих органах республіки електроннеурядування (e-Government) дозволяє надавати послуги населенню (не тільки фізичнимособам, але й компаніям та підприємцям) за допомогою Інтернету, електронних 25
  26. 26. терміналів та, навіть, мобільного телефону. Для реалізації е-урядування в 2007-2009роках була розроблена та реалізована Програма зниження інформаційної нерівності вРеспубліці Казахстан, яка передбачає підвищення комп’ютерної грамотності. Були створені центри при державних органах по видачі електронних ключів,електронних цифрових підписів для того, щоб державні службовці могли підписуватидокументи в рамках системи електронного міжвідомчого документообігу. Національнийзасвідчуючий центр (НЗЦ) забезпечує громадян та організації республіки цифровимипідписами. На сьогоднішній день електронним цифровим підписом володіють близько147 830 осіб. В квітні 2006 року почав діяти веб-портал електронного уряду РеспублікиКазахстан з єдиною системою електронного документообігу і державними базамиданих. До нього увійшли: «Державний земельний кадастр», «Інтегрована податковаінформаційна система», «Фізичні особи», «Юридичні особи», «Адресний реєстр»,«Реєстр нерухомості», база даних Державного центру по виплаті пенсій. Для громадяніснує можливість отримати електронний цифровий підпис й направити запит,підписаний електронним цифровим підписом для отримання необхідної довідки.Функціонує також «Платіжний шлюз електронного уряду» для проведення інтернет-платежів, таких як сплата податків, штрафів, пені, тощо. В 2009 році в декількох міністерствах почалося втілення пілотного проекту «Е-ліцензування». Е-ліцензування дає можливість особі, яка подає заявку на отриманняліцензії відслідковувати всю процедуру її розгляду. При цьому повністю виключенийконтакт між особою, яка розглядає заявку й особою, яка її подає. Проведене в 2010 році ПРООН в Казахстані22 опитування 75 експертів показало,що лише 18,6 % респондентів вважає публічну інформацію доступною та відкритою, а70,7 % вважають, що існує вибірковий підхід при наданні інформації, 9,3% вважають22 Презентація «Підвищення доступу до інформації шляхом покращення якості веб-сайтів державнихорганів» для міжнародної конференції ПРООН «Доступ до інформації в Казахстані» 19 листопада 2009року. Вона стала результатом проекту по здійсненню порівняльного аналізу відповідності веб-сайтівдержавних органів принципу «орієнтація на споживача», реалізованого Соціальним корпоративнимФондом «ЗУБР».26
  27. 27. неможливим отримання інформації, 55,6 % респондентів стикалося з затягуваннямстроків надання інформації, наданням неповної інформації, 51,4 % переконані, щонеможливо отримати необхідну інформацію з відкритих джерел, 40,3 % зауважуютьнизький рівень кваліфікації чиновників і 41 % опитуваних досить невисоко оцінюютьсайти державних органів. Для вирішення цих проблем в 2010 році депутатами парламенту булопрезентовано законопроект «Про доступ до публічної інформації», розроблений заучасті громадськості. Прийняття даного закону перенесене на 2011 рік. В законопроекті дається поняття «публічної інформації», визначено й поняття«власник інформації», до якого крім державних органів пропонується віднести й«суб’єкти бізнесу, що використовують бюджетні кошти, домінантів-монополістів(суб’єкти, які використовують природні ресурси й, відповідно, володіють екологічноюінформацією), національні компанії й інші державні структури. Регламентовано порядок отримання публічної інформації. Правом зверненнязгідно з проектом закону наділяються «фізичні та юридичні особи». При цьому в запитіне потрібно обґрунтовувати своє звернення. Відповідь повинна бути надана протягомп’яти днів, а якщо від надання інформації залежить життя та безпека громадянина, то –в день реєстрації запиту. Власники інформації, згідно з проектом закону, повинні регулярно надавати їїгромадськості через ЗМІ і в першу чергу через власні інтернет-ресурси. Передбаченаповна відкритість засідань державних органів, регламентується доступ до засіданьколегіальних органів. 27

×