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Texto comparado del Proyecto de Ley ordenadora del Sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social remitido por el gobierno al Parlamento y del texto aprobado por la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso

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Texto comparado del Proyecto de Ley ordenadora del Sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social remitido por el gobierno al Parlamento y del texto aprobado por la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso

  1. 1. 1 La tramitación parlamentaria del proyecto de ley ordenadora del sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Texto comparado del proyecto remitido por el Gobierno al Parlamento y del aprobado por la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso con competencia legislativa plena. Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. 25 de junio de 2015. Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/ 1. El Consejo deMinistros aprobó en su reunión del 27 de marzo de este año el Proyecto de leyordenadora del sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Dos semanas antes, en concreto el 13 de marzo, el Consejo de Ministros había conocido el informe presentado por la Ministra de Empleo y Seguridad Social Fátima Báñez sobre el Anteproyecto deLey. En la nota de prensa de la reunión del día 13 se explicaba que “La nueva norma es una de las reformas anunciadas por el presidente del Gobierno en el pasado Debate sobre el Estado de la Nación y está incluida en el "Acuerdo de propuestas para la negociación tripartita para fortalecer el crecimiento y el empleo", suscrito por el Gobierno y los interlocutores sociales el pasado 29 de julio. La futura Ley forma parte también del Programa Nacional de Reformas presentando a las instituciones europeas y del Informe de la Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas (Informe CORA). La adopción de esta Ley supone la continuación y el complemento necesario de las diversas reformas estructurales adoptadas por el Gobierno desde 2012 para la modernización del mercado de trabajo, la sostenibilidad presente y futura del sistema de Seguridad Social, y la transformación de las políticas de activación para el empleo y de la formación profesional para el empleo”. Se solicitaba que el Consejo Económico y Social emitiera Dictamen por el procedimiento de urgencia, Dictamen que fueaprobado por el CES en el Pleno del día 25 de marzo. Conviene aquí recordar, efectivamente, que la reforma de la normativa vigente (Ley 42/1997 de 14 de noviembre) estaba ya contemplada en el Acuerdo tripartido suscrito el 29de julio de 2014 por el gobierno, CEOE, CEPYME, CC OO y UGT “para fortalecer elcrecimiento económico y el empleo”. En efecto, el apartado 2.7 llevaba por título “Reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo”, y en el mismo se disponía que “Gobierno e Interlocutores Sociales acuerdan llevar a cabo un proceso de diálogo sobre la reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo de modo que tenga en cuenta los cambios producidos en la organización del trabajo y en las relaciones laborales, además de los procesos de traspaso de competencias en esta materia a las comunidades autónomas. Igualmente, deberá garantizarse la autonomía de la que actualmente goza el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, así como el ejercicio de las funciones que viene realizando”. 2. En las consideraciones generales al Anteproyecto, y tras explicar los importantes cambios habidos en diversos ámbitos normativos que afectan a la actividad inspectora
  2. 2. 2 (como la prevención de riesgos laborales y el régimen sancionador de las infracciones laborales y de Seguridad Social), y criticar la petición de informar por vía de urgencia, “que limita el alcance de los trabajos para su análisis, consideración y respuesta”, el CES manifestaba que “En ese contexto, se había hecho notoria y existía un consenso generalizado acerca de la necesidad de modernizar y actualizar la institución de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social dotándola de la configuración y los instrumentos necesarios para desempeñar su función cumpliendo con los objetivos de eficacia y calidad que le son exigibles, ante una realidad del mundo del trabajo sujeta a continuos cambios y sometida a una creciente complejidad. En la medida en que el Anteproyecto de ley sometido a dictamen puede contribuir a alcanzar los fines de modernización, coordinación y eficacia del Sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, este Consejo expresa una valoración general positiva del mismo, de sus propósitos y objetivos”. Pero, además de emitir una valoración global favorable al texto del anteproyecto, el CES formuló algunas críticas a su contenido, o a las omisiones detectadas en el mismo, que conviene destacar, además de reiterar su desacuerdo con la tramitación por vía de urgencia, en cuanto que el debate sobre la necesidad de una norma reguladora del sistema de la ITSS venía siendo objeto de discusión desde hacía bastante tiempo, y una tramitación más pausada hubiera permitido un mejor y más detenido estudio y análisis del Anteproyecto. En primer lugar, fue objeto de crítica la omisión de los estatutos del nuevo Organismo Estatal ITSS, cuya creación está prevista en la futura norma y que se configura como figura clave de la configuración del nuevo sistema, “en tanto que tal omisión limita la posibilidad de conocimiento por este Consejo de la futura estructura”. En segundo término, el CES manifestó sus dudas sobre la posible creación de una oficina de lucha contra el fraude, ya que justamente esta lucha “es ya inherente a la labor de la ITSS”, y además que en caso de mantenerse su creación (como así ha sido en el proyecto de ley actualmente en tramitación parlamentaria) deberían recogerse en el texto sus aspectos básicos, poniendo de manifiesto el CES que “precisamente por ello, se observa una cierta desproporción entre el tratamiento que recibe la Oficina en la exposición de motivos de la norma y lo que parece una insuficiencia de tratamiento y de rango normativo en relación a la misma”. En fin, no podía faltar (dado que las normas laborales no son en los últimos tiempos un prodigio de precisión técnica legislativa) una reflexión crítica sobre la técnica legislativa utilizada en la futura norma, llamando la atención “sobre las regulaciones contenidas en el Anteproyecto que vienen a reiterar aspectos regulados en normas ya vigentes, y que podrían dar ocasión a distorsiones en la interpretación y aplicación si no se garantiza la necesaria coherencia hermenéutica, como es el caso, entre otros, de la regulación de derechos y deberes de los funcionarios de los cuerpos de la Inspección en relación a su condición de empleados públicos sujetos a la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público”. Hay que destacar también que el dictamen del CES contó con un voto particular muy crítico de los representantes de los sindicatos nacionalistas gallego y vasco, CIG y ELA. A juicio de los Sres. Burgos y Zabaleta, el Anteproyecto (y su contenido no ha sido modificado por lo que respecta al ámbito autonómico en el proyecto de ley) era “un ejemplo más de la voluntad recentralizadora del Gobierno español, ya que no establece mecanismo ni procedimiento alguno para futuros procesos de transferencia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En su momento, Galiza y Canarias ya lo
  3. 3. 3 habían solicitado y otras comunidades, como por ejemplo Andalucía, podrían hacerlo en el futuro; sin embargo, en la práctica esa vía queda cerrada. Parece clara la voluntad del Gobierno español de finiquitar tanto el proceso de transferencias a otras comunidades autónomas como la mejora de las existentes”. 3. En la introducción de las notas de prensa del Consejo de Ministros del 27 de marzo y del MEySS eran destacados tres aspectos del proyecto, además lógicamente del de actualización de la normativa vigente que data de 1997: su configuración como organismo autónomo, con mayor participación de las autonomías y de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas; la creación de una nueva oficina de lucha contra el fraude “que permitirá fortalecer la colaboración entre todas las Administraciones”; en fin, el incremento de la capacidad de la ITSS en el ámbito de la prevención de riesgos laborales, al crearse una nueva Escala de Subinspectores de Seguridad y Salud en el Trabajo. La potenciación de la capacidad de intervención de la ITSS se verá incrementada, siempre según el gobierno, por medio de estas cuatro vías: “Consagración de un modelo generalista de Inspección, más eficiente y con procedimientos de actuación simplificados. Actualización de los medios operativos, con la incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en las relaciones con los trabajadores y empresas. Mejora de las competencias de los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social que ahora podrán investigar abusos en la contratación temporal y en el trabajo de menores. Refuerzo de la independencia técnica del personal inspector”. 4. El texto del proyecto de ley fue publicado en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados el 10 de abril, quedando muy claro en la disposición adicional décima, dedicada a “gasto público”, que todas las medidas incluidas en la misma “no podrán suponer incremento de gasto público y, en consecuencia, de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal”, y recordando (¿era necesario jurídicamente hablando?) que a los funcionarios de la ITSS le será de aplicación lo establecido en la Ley general presupuestaria y en las leyes anuales de presupuestos, “especialmente en lo relativo a dotaciones, retribuciones y otros gastos de personas” (art. 4). La futura norma prevé su entrada en vigor al día siguiente de la publicación en el BOE, si bien se trata de una entrada diferida en el tiempo, y habrá que ver por consiguiente como afecta a la norma, si finalmente es aprobada, el resultado de las elecciones generales que deben celebrarse en alguna fecha del cuarto trimestre de este año, ya que se mantendrá la situación administrativa actual (disposición transitoria segunda) hasta la constitución del nuevo organismo autónomo estatal ITSS, previendo además la disposición adicional primera que su entrada en funcionamiento tendrá lugar en la fecha prevista en sus Estatutos, obviamente una vez que hayan sido aprobados y publicados, aprobación y publicación que deberá llevarse a cabo por el gobierno “en el plazo de tres meses desde fecha de entrada en vigor de la presente ley”. Vayan haciendo cuentas y comprobarán que aún está lejos la efectiva puesta en marcha del cambio operado por el proyecto actualmente en fase de tramitación parlamentaria. Se encomendó la tramitación del proyecto de ley, al amparo del art. 148 del reglamento del Congreso, a la Comisión de Empleo y Seguridad Social con competencia legislativa plena, habiéndose producido el debate sobre el proyecto única y exclusivamente en la citada Comisión (en dos horas y media) ante la inexistencia de enmiendas a la totalidad que hubieran requerido de un debate previo en el Pleno. Sorprende, por decirlo de alguna manera, la importancia que se concede por los poderes públicos a las actuaciones
  4. 4. 4 de la ITSS, o más exacto sería decir a las grandes cifras de sus actuaciones en cumplimiento de la normativa vigente, y la mínima atención que el proyecto ha merecido hasta ahora (y no creo que el tiempo que se le dedique sea mucho mayor en el Senado) en sede parlamentaria. Tuvimos que esperar a la reunión de la Comisión celebrada el 10 de junio para conocer las enmiendas aprobadas, ya las presentadas por algún grupo en sus propios términos o bien las transaccionales, aunque la palabra “conocer” no pueda utilizarse en toda su amplitud en esta ocasión, ya que no fueron objeto de lectura en la sesión de la Comisión antes de su aprobación, y sólo serán “conocidas”, además de por los diputados y diputadas de la Comisión, por quienes puedan acceder al expediente del proyecto de ley, manifestando su presidente que “salvo que alguno de ustedes quiera expresamente que se proceda a su lectura” (y no lo pidió nadie), “… han de saber que (las enmiendas transaccionales) constan en el expediente del proyecto de ley, en el archivo de la Cámara, a disposición de quien en el futuro las quiera comprobar”. Por consiguiente, ya sabe cualquier joven investigador en formación que desee realizar su tesis doctoral sobre la ITSS que deberá solicitar poder acceder a dicho archivo para conocer el texto literal de tales enmiendas. No obstante, y a riesgo de equivocarme, he considerado que era necesario un esfuerzo, que he realizado y espero que con éxito, de estudio y comparación del proyecto de ley con el texto aprobado por la Comisión, con una dificultad añadida o suplementaria a la anterior, cual es que, por razones que sería conveniente explicar por los servicios técnicos del Congreso, en el texto del dictamen de la Comisión, publicado el 23 de junio enel BOCD no aparecen destacadas en negrita las modificaciones incorporadas al proyecto de ley originario. Tampoco ayuda en absoluto, ni mucho menos, al seguimiento de la futura norma el texto, por llamarlo de alguna manera, del Informe emitido por la ponencia encargada delproyecto de ley, informe de poco más de media hoja y en el que se dice simplemente que ha sido objeto de estudio la iniciativa parlamentaria y que se emite “Informe de conformidad con el texto remitido por el Gobierno que aparece publicado en el "BOCG. Congreso de los Diputados", serie A, núm. 142-1, de 10 de abril de 2015”. En la tramitación del proyecto en la Comisión fueron incorporadas algunas enmiendas, a las que me referiré en este artículo, tanto por su directo conocimiento como por el indirecto extraído de la comparación del proyecto original y del texto aprobado por la Comisión. Recuerdo, para la historia, que el último gobierno socialista de 2011 presentó un proyectode ley que mereció mi atención en una entrada del blog al compararlo con la normativa vigente. Para quienes estén interesados en la comparación de la Ley42/1997 con el proyecto de ley aprobado el 27 de marzo, remito a mi entrada del blog del día 11 de abril, así como también al excelente documento elaborado por los servicios técnicos de Thomson Reuters Aranzadi, que puede descargarse eneste enlace, y cumplo ahora con lo dicho en la última frase de mi artículo: “Durante la tramitación parlamentaria de la norma, y en función de los cambios que pueden operarse en el proyecto, será el momento de volver sobre el texto y analizar, en su caso, la importancia de los cambios producidos”. 5. Uno de los contenidos más relevantes del proyecto, y al que deseo hacer mención de forma separada del resto del texto, es el que hace referencia a las relaciones entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas. En el preámbulo del proyecto de ley se recuerda que han sido transferidas las competencias en materia de
  5. 5. 5 ITSS a las Comunidades Autónomas de Cataluña y el País Vasco, traspasos que merecieron detallada atención por mi parte en anteriores entradas, y que como consecuencia de ello se hace necesario adaptar el modelo organizativo de la inspección “para compatibilizar la convivencia de los principios esenciales de unidad de función y concepción única e integral del Sistema con el desarrollo de las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia”, así como también se destaca que en los trabajos preparatorios de la ley se contó con la participación de las autonomías, “en especial, para las cuestiones relativas a la definición del nuevo modelo compartido de inspección que la ley presenta, que lo es, por lo tanto, desde su misma concepción”. En el texto articulado encontramos numerosos preceptos que tienen en consideración la realidad autonómica de España, y algunos que van dirigidos única y exclusivamente a las dos comunidades referenciadas. Sin ánimo de exhaustividad, cabe destacar los siguientes: el art. 2 h), que recoge como un principio ordenador del sistema de la ITSS el de movilidad “entre las Administraciones Públicas” en los procesos de provisión de puestos de trabajo para los funcionarios de los cuerpos nacionales del sistema; el art. 4, regulador del régimen jurídico de los funcionarios de los Cuerpos de la ITSS, que fija su dependencia funcional de la administración competente por razón de la materia objeto de inspección y “sin perjuicio de su dependencia orgánica de una u otra Administración”, y prevé la participación de las Comunidades Autónomas (previsión también contemplada y desarrollada en el art. 5, de especial interés por las modificaciones incorporadas en la tramitación parlamentaria) en las cuestiones relativas a “ingreso y selección, formación y perfeccionamiento, planificación de efectivos y puestos de trabajo, situaciones administrativas y régimen disciplinario…”. Más relevante aún es todo el título III, que trata sobre la organización del sistema (arts. 25 a 35), cuyo capítulo I, dedicado a las disposiciones generales, regula la cooperación y participación de las Administraciones Públicas, mediante convenios de cooperación y también a través de la presencia de ambas en el nuevo organismo autónomo estatal ITSS, más exactamente vía su participación en el Consejo rector y del Consejo general, con la existencia de una dirección territorial en cada autonomía, debiendo destacarse a mi parecer la mención contenida en el art. 31, que regula la figura de su Director, de atribuirle las funciones propias de la autoridad central de la ITSS “de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo” para que ejerza la representación del Sistema español ante instituciones y foros internacionales y europeos, en el bien entendido de que ello se llevará a cabo “sin perjuicio de la participación de las Comunidades Autónomas en la forma que se determine”. La llamada “cooperación autonómica es contemplada expresamente en el capítulo III, que dedica su artículo 34 a la autoridad autonómica de la ITSS y el artículo 35 a la comisión operativa autonómica, remitiendo la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los órganos consultivos existentes en las Comunidades Autónomas a lo que se prevea por estas (y aunque no existiera este precepto así debería ser igualmente en razón de las competencias exclusivas autonómicas en materia de autoorganización de sus instituciones de gobierno). Ahora bien, y más importante: después de esta larga referencia a la regulación normativa tendente a garantizar el buen funcionamiento del sistema y la presencia de las autonomías, cabe decir que esta futura ley podrá tener especial interés para todas las Comunidades Autónomas menos (parcialmente, eso sí, ya que también les afecta en
  6. 6. 6 cuestiones organizativas) para las que ya tienen transferidas las competencias, es decir Cataluña y País Vasco. Para justificar esta tesis acudo en primer lugar a la disposición adicional tercera (inalterada en la tramitación parlamentaria), que dispone de forma taxativa (y aunque no lo dijera seguiría siendo así a mi parecer en virtud del marco normativo vigente, pero no está nada mal que se recuerde) que lo dispuesto en la futura ley “no supone modificación del régimen competencial establecido en los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas, por lo que las disposiciones de la misma han de entenderse en cada caso conforme a lo dispuesto en los mismos”. En segundo término, en la disposición adicional octava se regula, o más bien se reproduce buena parte del texto contenido en la normativa sobre traspasos de competencias a Cataluña y al País Vasco, la relación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, justamente la dos citadas, “con funciones y servicios transferidos en materia de función pública inspectora”. Que la futura ley no está pensando en estas dos Comunidades Autónomas lo deja bien claro a mi parecer el apartado 1 de la citada disposición, al establecer que las Comunidades Autónomas con funciones y servicios traspasados en materia de función pública inspectora “participarán en el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social en los términos establecidos en esta Ley, con respeto, en todo caso, al pleno ejercicio de sus competencias, por lo que no les será de aplicación lo dispuesto en los artículos 33 y 34 y mantendrán las facultades organizativas y directivas respecto de su propio personal, conforme a lo establecido en la normativa vigente”. 6. De forma sucinta paso a explicar algunos de los contenidos más relevantes del proyecto de ley, que consta de tres títulos. A) El primero, está dedicado al sistema de la ITSS, tratando en primer lugar (disposiciones generales) su definición y objeto, conceptuándose la ITSS como “servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, en su caso, conciliación, mediación y arbitraje en dichas materias, lo que efectuará de conformidad con los principios del Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución Española, y con los Convenios número 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo”, y regulando a continuación sus principios ordenadores, de los que deseo destacar el de “unidad de función y de actuación inspectora en todas las materias del orden social, en los términos establecidos en esta ley, sin perjuicio de los criterios de especialización funcional y de actuación programada”. A continuación se aborda la regulación del personal del sistema, esto es los funcionarios que lo integran, su régimen jurídico, el ingreso y provisión de puestos de los cuerpos nacionales del personal con funciones inspectoras (con una importante modificación en su tramitación parlamentaria que explicaré más adelante), el registro integrado del personal inspector, y el personal técnico y administrativo. La futura ley crea dos escalas dentro del cuerpo de subinspectores laborales, la de Empleo y Seguridad Social (que no es otra que el actual cuerpo de subinspectores), y la de Seguridad y salud laboral “con funciones específicas en materia de prevención de riesgos laborales”, cambio que se justifica en el preámbulo de la norma porque “permitirá ampliar y reforzar la actuación de la Inspección en la materia”, y por tratarse
  7. 7. 7 “de una medida de racionalidad y mejora organizativa que redundará en mayor eficacia y supondrá dar una más pronta respuesta a los requerimientos de la sociedad en cuestiones que afectan a la vida y salud de los trabajadores”. Dada la diversidad de funciones de ambas escalas, la movilidad entre ellas sólo podrá producirse cuando se disponga de la titulación requerida y se supere el correspondiente proceso selectivo, siendo de destacar, como se analizará después con más detalle, que las nuevas reglas para el acceso a la escala de Empleo y Seguridad Social se aplazan en su entrada en vigor hasta el 1 de enero de 2019, pero no ocurre lo mismo para el acceso a la escala de Seguridad y salud laboral. El capítulo III del título I regula los derechos y deberes del personal de la ITSS, que son los de carácter individual y colectivos “establecidos con carácter general para los empleados públicos”. Son objeto de regulación sus deberes y el código de conducta, el deber de sigilo y las incompatibilidades, y la formación, promoción y participación en objetivos. La perturbación “en la menor medida posible” del desarrollo de las actividades del personal inspeccionado cuando la ITSS lleve a cabo su actividad no implicará ni supondrá merma alguna en el ejercicio de su autoridad ni tampoco del cumplimiento de sus deberes. B) El título II del proyecto está dedicado al funcionamiento del sistema, tratando en su capítulo I las funciones de la ITSS, determinando el contenido de la función inspectora, que será el de “vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y del contenido de los acuerdos y convenios colectivos” en los ámbitos del sistema de relaciones laborales, prevención de riesgos laborales, Sistema de la Seguridad Social, empleo, migraciones, cooperativas y otras formas de economía social, y con una cláusula abierta que permite incluir en su esfera competencial “cualesquiera otros ámbitos cuya vigilancia se encomiende legalmente a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social”. También se le atribuye la función de asistencia técnica, en especial a las pymes, y de conciliación, mediación y arbitraje. La futura norma (en términos sustancialmente semejantes a la normativa vigente) aborda las facultades de los ITSS para el desempeño de sus competencias, cuales son las funciones de los subinspectores laborales y a los que se atribuyen nuevas competencias en materia de comprobación del cumplimiento de las normas sobre admisión al trabajo en razón de la edad y también de la normativa sobre “modalidades contractuales, contratos de duración determinada y temporales” (art. 14.2, apartados b y c); las garantías de que disponen en el ejercicio de su función inspectora, el auxilio y colaboración que deben prestarles otras autoridades públicas y quienes en general ejerzan funciones públicas (art. 16.1: “Las autoridades, cualquiera que sea su naturaleza, los titulares de los órganos de la Administración General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales; los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales; las cámaras y corporaciones, colegios y asociaciones profesionales; las demás entidades públicas, y quienes, en general, ejerzan funciones públicas, estarán obligados a suministrar a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social cuantos datos, informes y antecedentes que tengan trascendencia en el ámbito de sus competencias, así como a prestarle la colaboración que le sea solicitada para el ejercicio de la función inspectora”), la colaboración que por su parte debe prestar la ITSS a otras Administraciones Públicas, a los agentes sociales, y a las autoridades inspectoras de otros Estados de la Unión Europea, y la colaboración que los empresarios, los trabajadores, los representantes de
  8. 8. 8 ambos y toda persona natural o jurídica debe prestar a los funcionarios de la ITSS en el ejercicio de su actividad. El capítulo II está dedicado a las actuaciones de la ITSS, estipulando cuál es su ámbito de actuación (en general, y sin perjuicio de su mayor concreción en el mismo apartado, se extiende “a las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, a las comunidades de bienes u otras entidades sin personalidad jurídica, en cuanto sujetos obligados o responsables que sean del cumplimiento de las normas del orden social…”). El texto contempla en su art. 20, las normas generales, el origen de las actuaciones de la ITSS y la condición de interesado, debiendo destacarse que el denunciante no tiene tal condición, “si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora”, y que los representantes unitarios o sindicales de los trabajadores tendrán derecho a “ser informados del estado de tramitación de las denuncias presentadas por los mismos en el ámbito de su representación, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto”. Las modalidades y documentación de la actuación inspectora son reguladas en el art. 21, y las medidas que se deriven de su actividad en el art. 22, sin que a mi parecer haya modificaciones de importancia con respecto al marco normativo vigente. El art. 23 establece la presunción de certeza de las comprobaciones inspectoras, o más exactamente de los hechos constatados por los funcionarios de la ITSS que se formalicen en actas de infracción y liquidación, y ello siempre y cuando, obviamente, se observen en su actuación “los requisitos legales pertinentes” y sin perjuicio de “las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses pueden aportar los interesados”. Por último, el art. 24 acoge la regulación de la información del sistema de la ITSS, debiendo garantizarse en su tratamiento “la unidad e integración de la información, la interoperabilidad, la interconexión y el acceso a la misma a las distintas Administraciones Públicas en función de las materias objeto de su competencia, en los términos establecidos en esta Ley y su normativa de desarrollo”. C) El tercer y último capítulo está dedicado a la organización del sistema, contemplando en su capítulo I cómo debe producirse la cooperación y participación de las Administraciones Públicas, así como la definición de los servicios y puestos de inspección que se hará “de acuerdo con criterios únicos en todo el territorio español”. El capítulo II está dedicado al nuevo organismo estatal ITSS, conceptuado como “un organismo autónomo dotado de personalidad jurídica propia y diferenciada de la del Estado y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, consistentes en el ejercicio de las funciones que le encomienda esta Ley” (en trámite parlamentario fueron rechazadas todas las enmiendas de la Izquierda Plural que pretendían la creación de una agencia estatal, entidad pública empresarial que se crearía al amparo de la posibilidad ofrecida por la Ley 6/1997 d4 de abril, de organización y funcionamiento de la AGE y que se justificaba porque permitiría “dotar al sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social del necesario grado de autonomía en la gestión”, al mismo tiempo que reforzaría “la independencia de la función pública inspectora”). A tal efecto se regula su creación (diferida en el tiempo, como ya he indicado con anterioridad, de acuerdo a lo que prevé la disposición adicional primera), y la estructura central y territorial (Consejo Rector, Consejo General, Director). Por su parte el capítulo III regula la cooperación
  9. 9. 9 autonómica, con la creación de la autoridad autonómica de la ITSS y la comisión operativa autonómica, y la participación institucional de los agentes sociales en los órganos consultivos autonómicos. D) El texto del proyecto de ley queda también integrado por diez disposiciones adicionales, referidas entre otras al nuevo organismo autónomo, la normativa sobre régimen competencial de las autonomías con funciones inspectoras ya transferidas, y las funciones de la alta inspección del Estado en el orden social. Las disposiciones transitorias versan sobre la organización de la ITSS mientras no se ponga en marcha el nuevo organismo autónomo y la atribución de competencias sancionadoras hasta que no entre en vigor la (enésima) modificación de la LISOS, y en concreto de su art. 48.1, que se contempla en el proyecto de ley. La disposición derogatoria única incluye una expresa referencia al mantenimiento de la aplicación de las normas reglamentarias ahora vigentes hasta que se proceda a su derogación y modificación, siempre y cuando “en tanto no contradigan o se opongan a la presente ley”. Las disposiciones adicionales prevén la modificación del art. 48.1 de la LISOS relativo a la atribución de competencias sancionadoras, los títulos competenciales en los que se sustentan los distintos preceptos de la futura norma, la habilitación para el desarrollo reglamentario, y la fecha de entrada en vigor que, como ya he indicado con anterioridad, será la del día siguiente al de su publicación en el BOE. 7. Como ya he indicado, el debate del proyecto de ley se sustanció únicamente, en dos horas y media, en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso, al no haberse presentado enmienda alguna a la totalidad. La lectura del Diario de Sesiones de la reunión de dicha Comisión del 10 de junio permite conocer el parecer de los portavoces de los distintos grupos parlamentarios y por consiguiente el del grupo político al que representan. Por CiU, el Sr. Carles Campuzano expuso que el proyecto de ley merecía una aprobación inicial, y esta se mantendrá tras su paso por la Comisión, afirmando con claridad que su tesis positiva derivaba del hecho de que “durante la tramitación parlamentaria se han resuelto las principales preocupaciones que mi grupo tenía en esta materia”, y me parece de especial interés su afirmación, con la que coincido jurídicamente hablando como se constata en este artículo, de la importancia de la disposición adicional octava, “donde se articula ese mecanismo de participación de esas comunidades (Cataluña y País Vasco) y las excluye de la aplicación de la normativa general, al reconocer el traspaso de esa competencia”. La diputada socialista Sra. Gutiérrez del Castillo manifestó su deseo (no convertido en realidad, al menos hasta este momento) de que la tramitación parlamentaria permitiera llegar a un acuerdo de todos los grupos para votar favorablemente el proyecto de ley, y criticó la (no) regulación de la oficina de lucha contra el fraude en el proyecto, dado además que esta lucha debe estar “permanentemente incardinada en los programa de actuación (del Sistema de la ITSS)”, y no perdió obviamente la oportunidad de destacar que numerosas modificaciones de la normativa laboral y de protección social llevadas a cabo desde 2012 han provocado “una desregulación de las condiciones de trabajo que ha generado graves agujeros por los que se cuela el fraude”. El PSOE pidió, y no fue aceptado, la supresión del carácter vinculante de los criterios técnicos que se fijen en la actuación inspectora “por contravenir la independencia de los inspectores de trabajo que reconocen los convenios 81 y 129 de la OIT”.
  10. 10. 10 El portavoz del grupo nacionalista vasco, Sr. Olavarría, puso de manifiesto que su grupo pensó en presentar una enmienda a la totalidad del proyecto debido “al mantenimiento del carácter nacional de los cuerpos de inspectores y de subinspectores de trabajo”, pero finalmente optó por no hacerlo y poder debatir esta y otras cuestiones en la ponencia y en trámite de comisión, habiéndose manifestado el citado portavoz en los siguientes términos: “Yo hubiese presentado una enmienda a la totalidad, fundamentalmente porque los puntos de conexión entre las competencias autonómicas y las competencias de la Administración General del Estado no están bien configurados. Son difusos, son complejos, obligan a una reflexión de exégesis y de hermenéutica muy complicada, y desde esa perspectiva los problemas de inseguridad jurídica dimanantes de estas circunstancias quizás aconsejarían una enmienda a la totalidad, pero por otra parte tenemos la opinión y la información de que este es un proyecto de ley muy consensuado con las comunidades autónomas y muy consensuado particularmente con la Comunidad Autónoma del País Vasco y por ello vamos a esperar que del debate parlamentario puedan dimanar los consensos suficientes para componer y poder configurar puntos de conexión adecuados”. El portavoz de UPyD, Sr. Calduch, puso el acento en la necesidad de reforzar el carácter nacional de los cuerpos de la ITSS y evitar que ello se desvirtúe por la vía del traspaso de competencias de las funciones inspectoras a las autonomías. El portavoz de la Izquierda Plural, Sr. Coscubiela insistió en las críticas vertidas por los anteriores intervinientes sobre la imposibilidad de hacer un debate global sobre el proyecto de ley, y puso después el acento en la explicación de todas las enmiendas del grupo, que pretendían especificar de forma más clara que en el proyecto cuáles son las funciones de vigilancia dela ITSS en el cumplimiento de la normativa laboral y de Seguridad Social, trayendo a colación en apoyo de sus tesis las memorias anuales de la propia ITSS y los informes elaborados por la Unión Progresista de Inspectores de Trabajo (UPIT) o las asociaciones profesionales de subinspectores, poniendo de manifiesto que puede comprobarse que “…. este Gobierno ha orientado gran parte de la actuación a lo que ellos llaman la persecución del fraude, en definitiva, a la persecución de las personas que están en la economía sumergida o de las personas que están cobrando desempleo y que están en estos momentos trabajando de manera irregular, una función que sin duda corresponde a la Inspección de Trabajo en su vertiente de control de la normativa de la Seguridad Social, pero no es la única, y eso se hace en detrimento de una función que es clave, que es la del control de las condiciones de trabajo de los trabajadores, que es la razón de ser de la Inspección de Trabajo, por la cual nació hace más de cien años, y que este Gobierno parece haber olvidado”. Por último, la portavoz popular Sra. Álvarez Arenas defendió las bondades del proyecto de ley y valoró el esfuerzo realizado por su grupo para alcanzar el mayor número de acuerdos posibles con otras fuerzas parlamentarias, a fin y efecto de que el proyecto de ley, o más exactamente el texto que fuera aprobado, fuera un texto “apartidista… que pueda considerarse una ley de todos…”. Es en esta fase de debate cuando pudimos conocer, por boca de la Sra. Álvarez Arenas, que el grupo popular aceptaba dos enmiendas del grupo vasco, dos de CiU y dos del grupo socialista, y que ofrecía, y fueron votadas afirmativamente, diecisiete enmiendas transaccionales que a su parecer “van a mejorar el texto y lo van a clarificar”.
  11. 11. 11 8. Remito a todas las personas interesadas en la lectura de las enmiendas presentadas al BOCD del día 9 de junio, donde se encuentran todas ellas, y procedo a continuación al examen y análisis de las aprobadas, tanto las presentadas por un grupo parlamentario y aprobadas en sus propios términos, como las numerosas enmiendas transaccionales aprobadas en comisión. A) A salvo de las enmiendas transaccionales, cabe decir que todas las presentadas por UPyD fueron rechazadas. Por su parte, al grupo vasco PNV le fueron aprobadas dos, las números 11 y 13. La primera versa sobre los derechos del personal del sistema de la ITSS, para los que se garantizará protección “frente a cualquier violencia, coacción, amenaza o influencia indebida”, mientras que en el proyecto de ley original se hacía mención a “influencia exterior indebida”, algo que la enmienda del PNV consideraba, y creo que con acierto, que constituía “una limitación inapropiada” en cuanto a las garantías de los derechos de dicho personal. La citada enmienda ha sido también incorporada a otros artículos del proyecto de ley en los que se mencionaba la “influencia exterior indebida”. La enmienda núm. 13 propugnaba, y así se aprobó, la supresión del segundo párrafo del apartado 3 del art. 25. Dicho precepto regulaba la cooperación y participación de las Administraciones Públicas, y el apartado estipulaba cómo participarían las Comunidades Autónomas en la dirección del sistema de la ITSS, exactamente a través del consejo rector del organismo estatal ITSS. En su redacción inicial el proyecto de ley preveía que pudieran someterse a la conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales “aquellos asuntos relativos al Sistema que contribuyan a asegurar la cooperación, coherencia y coordinación de la actuación de los poderes públicos en el ámbito estatal”. En cuanto que el texto ahora a debate contempla numerosos mecanismos de coordinación entre el Estado y las autonomías para la correcta aplicación de la norma, es coherente la petición, aceptada, de supresión del párrafo ya que al regular un mecanismo más de coordinación, además de ser “superfluo”, implicaría en la práctica “duplicidad de actuaciones en esta materia, precisamente uno de los objetivos que pretende corregir el proyecto de Ley”. Peor suerte corrieron las enmiendas de la Izquierda Plural y las del grupo mixto, todas ellas (insisto, salvo las transaccionales) rechazadas. En cuanto a las presentadas por el grupo catalán CiU fue aprobada la número 44, que incorpora al art. 13, regulador de las facultades de los ITSS para el desempeño de sus funciones, la posibilidad de hacerse acompañar en las visitas de inspección “por el empresario o su representante”, previsión no contemplada de forma expresa (pero tampoco en absoluto prohibida) ni en Ley 42/1997 ni en el texto original del proyecto de ley. En la redacción vigente el inspector puede hacerse acompañar por los trabajadores o sus representantes, y por los peritos o técnicos de la empresa o habilitados oficialmente para el mejor desarrollo de la función inspectora, ampliándose en el proyecto a los peritos o técnicos no sólo de la empresa sino también de sus entidades asesoras y de aquellos pertenecientes a la Administración. Todas las enmiendas vivas del grupo socialista fueron rechazadas salvo las números 62 y 65, ambas de idéntico contenido formal y muy correcto a mi parecer, aunque desde luego no las calificaría precisamente de sustanciales. Tanto en el art. 27.1 como en el
  12. 12. 12 32.3 y 4, que regulan el organismo estatal ITSS contemplan su articulación en torno a “una estructura central y una periférica”, mientras que en el art. 28 se hace referencia a la estructura central y “territorial”. La utilización de este último término para sustituir a “periférica” es coherente a mi parecer tanto desde la propia estructura del Estado español como desde el argumento más estrictamente jurídico y utilizado en la enmienda aprobada de ser la expresión “estructura periférica” aquella que se aplica “a los órganos exclusivos de la Administración General del Estado”. También fue aprobada, no cabía dudar de ello, la única enmienda viva del grupo popular, ya que sus restantes enmiendas se incorporaron a las transaccionales. Se trata de la número 71, que incorpora una nueva disposición transitoria tercera para retrasar hasta el 1 de enero de 2019 los requisitos requeridos para para poder acceder al cuerpo de subinspectores laborales en su nueva escala creada de Empleo y Seguridad Social, enmienda que se presenta con la finalidad de “respetar las expectativas de los aspirantes al ingreso”. Según lo dispuesto en la disposición adicional quinta para poder ingresar en la nueva escala de Empleo y Seguridad Social será necesario “disponer de titulado universitario oficial de graduado adscrito a la rama de conocimiento de ciencias sociales y jurídicas”, o títulos universitarios anteriormente existentes (ej: licenciado) y que se correspondan con dichas ramas o áreas de conocimiento. Pues bien, esta previsión queda diferida en su efectiva aplicación hasta el 1 de enero de 2019, y hasta esa fecha sólo se requerirá para poder participar en las correspondientes convocatorias de ingreso el disponer de un título universitario de grado o equivalente, no siendo necesario que sea de la rama de ciencias sociales y jurídicas. La misma disposición transitoria incorporada en trámite de enmiendas, y supongo que para que quede claro que se trata de una nueva escala y con su regulación propia, excluye la citada prórroga a las convocatorias de ingreso que se produzcan para la escala de seguridad y salud laboral del cuerpo de subinspectores laborales, para las que será necesario acreditar, a efectos de poder participar, disponer de un título universitario de graduado, u otro anterior reconocido, “adscrito a la rama del conocimiento de ciencias, ciencias de la salud, o ingeniería y arquitectura”. La justificación precisamente de la exclusión de la prórroga temporal para las convocatorias de ingreso a la segunda escala es que por la misma “se crea una nueva agrupación de funcionarios”. B) Las enmiendas transaccionales fueron todas ellas aprobadas, ciertamente con diferentes resultados, y el texto final global del dictamen recibió el visto bueno con 26 votos a favor (grupo popular y CiU) y 16 abstenciones. Paso ahora al examen de las enmiendas objeto de transacción según el seguimiento que he efectuado del texto aprobado por la Comisión con respecto al proyecto de ley original. a) La primera se encuentra en el preámbulo, de alcance meramente formal. Tras indicar que la nueva ley se inserta “en el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno para la racionalización, simplificación y modernización de las Administraciones Públicas”, el texto original incluía una mención expresa, y a mi parecer superflua, a que tales medidas “se abordan de manera sistemática en la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012”, mención que ha sido suprimida en el texto aprobado por la Comisión.
  13. 13. 13 b) El artículo 5 regula el sistema de ingreso y provisión de puestos de los Cuerpos Nacionales del personal con funciones inspectoras. La enmienda transaccional da respuesta básicamente a las preocupaciones manifestadas por el grupo catalán CiU en sus enmiendas, en especial la número 40, en la que ponía de manifiesto los efectos que puede tener una convocatoria única de plazas para todo el Estado que incluye también las convocadas por las Comunidades Autónomas que tienen transferidas las competencias (Cataluña y País Vasco), siendo así que en el momento de asignación de las plazas “las necesidades de personal pueden haber cambiado por efectos de los concursos de traslado realizados antes de la resolución de la oposición”, por lo que se proponía llevar a cabo una convocatoria única pero sin asignación previa de plazas a la AGE o a la autonomía que haya convocado, “sino realizando esta asignación a la vista de las vacantes creadas en concurso de traslados”. En el texto acordado e incorporado al proyecto de ley se dispone que la oferta de empleo público “incluirá las plazas del Sistema de Inspección, tanto de la Administración General del Estado como de las Comunidades Autónomas que hayan recibido la transferencia orgánica de personal inspector y subinspector, de acuerdo con los criterios que, con carácter básico, se incluyan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado”, y que la distribución final del personal de nuevo ingresos entre dichas Administraciones “se hará en función de las vacantes que resulten de los procesos previos de provisión de puestos de trabajo, sin que, en ningún caso, el número de aprobados pueda superar el total de plazas convocadas”. c) El artículo 6 también incorpora una enmienda “autonomista” que resulta coherente con el hecho de que existan Comunidades Autónomas con competencias transferidas de ITSS. Dicho precepto crea un registro integrado del personal inspector, que estará constituido “por la totalidad de las plazas existentes para cada uno de los Cuerpos con funciones inspectoras en las respectivas relaciones de puestos de trabajo de las Administraciones a las que pertenezcan aquellas”, y que se crea sin perjuicio de la competencia y funciones del Registro Central de Personal y (modificación incorporada en el trámite parlamentario) “de los registros dependientes de las Comunidades Autónomas que hayan recibido el traspaso de la función pública inspectora”. d) El artículo 12 regula la función inspectora, es decir sus diferentes ámbitos de actuación, siendo uno de ellos en el proyecto de ley el de “ordenación del trabajo y relaciones sindicales”, terminología que ha sido sustituida en el texto aprobado en la Comisión por otra a mi parecer técnicamente más correcta (aunque se trate de una modificación meramente formal), cual es la de “sistema de relaciones laborales”. e) También califico de formal la modificación introducida en el mismo precepto cuando se refiere a las competencias en materia de empleo, que incluyen el “control de la aplicación de las subvenciones, ayudas de fomento del empleo o cualesquiera establecidas en programas de apoyo a la creación de empleo o a la formación profesional para el empleo”, control que deberá efectuarse según la modificación aprobada, y si no se hubiera dicho nada también debería serlo, “de acuerdo con la normativa establecida al efecto”, control que se efectuará “sin perjuicio del ejercicio del control financiero de las subvenciones por los órganos competentes en la materia”. f) Por último, siempre en referencia al artículo 12 y los ámbitos de actuación de la ITSS, son objeto de atención las funciones que pueden llevar a cabo de conciliación, mediación y arbitraje, Mientras que en el proyecto de ley se preveía que dichas
  14. 14. 14 funciones se desarrollarían “sin perjuicio de las facultades atribuidas a los órganos instaurados por los sistemas de solución de conflictos laborales basados y gestionados por la autonomía colectiva”, el texto aprobado por la Comisión subsana un olvido del texto original cual es la mención a otros órganos de las Administraciones Públicas que tengan competencias en tales ámbitos, como son los servicios de conciliación y mediación para conocer de conflictos individuales y colectivos y que se contemplan en la Ley reguladora de la jurisdicción social. g) Más calado tiene la enmienda incorporada al artículo 13 que regula las facultades de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social para el desempeño de sus competencias, resultado de una transacción con la enmienda número 43 del grupo catalán CiU y que a buen seguro habrá sorprendido a muchos inspectores e inspectoras que cada día visitan centros de trabajos, para los que una comunicación previa a la dirección de la empresa dificultaría muy probablemente el resultado positivo de la visita en términos de controlar el correcto cumplimiento de la normativa laboral (o quizás no si la parte empresarial incumplidora adoptara tan rápidamente como fuera posible las medidas necesarias para su cumplimiento). La enmienda número 43 disponía que siempre que sea posible “se deberá comunicar al empresario la visita a dicho centro de trabajo”, y que en todo caso, y antes de la visita de inspección “deberán identificarse documentalmente por los medios que acrediten claramente su identidad como funcionarios del Cuerpo Superior de Inspectora de Trabajo y Seguridad Social o funcionarios del Cuerpo de Subinspectores Laborales”, argumentando la primera parte de la enmienda con la afirmación (¿qué pruebas aportan en favor de su tesis?) de que la identificación previa “en nada compromete el éxito de las funciones inspectoras”, y la segunda (con argumentación más sorprendente aún) es que la identificación debe llevarse a cabo para velar por el cumplimiento de los artículos 9 y 17 de la Constitución, en concreto para velar por la “seguridad jurídica” y el derecho “a la libertad y seguridad” (no sabía, ni creo que lo sepan los inspectores e inspectoras, que sus actuaciones podrían poner en peligro principios y derechos constitucionales). En fin , la transacción recoge sólo de forma muy “descolorida” la enmienda, ya que sólo se añade al marco normativo vigente que deberán identificarse documentalmente y comunicar su presencia al empresario o a su representante o persona inspeccionada, “a menos que consideren que dicha identificación y comunicación puedan perjudicar el éxito de sus funciones”. Insisto, desde 1997 están en vigor este precepto y nadie, al menos que yo recuerde, había cuestionado hasta ahora, de forma harto sorprendente jurídicamente hablando que pudiera vulnerar derechos constitucionales. h) De carácter meramente formal considero la enmienda incorporada al art. 13.3. Mientras que en el proyecto de ley se hacía referencia a la práctica de “cualquier diligencia de investigación, examen, reconstrucción o prueba que consideren necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente”, esta última mención es sustituida por la de “realizar la función prevista en el artículo 12.1”, que no es otra que la de “vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y del contenido de los acuerdos y convenios colectivos…”. i) De mucha mayor importancia es la modificación operada en el artículo 16, que regula el auxilio y colaboración con la ITSS, en concreto de su apartado 8. La redacción del proyecto de ley había suscitado duras críticas entre los funcionarios de la ITSS, por
  15. 15. 15 atribuir la presunción de certeza a hechos comprobados directamente “por los funcionarios que ostenten la condición de autoridad o agentes de ellas”, pero sin intervención alguna de la ITSS. La enmienda número 60, presentada por el grupo socialista, se hacía eco de estas críticas y formulaba una redacción del precepto que condicionaba dicha presunción a que tales hechos fueran aducidos como prueba por la ITSS, “tras su valoración, calificación jurídica y, en su caso, comprobación posterior en los procedimientos iniciados por esta…”. Me parece importante, por su sólida fundamentación jurídica, reproducir parte de la motivación de la enmienda: “La presunción de certeza que se contiene en el artículo 16.8, párrafo segundo debe ser matizada pues no es extensible a cualquier funcionario para cualquier materia, pues, entre otros razones, debe contar con la formación que en la materia sobre la que se aplica la presunción. Es más, en el marco de cooperación y colaboración actualmente establecido, ya se tienen en cuenta dichas comunicaciones, que son analizadas por los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Otorgar, como hace el Proyecto de Ley, presunción de certeza a agentes de la autoridad no formados para ello plantea problemas de seguridad jurídica, para el administrado o sujeto inspeccionado que debe tener garantías de que la presunción de certeza en el ámbito laboral queda circunscrita a funcionarios formados para ello. Y también plantea problemas de seguridad jurídica en el procedimiento administrativo, pues es necesario garantizar que el procedimiento administrativo sancionador no pueda verse cuestionado por dudas sobre los hechos comprobados y tenidos por ciertos”. El texto aprobado en comisión no acoge totalmente, pero sí de forma sustancial, la enmienda socialista, ya que regula tal presunción de certeza siempre que se trate de hechos que deberán ser valorados y calificados por la ITSS, y sólo en tal caso “podrán ser aducidos como prueba en los procedimientos iniciados por esta y serán tenidos por ciertos, salvo prueba en contrario de los interesados”. j) El art. 17 versa sobre la colaboración de la ITSS, habiendo acogido el texto aprobado por la Comisión parcialmente la enmienda número 46 del grupo catalán CiU. El apartado 2 preveía inicialmente la colaboración de la ITSS con las organizaciones empresariales y sindicales y con los representantes de los trabajadores, facilitando a los agentes sociales más representativos “información sobre extremos de interés general que se deduzcan de las actuaciones inspectoras, memorias de actividades y demás antecedentes”, habiéndose planteado en la enmienda que dicha información también debería versar sobre los criterios técnicos e instrucciones de la ITSS en el desarrollo de su función inspectora, así como también “la información relativa al resultado final de la inspección en los procesos de conciliación, mediación o arbitraje en los que intervenga, en este último caso, guardando las debidas reservas legales en materia de protección y confidencialidad”, previendo igualmente que la información pudiera ser solicitada a la autoridad central de la ITSS por los agentes sociales más representativos. El texto transaccionado ha incluido en la información a facilitar “las instrucciones de organización de los servicios, criterios operativos generales y criterios técnicos vinculantes, en los términos establecidos en el artículo 20.2” (en dicho precepto ya se disponen que serán objeto de publicación, “en su caso, conforme a lo previsto en la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno” El argumento de los enmendantes respecto al apartado incorporado al proyecto de ley es que los criterios técnicos “ya se publican en la web, pero no todos”, y que la petición de
  16. 16. 16 información de los agentes sociales tiene sentido (y es obvio que la enmienda tiene a Cataluña en su punto de referencia) porque alguno de estos podría hacer llegar a la autoridad central de la ITSS las alegaciones que considerara oportuno “si estiman que el criterio o la instrucción pueden no ser del todo correcto e incluso si en una determinada CA el criterio que se aplica no es el mismo que el criterio unificado”. A título de ejemplo significativo, baste decir que en la página web de la ITSS el último criterio técnico publicado es el número 95, de 8 de abril de 2015, relativo a la contratación temporal, y que el anterior es el número 91, de 12 de junio de 2012, sobre el incumplimiento de la formalización del convenio especial en los supuestos de procedimientos de despidos colectivos regulado en el art. 51.9 de la Ley del Estatuto de los trabajadores. k) El artículo 20 trata sobre “Normas generales, origen de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y condición de interesado”, habiéndose incorporado en fase de tramitación parlamentaria una enmienda de carácter formal en su apartado 3. En efecto, en la redacción original, se disponía que la ITSS “actuará de oficio siempre, como consecuencia de orden superior, de orden de servicio derivada de planes o programas de inspección, a petición razonada de otros órganos, en virtud de denuncia o por propia iniciativa”, concretándose por si pudiera haber alguna duda que dicha iniciativa corresponde a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social. l) También de carácter formal, pero es bien sabido que en ocasiones es mejor que las reglas del juego estén bien claras, es la modificación incorporada al artículo 21, dedicado a las modalidades y documentación de la actuación inspectora. El apartado 1 dispone que la actuación de la ITSS podrá requerir la comparecencia de quien resulte obligado, aportando la documentación que se señale por aquella, concretando el texto aprobado en comisión que la aportación de dicha documentación se llevará a cabo “de acuerdo con lo establecido en el artículo 13.3.c)”. Recuérdese que dicho precepto dispone que el inspector está facultado para requerir la presentación de la documentación listada en dicho apartado en las oficinas públicas correspondientes (“todo tipo de documentación con trascendencia en la verificación del cumplimiento de la legislación del orden social…”) y que cuando esta información se encuentre disponible en soporte informático, “deberá suministrarse en dicho soporte y en formato tratable, legible y compatible con los de uso generalizado en el momento en que se realice la actuación inspectora, cuando así fuere requerido”. ll) La enmienda incorporada al art. 29 sobre el Consejo rector del organismo autónomo ITSS deja claro, por si hubiera alguna duda, que la composición será paritaria entre los representantes estatales y autonómicos, habiéndose incorporado a las funciones del citado Consejo la de “j) Aprobar, a propuesta del titular de la dirección del Organismo Estatal, los criterios de distribución de los puestos de trabajo de personal inspector correspondientes a la estructura territorial de dicho Organismo”. m) Por último, la disposición adicional segunda aborda la estructura del organismo estatal ITSS, habiendo propuesto el grupo popular una enmienda (número 70) para incorporar entre sus funciones las de tramitar y resolver los procedimientos sancionadores iniciados por la ITSS en el ámbito de las competencias de la AGE y de acuerdo con lo que se dispusiera reglamentariamente. La transacción con otros grupos ha llevado a una redacción algo más acotada y delimitada respecto a su posible ámbito de actuación, de tal manera que el texto finalmente aprobado dispone que “Dentro de sus funciones se le podrá encomendar la tramitación y, en su caso, resolución de los
  17. 17. 17 procedimientos sancionadores iniciados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado, de acuerdo con lo que se disponga reglamentariamente”. 9. Concluyo este artículo informando de la publicación del texto aprobado por la Comisión de Empleo y Seguridad Social de Congreso en el Boletín Oficial del Senado del día 24 de junio. Parece que hay mucha prisa, no sólo para este proyecto sino también para otros, para la aprobación definitiva del texto, ya que la Mesa ha decidido la aplicación del procedimiento de urgencia y ha fijado un plazo improrrogable para presentación de enmiendas y propuestas de veto que finaliza el martes 30 de junio. Por consiguiente, deberemos seguir atentos a la tramitación parlamentaria del proyecto de ley ahora ya en la Cámara Alta, aunque a fuer de ser sincero no espero modificaciones de importancia en esta fase de tramitación, y en cualquier caso aquellas que se introduzcan serán, como siempre digo si el tiempo y la salud lo permite, objeto de atención y seguimiento en el blog. Mientras tanto, buena lectura del texto aprobado en el Congreso. Para facilitar el seguimiento de mi explicación, adjunto el texto comparado del proyecto de ley original y el aprobado por la Comisión tras su tramitación parlamentaria en el Congreso. Texto del Proyecto de ley remitido por el gobierno al Parlamento (10 de abril de 2015) http://bit.ly/1NhO4B1 Texto aprobado por la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso de los Diputados (10 de junio de 2015). http://bit.ly/1Cs2FU3 Exposición de motivos I Tras una presencia continuada de más de cien años en el mundo de las relaciones laborales, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social es una institución firmemente asentada en nuestro país, que ha sabido adaptarse en todo momento a las circunstancias de la realidad social y económica en que ha desplegado su actuación de garantía del cumplimiento de la normativa social. Después de una larga evolución y sucesivos cambios durante todo el siglo XX, desde su creación por el Reglamento de 1 de marzo de 1906, pasando por la Ley 39/1962, de 21 de julio, de Ordenación de la Inspección de Trabajo, que reúne en una única Inspección Nacional del Trabajo la vigilancia y Preámbulo I Tras una presencia continuada de más de cien años en el mundo de las relaciones laborales, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social es una institución firmemente asentada en nuestro país, que ha sabido adaptarse en todo momento a las circunstancias de la realidad social y económica en que ha desplegado su actuación de garantía del cumplimiento de la normativa social. Después de una larga evolución y sucesivos cambios durante todo el siglo XX, desde su creación por el Reglamento de 1 de marzo de 1906, pasando por la Ley 39/1962, de 21 de julio, de Ordenación de la Inspección de Trabajo, que reúne en una única Inspección Nacional del Trabajo la vigilancia y
  18. 18. 18 control de la normativa social, hasta entonces competencia de varios servicios de inspección, la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, configuraba por vez primera la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como un Sistema, es decir, como un conjunto organizado de principios legales, órganos, funcionarios y medios materiales. Dicha Ley conjugaba con corrección los principios de unidad de función y actuación inspectora con los de especialización funcional y trabajo en equipo, al tiempo que incorporaba mecanismos útiles de participación y colaboración de todas las Administraciones Públicas, estatales y autonómicas, en el Sistema de Inspección. No obstante, en el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de dicha Ley han aparecido nuevos elementos que exigen la adopción de un nuevo marco normativo para la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Por un lado, la prestación del servicio público de Inspección de Trabajo y Seguridad Social debe adecuarse a los cambios normativos habidos en nuestro ordenamiento sociolaboral, en el que tras sucesivas reformas legislativas se han ido introduciendo importantes modificaciones, que persiguen conjugar la necesaria flexibilidad en la gestión de los recursos humanos con una mayor protección de los derechos de los trabajadores, entre los que sin duda se encuentra el derecho que tiene todo trabajador a recurrir a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social cuando considere que sus derechos han sido conculcados. De otro lado, la evolución en el ejercicio control de la normativa social, hasta entonces competencia de varios servicios de inspección, la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, configuraba por vez primera la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como un Sistema, es decir, como un conjunto organizado de principios legales, órganos, funcionarios y medios materiales. Dicha ley conjugaba con corrección los principios de unidad de función y actuación inspectora con los de especialización funcional y trabajo en equipo, al tiempo que incorporaba mecanismos útiles de participación y colaboración de todas las Administraciones Públicas, estatales y autonómicas, en el Sistema de Inspección. No obstante, en el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de dicha ley han aparecido nuevos elementos que exigen la adopción de un nuevo marco normativo para la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Por un lado, la prestación del servicio público de Inspección de Trabajo y Seguridad Social debe adecuarse a los cambios normativos habidos en nuestro ordenamiento sociolaboral, en el que tras sucesivas reformas legislativas se han ido introduciendo importantes modificaciones, que persiguen conjugar la necesaria flexibilidad en la gestión de los recursos humanos con una mayor protección de los derechos de los trabajadores, entre los que sin duda se encuentra el derecho que tiene todo trabajador a recurrir a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social cuando considere que sus derechos han sido conculcados. De otro lado, la evolución en el ejercicio
  19. 19. 19 de las competencias autonómicas de ejecución de la legislación laboral en el territorio español, que se ha sustanciado en el traspaso de la función pública inspectora a las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cataluña, evidencia la necesidad de adaptar el modelo organizativo de la Inspección, para compatibilizar la convivencia de los principios esenciales de unidad de función y concepción única e integral del Sistema con el desarrollo de las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia. Además, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social ha experimentado en los últimos años un notable proceso de modernización y tecnificación en su funcionamiento, de manera que las actuaciones desplegadas por la Inspección han ganado en extensión y en profundidad. Mantener y consolidar el incremento de la efectividad de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social requiere reforzar institucionalmente la misma, integrando y ordenando mejor, dentro de este nuevo modelo organizativo, el funcionamiento de los servicios de Inspección, así como la articulación de los mecanismos de colaboración, cooperación y coordinación entre todas las Administraciones Públicas implicadas. II La presente ley se inserta en el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno para la racionalización, simplificación y modernización de las Administraciones Públicas, que se abordan de manera sistemática en la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012. La acción de los poderes públicos, en sus distintas áreas de actuación, ejerce un notorio efecto de las competencias autonómicas de ejecución de la legislación laboral en el territorio español, que se ha sustanciado en el traspaso de la función pública inspectora a las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cataluña, evidencia la necesidad de adaptar el modelo organizativo de la Inspección, para compatibilizar la convivencia de los principios esenciales de unidad de función y concepción única e integral del Sistema con el desarrollo de las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia. Además, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social ha experimentado en los últimos años un notable proceso de modernización y tecnificación en su funcionamiento, de manera que las actuaciones desplegadas por la Inspección han ganado en extensión y en profundidad. Mantener y consolidar el incremento de la efectividad de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social requiere reforzar institucionalmente la misma, integrando y ordenando mejor, dentro de este nuevo modelo organizativo, el funcionamiento de los servicios de Inspección, así como la articulación de los mecanismos de colaboración, cooperación y coordinación entre todas las Administraciones Públicas implicadas. II La presente ley se inserta en el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno para la racionalización, simplificación y modernización de las Administraciones Públicas. La acción de los poderes públicos, en sus distintas áreas de actuación, ejerce un notorio efecto sobre la sociedad, considerada en su conjunto: son los ciudadanos los destinatarios de las actuaciones de la Administración y a la satisfacción de sus legítimos derechos y expectativas debe orientarse
  20. 20. 20 sobre la sociedad, considerada en su conjunto: son los ciudadanos los destinatarios de las actuaciones de la Administración y a la satisfacción de sus legítimos derechos y expectativas debe orientarse prioritariamente dicha actuación. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en cuanto servicio público encargado de la vigilancia y control de la normativa social, contribuye decisivamente a la preservación de los derechos de los trabajadores, que la legislación laboral consagra, y al sostenimiento del sistema de protección social, para lo que debe planificar adecuadamente su actividad de vigilancia y control, especialmente en aquellos ámbitos en los que existe una alta demanda de los ciudadanos, como son los relativos al régimen de contratación laboral, a la dualidad del mercado de trabajo, al acceso a puestos de trabajo y a la ejecución de la prestación laboral en condiciones de igualdad y no discriminación, al derecho a la seguridad y salud en el trabajo y a la garantía y pervivencia de un régimen público de Seguridad Social. Además, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social debe potenciar su función mediadora, dirigida a la evitación e integración de los conflictos laborales, y la de información y asistencia técnica a empresas y trabajadores, lo que reforzará su configuración como un servicio público armonizador de las relaciones laborales. A tal fin, la ley establece un modelo de Inspección basado en una serie de principios ordenadores comunes, entre los que cabe destacar la búsqueda de la calidad y la eficiencia en la prestación del servicio a los ciudadanos, la concepción única e integral de Sistema y el principio de unidad de función y actuación inspectora. Al mismo tiempo, se avanza decididamente en la participación de prioritariamente dicha actuación. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en cuanto servicio público encargado de la vigilancia y control de la normativa social, contribuye decisivamente a la preservación de los derechos de los trabajadores, que la legislación laboral consagra, y al sostenimiento del sistema de protección social, para lo que debe planificar adecuadamente su actividad de vigilancia y control, especialmente en aquellos ámbitos en los que existe una alta demanda de los ciudadanos, como son los relativos al régimen de contratación laboral, a la dualidad del mercado de trabajo, al acceso a puestos de trabajo y a la ejecución de la prestación laboral en condiciones de igualdad y no discriminación, al derecho a la seguridad y salud en el trabajo y a la garantía y pervivencia de un régimen público de Seguridad Social. Además, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social debe potenciar su función mediadora, dirigida a la evitación e integración de los conflictos laborales, y la de información y asistencia técnica a empresas y trabajadores, lo que reforzará su configuración como un servicio público armonizador de las relaciones laborales. A tal fin, la ley establece un modelo de Inspección basado en una serie de principios ordenadores comunes, entre los que cabe destacar la búsqueda de la calidad y la eficiencia en la prestación del servicio a los ciudadanos, la concepción única e integral de Sistema y el principio de unidad de función y actuación inspectora. Al mismo tiempo, se avanza decididamente en la participación de
  21. 21. 21 todas las Administraciones Públicas titulares de las competencias por razón de la materia objeto de la actividad inspectora, respetando con ello el sistema constitucional de distribución de competencias. El Sistema se integra no solo por las Administraciones Públicas titulares de las competencias materiales de ejecución de la legislación laboral y de Seguridad Social, sino también por los órganos y las estructuras institucionales creadas para la coordinación de dichos órganos, entre las que se incluyen el Consorcio de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Cataluña y el Consejo Vasco de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Asimismo, se crea el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como organismo autónomo de los previstos en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, situando a los servicios de inspección en el ámbito de la Administración Institucional y permitiendo así la ejecución en régimen de descentralización funcional, tanto de programas específicos en materias competencia de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, como de programas conjuntos en los que confluya la planificación de actuaciones en distintas materias. En el Consejo Rector del Organismo participarán la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, en cuanto titulares que son de las competencias materiales sobre las que la Inspección trabaja. La gestión y representación del organismo se encomienda al titular de su dirección. Por otra parte, el principio de participación institucional, que la Ley expresamente recoge, se manifiesta mediante la presencia de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en el Sistema de todas las Administraciones Públicas titulares de las competencias por razón de la materia objeto de la actividad inspectora, respetando con ello el sistema constitucional de distribución de competencias. El Sistema se integra no solo por las Administraciones Públicas titulares de las competencias materiales de ejecución de la legislación laboral y de Seguridad Social, sino también por los órganos y las estructuras institucionales creadas para la coordinación de dichos órganos, entre las que se incluyen el Consorcio de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Cataluña y el Consejo Vasco de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Asimismo, se crea el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como organismo autónomo de los previstos en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, situando a los servicios de inspección en el ámbito de la Administración Institucional y permitiendo así la ejecución en régimen de descentralización funcional, tanto de programas específicos en materias competencia de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, como de programas conjuntos en los que confluya la planificación de actuaciones en distintas materias. En el Consejo Rector del Organismo participarán la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, en cuanto titulares que son de las competencias materiales sobre las que la Inspección trabaja. La gestión y representación del organismo se encomienda al titular de su dirección. Por otra parte, el principio de participación institucional, que la ley expresamente recoge, se manifiesta mediante la presencia de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en el Sistema de
  22. 22. 22 Inspección, en cuanto representantes que son de los principales destinatarios de la actividad inspectora, los trabajadores y las empresas. La Ley prevé la existencia de un Consejo General, que sustituye a la actual Comisión Consultiva Tripartita de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como órgano de participación institucional en las materias relativas al Organismo Estatal y al que se atribuyen funciones de información, audiencia y consulta en los asuntos de que tenga conocimiento el Consejo Rector. Adicionalmente, con el fin de consolidar y reforzar la presencia de las Comunidades Autónomas en el Sistema de Inspección, se instituye la Autoridad Autonómica de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que será el cargo designado por cada gobierno autonómico, a quien la ley le encomienda, entre otras funciones, las de impulso, propuesta y supervisión de las actuaciones inspectoras respecto de las competencias autonómicas en su territorio. En el ámbito de las relaciones entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, se establecen mecanismos de cooperación más ágiles y ejecutivos, mediante la instauración de Comisiones Operativas Autonómicas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se basan en la interlocución permanente en la esfera territorial entre la Inspección y las Administraciones Públicas titulares de las competencias materiales de ejecución de la legislación del orden social. En todo caso, las nuevas fórmulas de cooperación que la Ley prevé respetan los mecanismos de colaboración territorial, ya establecidos en los acuerdos con las Comunidades Autónomas sobre traspaso de funciones y servicios en materia de función pública inspectora. Inspección, en cuanto representantes que son de los principales destinatarios de la actividad inspectora, los trabajadores y las empresas. La ley prevé la existencia de un Consejo General, que sustituye a la actual Comisión Consultiva Tripartita de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como órgano de participación institucional en las materias relativas al Organismo Estatal y al que se atribuyen funciones de información, audiencia y consulta en los asuntos de que tenga conocimiento el Consejo Rector. Adicionalmente, con el fin de consolidar y reforzar la presencia de las Comunidades Autónomas en el Sistema de Inspección, se instituye la Autoridad Autonómica de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que será el cargo designado por cada gobierno autonómico, a quien la ley le encomienda, entre otras funciones, las de impulso, propuesta y supervisión de las actuaciones inspectoras respecto de las competencias autonómicas en su territorio. En el ámbito de las relaciones entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, se establecen mecanismos de cooperación más ágiles y ejecutivos, mediante la instauración de Comisiones Operativas Autonómicas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se basan en la interlocución permanente en la esfera territorial entre la Inspección y las Administraciones Públicas titulares de las competencias materiales de ejecución de la legislación del orden social. En todo caso, las nuevas fórmulas de cooperación que la ley prevé respetan los mecanismos de colaboración territorial, ya establecidos en los acuerdos con las Comunidades Autónomas sobre traspaso de funciones y servicios en materia de función pública inspectora.
  23. 23. 23 Este modelo organizativo compartido evitará duplicidades, ineficiencias y sobrecostes y servirá de marco de supervisión unificado de toda la normativa del orden social, plenamente compatible, por tanto, con el principio de unidad de mercado que propugna la Constitución y los Tratados Constitutivos de la Unión Europea y que se ha consolidado en la presente legislatura con la aprobación por las Cortes Generales de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. El modelo organizativo del Sistema prevé la regulación en sus Estatutos de una Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude, como órgano especializado de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para combatir las conductas relacionadas con el trabajo no declarado, el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social. Tras la experiencia del plan de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la seguridad social aprobado por el Consejo de Ministros, en fecha 27 de abril de 2012, y con vigencia hasta finales de 2013 y considerando los resultados positivos derivados de su aplicación, es preciso abordar, más allá del contexto actual, la constitución de estructuras permanentes en la lucha contra el fraude. La creación de una Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude en el marco de una nueva Ley Ordenadora del Sistema de Inspección se contempla en el Programa Nacional de Reformas 2014, que se contiene, a su vez, en la intensa agenda reformadora del Gobierno, como continuación de los Programas de 2012 y 2013. La Oficina tiene la pretensión de afrontar de modo global el fenómeno del fraude, dada la dimensión transversal que el mismo representa. El fraude no sólo supone una indebida detracción de recursos del sistema de la Seguridad Social (generación o disfrute de Este modelo organizativo compartido evitará duplicidades, ineficiencias y sobrecostes y servirá de marco de supervisión unificado de toda la normativa del orden social, plenamente compatible, por tanto, con el principio de unidad de mercado que propugnan la Constitución y los Tratados Constitutivos de la Unión Europea y que se ha consolidado en la presente legislatura con la aprobación por las Cortes Generales de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. El modelo organizativo del Sistema prevé la regulación en sus Estatutos de una Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude, como órgano especializado de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para combatir las conductas relacionadas con el trabajo no declarado, el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social. Tras la experiencia del plan de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social aprobado por el Consejo de Ministros, en fecha 27 de abril de 2012, y con vigencia hasta finales de 2013 y considerando los resultados positivos derivados de su aplicación, es preciso abordar, más allá del contexto actual, la constitución de estructuras permanentes en la lucha contra el fraude. La creación de una Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude en el marco de una nueva Ley Ordenadora del Sistema de Inspección se contempla en el Programa Nacional de Reformas 2014, que se contiene, a su vez, en la intensa agenda reformadora del Gobierno, como continuación de los Programas de 2012 y 2013. La Oficina tiene la pretensión de afrontar de modo global el fenómeno del fraude, dada la dimensión transversal que el mismo representa. El fraude no solo supone una indebida detracción de recursos del sistema de la Seguridad Social (generación o disfrute de
  24. 24. 24 prestaciones indebidas) o una falta o deficiencia de contribución a su sostenimiento (ausencia total o parcial de cotizaciones sociales): El fraude va ligado, la mayoría de las veces, a situaciones de explotación laboral en las que se niegan a los trabajadores los más elementales derechos, el más importante de ellos es el reconocimiento de su condición de trabajadores, como sucede en un contexto de trabajo no declarado. III La ley regula el régimen jurídico de los funcionarios del Sistema de Inspección en su conjunto, de manera complementaria al contenido en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Determinadas peculiaridades de la labor que desempeña el personal con funciones inspectoras exigen una regulación específica. Dentro de ella, se otorga la consideración de Nacionales a los Cuerpos de Inspección, con el objeto de evitar las disfunciones y pérdida de eficacia que generaría la actuación de distintos cuerpos de inspección en las mismas empresas y trabajadores, con la consiguiente pérdida de la visión general de la empresa, duplicidad de visitas, confusión respecto del cuerpo inspector al que corresponde actuar, posibles contradicciones en la interpretación de la norma o de la relación jurídica existente, demoras y demás disfunciones. En consonancia, se establecen los principios de ingreso y convocatoria únicos, reserva de función inspectora y de movilidad entre Administraciones Públicas, todo ello contando con la participación de las Comunidades Autónomas en las cuestiones relativas al régimen de personal. Por otra parte, la ley avanza en la especialización de los funcionarios y en prestaciones indebidas) o una falta o deficiencia de contribución a su sostenimiento (ausencia total o parcial de cotizaciones sociales). El fraude va ligado, la mayoría de las veces, a situaciones de explotación laboral en las que se niegan a los trabajadores los más elementales derechos, el más importante de ellos es el reconocimiento de su condición de trabajadores, como sucede en un contexto de trabajo no declarado. III La ley regula el régimen jurídico de los funcionarios del Sistema de Inspección en su conjunto, de manera complementaria al contenido en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Determinadas peculiaridades de la labor que desempeña el personal con funciones inspectoras exigen una regulación específica. Dentro de ella, se otorga la consideración de Nacionales a los Cuerpos de Inspección, con el objeto de evitar las disfunciones y pérdida de eficacia que generaría la actuación de distintos cuerpos de inspección en las mismas empresas y trabajadores, con la consiguiente pérdida de la visión general de la empresa, duplicidad de visitas, confusión respecto del cuerpo inspector al que corresponde actuar, posibles contradicciones en la interpretación de la norma o de la relación jurídica existente, demoras y demás disfunciones. En consonancia, se establecen los principios de ingreso y convocatoria únicos, reserva de función inspectora y de movilidad entre Administraciones Públicas, todo ello contando con la participación de las Comunidades Autónomas en las cuestiones relativas al régimen de personal. Por otra parte, la ley avanza en la especialización de los funcionarios y en
  25. 25. 25 la necesidad del trabajo programado y en equipo. Para ello se atribuyen nuevas competencias al Cuerpo de Subinspectores Laborales, de nueva denominación, y se prevé, además, la posibilidad de contar con personal técnico y administrativo para la preparación de las actuaciones programadas. Se crean dos escalas dentro del Cuerpo de Subinspectores Laborales: Una Escala de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, conformada por el actual Cuerpo de Subinspectores y otra nueva, de Subinspectores de Seguridad y Salud Laboral, con funciones específicas en materia de prevención de riesgos laborales, lo que permitirá ampliar y reforzar la actuación de la Inspección en esta materia. De este modo, las funciones relativas a la comprobación de las condiciones materiales de trabajo u otras análogas en materia preventiva, que actualmente desarrollan los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, podrán ser también desempeñadas por los Subinspectores, bajo la coordinación y dirección de un Inspector, tal como sucede en materia de empleo y Seguridad Social. Se trata de una medida de racionalidad y mejora organizativa que redundará en mayor eficacia y supondrá dar una más pronta respuesta a los requerimientos de la sociedad en cuestiones que afectan a la vida y salud de los trabajadores. Se aumenta la eficacia y la seguridad jurídica de los procedimientos iniciados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social mediante la extensión de la colaboración de las distintas administraciones públicas con la Inspección. Así, se reconoce que los hechos presuntamente constitutivos de trabajo no declarado y empleo irregular que se comuniquen a la Inspección de la necesidad del trabajo programado y en equipo. Para ello se atribuyen nuevas competencias al Cuerpo de Subinspectores Laborales, de nueva denominación, y se prevé, además, la posibilidad de contar con personal técnico y administrativo para la preparación de las actuaciones programadas. Se crean dos escalas dentro del Cuerpo de Subinspectores Laborales: Una Escala de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, conformada por el actual Cuerpo de Subinspectores y otra nueva, de Subinspectores de Seguridad y Salud Laboral, con funciones específicas en materia de prevención de riesgos laborales, lo que permitirá ampliar y reforzar la actuación de la Inspección en esta materia. De este modo, las funciones relativas a la comprobación de las condiciones materiales de trabajo u otras análogas en materia preventiva, que actualmente desarrollan los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, podrán ser también desempeñadas por los Subinspectores, bajo la coordinación y dirección de un Inspector, tal como sucede en materia de empleo y Seguridad Social. Se trata de una medida de racionalidad y mejora organizativa que redundará en mayor eficacia y supondrá dar una más pronta respuesta a los requerimientos de la sociedad en cuestiones que afectan a la vida y salud de los trabajadores. Se aumenta la eficacia y la seguridad jurídica de los procedimientos iniciados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social mediante la extensión de la colaboración de las distintas Administraciones Públicas con la Inspección. Así, se reconoce que los hechos presuntamente constitutivos de trabajo no declarado y empleo irregular que se comuniquen a la Inspección de
  26. 26. 26 Trabajo y Seguridad Social por funcionarios públicos que tengan la condición de agentes de la autoridad puedan ser aducidos válidamente como prueba por la Inspección en la esfera de su propio procedimiento, sin perjuicio del resto de las actuaciones de comprobación que deba llevar a cabo el personal de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para calificar y tipificar adecuadamente los hechos contenidos en las comunicaciones recibidas. Por otra parte, la ley actualiza la regulación de las garantías de la actuación de los funcionarios del Sistema, explicitando a tal efecto la protección frente a cualquier clase de violencia, coacción, amenaza o influencia exterior indebida, como principios orientadores que garantizan la independencia en la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, tal y como exigen los Convenios número 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo. Además se regula, de manera uniforme para todos los funcionarios, la protección en materia de Autoridad Competente a los efectos de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. La ley actualiza los cometidos, funciones y medios de actuación de la Inspección, suponiendo en este sentido una adaptación de la normativa posterior a la Ley de 1997, no solo en lo relativo a las materias inspectoras, sino también en cuanto a las normas de carácter general. Dado que la legislación cuya aplicación y vigilancia está encomendada a la Inspección es la misma en todo el territorio, también deben ser los mismos los criterios técnicos e instrucciones dictados para garantizar esa homogeneidad normativa, de manera que no se introduzcan por esta vía diferencias Trabajo y Seguridad Social por funcionarios públicos que tengan la condición de agentes de la autoridad puedan ser aducidos válidamente como prueba por la Inspección en la esfera de su propio procedimiento, sin perjuicio del resto de las actuaciones de comprobación que deba llevar a cabo el personal de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para calificar y tipificar adecuadamente los hechos contenidos en las comunicaciones recibidas. Por otra parte, la ley actualiza la regulación de las garantías de la actuación de los funcionarios del Sistema, explicitando a tal efecto la protección frente a cualquier clase de violencia, coacción, amenaza o influencia indebida, como principios orientadores que garantizan la independencia en la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, tal y como exigen los Convenios número 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo. Además se regula, de manera uniforme para todos los funcionarios, la protección en materia de Autoridad Competente a los efectos de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. La ley actualiza los cometidos, funciones y medios de actuación de la Inspección, suponiendo en este sentido una adaptación de la normativa posterior a la Ley de 1997, no solo en lo relativo a las materias inspectoras, sino también en cuanto a las normas de carácter general. Dado que la legislación cuya aplicación y vigilancia está encomendada a la Inspección es la misma en todo el territorio, también deben ser los mismos los criterios técnicos e instrucciones dictados para garantizar esa homogeneidad normativa, de manera que no se introduzcan por esta vía diferencias
  27. 27. 27 territoriales, ello sin perjuicio de la dependencia funcional de la Inspección de las Comunidades Autónomas, lo que no resulta afectado por esta previsión, ya que se limita a la identidad en la normativa y no se extiende a la ejecución de la misma. De esta forma, se consagra como principio general que orienta el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el de unidad de criterio técnico interpretativo. Por último, se amplían y mejoran los supuestos de colaboración recíproca que deben prestarse la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y otras Administraciones Públicas y entidades, buscando una vez más la eficiencia y la economía de medios. La mayor efectividad en las actuaciones inspectoras implica también la utilización de medios tecnológicos y de comunicaciones de los que ha de dotarse la Inspección, y la consideración de su papel como elemento de cohesión del Sistema, sin olvidar las debidas garantías de los derechos de los ciudadanos y, por lo tanto, su adaptación a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Finalmente, cabe destacar que el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social ejercerá sus funciones en todo el territorio español, dando cumplimiento a las previsiones contenidas en los Convenios número 81, 129 y 187 de la Organización Internacional del Trabajo. IV En los trabajos preparatorios de la presente ley, el Gobierno ha contado con la participación de las Comunidades Autónomas, en especial, para las cuestiones relativas a la definición del nuevo modelo compartido de Inspección territoriales, ello sin perjuicio de la dependencia funcional de la Inspección de las Comunidades Autónomas, lo que no resulta afectado por esta previsión, ya que se limita a la identidad en la normativa y no se extiende a la ejecución de la misma. De esta forma, se consagra como principio general que orienta el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el de unidad de criterio técnico interpretativo. Por último, se amplían y mejoran los supuestos de colaboración recíproca que deben prestarse la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y otras Administraciones Públicas y entidades, buscando una vez más la eficiencia y la economía de medios. La mayor efectividad en las actuaciones inspectoras implica también la utilización de medios tecnológicos y de comunicaciones de los que ha de dotarse la Inspección, y la consideración de su papel como elemento de cohesión del Sistema, sin olvidar las debidas garantías de los derechos de los ciudadanos y, por lo tanto, su adaptación a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Finalmente, cabe destacar que el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social ejercerá sus funciones en todo el territorio español, dando cumplimiento a las previsiones contenidas en los Convenios número 81, 129 y 187 de la Organización Internacional del Trabajo. IV En los trabajos preparatorios de la presente ley, el Gobierno ha contado con la participación de las Comunidades Autónomas, en especial, para las cuestiones relativas a la definición del nuevo modelo compartido de Inspección
  28. 28. 28 que la Ley presenta, que lo es, por tanto, desde su misma concepción. El Gobierno ha consultado y debatido el contenido de la ley con las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y sometido el texto del Anteproyecto a dictamen del Consejo Económico y Social. TÍTULO I Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social CAPÍTULO I Disposiciones generales Artículo 1. Definición y objeto del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. 1. El Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social está constituido por el conjunto de principios legales, normas, órganos, personal y medios materiales, incluidos los informáticos, que contribuyen al adecuado cumplimiento de la misión que tiene encomendada, según lo establecido en la presente ley. 2. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social es un servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, en su caso, conciliación, mediación y arbitraje en dichas materias, lo que efectuará de conformidad con los principios del Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución Española, y con los Convenios número 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo. Las normas del orden social a que hace referencia el párrafo anterior comprenden que la ley presenta, que lo es, por tanto, desde su misma concepción. El Gobierno ha consultado y debatido el contenido de la ley con las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y sometido el texto del Anteproyecto a dictamen del Consejo Económico y Social. TÍTULO I Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social CAPÍTULO I Disposiciones generales Artículo 1. Definición y objeto del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. 1. El Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social está constituido por el conjunto de principios legales, normas, órganos, personal y medios materiales, incluidos los informáticos, que contribuyen al adecuado cumplimiento de la misión que tiene encomendada, según lo establecido en la presente ley. 2. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social es un servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, en su caso, conciliación, mediación y arbitraje en dichas materias, lo que efectuará de conformidad con los principios del Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución Española, y con los Convenios número 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo. Las normas del orden social a que hace referencia el párrafo anterior comprenden

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