II Conferencia Económica del Mediterráneo Noroccidental. 6.6.2011.

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Migración y movilidad. El impacto del conflicto del Norte de África.

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II Conferencia Económica del Mediterráneo Noroccidental. 6.6.2011.

  1. 1. II Conferencia económica del Mediterráneo noroccidental.Barcelona, 6 y 7 de junio de 2011.Panel “Migraciones y movilidad hacia y dentro de la Unión Europea”.“Migración y movilidad. El impacto del conflicto del norte de África”.Eduardo Rojo Torrecilla 1.1. El mes de mayo recién terminado ha sido muy intenso en actividad de la ComisiónEuropea para presentar documentos en los que se plantean propuestas de actuación paratratar de adecuar, no me atrevo a utilizar la palabra cambiar porque no sería correcta, lapolítica de inmigración de la UE a los retos planteados por los conflictos políticosacaecidos en varios países del norte de África desde hace varios meses y que han tenidocomo una de sus consecuencias la llegada a las costas italianas de un número importantede ciudadanos provenientes de Túnez y en menor medida, al menos hasta ahora, deLibia (35.000 inmigrante según los datos facilitados por la propia Comisión).Conviene recordar el conflicto jurídico suscitado por la decisión del gobierno italiano deconceder un permiso a quienes hubieran llegado antes del 5 de abril a Lampedusa queles permitía, siempre según las autoridades transalpinas, el desplazamiento por todo elterritorio Schengen, y la inmediata respuesta de las autoridades francesas estableciendode facto un control de las fronteras internas, en especial entre Mentón y Ventimiglia,con impacto que llegó a las instancias europeas y que se han visto obligadas a adoptardecisiones para garantizar la libre circulación de personas en dicho territorio pero almismo tiempo reforzar los controles de las fronteras exteriores y abrir la puerta para, yalo adelanto, restringir el acceso de ciudadanos de terceros países en determinadossupuestos, sin olvidar el impacto que para la política europea de inmigración tuvo elanuncio del gobierno danés de introducir/reforzar,… los controles de su fronterasinternas y que podría significar una revisión de la normativa Schengen.Examino los documentos emanados de los órganos de dirección de la UE para poner enmarcha una política de inmigración adaptada al nuevo marco político y social del Nortede África. A tal efecto, hay varios textos de interés: en primer lugar, la Comunicaciónsobre migración presentada el 4 de mayo; en segundo término, tres documentospresentados el pasado día 24: el informe anual 2010 sobre inmigración y asilo,presentado de acuerdo a lo previsto en el Pacto europeo de inmigración y asilo de 2008,al que acompaña un documento de trabajo de la Comisión en el que se informedetalladamente de todas las actuaciones de la UE y de los Estados miembros en materia1 Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona.Fecha de finalización: 4 de junio. 1
  2. 2. de inmigración durante este año; una nueva Comunicación que lleva por título “Undiálogo para las migraciones, la movilidad y la seguridad con los países del Sur delMediterráneo”; en fin, la propuesta de modificación del Reglamento (CE) nº 539/2001del Consejo relativo a la lista de terceros países cuyos ciudadanos están exentos, enunos caso, y en otros están obligados, de disponer de visado para poder acceder aterritorio europeo. Toda la documentación referenciada ha de servir para un ampliodebate sobre la política de inmigración y asilo en la UE que deberá celebrarse conocasión del Consejo Europeo del día 24 de junio; según el proyecto de orden del día 2, seevaluarán los avances logrados en la aplicación de las Políticas de inmigración y asilo, ymás concretamente de algunas cuestiones suscitadas por los conflictos acaecidos en elMediterráneo Meridional, y además se fijarán orientaciones para el futuro trabajo, en elcontexto global de la política de inmigración, en cuatro ámbitos de actuación: aumentodel control de las fronteras exteriores de la UE, “sobre la base de una responsabilidad,solidaridad y mayor cooperación prácticas comunes”; evaluación de la aplicación de lanormativa de libre circulación en el territorio Schengen “y la reflexión sobre su posiblemejora”, concreción del sistema europeo común de asilo; desarrollo de una asociaciónglobal con los países de la vecindad meridional”.2. El primer documento fruto de los acontecimientos políticos y sociales vividos durantelos primeros meses de este año ha sido la Comunicación sobre inmigración, de 4 demayo. Más que un documento completamente nuevo y con propuestas totalmentedistintas de las que lleva formulando la Comisión desde hace varios años, se trata a miparecer de un texto que recoge todo aquello que se ha hecho hasta ahora, a la par queformula algunas propuestas para adaptarse a la nueva realidad, en el bien entendido quese trata de una aportación que debe leerse, y así se dice expresamente en el propio texto,con las que han sido presentadas veinte días más tarde; no obstante, no de está de másapuntar ya que la seguridad adquiere un papel de primera importancia en las propuestasde la Comisión, algo que se comprueba si se repara en las frases que se utilizan y en lapreocupación claramente puesta de manifiesto por evitar la llegada de “grandescantidades de inmigrantes irregulares”, y por consiguiente disponer de “un entornoseguro” y “una gestión eficaz de las fronteras”, con implicación muy estrecha de lospaíses de origen de la inmigración en la “gestión de los flujos irregulares”, vinculandolas ayudas de la UE al “principio de condicionalidad”. Pero todo ello, y esta es la otracara de la moneda, recordando nuevamente que la inmigración (preferentementecualificada) es necesaria para los países de la UE, y que hay que poner en marcha unapolítica de inmigración “basada en procedimientos comunes de admisión y que concedaun trato justo a los ciudadanos de terceros países” para contribuir a la futura prosperidadde la UE.Sobre la misma cuestión se había pronunciado poco antes el Parlamento Europeo. En laResolución de 5 de abril de 2011, sobre flujos migratorios provocados por lainestabilidad, ámbito de aplicación y papel de la política exterior de la UE 3, subrayabaque todos los estudios y análisis de las futuras tendencias migratorias y formas demigración, “como la migración a corto plazo, la migración circular y la migraciónestacional, deberían tener en cuenta las posibles causas de la migración, por ejemplo, las2 http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/11/st09/st09786.es11.pdf3 http://bit.ly/jUgAT4 2
  3. 3. crisis políticas y económicas o el cambio climático en los países de origen”, y pedía a laUE y a los Estados miembros “que hagan lo posible, tanto a escala interna comointernacional, para animar a los países de origen de los migrantes a adoptar y aplicarmedidas y políticas que permitan su desarrollo social económico y democrático, demodo que sus nacionales no se vean obligados a emigrar”. Igualmente, pedía elestablecimiento de una política europea global de inmigración “que esté vinculada atodas las estrategias e instrumentos de desarrollo y se base en un elevado nivel desolidaridad política y operativa, confianza mutua, transparencia, colaboración,responsabilidad compartida y esfuerzos conjuntos a partir de principios comunes y deacciones concretas, así como en los valores consagrados en el Tratado de Lisboa”, ydemandaba a la Comisión que elaborara un planteamiento global para la inmigraciónlegal “que tenga en cuenta la necesidad de mano de obra para el mercado de trabajoeuropeo, así como las necesidades de cada Estado miembro en materia de recepción eintegración de inmigrantes; considera que una política común de la UE sobre migraciónlegal puede constituir un estímulo tanto para la economía europea como para laseconomías de los países de origen”.A) Constatada la dificultad de la situación que se está viviendo en algunos países (perosin olvidar, añado yo, la más que difícil situación vivida hace varios años en la Europacentral, y en especial en Alemania, con la llegada masiva de refugiados de la antiguaYugoslavia) la Comisión llama a la adopción de medidas que permitan de una partereforzar el control de las fronteras exteriores de la UE y al mismo tiempo “simplificarmás los cruces fronterizos para las personas con derecho a entrar, respetandoplenamente los derechos fundamentales de éstas”, y ello pasa, se insiste nuevamente,por actualizar el marco jurídico de FRONTEX y reforzar su capacidad de operar en lasfronteras exteriores.B) Sobre la “patata caliente”, o más técnicamente “la gobernanza de Schengen”, o másclaramente la introducción legal de más limitaciones al cruce de fronteras interioresentre Estados de la UE, la Comunicación apunta ya algo que será concretado en lapropuesta de modificación del Reglamento sobre visados: para evitar actuaciones por unsolo Estado, como Dinamarca, puede ser necesario introducir un mecanismo quepermita decidir a escala europea, y por ello no por un solo Estado, “cuáles serán losEstados miembros que volverán a introducir con carácter excepcional el control en lafrontera interior y por cuánto tiempo”, poniendo de manifiesto que la utilización de estemecanismo de control sólo debería utilizarse en situaciones “verdaderamente críticas”.El control de fronteras, la ayuda a los países afectados por los conflictos, tanto de origencomo de acogida, va de la mano en las propuestas comunitarias con la prevención de lainmigración irregular, y aquí se puede decir más alto pero no más claro: además de laaplicación efectiva de todas las Directivas aprobadas por la UE en los últimos años(sobre sanciones a empresarios que contraten a trabajadores en situación irregular, luchacontra la trata de seres humanos, retorno de ciudadanos en situación irregular), laComisión afirma que la UE y los Estados miembros han de mostrarse, para que lapolítica de inmigración y movilidad europea sea creíble, “firmes y eficaces en eltratamiento de la inmigración irregular”; firmeza y eficacia que pasa por reforzar, yampliar a otros Estados, los acuerdos de readmisión, pero situándolo en una perspectivamás global de la política migratoria y que no se concentre sólo en la readmisión, ya queello dificulta su aceptación, de tal manera que lo que habría que procurar, según la 3
  4. 4. Comisión, es “incluir obligaciones de readmisión reforzadas en los acuerdos marcocelebrados con países terceros”.C) La Comunicación dedica una buena parte de su contenido a las políticas de gestiónde la movilidad, agrupadas bajo el rótulo genérico de “trasladarse a un espacio sinfronteras interiores y vivir en él”, recordando que cada semana (datos de septiembre de2009) 12,6 millones de personas cruzan las fronteras, de las que “un 73,5 % sonciudadanos de la UE o personas que gozan de derecho a la libre circulación dentro de laUnión…, 15,2 % son ciudadanos de terceros países que no necesitan visado…, y el 11,3% son ciudadanos de países terceros titulares de un visado”. La Comisión apuesta,prudentemente, por utilizar al máximo las posibilidades que ofrecen las nuevastecnologías, con la puesta en marcha de un sistema que permita registrar las entradas ysalidas de territorio europeo (dicho sea incidentalmente, tal posibilidad está recogida enla normativa española de extranjería) y que completaría el sistema de información devisados. De esta manera, siempre según la Comisión, se controlaría mejor la estancia delos titulares de visado y se evitarían las estancias superiores al plazo autorizado, queson, resalta la Comisión y confirman los datos disponibles para España, “contrariamentea lo que suele suponerse, la principal fuente de inmigración irregular a la UE”.D) No aporta especialmente nada nuevo, a mi parecer, la Comunicación respecto acómo debe ser la política de inmigración de la UE para facilitar el acceso al mercado detrabajo de ciudadanos de terceros países en situación regular, acceso cada vez máslimitado en algunos países. Expongo ahora dos ejemplos: en los Países Bajos, “desde el1 de julio de 2011, sólo en casos muy excepcionales, se concederá un permiso detrabajo para trabajadores procedentes de países externos a la Unión Europea o deBulgaria y Rumania. El Gobierno holandés quiere que las personas residentes en el país,que actualmente están percibiendo prestaciones, sean las que accedan primero almercado de trabajo. Este es el mensaje contenido en una carta enviada por el Ejecutivoal Parlamento a propuestas del Ministro de Asuntos Sociales y Empleo, Sr. Kamp”4. EnFrancia, y según la Circular de 31 de mayo de los Ministerios del Interior y de Trabajo,“debe darse prioridad a la inserción profesional de los demandantes de empleo presentesen Francia, ya sean de nacionalidad francesa o extranjera, que residan regularmente enterritorio francés”, y el rigor en el examen de las demandas de autorización de trabajodebe ser aún más riguroso cuando el empleo contemplado no requiera de cualificacionesparticularmente elevadas. La tesis central de la circular es que “el número de extranjerosque entran en Francia por motivo profesional, con excepción de los trabajadorestemporales y temporeros (de campaña), de los trabajadores en misión, y de lostrabajadores altamente cualificados, debe disminuir conforme al objetivo nacionalanunciado recientemente”5.Se insiste una vez más, en un pragmatismo puro y duro, que la inmigración es necesariadesde una perspectiva económica, ya que hay puestos de trabajo en los distintos Estadosque sus nacionales “no pueden o no quieren ocupar”, y además que la aportación de losinmigrantes “contribuyen a solucionar los problemas demográficos que se plantean a la4 http://www.mtin.es/es/mundo/Revista/Revista146/164.pdf Revista de actualidad internacionalsociolaboral, número 146, mayo 2011, pág. 164.5 http://www.gisti.org/IMG/pdf/noriocl1115117j.pdf 4
  5. 5. Unión”; y desde otra perspectiva, pero claramente complementaria, se defiende laincorporación de la inmigración a sectores y puestos de trabajo en los que hay carenciade mano de obra y de cualificaciones profesionales, tales como el sector sanitario,profesionales de las tecnologías de la información y comunicación, investigadores ensectores de futuro y emergentes, etc., pero todo ello con una llamada de atención, quedebería ser muy clara, nítida y precisa en su aplicación, de que las políticas de la UEsean muy respetuosas para evitar “una fuga de cerebros de los países en desarrollo”.Por consiguiente, la UE sigue apostando, y cada vez más, por una inmigración regularvinculada a las necesidades y carencias del mercado de trabajo europeo, y para poner enmarcha tal política parece necesario avanzar en el debate jurídico y posterior aprobaciónde los proyectos de Directivas pendientes, en el bien entendido que esta política sóloserá válida a mi parecer si establece un núcleo mínimo de derechos para todos losciudadanos de terceros países, con independencia de cuál sea la Directiva que puedaafectarles en razón de su estatus laboral (trabajadores estacionales, desplazados por susempresas, altamente cualificados, etc.), que permita que todas las personas que deseanmigrar tengan un adecuado conocimiento de la realidad del mercado de trabajo de losEstados de la UE, y que permita la reagrupación familiar en términos que favorezcan, yno desincentiven, el acceso de los ciudadanos de terceros Estados y que respeten losTratados y Convenciones internacionales.Para finalizar con el comentario sobre la inmigración y el mercado de trabajo, hago unbreve apunte sobre la situación española, con datos de población activa, ocupada ydesempleada extranjera según la Encuesta de Población Activa del primer trimestre de2011. El informe del Banco de España sobre dicho período, publicado en el BoletínEconómico de mayo 6, destaca la aceleración en el ritmo de descenso interanual de lapoblación extranjera mayor de 16 años, hasta una tasa del 1 %, “a lo que ha contribuidouna nueva caída en el volumen de entradas netas de extranjeros, como consecuencias delas mayores salidas como de las menores entradas de inmigrantes a lo largo deltrimestre”. La tasa de participación del colectivo extranjero (población activa) se sitúaen el 75,9 %, “casi un punto y medio menos que su nivel de un año antes”, en granmedida por el descenso de la participación masculina. Respecto a la población ocupada,el deterioro del empleo durante este primer trimestre, al igual que el de los tresanteriores, afecta más a la población extranjera que a la nacional, descendiendo en trespuntos (-4,5 %) mientras que la caída entre la población autóctona es sólo del 0,8 %.Por fin, la tasa de desempleo de la población extranjera sigue incrementando sudiferencia con la de la española, siendo en el primer trimestre del 32 y 19,3 %,respectivamente.E) La Comisión ya había expuesto que el documento que es objeto de mi comentario sededica fundamentalmente a los países más recientemente afectados por crisis sociales,pero que la política de inmigración ha de ir mucho más allá de una crisis y requiere deun planteamiento global, ya abordado en otros textos de la Comunicación desde 2005.De ahí que no me sorprenda leer que hay que avanzar en el planteamiento global ydefinir más claramente sus objetivos, al objeto de mejorar los tres ámbitos principalesde intervención estratégica y que son “organizar la inmigración legal, reforzar la luchacontra la inmigración irregular, potenciar al máximo los beneficios mutuos de la6 http://bit.ly/j0FCEe 5
  6. 6. inmigración para el desarrollo”. Según destacó el Secretario de Estado de AsuntosExteriores e Iberoamericanos del gobierno de España, Sr. Yañez-Barnuevo, en sesión dela Comisión Mixta de la Unión Europea celebrada el 26 de abril, y refiriéndose a lasrelaciones de la UE con los países norafricanos que están viviendo cambios políticos,económicos y sociales muy importantes, hay que combinar la movilidad de personascon la seguridad de los territorios, de tal manera que “el objetivo en este ámbito espotenciar la cooperación con los países del sur del Mediterráneo en materia migratoria afin de establecer diálogos y asociación de movilidad que incluyan los tres pilares delenfoque global migratorio de la Unión Europea, es decir, migración legal, lucha contrala inmigración ilegal y cooperación al desarrollo. Por otro lado, se acelerarán lasnegociaciones para alcanzar lo antes posible acuerdos en materia de prevención de lainmigración ilegal”7.Ahora bien, quizás lo más novedoso del documento comunitario sobre otros anterioresque han abordado el planteamiento global es que hay que reforzar las prioridadesestratégicas de la UE en materia de inmigración, de las que se constata que hasta elpresente se han centrado de forma prioritaria en África y en el este y sudeste de Europa,y que ahora deben revisarse “basándose en los intereses comunes de la UE y de lospaíses terceros, a la vista de los recientes acontecimientos en Oriente Medio y en elNorte de África”.El partenariado con los países del sur del Mediterráneo es necesario para abordar lacrisis con perspectiva de futuro, abriendo por una parte la posibilidad de un mayoracceso de ciudadanos de países afectados por la crisis al territorio europeo yapoyándolos económicamente para mejorar los niveles educativos y las cualificacionesprofesionales de gran parte de su población, pero al mismo tiempo (principio decondicionalidad) fijando unas claras reglas del juego respecto a la obligación de estosterceros Estados de readmitir a los ciudadanos llegados de forma irregular a la UE yadoptando medidas eficaces de control de sus fronteras que refuercen la lucha contra lainmigración irregular. En el informe anual sobre inmigración y racismo, se planteatambién la necesidad ineludible de adoptar un enfoque global de la migración para elpróximo futuro, con diálogo y partenariado con terceros países, debiendo cooperar muyestrechamente la UE y sus Estados miembros “para anticipar e impedir los flujosmigratorios repentinos de un amplio número de personas, gracias a un mecanismosólido basado sobre el principio de solidaridad y partenariado con terceros países”.3. Si hubiera que resumir en muy pocas palabras la Comunicación de 24 de mayorelativa al diálogo para las migraciones, la movilidad y la seguridad con los países delsur del Mediterráneo, yo diría que se pide a los países africanos más control de susciudadanos y de sus fronteras a cambio de más dinero, de más ayuda económica porparte de la UE.El texto desarrolla más concretamente las líneas maestras esbozadas en laComunicación de 4 de mayo, y pone de manifiesto que la política de inmigraciónguarda también conexión con la política europea de relaciones con países vecinos y queha sido objeto de una importante Comunicación presentada el día 25 de mayo. En dicho7 http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CORT/DS/CM/CM_190.PDF Página 7. 6
  7. 7. texto8, y en el apartado relativo a migración y movilidad, la Comisión plantea perseguirel proceso de flexibilización de las formalidades de concesión de visados para algunossocios (partenaires) de la política europea de vecindad, y la liberalización del régimende visados para los socios más avanzados; desarrollar los partenariados para lamovilidad existentes y establecer otros nuevos; en fin, animar a los Estados miembros autilizar plenamente las posibilidades que les ofrece el código de visados de la UE”. Enel documento se constata que la movilidad de la mano de obra es un ámbito en el que laUE y sus vecinos “pueden ser complementarios”, ya que la UE sufre un proceso deenvejecimiento que implicará falta de mano de obra, mientras que los países vecinos“disponen de trabajadores instruidos, jóvenes y con talento que pueden cubrir esedéficit”, en el bien entendido que la UE es consciente que el hecho de atraer a estaspersonas implica un riesgo de fuga de cerebros en los países vecinos, “lo que exigiría laadopción de nuevas medidas tendentes a la atenuación de este riesgo”.La política propuesta por la UE tiene como punto de referencia inicial los países deTúnez, Marruecos y Egipto, y con carácter más general se pretende adaptar cadapartenariado a la situación concreta de cada país, afirmándose de forma clara ycontundente que el principio de condicionalidad será eje fundamental del acuerdo, odicho con las palabras del documento, el acuerdo deberá tomar en consideración losprogresos realizados por el Estado africano en los ámbitos de las migraciones,movilidad y seguridad, así como también en materia de gobernanza. Si el Estado dedonde proviene la inmigración “hace sus deberes”, podrá estudiarse por la UE y susEstados miembros la apertura de canales legales de migración para sus ciudadanos ypara las necesidades existentes en el mercado de trabajo europeo, acompañado demedidas que favorezcan la puesta en marcha de políticas adecuadas de empleo en lospaíses de emigración, de tal manera que en ambos casos, y preferentemente en elsegundo, mejoraría el nivel de empleabilidad y las perspectivas de los ciudadanos dedichos países, con atención especial para algunos colectivos específicos como son losestudiantes, investigadores y empresarios así como también para los supuestos demigraciones circulares. Ese partenariado podría incluir también medidas de apoyoeconómico para los trabajadores extracomunitarios que retornen a su país de origen, asícomo el reconocimiento de las competencias y cualificaciones profesionales yuniversitarias obtenidas en el país de origen para que tengan validez en el de acogida ycon el que se suscribe el acuerdo de partenariado.Sobre la situación del Magreb la profesora Carmen González Enríquez, investigadoraprincipal de demografía, población y migraciones internacionales del Real InstitutoElcano, recuerda que el Mediterráneo constituye la frontera migratoria de mayodesigualdad en el mundo, pues según estimaciones del FMI, “el producto nacional brutoper cápita español es 10 veces el de Marruecos, mientras que en la otra gran fronteramigratoria, la que se para México de EEUU, la relación es de sólo cinco a uno”.También destaca otro dato importante y que afecta a las políticas de integración: “elbajo nivel educativo y el predominio masculino son característicos de la migración delMagreb hacia Europea, mientras que, en una llamativa diferencia, la migración de nivel8 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0303:FIN:FR:PDF 7
  8. 8. universitario se dirige hacia EE UU y Canadá como resultado de las políticas deselección que llevan a cabo ambos países” 9.Y más concretamente sobre Marruecos hay que hacer referencia al informe presentadopor la Alta Comisaría del Plan el 11 de mayo sobre “la situación del empleo y deldesempleo en Marruecos y sus determinantes estructurales y políticos en un contexto detransición”10: en la pasada década, 66 % de las personas trabajadoras prestaban susservicios sin contrato (73 % en la década anterior), 2/3 de los puestos de trabajo creadosson de baja cualificación; el 80 % de la población activa marroquí no tiene coberturamédica ni social. El paro de larga duración afecta especialmente a las personas conmayor titulación académica: “más de una de cada cuatro personas que ostenta titulaciónsuperior se encuentra en el paro desde hace más de cinco años”.4. Concluyo. No se trata de una nueva política de inmigración, sino de su adaptación alun nuevo marco político y social en países cercanos territorialmente a la UE y quepodría implicar la llegada de un número importante de ciudadanos, ya fuere en elintento de buscar una mejor vida laboral en Europa o bien como solicitante de asilo porlos riesgos políticos derivados de tener que volver al país de origen. Habrá que esperaral Consejo europeo de 24 de junio para saber si se acogen plenamente las propuestaspresentadas por la Comisión, y mi parecer es que ello será así porque no se trata decambios sustanciales con respecto al marco normativo vigente. Seguridad, librecirculación e integración deberían ser palabras o términos que tuvieran igual valor enlos documentos examinados, pero desde luego la primera tiene con toda claridad unpapel mucho más destacado.9 “Los cambios políticos y las migraciones desde los países árabes”. Real Instituto Elcano, ARI, 24 demarzo de 2011, pág. 5. http://bit.ly/f2TcWI10 Revista de actualidad internacional sociolaboral del MTIN, número 146, mayo 2011, págs ,104 a 107,que reproduce el artículo publicado en el diario “L’economiste”.http://www.mtin.es/es/mundo/Revista/Revista146/104.pdf 8

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