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Studie Real Estate: Vergaberecht zu komplex

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Die Befragten kritisieren das Vergaberecht für Bauprojekte als formalistisch. Lesen Sie hier, welche Entscheidungskriterien im Fokus stehen und welche Bedeutung der Digitalisierung zugemessen wird.

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Studie Real Estate: Vergaberecht zu komplex

  1. 1. Vergabeverhalten – ein wesentlicher Baustein Ernst & Young Real Estate GmbH, Juli 2017
  2. 2. Seite 2 Agenda EY Real Estate Vergabestudie 2017 Vorwort – Lutz Leide Design der Studie Einleitung Vorstellung der Kernergebnisse Vergaberecht – Dr. Michael Griem Ergebnisse der Studie Rückblick und Ausblick Schlusswort EY Real Estate
  3. 3. Vorwort – Lutz Leide
  4. 4. Seite 4 Die Wahl des richtigen Vergabeverfahrens ist komplex, für die erfolgreiche Umsetzung des Verfahrens und damit für ein Projekt aber entscheidend. Selbst professionellen Bauherren, die die Stärken und Schwächen der Verfahren kennen, gelingt es nicht immer auf Anhieb, das gesamte in einem Vergabeprozess steckende Potenzial zu nutzen. Gerade Bauprojekte müssen immer individuell betrachtet werden. Jedes Projekt verfügt über unterschiedliche Rahmenbedingungen, sei es beim Neubau auf der grünen Wiese oder bei der Sanierung/Instandhaltung von innerstädtischen Bestandsbauten. Letztere Aufgaben werden immer wichtiger und sind aufgrund der technischen Möglichkeiten, der rechtlichen Vorgaben sowie der aktuellen Marktsituation interessanter denn je. Das nicht nur in der Projektrealisierung häufig zu hörende „Das haben wir immer so gemacht“ verbietet sich aufgrund dieser zwingend notwendigen individuellen Betrachtungsweise von Projekten dabei von selbst. Ein tiefer Einblick in den Vergabeprozess Lutz Leide Leiter Sparte Facility Management (Geschäftsbereiche Bauen und FM) Herr Lutz Leide ist Leiter der Sparte Facility Management bei der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA). Er ist bundesweit verantwortlich für rund 3.500 Beschäftigte, zu deren Hauptaufgaben die Verwaltung, Bewirtschaftung und Bauaufgaben für ca. 45 Mio. m² BGF sowie ca. 37.500 Wohnungen zählen. Vorwort – Lutz Leide
  5. 5. Seite 5 Vorwort – Lutz Leide Ein tiefer Einblick in den Vergabeprozess Rechtliche Ungewissheiten fördern selten die Bereitschaft, neue Ansätze in der Vergabepraxis zu suchen bzw. neue Wege bei der Vergabepraxis zu beschreiten. Beispielsweise ist die Bildung größerer Fachlose häufig gekoppelt mit der elementaren Frage, ob diese denn überhaupt vergaberechtlich konform umsetzbar sind. Risiken sind insbesondere im Bauwesen allgegenwertig. Über entsprechende Vergabe- und Vertragsmodelle kann aber wenigstens ein Teil der Risiken gesteuert werden. Betrachtungen dieser Art bedürfen jedoch eines adäquaten Vorlaufs und sollten daher bereits in der Frühphase des Projekts und demnach weit vor den eigentlichen Leistungsphasen 6 und 7 stattfinden. Die Handlungsempfehlungen der „Reformkommission Bau von Großprojekten“, die Novellierung der Landesbauordnung NRW im Jahr 2016, die Vergabenovellierung 2016 sowie die anstehende Novellierung des Baurechts 2017 bieten einige Herausforderungen für die Bau- und Immobilienindustrie. Die Vergabenovellierung von 2016 bietet insbesondere vor dem Hintergrund der E-Vergabe neue Möglichkeiten zur effizienteren Abwicklung des Verfahrens. Gerne haben wir uns an der Erstellung der Studie beteiligt, da auch für die öffentliche Verwaltung und insbesondere für die BImA als eine der größten Immobilieneigentümerinnen Deutschlands das Thema Vergabe eine besondere Bedeutung hat.
  6. 6. Design der Studie
  7. 7. Seite 7 47% 49% 39% 19% 54% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% öffentliche Einrichtungen Bürobau Wohnungsbau Industriebau Sonderbauten Design der Studie Die Studie basiert auf einer Umfrage, die von November 2016 bis Februar 2017 von der Ernst & Young Real Estate GmbH (EY Real Estate) durchgeführt wurde. Insgesamt haben knapp 100 aktive Marktteilnehmer aus der Immobilienwirtschaft Einblick in ihre jeweilige Praxis gegeben. Teilgenommen haben Projektleiter, Führungskräfte und Bauherren aus dem Bereich Projekt- und Baumanagement. Beleuchtet wurden dabei sowohl öffentliche als auch privatwirtschaftliche Bauprojekte: Bei der Datenerhebung wurde bewusst auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Vertretern der Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand geachtet – beide Bereiche sind gleich häufig vertreten. Die Teilnehmer sind insbesondere im Sonderbau, Büro- und Wohnungsbau sowie beim Bau von öffentlichen Einrichtungen aktiv. Die Umfrage fokussiert auf Planungs- und Bauleistungen, deren Beschaffungswert tendenziell bei unter 20 Mio. € liegt. Allerdings ist die Bandbreite insgesamt groß, sodass sich hier sowohl Vergaben unterhalb als auch oberhalb der relevanten Schwellenwerte finden. Wo liegen Ihre Schwerpunkte? Wie hoch waren die Bau- und Planungskosten Ihrer Organisation in den letzten fünf Jahren im Durchschnitt pro Jahr? 24% 29% 20% 8% 20% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% kleiner 5 Mio. € 5 bis 20 Mio. €20 bis 50 Mio. € über 50 Mio. € über 100 Mio. €
  8. 8. Seite 8 Design der Studie Wir bedanken uns bei allen Teilnehmern der Umfrage sowie bei den Autoren der Gastbeiträge: • Herrn Lutz Leide (Geschäftsbereich Bauen und FM, BImA) • Herrn Dr. Michael Griem (Präsident der Rechtsanwaltskammer Frankfurt) Die Erhebung der Daten erfolgte online über geschlossene und halboffene Fragen. Auf offene Fragen ohne vorgegebene Kategorien wurde verzichtet, um eine bessere Vergleichbarkeit der Antworten zu gewährleisten. Außerdem wurde die Struktur des Fragebogens über alle Themenbereiche hinweg einheitlich gehalten. Die aus der Datenerhebung gewonnenen Erkenntnisse wurden um die Erfahrungen und Einschätzungen von EY Real Estate ergänzt und daran gespiegelt. Um die jeweilige Sichtweise bei privaten und öffentlichen Projekten zu vertiefen, wurden entsprechende Gastbeiträge aufgenommen. Zudem wurde in diesem Zusammenhang der juristische Aspekt in Form eines Gastbeitrags gewürdigt. 42% 37% 21% kleiner 10 % 10 % - 50 % größer 50 % Wie viele Ausschreibungen der letzten fünf Jahre lagen ungefähr oberhalb der Schwellenwerte für Planungsleistungen? Welcher Typ Bauherr sind Sie? Wie viele Ausschreibungen der letzten fünf Jahre lagen ungefähr oberhalb der Schwellenwerte für Bauleistungen? 49%51% öffentlich privat 41% 32% 27% kleiner 10 % 10 % - 50 % größer 50 %
  9. 9. Einleitung
  10. 10. Seite 10 Die Vergabe als wesentlicher Baustein für den Projekterfolg Zwang, Zufall oder System? Havarierte Großprojekte sind in Deutschland leider kein Einzelfall. Immer wieder ist insbesondere von Kosten- und Terminüberschreitungen die Rede, die häufig direkt in Zusammenhang mit dem Versagen der Projektbeteiligten gebracht werden. Diese zum Teil öffentliche Debatte wird der Realität im Baubereich jedoch bei Weitem nicht gerecht. Verantwortlich für den Erfolg oder Misserfolg einer Baumaßnahme sind viele Faktoren. Ein wesentlicher Aspekt ist zweifelsfrei das jeweilige Vergabeverfahren. Die Wahl der richtigen Vergabeart und damit das Festzurren der individuellen Vergabestrategie ist für private, insbesondere jedoch für öffentliche Bauherren erfolgskritisch. Die Vergabewahl sollte stets wie ein Maßanzug zum Projekt passen; sie muss auf die jeweiligen projektspezifischen Einflussfaktoren abgestimmt sein. Häufig sind den Bauherren die entsprechenden Einflussfaktoren für den Projekterfolg bekannt, es gelingt ihnen jedoch nicht, diese konkret messbar und voneinander abgrenzbar zu definieren. Die Wahl des vermeintlich richtigen Vergabeverfahrens erfolgt daher häufig eher zufällig. Oft steht das Ergebnis auch schon mehr oder weniger im Vorfeld fest: Öffentliche Bauherren fühlen sich häufig so stark an den vermeintlich engen rechtlichen Ordnungsrahmen gebunden, dass sie ihre Vergabeart als alternativlos erachten und wie unter Zwang handeln. Die Frage, welche Vergabeart am besten die projektspezifischen Einflussfaktoren aufgreifen kann, tritt insgesamt zu oft in den Hintergrund. Fokus der Studie Die Studie beleuchtet die Entscheidungsfindung vor dem Hintergrund der Wirtschaftlichkeit der Vergabewahl im Kontext des späteren Bau- und Planungsprozesses. Sie untersucht, inwiefern die projektspezifischen Kriterien durch die Bauherren bei der Ver- gabewahl berücksichtigt werden und diskutiert die vorherrschende Meinung vieler Auftraggeber, die bei der Frage der Wirtschaftlichkeit über den günstigsten Preis argumentieren. Gerade diese Betrachtung führt in der Praxis regelmäßig zu Problemen, die sich in Nachträgen und Mehrkosten zeigen. Einleitung
  11. 11. Vorstellung der Kernergebnisse
  12. 12. Seite 12 Bauherren kennen die Folgen einer falsch gewählten Vergabe. Die Umfrage zeigt, dass der überwiegende Teil daher eine systematische Herangehensweise zur Vergabewahl durchführt. Das Bedürfnis nach maximaler Rechtssicherheit ist jedoch so groß, dass die Spielräume der Vergaberegelungen häufig ungenutzt bleiben. Öffentliche und privatwirtschaftliche Bauherren unterscheiden sich bei der Beschaffung von Bau- und Planungs- leistungen nur wenig. Die meisten Compliance-Richtlinien richten sich stark nach den einschlägigen Vergabe- ordnungen. Ein Indiz hierfür ist auch, dass viele Unternehmen ihre Compliance-Vorgaben nach der Novelle des Vergaberechts erneut daran angepasst haben. Die Befragten halten die Vergaberichtlinien grundsätzlich für eine wertvolle Hilfestellung, jedoch wird die Anwendung und Handhabung als zu komplex erachtet. Der Grund hierfür ist insbesondere die Vielzahl von Regelungen und Vorgaben, die aufgrund der jeweiligen Projektrahmenbedingungen beachtet und angewendet werden müssen. Die Chancen wettbewerblicher Verfahren werden generell genutzt, weitergehende Spielräume werden in Teilen jedoch nicht ausgeschöpft bzw. nicht gesehen. Der Großteil der Befragten hält das Vergabeverfahren für zu formalistisch mit wenig Spielräumen. Daher werden Spielräume im Vergabeverfahren nicht immer gesehen und Risiken sind ein Tabu. Vorstellung der Kernergebnisse
  13. 13. Seite 13 Der Wunsch nach maximaler Rechtssicherheit basiert in weiten Teilen auf der Sorge vor Nachprüfungsverfahren. Wirtschaftliche Gesichtspunkte werden vor diesem Hintergrund erfahrungsgemäß häufig zurückgestellt oder vernachlässigt. Die Befragung zeigt, dass Nachprüfungsverfahren erhebliche negative Auswirkungen auf Bauvorhaben haben – insbesondere aufgrund langwieriger Bearbeitungsprozesse. Die Erwartungen an die Gesetzesnovelle 2016 waren ein effizienteres, einfacheres und flexibleres Vergabewesen. Diese Erwartungen sehen die Befragten weitgehend als nicht erfüllt. Immerhin: Das bessere Einbinden alternativer Wertungskriterien zur Stärkung des wirtschaftlichsten Angebots wird künftig zumindest teilweise genutzt, wenngleich der Preis als maßgebliches Entscheidungskriterium weiter dominant bleibt. Viele Bauherren wünschen sich ein kompaktes, übersichtliches Vergabeverfahren. Die Befragung zeigt, dass – los- gelöst von den vergaberechtlichen Aspekten – die Vergabeform des Generalunternehmers (GU) die Wunschform vieler Auftraggeber wäre. Der GU ist dabei besser als sein Ruf. Die Studie zeigt jedoch auch, dass in der Realität von GU-Vergaben Abstand genommen wird, es dominiert die Form der Einzelbeauftragung. Gründe dafür sind maßgeblich die höhere Rechtssicherheit im Vergabeverfahren. Vorstellung der Kernergebnisse
  14. 14. Vergaberecht – Dr. Michael Griem
  15. 15. Seite 15 Vergaberecht – Dr. Michael Griem Mit der Reform im vergangenen Jahr wurden die bei Vergaben geltenden Vorschriften für den Bereich oberhalb der Schwellenwerte überarbeitet. Hintergrund waren die Vorgaben des europäischen Gesetzgebers. Die Änderungen waren erstaunlich umfangreich. Bezweckt hat der Gesetzgeber die Vereinfachung und auch Vereinheitlichung des Vergaberechts. Mittlerweile ist die Reform mehr als ein Jahr alt – alt genug für eine Zwischenbilanz. Positiv ist: Das neue Vergaberecht enthält Vorschriften zu zahlreichen Fallgestaltungen, die bislang nicht geregelt waren. Dies soll für den Anwender Klarheit schaffen. Die Praxis jedoch zeigt: Aufgrund der gesteigerten Anzahl an Vorschriften tut sich mancher Anwender schwer, die für seinen Fall richtige Norm überhaupt erst einmal zu identifizieren. Dies spiegelt sich auch in den Ergebnissen dieser Studie wider. Neun von zehn Befragten sehen das Ziel einer anwenderfreundlichen Vergabenovellierung als nicht erfüllt an, 45 Prozent erachten das Vergaberecht zwar noch als generell hilfreich, jedoch insgesamt als zu komplex. Dies gilt auch deshalb, da – je nach zu vergebender Leistung – nach wie vor mindestens zwei Rechtsgrundlagen Anwendung finden. Soweit Dienst- und Lieferleistungen (inklusive freiberuflicher Leistungen) vergeben werden, finden der vierte Teil des GWB und die VgV Anwendung. Der zweite Abschnitt der VOL/A sowie die VOF finden demnach keine Anwendung mehr. Sollen Bauleistungen vergeben werden, gelten demgegenüber der vierte Teil des GWB, Teile der VgV und der zweite Abschnitt der VOB/A. Ohne Gedankenblockade Dr. Michael Griem Präsident Rechtsanwaltskammer Frankfurt Dr. Michael Griem ist selbstständiger Rechtsanwalt und seit 1987 Fachanwalt für Bau- und Architektenrecht. Seit 1997 ist er Mitglied des Vorstandes der Rechts- anwaltskammer Frankfurt am Main, von 2001 bis 2013 war er Vizepräsident und seit 2013 ist er Präsident der Rechtsanwaltskammer Frankfurt am Main.
  16. 16. Seite 16 Vergaberecht – Dr. Michael Griem Den Betroffenen fällt es trotz der bezweckten Klarheit außerdem anhaltend schwer, die sich aus den Vorschriften ergebenden Spielräume zu nutzen – eine Erfahrung aus dem juristischen Alltag, der ebenfalls in der Studie bestätigt wird. Lediglich 35 Prozent der Befragten sehen beziehungsweise kennen offenbar die Spielräume, die das Vergaberecht immer noch ermöglicht; mit der Novelle kamen in Teilbereichen sogar neue hinzu. Oftmals wird man als Rechtsanwalt aber weiterhin mit der Einschätzung konfrontiert, dass das Vergaberecht ein Hindernis sei und sowohl den Ausschreibenden als auch die Bieter unangemessen einenge. Dies wird häufig damit begründet, dass es letztlich doch nur auf den Preis des Angebots ankäme, wodurch die Qualität der Leistung tendenziell sinke sowie – im Baubereich – das Nachtragspotenzial steige. Tatsächlich wird der überwiegende Anteil der Ausschreibungen – oberhalb wie unterhalb der Schwellenwerte – anhand des Preises entschieden. Und die Studie zeigt, dass hiervon auch zukünftig vonseiten der Auftraggeber nicht abgewichen werden soll. Der Gesetzgeber sieht allerdings vor, dass das wirtschaftlichste Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis zu beauftragen ist. Über die Aufnahme weiter gehender, insbesondere qualitativer Zuschlagskriterien hat sich nicht nur der Spielraum der ausschreibenden Stelle in Sachen Zuschlag erhöht. Ein solches Vorgehen führt vor allem auch dazu, dass mehr Unternehmen auf eine qualitativ bessere Leistung in ihren Angeboten setzen. Sicherlich gilt: Gestaltungsmöglichkeiten beim Vergaberecht sind nicht immer auf den ersten Blick ersichtlich. Um die vorhandenen Spielräume auszuschöpfen, empfiehlt es sich umso mehr, auf das Vergaberecht spezialisierte juristische Berater hinzuzuziehen. In der Praxis konsultieren lediglich 37 Prozent der Befragten grundsätzlich einen Juristen für ihr Vergabeverfahren, fast 12 Prozent verzichten in Gänze auf juristische Unterstützung. So bleiben die entsprechenden Potenziale ungenutzt. Wie oben dargestellt, wird die Reform aus Sicht der Anwender nicht ihrem Anspruch und Zweck gerecht. Tatsächlich beinhaltet das neue Vergaberecht aber auch durchaus Vorteile für die Anwender. Ohne Gedankenblockade
  17. 17. Seite 17 Vergaberecht – Dr. Michael Griem So wurde beispielsweise die Möglichkeit gestärkt, ein Verhandlungsverfahren durchzuführen. Hier wird dem Anwender aufgrund offener Formulierungen nunmehr ein besonders großer Spielraum gewährt. Das Verhandlungsverfahren ist unter anderem dann zulässig, wenn der Auftrag aufgrund konkreter Um- stände, die mit der Art, der Komplexität oder dem rechtlichen oder finanziellen Rahmen oder den damit einhergehenden Risiken zusammenhängen, nicht ohne Verhandlungen vergeben werden kann. Auch die sogenannte Innovationspartnerschaft als neue Vergabeart sei erwähnt: Nunmehr kann ein Verfahren mit dem Ziel der Entwicklung eines Produkts/einer Leistung mit dem anschließenden Erwerb durchgeführt werden. Dies gilt auch für den Baubereich. Ebenfalls positiv: Die Selbstreinigung auf Bieterseite. Sie bietet einmal ausgeschlossenen Unternehmen die Möglichkeit, wieder an Vergabeverfahren teilzunehmen, sodass diese nicht dauerhaft von Vergabeverfah- ren ausgeschlossen werden können. Außerdem hat die Reform des Vergaberechts zu mehr Rechtssicherheit geführt. So ist jetzt unter anderem klar geregelt, innerhalb welcher Fristen eine Rüge erfolgen muss beziehungsweise erfolgen kann. Die bis zur Reform im Hinblick auf die unverzüglich auszubringende Rüge bestehende Unsicherheit ist damit entfallen. Vor dem Hintergrund, dass 62 Prozent der Befragten einen Gesamtverzug im Projekt aufgrund eines Nach- prüfungsverfahrens zu beklagen haben, bleibt es jedoch ein Jahr nach der Novellierung noch abzuwarten, ob sich die vorgenannten Regelungen positiv auf die generelle Handhabung der Rügeverfahren auswirken. Zusammenfassend ist zu konstatieren, dass das reformierte Vergaberecht wesentlich flexibler ist, als viele Marktteilnehmer annehmen. Das Korsett ist also weniger eng, als es im Allgemeinen wahrgenommen wird. Ein erfahrener Rechtsanwalt, der ein Vergabeverfahren gestaltet, wird mit seinem Mandanten zunächst besprechen, wie er außerhalb des Vergaberechts agieren würde: Das Korsett, so eng oder weit es im entsprechenden Fall sein mag, wird also zunächst bewusst ausgeblendet, ähnlich wie in einem offenen Brainstorming – ohne Gedankenblockade. Anschließend wird nach vergaberechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten gesucht, die die Vorstellungen des Mandanten und seine Projekterfordernisse so weit abbilden, wie es das reformierte System zulässt. Ohne Gedankenblockade
  18. 18. Ergebnisse der Studie
  19. 19. Seite 19 Vergabewahl - Ergebnisse „Wie treffen Sie Ihre Vergabewahl?“ Systematik vor Bauchgefühl! Die Wahl der Vergabeart ist in weiten Teilen entscheidend für Erfolg oder Misserfolg des Projekts. Die Parameter, die hier greifen, sind bekanntlich in höchstem Maße komplex und vielschichtig. Dies scheint in der Praxis entsprechend gewürdigt zu werden, denn eine knappe Mehrheit der Befrag- ten – 53 Prozent – führt eine systematische Untersuchung der Projektrahmenbedingungen unter Ein- beziehung einschlägiger Methoden und Analysen zur Wahl des Vergabeverfahrens durch. 38 Prozent richten ihren Fokus streng auf die entsprechenden Richtlinien, lediglich 9 Prozent verlas- sen sich auf ihr Bauchgefühl. Die Ergebnisse unterstreichen einerseits die generelle Sensitivität, die bei der Vergabewahl vor- herrscht. Andererseits setzt eine systematische Analyse der Projektrahmenbedingungen im Kontext vergaberechtlicher Kriterien (sei es nach VOB/A oder einschlägigen Compliance-Richtlinien) fundierte Kenntnisse über die gesetzlichen Möglichkeiten voraus; häufig ist eine dezidierte juristische Unter- stützung erforderlich. Die Erfahrungen von EY Real Estate zeigen, dass eine systematische Analyse im Kontext der Vergabe- verfahren unter Berufung auf den rechtlichen Ordnungsrahmen und den häufig vorhandenen termin- lichen Druck nicht immer konsequent durchgeführt wird. Auch scheuen Bauherren teilweise davor zurück, bereits in der Frühphase eines Projekts Juristen mit einer vergaberechtlichen Fachausrichtung in das Projekt einzubinden. In der Summe mögen dies Grün- de dafür sein, dass nur eine knappe Mehrheit auf eine systematische Untersuchung setzt. 9% 38% 53% nach Bauchgefühl streng nach Richtlinien systematisch unter Einbeziehung einschlägiger Methoden und Analysen
  20. 20. Seite 20 Vergabewahl – Ergebnisse „Wie treffen Sie die Vergabewahl im Kontext von Fördermitteln?“ Wenn die Vergabe mit Fördermitteln verbunden ist, stellt sich die Situation anders dar – dann wird der projekt- spezifische Rahmen für die Chancen einer optimalen Beschaffung mehrheitlich nicht mehr beachtet. Die Ausrichtung des Verfahrens erfolgt dann überwiegend rein nach vergabe- rechtlichen Aspekten. Dabei geht es gerade auch unter Einbeziehung von Fördermitteln darum, das wirtschaftlichste Verfahren zu wählen. In diesem Zusammenhang spielen die jeweiligen Projektrahmenbedingungen eine besondere Rolle. Dennoch sehen sich 60 Prozent der Befragten in diesem Kontext eng an besagte vergaberechtliche Kriterien gebunden, die systematische Analyse des Projekts wird nur noch von 30 Prozent der Befragten verfolgt. Die Ergebnisse der Befragung decken sich mit den Erfahrungen von EY Real Estate. Die Gründe hierfür liegen in der Sorge der Bauherren, gegen etwaige Fördermittel- richtlinien zu verstoßen. Fördermittel: Rechtssicherheit vor Systematik 10% 60% 30% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% nach Bauchgefühl streng nach Richtlinien, maximale Rechtssicherheit systematisch unter Einbeziehung von Chancen, einschlägigen Methoden und Analysen
  21. 21. Seite 21 Vergabewahl – Ergebnisse „Stimmen Sie Ihre Vergabe mit einem Juristen ab?“ Der generellen Sensitivität und dem Wunsch nach Rechtssicherheit zum Trotz scheinen Juristen als Sparringspartner keinesfalls die Regel zu sein: Nur 37 Prozent der Befragten stimmen ihre Vergabe grundsätzlich mit einem Juristen ab. Jeder zweite Teilnehmer (51 Prozent) gibt an, zumindest manchmal Juristen zur ver- gaberechtlichen Konformität einzubinden. Etwa jeder zehnte Befragte (12 Prozent) verzichtet immer auf vergabejuristische Unterstützung. Das Ergebnis stützt die oben dargestellte Erkenntnis, dass nur eine knappe Mehrheit die Wahl des Vergabeverfahrens tatsächlich systematisch unter Einbeziehung der Pro- jektrahmenbedingungen (und somit auch der vergaberechtlichen Vorgaben) trifft. Es ist anzunehmen, dass keinesfalls alle Bauherren routiniert genug im Umgang mit dem Vergaberecht sind, um auf eine konsequente Einbindung eines Juristen verzichten zu können. Eine systematische Auswahl des optimalen Vergabeverfahrens ist so nur bedingt möglich. Der Jurist als wichtiger Baustein im Verfahren! 37% 51% 12% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% ja manchmal nein
  22. 22. Seite 22 32% 23% 45% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% … hinderlich … hilfreich ... hilfreich, jedoch zu komplex Compliance – Ergebnisse „Wie empfinden Sie die bisherigen Regelungen nach VOB/A bzw. Ihre Compliance?“ Wie werden die Regelungen der VOB/A, VOF bzw. der geltenden Compliance zur Durch- führung einer Vergabe empfunden? Knapp jeder zweite Befragte (45 Prozent) gibt an, dass die Vergaberegelungen durch- aus Hilfestellung bieten, jedoch in der An- wendung zu komplex sind. 32 Prozent empfinden die Vergabe- regelungen sogar als hinderlich, lediglich 23 Prozent sehen die geltenden Vergabe- richtlinien tatsächlich als hilfreich an. Es stellt sich die Frage, wo sich Hebel zur Komplexitätsreduktion für Bauherren finden lassen. Nach Einschätzung von EY RE liegen hier Potenziale im frühzeitigen Einbinden von Juristen bzw. in der Unterstützung durch vergaberechtliche Spezialisten. Das Vergabeverfahren ist komplex.
  23. 23. Seite 23 Compliance – Ergebnisse „Wonach richtet sich Ihre Compliance im Vergabeverfahren?“ Private Bauherren gelten bei Beschaffungs- vorgängen in der allgemeinen Wahrnehmung als flexibel im Vergleich zu öffentlichen Bauherren. Tatsache aber ist: Bei privaten Bauherren leitet sich der rechtliche Ordnungsrahmen für Beschaffungsvorgänge häufig aus den jewei- ligen Compliance-Richtlinien ab. Diese sind gerade bei großen Unternehmen durchaus streng. Die Umfrage und auch die Erfahrungen von EY Real Estate zeigen: Die Auflagen und Hürden bei der Beschaffung sind sowohl bei öffentlichen als auch bei privaten Bauherren hoch. Die Unterschiede fallen hier weniger deutlich aus, als meist unterstellt wird. 43 Prozent der befragten privaten Bauherren richten ihre Compliance im Bereich der Be- schaffung individuell auf das Unternehmen aus, 42 Prozent jedoch bedienen sich der VOB/A bzw. des öffentlichen Vergaberechts. Lediglich 15 Prozent unterliegen keinen Com- pliance-Richtlinien bei der Beschaffung im privatwirtschaftlichen Bereich. Die Flexibilität in der Privatwirtschaft wird im Bereich der Beschaffung also offensichtlich überbewertet. Öffentlicher und privater Bauherr unterscheiden sich kaum! 43% 42% 15% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% nach dem Unternehmen (individuell) nach der VOB/A und VOF (nach altem Vergaberecht) Wir verfügen über keine Richtlinien.
  24. 24. Seite 24 Vergabeverfahren – Ergebnisse „Spielräume und Optionen im Vergabeverfahren“ Spielräume werden im Vergabeverfahren nicht immer gesehen, Risiken sind ein Tabu! Viele Bauherren, insbesondere öffentliche, sehen sich im Vergaberecht regelrecht gefangen. Die Erfahrungen von EY RE zeigen, dass Spielräume und Optionen aus unterschiedlichen Gründen nicht beachtet oder grundsätzlich gescheut werden. Die Umfrage stützt diese Wahrnehmung: Die Mehrheit der Befragten (65 Prozent) schätzt die Vergabe als formalistisches Verfahren ein, bei dem es – neben der Beschaffung der entsprechenden Leistung – primär um das Vermeiden von Fehlern geht. Die maximale Rechtssicherheit steht im Mittelpunkt. Entsprechend bleiben Optionen ungenutzt, die die Wirtschaftlichkeit im Gesamtprozess verbessern würden. Lediglich 35 Prozent sehen erhebliche Spielräume vor dem Hintergrund einer bestmöglichen Wertschöpfung. Das Ergebnis zeigt, dass 60 Prozent der Befragten ein gängiges Vergabeverfahren favorisieren, das als risikoneutral eingestuft wird. Darüber hinaus bevorzugen 40 Prozent der Befragten ein risikoarmes Vergabeverfahren. Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass Vergabeverfahren insgesamt sehr defensiv durchgeführt werden. „Wie risikointensiv wählen Sie Ihre Vergabe?“ 35% 65% Ja, das Vergaberecht ermöglicht mir erhebliche Spielräume im Rahmen der Vergabe. Nein, das Vergabeverfahren ist formalistisch und mein Fokus liegt primär auf der maximalen Rechtssicherheit. 60% 40% neutral risikoarm
  25. 25. Seite 25 Note 1 Note 2 Note 3 Note 4 Note 5 Note 6 Einzelvergabe 11% 44% 24% 7% 13% 0% GU 20% 42% 29% 7% 2% 0% Paketvergabe 12% 49% 23% 12% 5% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Vergabeverfahren – Ergebnisse „Wie sehen Sie Ihre Fachabteilung zur Bewerkstelligung der nachfolgenden Vergabeverfahren hausintern aufgestellt?“ Es ist ein offensichtliches Dilemma: Eine Ausschreibung wird mit einer engen Interpretation rechtlicher Vorgaben mit Vergabesicherheit gleich- gesetzt. Im Ergebnis ist häufig die Einzelvergabe der Favorit. Dabei wird allerdings zu wenig berücksichtigt, ob dies dem individuellen Projekterfolg dienlich ist – in der Praxis ist das kontraproduktiv; gerade Großbaustellen in Einzelvergabe entpuppen sich im Laufe des Projekts oft sogar als wirtschaftlicher Worst Case.
  26. 26. Seite 26 Vergabeverfahren – Ergebnisse „Wie sehen Sie Ihre Fachabteilung zur Bewerkstelligung der nachfolgenden Vergabeverfahren hausintern aufgestellt?“ Das stetig wiederkehrende Thema sind hier die knappen Ressourcen der Auftraggeber, die das Verfahren sowie den daraus später resultierenden Ablauf managen müssen. Vor allem große Bauprojekte laufen in der Regel über mehrere Jahre. Die erforderlichen internen Ressourcen müssen während dieser Zeit fortlaufend bereitgestellt werden. Die entsprechenden Kosten sind den Zuschlägen bei kompakteren Vergabemodellen wie GU und GP im Vergleich der Wirtschaftlichkeit gegenüberzustellen. Plakatives Beispiel: 100 Einzelvergaben bedeuten 100 Leistungsbilder/-verzeichnisse, 100 Beauftragungen, 100 Rechnungen – zum Teil monatlich – sowie am Ende 100 Abnahmen. Die Liste ließe sich fortsetzen, die vorgenannten Punkte sind nicht als abschließend zu verstehen. Auf Bauherrenseite sind es Aspekte rund um die Arbeitsrichtlinien, wie z. B. fest vorgeschriebene Arbeitsstunden, Urlaubsansprüche, Vertre- tungsregelungen etc., die insbesondere bei Einzelvergabe den Anforderungen eines Projekts gegenüberstehen. Um dem Rechnung zu tragen, müssten die internen Ressourcen erhöht werden oder die Einbindung externer Dienstleister erfolgen. Dadurch wird der Aufwand für den Bauherrn höher, als dies unter Umständen bei einer Gesamt- oder Paketvergabe der Fall wäre. Die Umfrage zeigt: Viele Auftraggeber können die Ressourcenlast offensichtlich nicht bewältigen. Lediglich 11 Prozent sehen sich als „sehr gut“ aufgestellt, eine Einzelvergabe realisieren zu können. Beachtliche 13 Prozent haben sogar erhebliche Zweifel (Schulnote 5). Zum Vergleich: Für eine GU-Vergabe sehen sich 20 Prozent sehr gut aufgestellt, und Zweifel haben lediglich 2 Prozent. Das Ressourcen–Dilemma, größere Losgrößen als Chance
  27. 27. Seite 27 Vergabekammer – Ergebnisse „Welche Erfahrungen haben Sie mit der Vergabekammer gesammelt – Stichwort ‚Rügeverfahren‘?“ Das Nachprüfungsverfahren und die Konsequenzen: Die Angst ist berechtigt! Der dringende Wunsch nach maximaler Rechtssicherheit beruht maßgeblich auf der Sorge vor Nach- prüfungsverfahren und den Konsequenzen für den Projektablauf aufgrund eines daraus resultierenden Beschaffungsstopps bis zur vollständigen Klärung durch die Vergabekammern. Nachprüfungsverfahren sind durchaus sinnvoll, um die Rechtmäßigkeit der Vergabe zu gewährleisten. Sie bergen für die Bauherren jedoch zeitliche Risiken, die insbesondere Auswirkungen auf die Kosten mit sich bringen können. Dies gilt auch für solche Verfahren, bei denen im Nachhinein keine Mängel festzustellen waren. Die Risiken sind groß genug, um Projekte in eine akute wirtschaftliche Schieflage bringen zu können. Die Schwierigkeit für den Bauherrn liegt u. a. in der realistischen Bemessung etwaiger zeitlicher Puffer im Vorfeld, um Nachprüfungsverfahren ggf. terminverträglich absichern zu können. Die Mehrheit der Befragten (62 Prozent) bestätigt, dass ein Rügeverfahren zu einem Gesamtverzug im Projekt geführt hat. Nur 38 Prozent gaben an, dass das Verfahren in angemessener Frist und projektverträglich durchgeführt wurde. 62% 38% hat zu einem Gesamtverzug im Projekt geführt. in angemessener Frist durch die Vergabekammern abgewickelt bzw. ist projektverträglich erfolgt.
  28. 28. Seite 28 50% 41% 9% 0% 20% 40% 60% 80% immer manchmal nie Vergabestrukturen – Ergebnisse Die Chancen wettbewerblicher Vergabeverfahren werden genutzt. Die unzureichende Nutzung wettbewerb- licher Vergabeverfahren – insbesondere bei öffentlichen Bauherren – wurde in der Ver- gangenheit häufig kritisiert. Die Befragung zeigt: Zwar werden Spiel- räume im Vergabeverfahren insgesamt nur unzureichend genutzt, zumindest wettbe- werbliche Verfahren aber kommen häufig zum Einsatz. Bei der Vergabe von Planungsleistungen sind es 50 Prozent der Befragten, bei der Vergabe von Bauleistungen sogar 69 Pro- zent, die grundsätzlich auf wettbewerbliche Verfahren setzen. Umgekehrt liegt der Anteil der Marktteil- nehmer, die wettbewerbliche Verfahren nie einsetzen, bei unter 10 Prozent. „Nutzen Sie wettbewerbliche Vergabestrukturen bei Planungs- leistung und Bauleistung?“ Bauleistung Planungsleistung 69% 24% 7% 0% 20% 40% 60% 80% immer manchmal nie
  29. 29. Seite 29 53% 47% Einzelplaner GP Vergabeform – Ergebnisse „Welche Vergabeform würden Sie generell bevorzugen, wenn Sie die freie Wahl hätten?“ Generalunternehmervergaben (GU) werden – ähnlich wie Paketvergaben – vergaberechtlich kritisch gesehen. Auch wird bei GU-Modellen häufig angenommen, sie hätten negative Auswirkungen auf die Kosten der jeweiligen Bauleistung. GU-Modelle können jedoch je nach Rahmenbedingungen durchaus Vorteile für den Auftraggeber mit sich bringen. Der wohl am häufigsten mit GU-Vergaben assoziierte Vorteil liegt in der Schnitt- stellenminimierung im Zusammenhang mit knapp bemessenen Ressourcen auf Auftraggeber- seite. Die Befragung untermauert dies. Jeder zweite Teilnehmer (50 Prozent) würde einen Generalunternehmer favorisieren, wenn er die freie Wahl hätte. Auch die Paketvergabe (30 Prozent) fände hohen Zuspruch, wenn es eine freie Wahlmöglichkeit gäbe. Dagegen würden nur 20 Prozent eine Einzelvergabe vorziehen. Bei Planungsleistungen zeigt sich ein ausgewogeneres Bild. Die Vergabeform „Generalplaner“ wird von 47 Prozent der Teilnehmer befürwortet – sofern hier die freie Wahl bestünde. Nur wenige mehr (53 Prozent) favorisierten Einzelplaner bei freier Wahl. 20% 50% 30% Einzelvergabe GU Paket Der Wunsch nach „Kompaktheit“ scheint rund um die Bauleistung also deutlich ausgeprägter zu sein als bei Planungsleistungen. Grundsätzlich festzustellen ist er aber in beiden Bereichen.
  30. 30. Seite 30 45% 29% 26% 74% 26% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Bauleistung – Einzelvergabe Bauleistung – GU Bauleistung – Paket Planerleistung – Einzelplaner Planerleistung – GP Vergabeform – Ergebnisse „Welche ist in der Regel die von Ihnen am häufigsten gewählte Vergabeform?“ Die Realität zeigt, dass der Wunsch nach Kompaktheit in der Vergabe nicht erfüllt wird. Die Restriktionen der Praxis (resultierend u. a. aus einer zu engen Auslegung des Vergaberechts) führen dazu, dass sich die Verhältnisse umkehren: Faktisch wählen 45 Prozent der Befragten die Einzelvergabe, 26 Prozent die paketweise und 29 Prozent die GU-Vergabe. Auch bei den Planungsleistungen gehen Wunsch und Wirklichkeit weit auseinander: 74 Prozent entscheiden sich für Einzelplaner und nur 26 Prozent für den Generalplaner. Die starke Tendenz zur Einzelplanung unter- mauert einmal mehr das Bedürfnis nach maximaler Rechtssicherheit im Kontext der engen Auslegung der Vergaberichtlinien zulasten der Projektrahmenbedingungen. Oder anders gesprochen: Im Vergabever- fahren herrscht generell Unsicherheit auf Auftraggeberseite! Wunsch und Wirklichkeit!
  31. 31. Seite 31 extrem sicher sicher unsicher sehr unsicher GU 16% 64% 20% 0% Paket 2% 59% 39% 0% Einzelvergabe 0% 39% 46% 15% 0% 20% 40% 60% 80% extrem sicher sicher unsicher sehr unsicher GU 18% 71% 11% 0% Paket 0% 68% 32% 0% Einzelvergabe 0% 35% 52% 13% 0% 20% 40% 60% 80% Vergabemodelle – Ergebnisse Generalunternehmermodelle sind – wie erwähnt – vergabetechnisch oft eine Herausforderung. Fakt ist jedoch auch, dass das GU-Modell durchaus Chancen und Optionen bietet, die sich je nach Projektrahmenbedingungen entscheidend auf den Erfolg eines Projekts auswirken können. Und auch die Umfrage zeigt: Die Erfah- rungen der Teilnehmer mit GU-Modellen sind insgesamt positiv. 71 Prozent bewerten die Frage, ob die jeweiligen Termine ein- gehalten werden, bei einem GU-Modell als „sicher“, während die Einzelvergabe hier mehrheitlich als „unsicher“ (52 Prozent) sowie teilweise sogar „sehr unsicher" (13 Prozent) eingestuft wird. Die paketweise Vergabe liegt in der Einschätzung dazwischen. Auch mit Blick auf die Kostensicherheit rangiert das GU-Modell vor der Paket- und Einzelvergabe. „Einschätzung der Vergabemodelle hinsichtlich …“ … Kostensicherheit … Terminsicherheit GU 11 – 71 % Paket 32 – 68 % Einzelvergabe 35 – 52 %Termin Kosten
  32. 32. Seite 32 extrem hoch hoch niedrig schlecht GU 4% 62% 29% 4% Paket 0% 73% 24% 2% Einzelvergabe 9% 64% 24% 2% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Vergabemodelle – Ergebnisse „Einschätzung der Vergabemodelle hinsichtlich Qualitätssicherheit“ Bei der Qualitätssicherheit sind die Befragten von der Einzelvergabe am meisten überzeugt. 9 Prozent bewerten diese als extrem hoch, der GU findet hier 4 Prozent Zustimmung. Weitere 64 Prozent sehen bei Einzelvergabe eine hohe Qualitätssicherheit, bei der GU- Vergabe sind es 62 Prozent. Das GU-Modell schneidet hier insofern insgesamt erneut gut ab und rangiert nur knapp hinter der Einzelvergabe. Der GU ist besser als sein Ruf! Qualität
  33. 33. Seite 33 extrem sicher sicher unsicher sehr unsicher GP 11% 51% 36% 2% Einzelplaner 0% 61% 39% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Vergabemodelle – Ergebnisse „Einschätzung des Vergabemodells GP und Einzelplanung hinsichtlich Termin-, Kosten-, Qualitätssicherheit“ Ein ähnliches Bild wie bei den Bauleistungen zeigt sich bei der Planung. Der Generalplaner (GP) punktet in allen Bereichen – Einschränkungen gibt es lediglich bei der Qualitätssicherheit (siehe nächste Seite). Allerdings fällt der Vorsprung im Planungsfeld analog zu den bisherigen Ergebnissen geringer aus. Die Ergebnisse im Detail: Dass die jeweiligen Termine eingehalten werden, ist bei einem GP nach Meinung von 11 Prozent der Befragten „extrem sicher“, weitere 51 Prozent sehen dies als „sicher“ an – insgesamt demnach 62 Prozent. Der Einzelplaner kommt hier auf 61 Prozent, wobei hier kein einziger Befragter für „extrem sicher“ votiert hat. Alle Stimmen liegen bei „sicher“. Die Kosten werden nach Meinung von 57 Prozent der Befragten beim GP „sehr sicher“ oder „sicher“ eingehalten, beim Einzelplaner ist der Anteil ebenso hoch. Allerdings votiert beim GP erneut ein gewisser Anteil für „extrem sicher“ (GP: 4 Prozent; Einzelplaner: 0 Prozent). Nur bei der Qualitätssicher- heit liegt der Einzelplaner mit 76 Prozent der Befragten in den Kategorien „extrem hoch“ und „hoch“ wie erwähnt vor dem Generalplaner (61 Prozent). Terminsicherheit
  34. 34. Seite 34 extrem hoch hoch niedrig schlecht GP 4% 57% 39% 0% Einzelplaner 2% 74% 24% 0% 0% 20% 40% 60% 80% extrem sicher sicher unsicher sehr unsicher GP 4% 53% 38% 4% Einzelplaner 0% 57% 43% 0% 0% 20% 40% 60% 80% Vergabemodelle – Ergebnisse Generalplaner versus Einzelplaner Kostensicherheit Qualitätssicherheit Kosten Qualität GP 4 – 53 % Einzelplaner 43 – 57 %
  35. 35. Seite 35 Vergabeart – Ergebnisse „Klären Sie vor der Wahl der Vergabeart folgende Punkte ab?“ Eine Vergabestruktur zu finden und ein Verfahren aufzusetzen, das ein wirtschaftlich effizientes Bauprojekt ermöglicht, stellt für alle Beteiligten eine große Herausforderung dar. Die Ressourcen müssen bewertet, relevante Schnittstellen müssen identifiziert und kritisch untersucht werden. In diesem Zusammenhang sind Leistungen und insbesondere Vorleistungen, die nicht intern erbracht werden können, auszuschreiben und Externe zu beauftragen. Dem vorausgehend muss die richtige Projektorganisation gefunden und aufgebaut werden. Die Umfrage zeigt: In der Praxis liegt der Fokus am stärksten auf den Vorleistungen (100 Prozent der Befragten) sowie auf der Schnittstellenanalyse bzw. dem Aufklären von Reibungspunkten der voraussichtlichen Schnittstellen (98 Prozent). Erfreulich ist, dass sich 81 Prozent der Befragten um eine geeignete Projektorganisation bemühen. ja nein Schnittstellen 98% 2% Notwendige Vorleistungen: Planungsstand, lückenlose Ausgestaltung der Verträge/Vergabeunterlagen 100% 0% Etablierung einer Projektorganisation 81% 19% Risikobetrachtung 79% 21% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
  36. 36. Seite 36 80% 20% ja nein 79% 21% ja nein Vergabereife – Ergebnisse „Führen Sie einen internen Beschluss zur Vergabereife durch, bevor Sie die Vergabe am Markt platzieren?“ Ist wirtschaftlich wirklich wirtschaftlich?! Bauherr, Architekt, Fachplaner, Jurist, Projektsteuerer, Projektmanager etc. – die Zahl der Projekt- beteiligten ist groß. Eine übergeordnete Abstimmung zur Vergabe mit den Projektbeteiligten ist entsprechend aufwendig, jedoch zur Ermittlung der Vergabereife zwingend erforderlich. In der Tat führen 79 Prozent der Auftraggeber einen Beschluss zur Vergabereife durch, bevor die Leistung am Markt platziert wird. Die Auswertung zeigt, dass wirtschaftliche Erwägungen in den Vergabeprozess grundsätzlich mit einbezogen werden: 80 Prozent der Befragten führen den Nachweis der Wirtschaftlichkeit des Projekts bzw. führen eine Überprüfung der tatsächlichen Wirtschaftlichkeit durch. Rund ein Fünftel der Befragten geht offensichtlich intuitiv davon aus, das wirtschaftlichste Verfahren gewählt zu haben, hat jedoch für diese Annahme aufgrund der fehlenden Überprüfung keine konkreten Anhaltspunkte. „Wird bei Ihnen der Nachweis der Wirtschaftlichkeit im Projekt geführt/überprüft?“
  37. 37. Seite 37 Vergabenovellierung – Ergebnisse Mit der GWB-Novelle im Frühjahr 2015 hat das Bundeskabinett die Überarbeitung des Vergabewesens in Angriff genommen. Die Zustimmung durch den Bundesrat erfolgte zum Jahresende 2015, sodass zum 18. April 2016 die größte Reform des Vergaberechts seit 2004 stattgefunden hat. Insgesamt 65 Prozent der Befragten hatten sich in der kurzen Zeit bis zum Umfragestart (August 2016) bereits mit den Neuregelungen im Vergabe- verfahren beschäftigt. Dies zeigt im Vergleich zu den Eingangsfragen, dass die Anwendung des Vergaberechts kein routinierter Vorgang ist, was in Teilen eine gewisse Unsicherheit begründet. Professionelle Einkaufs- und Vergabeabteilungen seien hier ausdrücklich ausgenommen. An die Novelle waren große Erwartungen geknüpft – die Vergabeverfahren sollten insbesondere effizienter, flexibler und einfacher werden. Kleinen und mittelständischen Unternehmen sollte die Teilnahme an öffentlichen Vergabeverfahren erleichtert werden. Soziale und ökologische Aspekte der jeweiligen Leistungen sowie auch die Wirtschaftlichkeit sollten stärker in den Fokus rücken. Die großen Erwartungen – insbesondere an ein einfacheres Vergabesystem – haben sich den Befragten zufolge jedoch nicht erfüllt. Lediglich 14 Prozent sehen das Ziel der Vergabenovellierung als erreicht an. Der Großteil der Befragten (86 Prozent) erachtet die Ziele, die mit der Novellierung verbunden wurden, als nicht erreicht. Wie bereits zuvor dargestellt, unterscheiden sich öffentliche und private Bauherren in ihrem Vergabeverhalten weniger, als dies oft vermutet wird. Das zeigt sich auch an den Folgen des novellierten Vergaberechts: Viele privatwirtschaftliche Bauherren orientieren sich eng an den öffentlichen Vergaberichtlinien im Rahmen ihrer Compliance, und 66 Prozent der Befragten werden ihre Compliance-Richtlinien für Beschaffungsvorgänge gar an die neuen Vergaberegelungen anpassen. „Vergabenovellierung 2016“
  38. 38. Seite 38 65% 35% ja nein Werden Sie Ihre Compliance anhand der Neuregelungen im Vergaberecht anpassen? Haben Sie sich bereits mit dem neuen Vergaberecht auseinandergesetzt? Sehen Sie das Ziel eines einfachen, anwenderfreundlichen, unbürokratischen Vergabewesens als erfüllt an? Vergabenovellierung – Ergebnisse 14% 86% ja nein 66% 15% 19% ja nein Wir haben keine Compliance-Regelung. Die Vergabenovellierung 2016: Die Ziele wurden nicht erreicht!
  39. 39. Seite 39 22% 78% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% negativ positiv Digitales Vergabeverfahren – Ergebnisse „Wie bewerten Sie die zukünftige elektronische Abwicklung des Vergabeverfahrens?“ Das Thema Digitalisierung durchdringt der- zeit nahezu alle Bereiche der Gesellschaft – auch die Immobilienwirtschaft. Stichworte sind Baustelle 4.0, 3-D-Drucker oder auch BIM. Im Vergabewesen ist die E- Vergabe ein wichtiger Baustein, der mit der Novellierung auch vom Gesetzgeber gewür- digt wurde. Die Zustimmung am Markt ist groß: 78 Prozent der Befragten bewerten die zukünftige elektronische Abwicklung des Vergabeverfahrens als positiv. Die negativen Stimmen (22 Prozent) gehen womöglich auf Bedenken hinsichtlich einer fehlenden Flexibilität bei der Erstellung der Vergabeakten und der Prozesse zurück. So sehr der Markt von der Novelle insgesamt enttäuscht ist – die E-Vergabe zumindest trifft auf Zustimmung. Die Digitalisierung im Vergabeverfahren trifft auf breite Zustimmung!
  40. 40. Seite 40 65% 35% qualitativ mit detaillierten Stellungnahmen und Prüfvermerken quantitativ, z. B. nach Punkteverteilung Wertungskriterien – Ergebnisse „ Wie empfinden Sie Ihre Wertungskriterien vor dem Hintergrund einer Revision? “ Ziel der Vergabenovellierung war es, die Wirtschaftlichkeit noch stärker in den Fokus zu nehmen. Zusätzlich sollten aber auch alternative Wertungskriterien wie Innovationskraft und Umweltbewusst- sein rund um die Leistung und die Leistungsanbieter mehr in den Vordergrund rücken. Hat dies Auswirkungen auf die individuelle Bewertungsmatrix der Bauherren? Die Mehrheit (72 Pro- zent) der Befragten sieht ihre Wertungskriterien für das wirtschaftlichste Angebot als revisionssicher bzw. als harte Wertungsfaktoren. Die übrigen 28 Prozent sind sich eher unsicher und sehen ihre Faktoren als eher weich an. Auffällig ist: Auf der einen Seite steht also mehrheitlich die Sicherheit harter Kriterien, aber auf der anderen Seite werten lediglich 35 Prozent der Befragten die Angebote quantitativ aus. Die meisten Teilnehmer – 65 Prozent – führen eine qualitative Bewertung mit Stellungnahmen bzw. Prüfvermerken durch. Dies lässt eine gewisse Unsicherheit beim Vergleich der jeweiligen Leistungen bzw. ein teilweise mangelndes Vertrauen in die quantifizierbaren Aspekte des eigenen Bewertungs- systems vermuten. „Wie bewerten Sie Ihre Angebote?“ 72% 28% ... harten Faktor (sicher)? ... weichen Faktor (eher unsicher)? Stabile Wertungskriterien versus qualitative Auswertung
  41. 41. Seite 41 sehr gut (1) gut ( 2) befriedigend ( 3) ausreichend (4) mangelhaft (5) ungenügend (6) Ästhetik 13% 31% 42% 4% 6% 4% Betriebs- und Folgekosten 37% 42% 17% 4% 0% 0% Preis 55% 36% 6% 2% 2% 0% Qualität 55% 42% 2% 0% 2% 0% Technischer Wert 27% 54% 17% 0% 2% 0% Umwelteigenschaften 11% 36% 34% 13% 6% 0% Zweckmäßigkeit 19% 51% 26% 0% 4% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Zuschlagskriterien – Ergebnisse „Was sind für Sie die wichtigsten Zuschlagskriterien?“
  42. 42. Seite 42 Zuschlagskriterien – Ergebnisse „Wird für Sie der Preis als Wertungskriterium zukünftig in den Hintergrund rücken?“ Der Preis bleibt Entscheidungskriterium Nr. 1! Die Befragung deutet also an, dass harte Wertungskriterien zur Identifikation des wirtschaftlichsten Angebots nur vordergründig als sicher eingeschätzt werden. Dies bietet Chancen für alternative Kriterien, die künftig eine etwas größere Rolle spielen dürften. 56 Prozent wollen zukünftig die Möglichkeiten alternativer Wertungskriterien nutzen. Neben dem Preis werden vor allem die Aspekte Qualität und Folgekosten als weitere wichtige Zuschlagskriterien genannt. Umwelteigenschaften und Ästhetik spielen eher eine mittelgroße Rolle. Insbesondere der Aspekt „Qualität“ scheint zunächst ebenso wichtig zu sein wie der Preis. Dennoch zeigt sich trotz der Option, alternative Wertungskriterien stärker in den Fokus zu nehmen, eine Fort- setzung eher konservativer Vergabeentscheidungen. „Wird für Sie der Preis als Wertungskriterium zukünftig in den Hintergrund rücken?“ Hierauf antworteten 85 Prozent mit Nein. 15% 85% ja nein
  43. 43. Rückblick und Ausblick
  44. 44. Seite 44 Rückblick und Ausblick Die Vergabe ist ein wesentlicher Baustein im Projekt. Losgröße, Ressourcen, Wertungskriterien, Finanzierung und Risikoabwägungen sind entscheidend für den Projekterfolg – oder den Misserfolg. Bauherren ist dies bekannt und sie handeln hier mit entsprechender Vorsicht. Allerdings gilt: Die Festlegung einer Vergabestrategie mit dem Fokus auf Wirtschaftlichkeit wird beeinflusst durch die jeweiligen Rahmenbedingungen, die für jedes Projekt individuell zu betrachten sind. Die hier vorliegende Studie deutet an, dass die Detailtiefe und Qualität dieser Betrachtungen je nach Bauherr unterschiedlich sind – und keinesfalls immer zum Ziel führen. Auch erfolgt die spätere Kontrolle der Wirtschaftlichkeit nicht in allen Fällen. Stellschrauben Rahmenbedingungen Zudem werden Juristen nicht häufig genug frühzeitig eingebunden. Dies lässt zwar darauf schließen, dass bei vielen Auftraggebern mehr als nur solide Grundkenntnisse im Vergaberecht vorliegen, diese reichen jedoch offenbar nicht aus, um ein latentes Unsicherheitsgefühl im Verfahren ausschalten zu können. Diese Unsicherheit führt zu einer übermäßig formalistischen Handhabung und einer sehr engen Auslegung des Vergaberechts. Dadurch bleiben Chancen ungenutzt, die das Vergaberecht explizit bietet. Öffentliche und privatwirtschaftliche Bauherren unterscheiden sich hier im Übrigen wenig. Sie sind sich auch generell in ihren Beschaffungsprozessen und in ihren Vorgehensweisen ähnlicher, als dies häufig vermutet wird. Frühzeitige juristische Einbindung empfehlenswert
  45. 45. Seite 45 Rückblick und Ausblick Der überwiegende Teil der Compliance richtet sich in den Unternehmen nach den öffentlichen Vergaberegeln (VOB/A, GWG, VGV). Unter der genannten latenten Unsicherheit, die maßgeblich auch auf der Sorge eines Nachprüfungsverfahrens beruht, leidet wiederum die Wirtschaftlichkeit des Gesamtprozesses. Die Sorge, dass es zu Nachprüfungsverfahren kommt, ist dabei nicht unbegründet – denn auch hier drohen negative wirtschaftliche Effekte: Durch ein Zuschlagsverbot für die ausgeschriebene Leistung bis zur finalen Prüfung gem. § 115 Abs. 1 GWB kommt es regelmäßig zu Verzögerungen im Projektablauf. Unabhängig davon gilt: Zumindest finden sich häufiger wettbewerbliche Verfahren im Ausschreibungsprozess, mögliche Gestaltungs- spielräume darüber hinaus werden jedoch nicht oder nur unzureichend genutzt. Öffentlicher und privater Bauherr unterscheiden sich kaum Für die Wirtschaftlichkeit des Projekts spielen außerdem die unternehmensinternen Aufwendungen eine wichtige Rolle. Die Erfahrung von EY Real Estate zeigt, dass insbesondere die eigenen Ressourcen zur Abwicklung einer Vergabe und für die späteren Projektanforde- rungen oft unterschätzt oder ein übermäßiger Aufwand zumindest billigend in Kauf genommen werden. Das Grundproblem ist bekannt: Die meisten Bauherren wünschen sich ein kompaktes, übersichtliches Vergabeverfahren mit wenigen Schnittstellen im späteren Bauverlauf. Die Konsequenz wäre eine vermehrte GU-Vergabe. Sie steht jedoch in der Kritik – eine Kritik, der die Befragten in weiten Teilen zwar inhaltlich widersprechen, sich in ihrem Handeln aber fügen (auch in Verbindung mit der genannten zu engen Auslegung des Vergaberechts). Die Folge ist eine Dominanz der eigentlich nicht favorisierten Einzelvergabe. In der Praxis bleibt der Aufwand für die Einzelvergabe gerade bei Großprojekten enorm. Wunsch nach kompakten, übersichtlichen Vergabeverfahren
  46. 46. Seite 46 Rückblick und Ausblick Die Novellierung des Vergaberechts hat die Erwartungen der Befragten nicht erfüllt. Sie hat eine vereinfachte Abwicklung und mehr Übersichtlichkeit versprochen, ihr Versprechen jedoch nur bedingt gehalten. Keine Vereinfachung durch Novellierung Die größer werdenden Unterschiede zwischen nationaler und EU-weiter Handhabung haben nicht zur Vereinfachung beigetragen. Im Gegenteil, die Richtlinien müssten praxisfreundlicher und praxisnäher sowie einheitlicher gefasst werden. In Anlehnung an § 97 Abs. 3 (GWG) sollte unter Abwägung einer sinnvollen Volumenfestlegung die Pflicht der losweisen Vergabe aufgegeben bzw. die weiteren Möglichkeiten, z. B. die Paketvergabe, klarer benannt werden. Mehr Praxisnähe ist wünschenswert
  47. 47. Seite 47 Rückblick und Ausblick Insgesamt gilt: Das Vergaberecht lässt deutlich mehr Spielräume zu, als in der Praxis genutzt werden. Die Frühphase von Projekten ist hier prädestiniert, um gezielt mögliche Vergabestrategien zu analysieren. Dabei sollten sowohl das Projekt selbst, als auch die Projekt- organisation detailliert beleuchtet werden. Spielräume des Vergaberechts bleiben ungenutzt Dabei sind alle Realisierungsmodelle zwischen GU-Modell und Einzelvergabe unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu berücksichtigen, also auch die Paketvergabe. Je nach Größe und Komplexität des Projekts ist eine Leistungsbündelung dringend in Erwägung zu ziehen. Die Chancen (beispielsweise auf größere Terminsicherheit) und die Risiken (beispielsweise einer größeren Abhängigkeit) müssen dabei individuell abgewogen werden. Dies ist wiederum Aufgabe eines entsprechenden Risikomanagements. Losbündelung als Chance Immerhin holen alternative Wertungskriterien etwas auf. Allerdings wird auch künftig der Preis als Bewertungsmaßstab im Vordergrund stehen. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Letztlich ist der niedrigste Preis ein Bewertungskriterium, das am einfachsten gemessen werden kann. Die etwaigen Folgen einer derart verkürzten Sichtweise sind paradox: Das Vergabeverfahren ist zwar möglicherweise rechtlich korrekt und risikoarm realisiert worden, aber dennoch kann ein maßgeblicher Verstoß vorliegen – denn das günstigste Angebot ist bekanntlich keinesfalls immer das wirtschaftlichste Angebot (vgl. § 97 Abs. 5 GWB). Preis bleibt Bewertungskriterium Nr. 1
  48. 48. Schlusswort
  49. 49. Seite 49 Schlusswort EY Real Estate Die immer wieder aufflammenden Vorwürfe einer schlechten Planung und das Argument politisch motivierter Entscheidungen sind im Kontext schlecht laufender Großprojekte hinreichend bekannt. Bauen ist komplex und diesem komplexen Thema stellen sich Tag für Tag hoch motivierte und qualifizierte Planer, Ingenieure und Berater. Die richtige Wahl der Vergabe unter Berücksichtigung der Planungsstände und Projektrahmenbedingungen ist ein Thema, das bei dieser Diskussion häufig unbeachtet bleibt, jedoch einen immensen Einfluss auf den Erfolg oder Misserfolg eines Projekts hat. Zwang, Zufall oder System – im Projektrückblick ist die zentrale Frage, mithilfe welcher Kriterien die Vergabeart gewählt wurde. Die Studie zeigt deutlich, dass sich 53 Prozent der Befragten gezielt mit der Vergabewahl beschäftigen und sie systematisch nach einschlägigen Methoden und Analysen treffen. Doch wieso scheitern unter diesen Vorgaben trotzdem so viele Projekte, wenn die richtige Vergabewahl so entscheidend ist? Das Bild verdeutlicht sich beim zweiten Blick auf die Studie. 45 Prozent der Befragten sehen das Vergabeverfahren als hilfreich, jedoch zu komplex an. 65 Prozent kommen zu dem Schluss, dass das Vergabeverfahren formalistisch ist, und zwar so sehr, dass der Blick primär auf die Rechtssicherheit des Verfahrens gelegt wird. Und trotz dieses Bedürfnisses nach Rechtssicherheit werden Juristen nur „manchmal“ ins Verfahren eingebunden. Unter diesen Rahmenbedingungen ist kritisch zu hinterfragen, wie eine systematische, projektangemessene Vergabe in der Praxis umgesetzt werden soll. Die Ergebnisse der Studie decken sich in weiten Teilen mit den Erfahrungen von EY Real Estate. Auch wenn im Vorfeld unterschiedliche Verfahren durchdacht werden, zögern viele bei der Entscheidung, die so ermittelte Wahl auch umzusetzen, insbesondere bei größeren Losgrößen, die zunächst als problematisch im Kontext der Vergaberichtlinien gelten. Ein Paradebeispiel hierfür ist das GU- Verfahren, das gemäß der Studie besser ist als sein Ruf. Die Auswahl der Vergabearten für Bauprojekte passt oft nicht zum jeweiligen Projekt und dessen Anforderungen. So werden zum Beispiel komplexe Neu- und/oder Bestandsprojekte mit erheblichen Anteilen in der technischen Gebäudeausstattung in so kleinen Losgrößen vergeben, dass allein die Rechnungsläufe je Vertrag die Beteiligten an den Rand des Leistbaren bringen. Grund dafür ist oft eine Ressourcenknappheit auf Auftraggeberseite. Zudem wird häufig „günstig“ mit „wirtschaftlich“ gleichgesetzt, für eine Entscheidung für das wirtschaftlichste Angebot fehlt es am Willen und an Argumenten. Hier tendiert der öffentliche Auftraggeber dazu, aus Angst vor einer Rüge zu vorsichtig zu agieren.
  50. 50. Seite 50 Der zu geringe Preis wird in der Regel durch ein starkes Nachtragsmanagement auf Auftragnehmerseite wieder kompensiert. Auch das führt zu einem erhöhten Aufwand auf der Seite des Bauherrn. Ein Nachtrags- und Beauftragungsstau ist nicht selten. Der vermeintlich günstige Preis erscheint dann nicht mehr wirtschaftlich. Ein In-Relation-Setzen von Kosten und Nutzen oder gar der rationale Umgang mit knappen Ressourcen finden häufig nicht statt. Eine adäquate Planung, ein detailliertes Schnittstellenmanagement oder das gezielte Aussteuern von Problemstellungen ist unter diesen Umständen nicht bzw. nicht dauerhaft leistbar. Und dennoch ist das Projekt auf den ersten Blick vergaberechtlich sauber aufgesetzt, wie unser Beispiel zeigt: Alles wurde richtig gemacht, obgleich sich mittelfristig in der Abwicklung Probleme einstellen. Die Folge sind schlecht laufende Projekte, die in der Regel unwirtschaftliche Kostenfresser sind. Dies widerspricht dem Leitsatz der Wirtschaftlichkeit. Wie könnte eine Lösung aussehen? Schlusswort EY Real Estate Anforderungen ► Wettbewerbsprinzip gem. GWB ► Transparenzgebot gem. GWB ► Gleichbehandlungsgebot gem. GWB ► Berücksichtigung mittelständischer Interessen gem. GWB ► wirtschaftlichstes Angebot Ergebnisse ► eingehalten ► eingehalten ► eingehalten ► eingehalten ► eingehalten ✔ ✔ ✔ ✔ ?
  51. 51. Seite 51 Schlusswort EY Real Estate Zu denken, dass der Weg weg vom niedrigsten hin zum wirtschaftlichsten Preis die rettende Lösung sei, ist sicherlich zu kurz gedacht. Der Fokus sollte vielmehr auf eine frühe Phase des Projekts gelegt werden. Die exakte Analyse des Projekts und der Projektrahmenbedingungen ist wichtig. Hierzu gehören so einfache Dinge, wie das Klären von Fragestellungen, wie zum Beispiel den Folgenden: ► Wie hoch ist das Budget für den Bauherrn/den Dienstleister/die ausführenden Firmen? ► Welcher Terminrahmen ist realistisch? ► Welche Ressourcen hat der Auftraggeber für die Wahrnehmung seiner Aufgaben? ► Müssen Leistungen, die auf Auftraggeberseite nicht erbracht werden können, an Externe vergeben werden? ► Wie sehen die Leistungsbilder der Dienstleister „mit diesen Erkenntnissen“ aus? ► Wie sind die Entscheidungsprozesse und wer darf entscheiden? ► etc. Daraus folgt eine Definition der Vergabestrategie für die Planungs- und Ausführungsleistung. Dies in Kombination mit der richtigen Gewichtung der Angebote (nicht nur günstig) wird zu einem erfolgreichen Konzept. Ein gezieltes Projektsetting in der Projektfrühphase unter Beachtung von Risiken und Chancen ist der richtige Ansatz. Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen mit dem Ziel realer Kosten und Terminaussagen sind der notwendige Rahmen, um gezielte vergabestrategische Untersuchungen durchzuführen. Dabei stehen die Projektrahmenbedingungen wie Ressourcenthemen, Möglichkeiten zur Risikoübertragung/-minimierung, Schnittstellenuntersuchungen, Terminoptionen, Qualitätsaspekte, wirtschaftliche Abwägung von Zuschlägen und vieles mehr im zentralen Vordergrund. Auch wenn die Vergabenovellierung von den Befragten mehr als kritisch gesehen wird, so muss doch festgehalten werden, dass das Vergaberecht wesentlich flexibler ist, als viele Marktteilnehmer annehmen, und Chancen demnach häufig ungenutzt bleiben. Zusammenfassend möchten wir in diesem Zusammenhang noch einmal Herrn Dr. Griem zitieren: „Das Korsett ist weniger eng, als es im Allgemeinen wahrgenommen wird.“ Diese Wahrnehmung muss sich im Interesse aller verändern! Ziel muss es sein, die richtige Vergabestrategie für das anstehende Bauprojekt zu finden.
  52. 52. Seite 52 Für Fragen und Feedback zur Studie: Frank Weißkirchen Executive Director Ernst & Young Real Estate GmbH Tel. +49 221 2779 25507 Mobil +49 160 939 25507 E-Mail frank.weisskirchen@de.ey.com Die Autoren Kai Kiefer Manager Ernst & Young Real Estate GmbH Tel. +49 221 2779 25224 Mobil +49 160 939 25224 E-Mail kai.kiefer@de.ey.com
  53. 53. Seite 53 Diese Publikation ist lediglich als allgemeine, unverbindliche Information gedacht und kann daher nicht als Ersatz für eine detaillierte Recherche oder eine fachkundige Beratung oder Auskunft dienen. Obwohl sie mit größtmöglicher Sorgfalt erstellt wurde, besteht kein Anspruch auf sachliche Richtigkeit, Vollständigkeit und/oder Aktualität; insbesondere kann diese Publikation nicht den besonderen Umständen des Einzelfalls Rechnung tragen. Eine Verwendung liegt damit in der eigenen Verantwortung des Lesers. Jegliche Haftung seitens der Ernst & Young Real Estate GmbH und/oder anderer Mitgliedsunternehmen der globalen EY-Organisation wird ausgeschlossen. Bei jedem spezifischen Anliegen sollte ein geeigneter Berater zurate gezogen werden. www.de.ey.com
  54. 54. EY | Assurance | Tax | Transactions | Advisory Die globale EY-Organisation im Überblick Die globale EY-Organisation ist einer der Marktführer in der Wirtschaftsprüfung, Steuerberatung, Transaktionsberatung und Managementberatung. Mit unserer Erfahrung, unserem Wissen und unseren Leistungen stärken wir weltweit das Vertrauen in die Wirtschaft und die Finanzmärkte. Dafür sind wir bestens gerüstet: mit hervorragend ausgebildeten Mitarbeitern, starken Teams, exzellenten Leistungen und einem sprichwörtlichen Kundenservice. Unser Ziel ist es, Dinge voranzubringen und entscheidend besser zu machen – für unsere Mitarbeiter, unsere Mandanten und die Gesellschaft, in der wir leben. Dafür steht unser weltweiter Anspruch „Building a better working world“. Die globale EY-Organisation besteht aus den Mitgliedsunternehmen von Ernst & Young Global Limited (EYG). Jedes EYG-Mitgliedsunternehmen ist rechtlich selbstständig und unabhängig und haftet nicht für das Handeln und Unterlassen der jeweils anderen Mitgliedsunternehmen. Ernst & Young Global Limited ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung nach englischem Recht und erbringt keine Leistungen für Mandanten. Weitere Informationen finden Sie unter www.ey.com. In Deutschland ist EY an 21 Standorten präsent. „EY“ und „wir“ beziehen sich in diesem Porträt auf alle deutschen Mitgliedsunternehmen von Ernst & Young Global Limited. © 2017 Ernst & Young Real Estate GmbH All Rights Reserved. ED None

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