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la Coordinación interna que es sustituida por la Coordinación de Concertación
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El presupuesto participativo es una forma fundamental de la participación
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Los recursos serán ejercidos en los capítulos 2000, 5000 y 6000 en los
siguientes rubros y proyectos:
 Obras y servicios:...
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA LAS DELEGACIONES
(millones de pesos)
DELEGACIÓN
NÚMERO DE
CC Y CP POR
DELEGACIÓN
PRESUPUEST...
segundo semestre del año, o inclusive para el último trimestre. Observándose un
fuerte subejercicio al final del año.
Avan...
sobre el presupuesto autorizado originalmente, representa solamente el 1.6% del
total.
Al término del año el ejercido tota...
entre los propios ciudadanos sin la intervención directa de las autoridades
delegacionales o del gobierno central del DF. ...
Espinosa, Mario (2010), “Historia y cultura política de la participación ciudadana en
la Ciudad de México: entre los condi...
ix
Véase Francés G. Francisco y Carrillo C. Antonio (2008) Guía metodológica de los Presupuestos
Participativos. Colectivo...
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Organizacion ciudadana presupuesto participativo

  1. 1. TERCER CONGRESO INTERNACIONAL GOBIERNO, GESTIÓN Y PROFESIONALIZACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTE LOS GRANDES RETOS DE NUESTRO TIEMPO Universidad de Sonora, México 22 al 24 de Octubre de 2012 “Organización ciudadana para la gestión de los presupuestos participativos en el Distrito Federal”1 Eje Temático 4. GOBERNANZA Y PARTICIPACION SOCIAL Dra. María de Lourdes Marquina Sánchez Academia de Ciencia Política y Administración Urbana Universidad Autónoma de la Ciudad de México marquinalulu@yahoo.com Dra. Myrna Alonzo Calles Academia de Ciencia Política y Administración Urbana Universidad Autónoma de la Ciudad de México malonzo17@yahoo.com.mx El objetivo de esta comunicación consiste en reflexionar sobre las formas de organización ciudadana institucionalizada contempladas en la nueva Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal y que tienen como una de sus responsabilidades, participar activamente en la implementación de los presupuestos participativos a nivel colonia, siendo esto reflejo de la nueva relación gobierno-ciudadanía pues son los ciudadanos quienes deciden, mediante consulta pública y en el espacio de deliberación y creación de consenso de las asambleas ciudadanas, en qué se gastará el presupuesto que ha sido asignado a cada una de las colonias del Distrito Federal. Para ello, hemos dividido esta comunicación en cuatro apartados. En el primero, hacemos una somera revisión histórica de la participación ciudadana institucionalizada en el Distrito Federal. En el segundo, nos referimos a las 1 Este trabajo es parte del proyecto de investigación “Gobernanza de recursos públicos en el Distrito Federal. Experiencias de gobierno a partir de los presupuestos participativos en las delegaciones políticas de Coyoacán, Iztapalapa, Milpa Alta y Tlalpan”, financiado por el Instituto de Ciencia y Tecnología del Distrito Federal (ICyT), en colaboración con la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM).
  2. 2. primeras experiencias de presupuesto participativo en la Ciudad de México. En el tercero, analizamos brevemente las figuras vigentes de participación ciudadana que intervienen en la implementación del presupuesto participativo y, en el cuarto, se hace un análisis sobre la evolución y ejercicio del presupuesto participativo en el D.F. durante los años 2011 y 2012. 1. La participación ciudadana institucionalizada en el Distrito Federal La participación ciudadana es una forma de intervención que permite a los ciudadanos reconocerse como tales y ser portadores de sus derechos políticos, económicos, sociales y culturales. De acuerdo con Nuria Cunill (1991) la participación ciudadana implica la intervención de los individuos en actividades públicas y en asuntos de gobierno. La participación ciudadana en la Ciudad de México ha sido un tema pendiente desde que el Distrito Federal dejó de funcionar como ayuntamiento. En 1928 el Presidente provisional de la República Mexicana, Emilio Portes Gil, promovió una ley2 en la que se modificaba el régimen político- administrativo que prevalecía en el Distrito Federal. A partir de entonces, el territorio del Distrito Federal quedó dividido en un Departamento Central3 y trece delegaciones4 . El gobierno del Distrito Federal estaría a cargo del presidente de la República quien designaría al Jefe del Departamento del Distrito Federal (Regente) y éste a su vez, nombraría a los delegados, por lo que a partir de ese momento fueron suprimidos los derechos políticos de los ciudadanos residentes del Distrito Federal, situación que tuvo un fuerte impacto en la cultura política de esta ciudad, caracterizada durante muchos años, por un desinterés de los ciudadanos en participar en los asuntos públicos y de gobierno. Para resarcir la eliminación del ayuntamiento y del derecho ciudadano fundamental de elegir a sus gobernantes, en la propia LODTF se estipuló la creación del Consejo Consultivo 2 Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales (LODTF). 3 El Departamento Central quedó integrado por lo que fueron las municipalidades de México, Tacuba, Tacubaya y Mixcoac. Posteriormente en 1970, el entonces presidente de la República, Luis Echeverría Álvarez, dividió al Departamento Central en cuatro delegaciones: Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza. 4 Las trece delegaciones fueron: Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Iztacalco, General Anaya (posteriormente desapareció al crearse la delegación Benito Juárez), Coyoacán, San Ángel, La Magdalena Contreras, Cuajimalpa, Tlalpan, Iztapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac.
  3. 3. del Departamento Central y los Consejos Consultivos en cada una de las delegaciones, como órganos auxiliares de la administración de la Ciudad de México (LODTF, 1928). En el Artículo 85 de la LODTF, el Consejo Consultivo del Departamento Central quedaba integrado por los representantes de las cámaras y asociaciones de comercio, de industriales, dueños de bienes raíces, inquilinos, campesinos, profesionistas, empleados públicos y particulares, trabajadores y madres de familia. Dichas asociaciones debían nombrar a un representante, siempre y cuando tuvieran un año de existencia, contaran con al menos cien asociados y estuvieran debidamente registradas. Por su parte, el Consejo Consultivo de las delegaciones de Guadalupe Hidalgo, San Ángel, Coyoacán, Azcapotzalco y Xochimilco, se compondría de siete miembros y el de las otras delegaciones de cinco. Serían los propios delegados quienes escogerían dentro de las agrupaciones, las más importantes en cada localidad. Cada consejero propietario nombraría a un suplente, su cargo duraría un año y tendrían derecho, entre otros, a revisar la cuenta anual pues estaría a su disposición durante quince días (LODTF, 1928). La participación ciudadana institucionalizada tuvo desde su origen un tinte elitista, corporativista, antidemocrático y asimétrico, reflejo de la cultura política que cultivó el Partido Revolucionario Institucional, partido hegemónico que gobernó la Ciudad de México durante siete décadas. Elitista porque la participación ciudadana estaba fuertemente dominada por los grupos económicos e intelectuales más fuertes de ese momento y con fuerte arraigo en la ciudad capital como son los pequeños y grandes comerciantes, los industriales, terratenientes y profesionistas. Marquina et al., (en prensa) mencionan que la élite de profesionales en México ha estado compuesta principalmente por abogados, contadores públicos, ingenieros y médicos quienes a través de sus colegios de profesionistas han influido en las decisiones políticas y el modelo de desarrollo (urbano) del país. La participación ciudadana fue corporativista porque sólo los residentes que pertenecían a una asociación gremial podían ser considerados como candidatos
  4. 4. idóneos para participar en dichos Consejos imposibilitando la participación a ciudadanos ajenos a cualquier tipo de organización social o económica. Además, usualmente los delegados invitaban a los líderes de dichas organizaciones pues de esta manera aseguraban el apoyo del conjunto de los asociados a ellas. Esta forma de organización ciudadana para participar en la administración de la ciudad fue desde sus inicios totalmente antidemocrática ya que los consejeros no eran electos por los propios ciudadanos, por lo que en realidad no representaban el interés de la ciudadanía ni establecían ningún tipo de vínculo con ellos, pues únicamente veían por su interés personal y, en última instancia, se comprometían con los intereses de un grupo reducido de personas que tenían mayor influencia al interior de las organizaciones sociales y económicas de las que formaban parte. Finalmente, podemos observar que según la LODTF de 1928, existía una distribución de poder asimétrica entre los territorios en que se encontraba dividido el Distrito Federal ya que el Departamento Central –el de mayor actividad e importancia económica- contaba con más consejeros mientras que ocho delegaciones tenían tan sólo cinco representantes cada una y delegaciones como Xochimilco siete, dado el carácter rural que predominaba en esa delegación y el compromiso político que tenía el naciente Partido de la Revolución Mexicana con los campesinos de esa localidad que habían desempeñado un papel fundamental en el movimiento revolucionario. En 1941 y durante el sexenio del presidente Ávila Camacho se reforma la LODTF y se limitan aún más las atribuciones que tenían los Consejos Consultivos tanto del Departamento Central como de las delegaciones. Lo más destacado de esta reforma en lo que concierne a la participación ciudadana institucionalizada fue la eliminación del derecho de los consejeros a supervisar la cuenta pública de la Ciudad de México, lo que provocó una menor injerencia de la ciudadanía para exigir transparencia y control sobre el gasto público invertido en la principal ciudad del país. No cabe duda que estas reformas contenidas en las dos leyes antes descritas reforzaban el modelo centralista de administración del Estado mexicano y se fortalecía también el exacerbado presidencialismo que ha caracterizado la vida política de México.
  5. 5. En 1970, el Congreso de la Unión, bajo la iniciativa del presidente de la República, Luis Echeverría, emitió la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal. Esta ley marcó un parteaguas en la administración pública del Estado mexicano pues se emitieron disposiciones tendientes a la descentralización y desconcentración (LODDF, 1970) que posteriormente continuaría el presidente Miguel de la Madrid. En 1970 desapareció el Departamento Central al quedar dividido su territorio en cuatro nuevas delegaciones: Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza. Derivado de los conflictos políticos del movimiento estudiantil de 1968, en esta nueva ley se crearon novedosas instancias de organización ciudadana controladas desde el propio gobierno. Se instituyeron así los Comités de Manzana, las Asociaciones de Residentes y las Juntas de Vecinos y se mantuvo la figura del Consejo Consultivo. A partir del diagrama anterior podemos observar una estructura fuertemente jerarquizada y elitista de la organización ciudadana institucionalizada. Este diseño institucional significaba una forma de cooptación de las expresiones ciudadanas en una época de gran movilización social, de cuestionamiento al régimen priísta y de férrea represión hacia los espacios de lucha independientes de los ciudadanos de la Ciudad de México, centro urbano que concentraba gran parte de la población Consejo Consultivo Juntas Vecinales Asociaciones de Residentes Comités de Manzanas
  6. 6. del territorio nacional. En los nuevos órganos de participación ciudadana sólo podían colaborar los Jefes de Manzana de las colonias de las 16 delegaciones. Únicamente los Jefes de Manzana integraban las Asociaciones de Residentes constituidas en cada colonia, barrio, pueblo o unidad habitacional. A su vez, los Presidentes de las Asociaciones de Residentes conformaban una Junta de Vecinos por cada delegación, y serían los únicos que podrían participar en el Consejo Consultivo de la Ciudad de México (LODDF, 1970). En cierto modo, esta estructura altamente jerarquizada podía implicar el inicio de una carrera política dentro de las filas del PRI si dichos líderes lograban tener un fuerte control y manipulación sobre las organizaciones sociales independientes, sobre todo de lucha por el acceso a la vivienda5 (Ziccardi, 1998) pues la década de los años 70 es reconocida como la de mayor explosión demográfica. Roberto Mellado (2001), comenta que durante el gobierno de José López Portillo y en el marco de la reforma política tendiente a la democratización del país y que él mismo impulsó como tema de agenda en el Congreso de la Unión, fueron incorporados nuevos mecanismos de democracia directa como el referéndum y la iniciativa popular, mismos que quedaron comprendidos en la reforma a la LODDF de 1978, aunque nunca fueron utilizados e incluso, desaparecieron del texto constitucional sin mayor crítica ni reclamo por parte de la ciudadanía, lo cual es reflejo de la apatía y desinterés de los ciudadanos mexicanos sobre la acción pública pues estaba controlada por el PRI-gobierno. El sismo que azotó la Ciudad de México en septiembre de 1985 fue un momento de coyuntura social y económica no sólo para la ciudad sino también para el país pues la devastadora crisis económica provocada por la deuda externa mexicana y los términos de negociación con los organismos financieros internacionales provocaron un fuerte descontento social, encabezado por los sindicatos que junto con los movimientos urbanos de vivienda popular lograron 5 En 1972 se creó la Procuraduría de Colonias Populares (actualmente Dirección General de Regularización Territorial del GDF) como parte de la administración central del Departamento del Distrito Federal. Dicha Procuraduría tuvo entre sus funciones principales, regularizar la tenencia de la tierra, reconociendo en muchos casos la propiedad de algunos asentamientos irregulares establecidos en tierras de propiedad pública. Ver sitio web: http://www.dgrt.df.gob.mx/contenido/somos-historia.php
  7. 7. conformar un frente común ante la situación de desastre natural y de debacle económica. Este momento coyuntural daría paso a la reforma política del Distrito Federal que inició con la creación el 10 de agosto de 1987, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF). De este modo, se restituyeron parte de los derechos políticos a los habitantes de la Ciudad de México perdidos desde 1928. Para compensar el descontento social por su imposición como presidente electo y ante el riesgo de ingobernabilidad en el país pero principalmente en la Ciudad de México, Carlos Salinas impulsó más reformas tendientes a la democratización de la ciudad. En 1994 el D.F. pasó a ser una entidad federativa y se expidió el Estatuto de Gobierno que sustituiría la constitución política con la que cuentan el resto de los estados miembros de la federación. En este mismo sentido, la Asamblea de Representantes pasaba a convertirse en Asamblea Legislativa (ALDF), con mayores atribuciones legislativas aunque aún el control de las finanzas públicas quedaría en manos del Congreso de la Unión. Esto fue un paso importante pues gracias a la facultad legislativa que tenía ahora la ALDF, fue posible la aprobación de la Ley de Participación Ciudadana el 10 de junio de 1995, primera en su género en todo el país. En noviembre de 1995, se constituyeron los Consejos Ciudadanos como órganos de representación vecinal y de participación ciudadana elegidos mediante sufragio directo en cada una de las delegaciones políticas. Para ello, fue necesario que previamente se reformara el Artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos pues dichos órganos de representación ciudadana adquirieron facultades para intervenir en la gestión, supervisión, evaluación y aprobación de programas de política pública en el Distrito Federal. Las irregularidades en la aprobación acelerada de la nueva Ley de Participación Ciudadana por parte de la bancada priísta así como el conflictivo proceso electoral para elegir a los Consejos Ciudadanos provocó que un año más tarde, desaparecieran los Consejos Ciudadanos y se establecieran únicamente mecanismos de democracia directa como el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular (Espinosa, 2010).
  8. 8. En 1997 se realizaron las primeras elecciones para elegir al Jefe de Gobierno del DF (JGDF) –posponiendo para el año 2000 las elecciones para los jefes delegacionales- y desde entonces, el Partido de la Revolución Democrática ha gobernado la ciudad capital y también ha logrado la mayoría en la ALDF, salvo en la segunda legislatura. Ello dio paso a la formulación de la segunda Ley de Participación Ciudadana, creándose una nueva figura organizativa: los Comités Vecinales, constituidos por ciudadanos electos de forma directa a nivel colonia, barrio, poblado o unidad habitacional6 , cuya función primordial era mantener un diálogo directo entre los ciudadanos y las autoridades delegacionales (LPCDF, 1998). Así se abría un nuevo espacio para la representación de los intereses y las demandas de los ciudadanos a nivel de los micro-territorios urbanos como son las propias unidades habitacionales. Algunos autores como Sergio Zermeño (2004) argumentan que con la elección de los nuevos comités vecinales a escala micro- espacial se corre el riesgo de una fuerte atomización de la intervención ciudadana ya que existen delegaciones con alta concentración demográfica como Iztapalapa y Gustavo A. Madero en donde existen cientos de comités vecinales (hoy comités ciudadanos). En la nueva ley de 1998, se incluyeron una serie de principios y mecanismos que modificaron las bases de la relación gobierno-ciudadanía. Entre los diversos principios en que debe ejercerse la participación ciudadana están la democracia, la corresponsabilidad, la inclusión, la solidaridad, la legalidad, el respeto, la tolerancia y la sustentabilidad (LPCDF, 1998). Respecto a los instrumentos de participación ciudadana, es decir, los medios a través de los cuales la ciudadanía en forma individual o colectiva puede expresar su voluntad y sus opiniones respecto a los asuntos públicos y de gobierno, se estableció el plebiscito (decisión de los ciudadanos para rechazar o aprobar actos de gobierno que someta a su consideración el JGDF), el referéndum ( aprobar o derogar leyes emitidas por la ALDF), la iniciativa popular ( los ciudadanos pueden proponer una iniciativa de ley o reformas legislativas en las que tiene competencia la ALDF), la 6 Cabe señalar que existen grandes disparidades en la densidad poblacional en las colonias del D.F. pues mientras algunas de estas colonias, poblados, barrios o unidades habitacionales cuentan con 3 mil habitantes, otras pueden tener una población de más de 50 mil vecinos.
  9. 9. consulta vecinal (los vecinos pueden emitir opiniones y dar propuestas de solución a los principales problemas que aquejan a la colonia, barrio, pueblo o unidad habitacional, delegación o respecto a la ciudad en su conjunto), la audiencia pública (mecanismo mediante el cual los ciudadanos pueden solicitar al delegado establecer un diálogo directo con ellos para que escuche sus demandas y propuestas) y por último, la colaboración vecinal (se refiere al trabajo no remunerado individual o colectivo que pueden realizar los vecinos en beneficio de su entorno). Todos estos mecanismos siguen aún vigentes. Las siguientes elecciones de Comités Vecinales debieron haberse realizado en 2002 pero los asambleístas se encontraban negociando aún las reformas al nuevo texto de la LPCDF y, en virtud de que en 2003 se llevaron a cabo las elecciones (Zermeño, 2004) para renovar la ALDF y elegir a los nuevos delegados, se pospusieron pues de acuerdo con lo establecido en la propia ley, las elecciones vecinales no pueden realizarse en un clima electoral para elegir a congresistas, asambleístas, jefe de gobierno, delegados o presidente de la República. En el transcurso de 2004 a 2010 se hicieron algunas modificaciones a la LPCDF. Una de ellas, y a la que nos referiremos en el apartado 3 de esta comunicación, fue la institucionalización del presupuesto participativo en las delegaciones. 2. Antecedentes del presupuesto participativo en el Distrito Federal Cuando los gobiernos locales cuentan con mecanismos adecuados para incorporar a los ciudadanos en las decisiones de la ciudad, el tema del gasto público es uno de los más recurrentes. El presupuesto participativo en el Distrito Federal consiste en el monto de los recursos que destina el Gobierno del Distrito Federal a través de las delegaciones políticas para que los ciudadanos decidan sobre su aplicación en las colonias de cada una de las 16 demarcaciones. La primera experiencia de presupuesto participativo en la Ciudad de México fue en la Delegación Tlalpan en 2001, justo después de las votaciones para elegir por vez primera en el Distrito Federal, a los Jefes Delegacionales. En el año 2000, como parte de la plataforma electoral de Gilberto López como el candidato del
  10. 10. PRD a Jefe Delegacional en Tlalpan, éste se comprometió a propiciar que los ciudadanos tuvieran poder de decisión para proponer, fiscalizar y compartir la acción de gobernar. También la Delegación Cuauhtémoc, gobernada por una mujer que participó activamente en la fundación del PRD, Dolores Padierna, estableció este programa pero sólo duró un año. La Delegación Miguel Hidalgo, gobernada por el PAN, lo instrumentó durante cinco años. El gobierno delegacional estableció en varios puntos de la delegación Tlalpan, mesas de difusión e información del programa y se dio capacitación y asesoría técnica a los ciudadanos interesados en participar en el programa, a fin de que pudieran presentar sus propuestas y familiarizarse con las distintas formas de participación ciudadana así como los procedimientos normativos y administrativos que debían seguir para la elaboración y presentación de sus proyectos. Para ello, fue necesaria la organización de talleres sobre estos temas (García y López, 2002). Esta experiencia de gobierno resultó muy novedosa no sólo en la Ciudad de México sino también en el resto del país ya que para su implementación, el gobierno de Tlalpan se apoyó en un grupo de ciudadanos para integrar equipos de monitoreo ciudadano. Una vez establecidos los equipos de monitoreo, los ciudadanos, ya fuera a título personal o bien como organizaciones sociales o comités vecinales, presentaron sus propuestas, mismas que fueron revisadas por el gobierno delegacional para determinar si cumplían con los requerimientos técnico-administrativos. Terminada esta fase, se procedió a la votación de las propuestas entre los propios vecinos habitantes de la Delegación Tlalpan. Posteriormente, se organizaron asambleas informativas para difundir los resultados de la votación. Los proyectos que eligieron los ciudadanos se incorporaron al presupuesto de egresos de la delegación. Respecto a las otras dos experiencias que se tuvieron en las Delegaciones Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo, cabe señalar que en la Delegación Cuauhtémoc sólo operó el programa de presupuesto participativo durante el primer año de gestión del gobierno electo, a pesar de que también el PRD ganó en esa demarcación. Sin embargo, la complejidad social que caracteriza a esa delegación política fue sin duda un elemento importante que dificultó su operación. Para la
  11. 11. operación de este programa, se aplicó un cuestionario y un proceso de votación en las 43 unidades territoriales en que se encuentra dividida la delegación Cuauhtémoc. Se incluyó la participación de los niños y los jóvenes y no únicamente de la población adulta. En las consultas ciudadanas se les pedía a los que participaron su opinión no sólo sobre necesidades de su colonia o unidad territorial, sino también respecto a la delegación en su conjunto e incluso, a nivel de todo el Distrito Federal (Luévano, 2001). En realidad, este programa sufrió fuertes modificaciones y fue sustituido por un proceso de planeación participativa para el desarrollo territorial denominado Agendas Territoriales, cuyo objetivo fue coordinar las acciones derivadas de los programas existentes en la delegación Cuauhtémoc, con cada una de las unidades territoriales que la componen y recuperando las iniciativas ciudadanas (GDF/COPEVI/CESEM, 2002). Finalmente, la tercera experiencia de presupuesto participativo en esta primera etapa fue en la Delegación Miguel Hidalgo. A diferencia del resto de las delegaciones políticas, desde el año 2000, esta Delegación ha estado gobernada por el Partido Acción Nacional (PAN). Es la delegación que cuenta con el mayor índice de desarrollo humano en el Distrito Federal, lo que refleja el nivel de bienestar social que la caracteriza. El programa de presupuesto participativo en esta demarcación que inició en 2001, tuvo un alto grado de discrecionalidad, a diferencia de las otras dos experiencias pues el Jefe de Delegacional decidía de manera unilateral las colonias en donde se llevaría a cabo esta experiencia. El criterio se establecía con base a las solicitudes presentadas y a los puntos abordados en las audiencias públicas que se organizaban en torno a este programa. La realización de estas convocatorias participaban los comités vecinales y los promotores sociales que se encargaban de difundir la realización de dichas audiencias sobre presupuesto participativo. Con respecto a los tiempos, de acuerdo a la información expuesta en el portal de la Delegación Miguel Hidalgo, las audiencias se realizaron desde 2001 y hasta 2005, sin un calendario bien establecido pues hubo variaciones entre un año y otro. En dichas audiencias se debatieron temas relacionados con las obras de infraestructura y equipamiento urbano, seguridad, regulación de la tenencia de la tierra, vivienda y la realización
  12. 12. de estudios técnicos del suelo. A diferencia de las otras delegaciones políticas, el nivel de participación ciudadana fue disminuyendo año con año. En las primeras tres experiencias de presupuesto participativo que se llevaron a cabo después de que los ciudadanos de la Ciudad de México pudieron elegir a sus Jefes Delegacionales (2000), se observa la falta de procedimientos homologados entre las tres administraciones locales. Además, no existía una plataforma conceptual común y cada uno de los gobiernos delegacionales interpretó a su propia manera la implementación de esta política pública, de tal suerte que en Cuauhtémoc sólo duró un año, mientras que en Tlalpan permaneció durante toda la gestión (tres años) y, en Miguel Hidalgo, permaneció aún con el cambio de administración, aunque continuó gobernada por el PAN. Los gobiernos de las tres delegaciones políticas observaron que para dar soluciones a los problemas de la ciudad, sobre una base sólida de legitimidad, es conveniente alentar una mayor participación de los ciudadanos y para que esto sea factible, es indispensable dotarlos de mayor poder de decisión y, sobre todo, capacitarlos sobre lo que significa ser ciudadano. Es por ello que consideramos que el presupuesto participativo es una política que busca ante todo, la construcción de ciudadanía en la Ciudad de México. 3. Las nuevas figuras de participación ciudadana: los Comités Ciudadanos y los Consejos de los Pueblos La participación ciudadana ha sido un componente importante dentro de la reforma política del Distrito Federal desde la década de los años 80. La primera LPCDF fue expedida en 1995 y desde entonces, ha sido modificada y reemplazada en diversas ocasiones (1998, 2004, 2005, 2007, 2009, 2010 y 2011)7 . No es sino hasta 2009 que se debatió en el seno de la ALDF la creación de dos nueva figuras de participación ciudadana que tuvieran facultades para vigilar la acción gubernamental, a través de la Red de Contralorías Ciudadanas, y generar espacios de deliberación, concertación y generación de consensos entre 7 Ver sitio web: http://www.paot.org.mx/index.php?module=paginas&func=display&pageid=29
  13. 13. los propios ciudadanos, mediante la creación de las Asambleas Ciudadanas. Dichas instancias acompañan las formas organizativas tradicionales de participación ciudadana como los comités vecinales y los consejos consultivos ciudadanos que han existido en la historia de la participación ciudadana institucionalizada en el DF aunque con distintos nombres. La LPCDF del 27 de mayo de 2010 incluye el Presupuesto Participativo. Establece, entre otras cuestiones, que en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal se deberán considerar los montos de Presupuesto Participativo por Delegación que se destinarán para que los ciudadanos y habitantes decidan sobre su aplicación. Esta ley instituye y regula los instrumentos de participación y los órganos de representación ciudadana. Su objetivo es fortalecer el desarrollo de una cultura ciudadana, reconociendo el derecho de los ciudadanos y habitantes del Distrito Federal a intervenir y participar, individual o colectivamente, en las decisiones públicas, en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y actos de gobierno (LPCDF, 2010). Los Órganos de Representación Ciudadana son: el Comité Ciudadano (CC), el Consejo del Pueblo (CP), el Consejo Ciudadano Delegacional y el Representante de Manzana.  Comité Ciudadano: El Comité Ciudadano es el órgano de representación ciudadana por colonia. Está formado por 9 integrantes elegidos por los vecinos de la colonia, por votación universal, libre, directa y secreta; el cargo es honorífico, por tres años sin reelección. Sus funciones son: representar los intereses de los habitantes de la colonia, así como conocer, integrar, analizar y promover las soluciones a sus demandas o propuestas; instrumentar las decisiones de la Asamblea Ciudadana; elaborar, y proponer programas y proyectos de desarrollo comunitario; coadyuvar en la ejecución de los programas de desarrollo; participar en la elaboración de diagnósticos y propuestas de desarrollo integral para la colonia; dar seguimiento a los acuerdos de la asamblea ciudadana; supervisar el desarrollo, ejecución de obras, servicios o actividades acordadas por la asamblea ciudadana para la colonia; conocer, evaluar y emitir opinión sobre los programas y servicios públicos prestados por la Administración Pública del Distrito Federal;
  14. 14. desarrollar acciones de información, capacitación y educación cívica para promover la participación ciudadana; promover la organización democrática de los habitantes para la resolución de los problemas colectivos; proponer, fomentar y coordinar la integración y el desarrollo de las actividades de las comisiones de apoyo comunitario; convocar y presidir las asambleas ciudadanas y las reuniones de trabajo temáticas y por zona; emitir opinión y supervisar los programas de las Coordinaciones Territoriales de Seguridad Pública y Procuración de Justicia; informar a la asamblea ciudadana sobre sus actividades y el cumplimiento de sus acuerdos; Recibir información por parte de las autoridades de la Administración Pública del Distrito Federal, así como los espacios físicos necesarios para realizar sus reuniones de trabajo; establecer acuerdos con otros comités ciudadanos para tratar temas de su demarcación; recibir capacitación, asesoría y educación; representar a la asamblea ciudadana.i Sus áreas de actuación: Coordinación Interna; Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito; Desarrollo Social, Educación y Prevención de las Adicciones; Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente; Presupuesto y Planeación Participativa; Desarrollo Económico y Empleo.; Desarrollo y Servicios Urbanos; Capacitación y Formación Ciudadana; Comunicación y Cultura Cívica; Fomento a los Derechos Humanos; Fomento a la Transparencia y Acceso a la Información; Equidad y Género. ii  Consejo Ciudadano El Consejo Ciudadano es la instancia de carácter consultivo y de coordinación de los Comités Ciudadanos y las Organizaciones Ciudadanas con las autoridades de cada Delegación. Está integrado por el coordinador interno de cada uno de los comités ciudadanos, los coordinadores de concertación comunitaria de los Consejos del pueblo, las autoridades tradicionales y los representantes de cada una de las organizaciones ciudadanas debidamente registradas en la demarcación territorial que corresponda.iii
  15. 15. El Pleno de los Consejos Ciudadanos tendrá atribuciones para: emitir opinión sobre programas y políticas a aplicarse en el Distrito Federal y en la demarcación territorial; Informar a las autoridades sobre los problemas que afecten a sus representados; Proponer soluciones y medidas para mejorar la prestación de los servicios públicos y privados, así como sugerir nuevos servicios; Informar a cada uno de los Comités Ciudadanos sobre sus actividades y el cumplimiento de sus acuerdos; Conocer y opinar sobre los anteproyectos de presupuesto de egresos de las Delegaciones; Participar en las consultas ciudadanas que establecen los artículos 83 y 84 de esta Ley; Conocer y opinar sobre el Programa Operativo y los Programas Operativos Anuales de las Delegaciones; Conocer y opinar sobre los informes trimestrales que los Jefes Delegacionales, Solicitar información a las autoridades Delegacionales para el mejor desempeño de sus atribuciones; Solicitar la presencia de servidores públicos Delegacionales; Recibir cada tres meses la visita del Jefe Delegacional.iv  Representantes de Manzana Cada manzana de la Colonia elige un representante a través de asambleas ciudadanas por manzana convocadas por el respectivo comité ciudadano. Estos representantes coadyuvan con el Comité Ciudadano o el Consejo del pueblo para supervisar el desarrollo y ejecución de obras sociales, servicios o actividades proporcionadas por el gobierno en sus diferentes niveles. Además emiten opinión sobre la orientación del presupuesto participativo y canalizan las demandas de los vecinos al Comité Ciudadano.v  Consejo del Pueblo Consejo del pueblo es el comité conformado en los pueblos originarios que mantienen la figura de autoridad tradicional de acuerdo a sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales.vi En el artículo transitorio décimo tercero se enlistan los 40 pueblos así considerados pertenecientes a 4 Delegaciones: Xochimilco (14), Tláhuac (7), Milpa Alta (11) y Tlalpan (8).vii Su funcionamiento y operación es semejante a la de los Comités Ciudadanos, sólo varían en cuanto a
  16. 16. la Coordinación interna que es sustituida por la Coordinación de Concertación Comunitaria, y el papel de la autoridad tradicional (por ejemplo en su poder de convocatoria).viii 4. Evolución y ejercicio del presupuesto participativo del DF en los años 2011 y 2012 El presupuesto es un plan de acción de gran importancia porque refleja las prioridades y objetivos del gobierno, y puede tener una función redistributiva con impacto en la vida de los habitantes. El Presupuesto Participativo genera un espacio para que la población incida en la toma de decisiones. Las experiencias han sido muy heterogéneas, variando el grado de participación de la gente; los ámbitos de incidencia; el grado de institucionalización; la naturaleza de los actores; los porcentajes asignados; los rubros (capítulo, concepto y partida) del gasto, etc.ix La primera experiencia de presupuesto participativo fue la de la ciudad de Porto Alegre (Brasil), en 1989, tras la victoria del Partido de los Trabajadores en las elecciones municipales. Actualmente está establecido en muchas ciudades de todo el mundo. En el DF las primeras delegaciones en adoptarlo fueron la Cuauhtémoc (2001) y Tlalpan (2002), y luego Iztapalapa (2010).x A partir de 2011, por ley, las 16 delegaciones lo incluyen en su presupuesto y están obligadas a programarlo, ejercerlo e informar (en sus Informes de Avance Trimestrales y en la Cuenta Pública) el destino de los recursos y el grado de cumplimiento de su ejercicio. La población participa a través de los Comités Ciudadanos y los Consejos del pueblo mediante una Consulta Ciudadana. El resultado de la Consulta debe ser incorporado en la elaboración del Presupuesto de Egresos del DF.
  17. 17. El presupuesto participativo es una forma fundamental de la participación ciudadana, ya que, aunque de manera limitada, brinda la oportunidad a la población para decidir sobre el destino de los recursos públicos asignados a cada demarcación territorial del DF, de involucrarse en los asuntos de su colonia o pueblo, de informarse, de pedir cuentas. El Presupuesto Participativo está previsto en los artículos 83, 84, 199, 200, 201, 202, 203, 204 de la LPCDF. En ella se le define como “aquel sobre el cual los ciudadanos deciden respecto a la forma en que se aplican recursos en proyectos específicos en las colonias y pueblos originarios en que se divide el territorio del Distrito Federal.”xi El porcentaje que se le asigna es el 3% del presupuesto anual de cada Delegación. Los rubros de aplicación son: obras y servicios, equipamiento, infraestructura urbana y prevención del delito. El monto total de recursos de presupuesto participativo de cada Delegación se divide por partes iguales entre el número de colonias y pueblos originarios que hay en ella. Los proyectos específicos se definen a través de la consulta ciudadana. El Instituto Electoral es la autoridad con facultades para emitir la convocatoria, organizar, desarrollar y vigilar el proceso de celebración, así como computar el resultado de las consultas.xii Son autoridades en materia de presupuesto participativo: el Jefe de Gobierno; la Asamblea Legislativa, y los Jefes Delegacionales. El Instituto Electoral y los Comités Ciudadanos fungen como coadyuvantes de las autoridades.xiii El gasto neto previsto para el DF en el ejercicio fiscal 2011 fue de $137,012,501,104, de los cuales $23,551,575,109 para las Delegaciones y $706,547,253 para el Presupuesto Participativo. xiv
  18. 18. Los recursos serán ejercidos en los capítulos 2000, 5000 y 6000 en los siguientes rubros y proyectos:  Obras y servicios: Pavimentación con concreto armado: Guarniciones y banquetas; Construcción cancha deportiva multifuncional tipo A; Construcción cancha deportiva multifuncional tipo B; Introducción red drenaje; Introducción red hidráulica.  Equipamiento e infraestructura urbana: Paquete juegos infantiles tipo A; Paquete juegos infantiles tipo B; Instalación rejas de contención o perimetrales; Construcción plazas públicas; Remodelación plazas públicas.  Prevención del delito: Luminarias de fachada; Módulo de seguridad pública tipo Sendero seguro (luminarias poste corto); Luminarias.xv El Presupuesto de Egresos del DF del 2012 asciende a $138,043,090,119, de los cuales $23,475,857,489 para las Delegaciones y $704,275,724 para el Presupuesto Participativo. El Decreto establece los rubros generales a los que deben corresponder los proyectos: Obras y servicios; Equipamiento; Infraestructura urbana, y Prevención del delito. El comparativo 2012/2011 nos permite observar que aunque el PP respeta el 3% del presupuesto delegacional, es menor en 2012 debido a que el monto asignado a las delegaciones fue menor este año que el anterior. PRESUPUESTO COMPARADO 2011 Y 2011 (pesos) Año Presupuesto DF (1) Presupuesto Delegaciones (2) % (2/1) Presupuesto Participativo (3) % (3/1) % (3/2) 2011 137,012,501,104 23,551,575,109 17.19 706,547,253 0.52 3.00 2012 138,043,090,119 23,475,857,489 17.01 704,275,724 0.51 3.00 Presentamos un cuadro con la asignación original por Delegación y Colonia o Pueblo originario del DF en 2011 y 2012.
  19. 19. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA LAS DELEGACIONES (millones de pesos) DELEGACIÓN NÚMERO DE CC Y CP POR DELEGACIÓN PRESUPUESTO TOTAL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2011 2012 POR DELEGACION POR CC Y CP 2011 2012 2011 2012 Álvaro Obregón 251 1,656.7 1,680.7 49.7 50.4 0.198 0.201 Azcapotazalco 111 1,142.1 1,150.9 34.3 34.5 0.309 0.311 Benito Juárez 65 1,153.1 1,159.7 34.6 34.7 0.532 0.535 Coyoacan 141 1,479.9 1,500.3 44.4 45.0 0.315 0.319 Cuajimalpa 44 770.6 769.2 23.1 23.1 0.525 0.524 Cuauhtemoc 65 2,112.9 2,111.4 63.4 63.3 0.975 0.974 Gustavo A. Madero 228 2,715.5 2,679.7 81.5 80.4 0.357 0.353 Iztacalco 55 1,127.8 1,122.2 33.8 33.7 0.615 0.612 Iztapalapa 285 3,173.1 3,130.1 95.2 93.9 0.334 0.329 Magdalena Contreras 54 738.6 750.9 22.2 22.5 0.410 0.417 Miguel Hidalgo 89 1,445.1 1,437.0 43.4 43.1 0.487 0.484 Milpa Alta 12 785.5 754.8 23.6 22.6 1.963 1.887 Tlahuac 52 993.3 989.0 29.8 29.7 0.573 0.571 Tlalpan 208 1,523.1 1,516.4 45.7 45.5 0.220 0.219 Venustiano Carranza 80 1,554.1 1,527.3 46.6 45.8 0.583 0.573 Xochimilco 75 1,180.2 1,196.3 35.4 35.9 0.472 0.478 TOTAL 1815 23,551.6 23,475.9 706.5 704.3 7.065 7.043 Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2011. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 31 de diciembre de 2010, y Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2012. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 30 de Diciembre de 2011. Se observa una disminución en el presupuesto total y en el participativo asignado a las Delegaciones en 2012 respecto al 2011. Destacan las delegaciones Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero e Iztapalapa en el monto del presupuesto total y, consecuentemente, del participativo. En la distribución por colonia o pueblo la delegación con mayor monto es Milpa Alta, en virtud de contar solamente con 12 CC y CP (de los cuales 11 son pueblos originarios). Un problema recurrente en el ejercicio del PP es el retraso en su cumplimiento. Las Delegaciones programan (o reprograman) casi todo para el
  20. 20. segundo semestre del año, o inclusive para el último trimestre. Observándose un fuerte subejercicio al final del año. Avance Presupuestal del Presupuesto Participativo (millones de pesos) Delegación Presupuesto Original (1) Enero-septiembre 2011 Enero-diciembre 2011 Programado Modificado (2) Ejercido (3) Avance Presupuestal % 4= (3/2) Programado Modificado (2) Ejercido (3) Avance Presupuestal % 4= (3/2) Álvaro Obregón 49.7 - - - 48.4 18.6 38.5 Azcapotzalco 34.3 - - - 33.6 12.0 35.7 Benito Juárez 34.6 - - - 34.2 13.2 38.5 Coyoacán 44.4 - - - 43.8 24.8 56.6 Cuajimalpa de Morelos 23.1 - - - 23.1 10.2 44.1 Cuauhtémoc 63.4 - - - 63.4 37.4 59.0 Gustavo A. Madero 81.5 5.5 5.5 100 80.1 30.3 37.8 Iztacalco 33.8 - - - 33.8 28.7 84.9 Iztapalapa 95.2 - - - 95.2 36.8 38.7 Magdalena Contreras 22.2 1.6 1.6 100 22.2 11.7 52.8 Miguel Hidalgo 43.4 - - - 41.4 4.4 10.6 Milpa Alta 23.6 - - - 23.6 11.5 48.9 Tláhuac 29.8 5.1 0.0 0.0 29.8 24.0 80.4 Tlalpan 45.7 - - - 45.7 18.5 40.4 Venustiano Carranza 46.6 0.6 0.6 100 46.5 42.9 92.2 Xochimilco 35.4 3.7 3.7 100 35.4 18.1 51.1 Total 706.5 16.5 11.5 69.5 700.2 343.0 49.0 Fuente: Informe de Avance Trimestral 2011. Banco de Información Enero-Diciembre 2011 y Banco de Información Enero–Septiembre 2011. GDF. Secretaría de Finanzas Se observa que en el año 2011, al mes de septiembre solamente 4 delegaciones reportaban algún ejercido: Gustavo A. Madero, Magdalena Contreras, Venustiano Carranza y Xochimilco. Las demás delegaciones tienen un programado modificado de 0.0 y ejercido 0.0. Aunque de acuerdo con el modificado al periodo el cumplimiento haya sido del 69.5%, es importante observar que el monto ejercido
  21. 21. sobre el presupuesto autorizado originalmente, representa solamente el 1.6% del total. Al término del año el ejercido total de todas las delegaciones no alcanzaba el 50% del autorizado original. El 51% de los recursos programados (modificados) no habían sido ejercidos.xvi Solamente Coyoacán, Cuauhtémoc, Iztacalco, Magdalena Contreras, Tláhuac, Venustiano Carranza y Xochimilco habían ejercido más de la mitad de su presupuesto, destacando Iztacalco (84.9), Tláhuac (80.4) y la Venustiano Carranza (92.2). En el 2012, al mes de junio, el avance reportado es el siguiente: Avance Presupuestal del Presupuesto Participativo Enero-junio 2012 (millones de pesos) Delegación Presupuesto Original (1) Programado Modificado (2) Ejercido (3) Avance Presupuestal % 4= (3/2) Coyoacán 45.0 1.3 1.3 100 Cuajimalpa 23.1 6.9 0.0 0.0 Venustiano Carranza 45.8 2.7 2.7 100 Total 1.3+6.9+2.7 10.9 4.0 36.7 Fuente: Informe de Avance Trimestral 2012 Banco de Información Enero–Junio 2012. GDF. Secretaría de Finanzas Se observa que solamente dos delegaciones, Coyoacán y Venustiano Carranza, habían ejercido recursos del PP. Todas las demás no ejercieron nada y, excepto Cuajimalpa, no programaron gasto en el periodo, seguramente por experiencias anteriores y dificultades en el ejercicio del gasto, o reprogramaron dejando todo para los últimos trimestres. Conclusiones Las diversas reformas a la Ley de Participación Ciudadana en el DF ha tenido como finalidad formar nuevos liderazgos ciudadanos a partir de nuevos valores ciudadanos que fomenten la cooperación, el diálogo y la formación de consensos
  22. 22. entre los propios ciudadanos sin la intervención directa de las autoridades delegacionales o del gobierno central del DF. Se trata de construir una ciudadanía más educada en temas cívicos y con una cultura que logre terminar con los vicios clientelares y corporativistas del viejo régimen priísta que caracterizó el estilo de gobernar la ciudad y el país entero. Los gobiernos perredistas en el DF han buscado democratizar la toma de decisiones relacionadas con el funcionamiento de la ciudad y al fomentar una relación más estrecha y menos jerarquizada con la ciudadanía, pretende recuperar la legitimidad de las autoridades locales y la gobernabilidad de la ciudad. A través de esas reformas, se ha reconocido que el ámbito privilegiado para la participación ciudadana está en los micro-espacios, en las unidades básicas e insustituibles de la participación ciudadana como son las colonias, los pueblos, los barrios y las unidades habitacionales pues es en ellas donde confluyen a diario y de manera permanente los ciudadanos que comparten las mismas inquietudes e intereses respecto al lugar que habitan. Son ellos quienes conocen las problemáticas de sus espacios habitacionales y es por ello que pueden hacer las recomendaciones de política necesarias para mejorar sus condiciones de vida. Además, los ciudadanos de estas unidades territoriales básicas pueden establecer un diálogo más directo con las delegaciones y colaborar en la implementación de ciertas políticas públicas, como es el caso de los presupuestos participativos, los cuales, a pesar de sus deficiencias y limitaciones, han representado una oportunidad de participación para los habitantes del D.F. Bibliografia Cunill, Nuria (1991), Participación ciudadana, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Caracas. Cruz, E. y A. Luévano (2001), ABC del presupuesto participativo en México, CPOEVI/MCD, México.
  23. 23. Espinosa, Mario (2010), “Historia y cultura política de la participación ciudadana en la Ciudad de México: entre los condicionamientos del sistema y el ensueño cívico”, Revista Andamios, núm. 1, otoño-inverno. P.p 9-50. GDF/COPEVI/CESEM (2002), Memoria del Foro: Políticas públicas y corresponsabilidad ciudadana: experiencias de presupuesto participativo en la Ciudad de México, GDF, México. Marquina, María de Lourdes., Socorro Marquina y Alejandro Ruiz (en prensa), “Gobernanza de élites en México: el papel de las asociaciones de profesionistas en la liberalización de los servicios profesionales en el marco del TLCAN”, en A. Salas-Porras y M. Luna ¿Quién gobierna América del Norte? Élites, redes y organizaciones, México, UNAM. Mellado, Roberto (2001), Participación ciudadana institucionalizada y gobrnabilidad en la Ciudad de México, México, Plaza y Valdés. Sánchez, Cristina (2000), “La participación ciudadana en el Distrito Federal. Reflexiones sobre la ley y las elecciones vecinales, El Cotidiano, vol. 16, núm. 99, enero-febrero, p.p. 80-91. Ziccardi, Alicia (1998), Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital, México, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM y Miguel Ángel Porrúa. Zermeño, Sergio (2004), ”La participación ciudadana bajo los gobiernos perredistas del Distrito Federal (1997-2003)”, en A. Ziccardi Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local, México, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM/Indesol. Legislación Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales, 1928. Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, 1970. Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, 1998 Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, 2010. i Ibid Artículo 93 ii Ibid Arts. 96 y 97 iii Ibid Arts.129 y 130 iv Ibid Art.131 v Ibid Arts.136-140 vi Ibid Artículo 141 vii Ibid Art. Décimo Tercero Transitorio. viii Ibid Art. 143
  24. 24. ix Véase Francés G. Francisco y Carrillo C. Antonio (2008) Guía metodológica de los Presupuestos Participativos. Colectivo PREPARACCIÓN. Alicante. www.presupuestosparticipativos.com. x Escuela de Administración Pública del D.F. (2011) Diplomado sobre Fortalecimiento de capacidades ciudadanas para la gestión democrática. xi Op. Cit. Art.83 xii Ibid. Art.84 xiii Ibid. Art.200 xiv Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2011.Publicado el 31 de Diciembre de 2010. Gaceta Oficial Del Distrito Federal. xv Ibid. Artículo Décimo Tercero.

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