Elizabeth Suvizarreta Herrera. Gobierno Municipal y Desarrollo Local

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Elizabeth Suvizarreta Herrera. Gobierno Municipal y Desarrollo Local

  1. 1. ESCUELA PROFESIONAL DE SOCIOLOGÍAGobierno Municipal y Desarrollo Local: La percepción de los ciudadanos Tesis para optar el Título Profesional de Licenciada en Sociología Bach. Elizabeth Mercedes Suvizarreta Herrera Lima, 2012 Página 1 de 139
  2. 2. A mis padres, con amor y gratitudPágina 2 de 139
  3. 3. Nuestro agradecimiento a la UNFV por la formación recibida, a mi asesor, y a todos mis profesores de la Escuela Profesional de Sociología de laFacultad de Ciencias Sociales de la UNFV Página 3 de 139
  4. 4. ÍNDICE Pág.Dedicatoria IIAgradecimientos IIIIntroducción VPrimera Parte: Planteamiento Teórico1.1. Antecedentes de la investigación 11.2. Marco teórico 4 1.2.1. Problemática de las municipalidades en el Perú 4 1.2.2. Marco normativo de las municipalidades 10 1.2.3. La gestión municipal 15 1.2.4. El desarrollo local 311.3. Definición de conceptos 46Segunda Parte: Planteamiento Metodológico2.1. Planteamiento del problema 522.2. Formulación interrogativa del problema 552.3. Delimitación del problema 552.4. Justificación e importancia 552.5. Objetivos 562.6. Hipótesis y variables 562.7. Metodología 58Tercera Parte: Resultados de la Investigación3.1. Villa María del Triunfo: Historia y desarrollo 613.2. Características sociodemográficas de los ciudadanos 77 3.2.1. Zona de residencia 77 Página 4 de 139
  5. 5. 3.2.2. Edad 78 3.2.3. Estado civil 80 3.2.4. Nivel educativo 81 3.2.5. Características de la vivienda y el hogar 83 3.2.6. Nivel de empleo 853.3. Gobierno municipal 86 3.3.1. Transparencia de la gestión 86 3.3.2. Estado de los servicios públicos 89 3.3.3. Infraestructura distrital 903.4. Desarrollo local 93 3.4.1. Competitividad 94 3.4.2. Desarrollo sostenible 95 3.4.3. Desarrollo social incluyente 96Cuarta Parte: Modelo Estadístico4.1. Modelo teórico 984.2. Modelo intermedio 994.3. Modelo Estadístico de Componentes Principales 99Conclusiones 108Referencias bibliográficas 111Anexos Página 5 de 139
  6. 6. Introducción La presente investigación, de tipo exploratorio y descriptivo, con un diseñotransversal; estudia la percepción ciudadana de VMT, con respecto a la relaciónentre gobierno municipal y desarrollo local. Para lograr este propósito, se aplicóun cuestionario a una muestra de 384 ciudadanos mayores de 18 años. En un primer momento, cuando nos iniciamos en la investigación, se nospresentaron problemas, al adecuar las actividades de recojo y la natural renuenciade la población a dar información sobre un tema tan sensible, en el cual la opinióngeneralizada atribuye tiene un esquema preestablecido sobre los gobiernosmunicipales. En un segundo instante, al constatar la ausencia de estudios sobreVilla María del Triunfo, nos pareció relevante el tema. El estudio realizado demandó tiempo y dedicación completa en la etapa derecolección de datos; pero, nos ha permitido determinar, mediante la aplicacióndel Modelo Estadístico de Componentes Principales, identificar los componentese indicadores asociados a la relación entre ambas variables y que estánafectando la gobernabilidad y desarrollo local; el cual, se aleja de las expectativasciudadanas. Esta investigación está estructurada de la siguiente manera: la PrimeraParte, corresponde al Planteamiento Teórico de la investigación y se desarrollalos temas de los antecedentes, el marco teórico y la definición de conceptos. En laSegunda Parte, desarrollamos el Planteamiento Metodológico y comprende elplanteamiento del problema, los objetivos e hipótesis. Finalmente, en la Tercera Página 6 de 139
  7. 7. Parte, se presentan los Resultados de la Investigación. La Cuarta Parte,corresponde a la aplicación del Modelo Estadístico de Componentes Principales.Completan la presente investigación, las conclusiones, referencias bibliográficas yanexos. Página 7 de 139
  8. 8. Primera Parte: Planteamiento Teórico1.1. Antecedentes de la investigación La revisión bibliográfica existente en relación al tema de nuestra investigación, es limitada, pero, existen documentos que enfocan el tema de la gobernabilidad y el desarrollo local y que a continuación presentamos. Tenemos los estudios de Federico Mayor sobre “Gobernabilidad Democrática y Desarrollo Urbano” (1998), De La Rúa, Fernando “Gobernabilidad y Gobierno Local” (1997), los trabajos de Hewitt, Cynthia “Usos y abusos del concepto de Gobernabilidad” y Lynch, Nicolás “Gobernar en Democracia, el problema de nuestro tiempo”; y otros que aparecen en la bibliografía adjunta, que serán considerados en el desarrollo del informe de la tesis. Para Hewitt, Cynthia, el término “Gobernabilidad” significa crear consenso para obtener el consentimiento o aquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en un escenario, donde están en juego diversos Página 8 de 139
  9. 9. intereses.1 Al respecto, agrega Hewitt que el uso del término “Buena gobernabilidad” en círculos internacionales ha facilitado los intentos de reformar los programas y burocracias del Estado en muchos países, apelando a un modelo aparentemente más técnico y menos político que el evocado por los planteamientos y llamamientos sobre la denominada “Reforma del Estado.” Para Nicolás Lynch, la gobernabilidad es el ejercicio del poder por parte de una autoridad que cumple su función eficazmente, solucionando los problemas de estabilidad política de un determinado Estado.2 En las sociedades tradicionales la gobernabilidad era un problema de las élites gobernantes, sin la participación de la población en las decisiones sobre el futuro. En la actualidad gobierno eficaz implica la identidad del pueblo con sus autoridades a través de mecanismos democráticos de participación de la población y elección de los gobernantes en comicios libres y competitivos. En la medida que aumenta la eficacia también se podrá lograr un mayor nivel de gobernabilidad, a nivel nacional, regional o local. Barrenechea Lercari y Díaz Palacios en relación a los gobiernos municipales sostienen que, cuando se afirma la vigencia y vitalidad de lo local como espacio estratégico, no se está asumiendo el criterio regresivo e imposible de contraponer lo local como refugio frente a los males de la globalización; se trata en realidad de hacer del espacio local el nivel estratégico para posibilitar la organización, operación y ejercicio concreto y cotidiano de las múltiples dimensiones del desarrollo; posibilitar que la1 Hewitt, Cynthia. “Usos y abusos del concepto de gobernabilidad”.pag.52 Lynch, Nicolás “gobernar en democracia, el problema de nuestro tiempo”. Diario. La República. Lima, 8-10-1994 Página 9 de 139
  10. 10. sociedad se apropie de ellos, tomándolos en procesos sociales.3 Fernando Romero afirma que se identifica la misión de las municipalidades en su condición de gobiernos locales, en dos terrenos fundamentales: en el de la representación de los ciudadanos de una determinada a jurisdicción y en la promoción del desarrollo local.4 En este sentido, la municipalidad debe promover y mejorar sus niveles de gobernabilidad en base a la concertación y permanente consulta a las organizaciones sociales. Asimismo, se señala que la gestión municipal, se ve afectada por ciertas disposiciones legales que entorpecen su adecuado funcionamiento y campo de competencia; como por ejemplo la creación de otros organismos del estado que invaden los fueros municipales y que terminan por desprestigiar a las municipalidades, las cuáles son presentadas como ineficaces y burocráticas, organizándose, desde el gobierno, campañas políticas contra los alcaldes y líderes locales que son marginados totalmente de las tomas de decisiones en sus propios campos de acción5. El desarrollo local, según Zolessi, debe entenderse como parte integrante y fundamental del desarrollo vecinal descentralizado y equitativo. Señala que se han dado cambios en los modelos de gestión, orientándolo al desarrollo ya no exclusivamente de los servicios públicos, separando su visión tradicional, desligada de relacionar la gestión municipal con la solución del problema de la basura o de alguna3 Barnechea y otros: Desarrollo local . Pág. 38 Página 10 de 139
  11. 11. que otra obra de infraestructura.6 Ahora se elaboran planes de desarrollo integral, coordinando acciones y utilizando recursos sobre la base de objetivos concretos para elevar el nivel de vida de la población, elevando la producción, mejorando el medio ambiente, fortaleciendo los mecanismos de participación vecinal, comunal, la participación de la mujer y de las organizaciones productivas y sociales .1.2. Marco teórico 1.2.1. Problemática de las municipalidades en el Perú En la pasada década el gobierno central prácticamente monopolizó los recursos financieros del Estado impidiendo de ésta manera que las regiones y las municipalidades pudieran asumir a plenitud sus competencias y funciones asignadas por la Constitución Política de 1993, Ley Marco de la Descentralización7 (Ley N° 26922) y Orgánica de Municipalidades (Ley N° 23853) La concentración de competencias y recursos por organismos del gobierno central en desmedro de los gobiernos descentralizados8 y la deficiente capacidad institucional de las municipalidades ha afectado la calidad de la mayoría de los servicios urbanos que ofrecen éstas. Estas deficiencias se constata en la: a) Ineficiente recolección de los desechos sólidos,7 Esta Ley que desarrolló los preceptos de la Constitución del 93 en materia de descentralización, en realidadcomo ha ocurrido en otras oportunidades, mantuvo vigente a los consejos transitorios de administraciónregional bajo la dependencia del Ministerio de la Presidencia suspendiendo el funcionamiento autónomo delos gobiernos regionales sancionado por esa misma Constitución.8 Véase el sistemático despojo normativo de competencias y de recursos financieros que sufrieron lasmunicipalidades; en contrate, se fortaleció el Ministerio de la Presidencia que llegó a contar hasta con el25% de los recursos fiscales de la República manejándose desde allí programas, proyectos y actividades delas provincias y departamentos. Página 11 de 139
  12. 12. b) Baja calidad e insuficiente cobertura de los servicios de agua potable.c) Escasez de calles y avenidas pavimentadas y señalizadas.d) Falta de espacios e infraestructura para mercados y terminales de transportes y áreas de expansión.e) Precaria seguridad ciudadana.Estos servicios deficitarios tienen como factores causales:a) Insignificante participación de las municipalidades en la inversión pública nacional (3.8 % aproximadamente), particularmente en infraestructura urbana.b) Ausencia de políticas de desarrollo urbano durante casi 30 años.c) Impacto de sucesivos ciclos económicos recesivos y crónicas crisis sociales y políticas que han afectado el desarrollo de la infraestructura y servicios urbanos.Desde luego esta situación contribuye a la disminución de laproductividad urbana y capacidad para generar empleo e ingresosafectando particularmente a familias que se hallan en situación depobreza.El deterioro de la calidad de los servicios guarda relación directacon el acelerado crecimiento de la población urbana nacional alrepresentar ésta el 68% según el censo de 1993 y Lima un terciode la población nacional con más de 8 millones de habitantes. La Página 12 de 139
  13. 13. situación se ha tornado aún más crítica al iniciarse el siglo XXI apreciándose limitaciones en el suministro de los servicios urbanos en especial en el interior del país. Este panorama de deficiencias es resultado de objetivas debilidades técnicas, financieras y administrativas tal como se puede apreciar en la mayoría de las municipalidades provinciales y distritales del país; impidiendo utilizar sus recursos, planificar el desarrollo local y programar inversiones para la expansión y gestión de los servicios urbanos que están a su cargo tal como lo dispone la Constitución Política9. Estas debilidades y restricciones también se explican por la: a) Escasez de recursos financieros, b) Incorrecta utilización de los recursos, c) Prevaleciente confusión e ineficiencia en la toma de decisiones por las autoridades locales. Se agudiza este panorama de deficiencias cuando las aspiraciones de la localidad no son atendidas como compromisos por el gobierno local (tanto por el Concejo Municipal como por la Alcaldía) en tanto institución estatal más cercana a la comunidad. Muchas veces las demandas de los vecinos no logran plasmarse9 Es decir: “Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil”, “Organizar, reglamentar yadministrar los servicios públicos locales de su responsabilidad“ y “Planificar el desarrollo urbano y rural desus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo, y el acondicionamiento territorial”,“Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medioambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo,conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley”(artículo 194, incisos 2, 5, 6 y 6, respectivamente. Página 13 de 139
  14. 14. en proyectos municipales ya sea porque no se aplicanmecanismos de planificación y/o presupuestos participativos o pordesconocimiento de instrumentos para operar las demandas enproyectos específicos.Constituye otra deficiencia la poca o nula utilización de laplanificación del desarrollo en virtud a:a) Bajísima relación existente entre los planes de mediano y largo plazo con el de corto plazo y, de modo especial, con el presupuesto municipal y,b) Formulación de los presupuestos municipales y programas de inversión locales no se toman en cuenta los objetivos de desarrollo o estratégicos y, aún más, las demandas de la población.c) El deterioro de los servicios urbanos tiene otras explicaciones, tales como:a) Falta de adecuadas capacidades profesionales y técnicas en las municipalidades,b) Burocratización de los procedimientos y conductas, yc) Toma de decisiones en la Alcaldía y/o Concejo de modo empírico.En cuanto a las municipalidades como instituciones públicasdebemos señalar que a la fecha existen 194 provinciales y 1634distritales. Según datos al año 2000 la mayor parte de los distritos Página 14 de 139
  15. 15. concentra poblaciones menores a 20 mil habitantes, distribuidosde la siguiente manera: 54% albergan entre 2 mil a 20 mil y, unelocuente 37% se encuentran en situación de poblado ruralconcentrando entre 200 a 2 mil habitantes. Los centros pobladosmenores al año 2000 reunían a 1432 municipalidades repartidasen 569 distritos de 115 provincias reuniendo a 4.6 millones depersonas. La densidad es bastante baja. En la mayoría deprovincias el número de habitantes oscila entre 2 y 60 porkilómetro cuadrado hecho que contrasta con la alta concentraciónpoblacional que existe en algunos distritos que forman parte delas ciudades con mayor número de habitantes como San Juan deLurigancho. Estos desequilibrios en materia de ocupación seagravan debido a las dificultades viales y de transporte quemantienen a muchos distritos en situación de aislamiento. Segúnlos resultados de la encuesta de infraestructura distrital llevada acabo por el INEI en 1994, los principales medios de transporte delos distritos para acceder a su capital son el camión, la acémila, elómnibus, el bote y el peque-peque.Según la publicación de la Fundación Fredrich Ebert “La realidadde las Municipalidades en el Perú”, éstas pueden agruparse en 4categorías según dimensiones administrativas. Cada una de ellascuenta con características diferenciadas. Así:a) Las pequeñas de base rural incorporan a un promedio de 10 empleados quienes no tienen niveles de especialización Página 15 de 139
  16. 16. técnica; solo tienen conocimientos elementales, careciendo estas municipalidades de instrumentos básicos de organización municipal. b) En las capitales de provincia, éstas incorporan entre 10 y 50 empleados. Tienen estos centros urbanos un promedio de 6 a 7 mil habitantes. La mayor parte de estas municipalidades están ubicadas en la sierra. Se diferencian de las primeras en tanto cuentan algunos instrumentos de gestión como organigramas, reglamentos, estados financieros, es decir que sus burocracias manejan criterios e instrumentos contables y administrativos. c) En ciudades con promedio de 22 mil habitantes, las municipalidades ocupan entre 50 y 150 empleados d) En grandes ciudades donde habitan con 85 mil o más tienen una planilla que superan los 150 empleados. Cuentan con la totalidad de los órganos técnicos y administrativos. Entre esta variedad de municipalidades, un Programa de Capacitación y Asistencia Técnica tiene que seleccionar las elegibles o beneficiarias. El “Plan Nacional de Capacitación para el fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales” de reciente publicación10 identifica la problemática de la administración municipal por ser una:10 Elaborado por la Comisión de Capacitación Municipal y Regional de la Secretaría Técnica para laDescentralización, órgano que integró el desactivado Ministerio de la Presidencia. Este documento es uno delos componentes del Programa “Perú descentralizado” del citado ex Ministerio. Página 16 de 139
  17. 17. a) Gestión que atiende los servicios públicos pero desvinculados de la promoción del desarrollo local. b) Régimen normativo uniforme que no toma en cuenta la heterogeneidad de los ámbitos sociales, económicos y geográficos de los gobiernos locales. c) Débil comprensión de su identidad como parte del Estado y el nivel descentralizado de gobierno y, por tanto, de sus potencialidades y capacidades de gestión local. d) Escasez de recursos económicos debido a sus reducidas fuentes legalmente previstas, a su propia ineficiencia para la administración de los tributos a su cargo, y a la excesiva concentración de tributos a favor del gobierno central. e) Escasa capacidad ejecutiva y organizativa para el manejo de la administración y de los recursos que disponen. f) Reducida capacidad de gestión para la provisión de los servicios a la comunidad y promoción de la participación ciudadana en ellos g) Ausencia de políticas municipales explícitas que desarrollen la participación ciudadana generada por una persistente cultura política no democrática y desconocimiento del aporte de la participación a la promoción de valores y sistema democrático en general y a la reproducción de actitudes centralistas en la gestión local.1.2.2. Marco normativo de las municipalidades Página 17 de 139
  18. 18. Las Municipalidades son las entidades del Estado más cercanas ala población. Están ubicadas en todo el territorio nacional y estánfacultadas para ejercer el gobierno en su jurisdicción, ya seadistrital o provincial. En ella se encargan de brindar los serviciosbásicos a la población, así como promover el desarrollo de suzona. Son instancias de gobierno, que organizan la vida social enun determinado territorio, para lo cual nuestra ConstituciónPolítica les otorga autonomía política, económica y administrativaen los asuntos de su competencia. Esto quiere decir que en undistrito o provincia el Concejo Municipal (la suma de regidores y elAlcalde) es elegido democráticamente por la población y esto lesotorga una cuota de poder que pueden administrar sin injerenciasdel gobierno central en la política local. Asimismo, quiere decirque cuenta con un presupuesto propio que el Gobierno Central lesdebe transferir y, además, puede generar sus propios recursos ybuscar donaciones o convenios que le generen nuevos ingresos.Finalmente, quiere decir que puede determinar la manera en quese organice tanto la vida social local, como el uso de los recursosexistentes para lograrlo, sin necesidad de consultar a nadie.Sin embargo, esta autonomía municipal tiene límites muy claros.Unos son necesarios como el respeto a la Constitución y a lasleyes que buscan garantizar la igualdad de derechos y deberes entodo el territorio nacional. Otros límites, cuestionados por muchos,son de orden técnico, como la necesidad de destinar determinadopresupuesto a inversión o a gastos operativos, así como la Página 18 de 139
  19. 19. obligación de preparar proyectos de inversión que pasen por unarevisión previa del Ministerio de Economía y Finanzas (a travésdel SNIP). Pero aun considerando estos límites, la autonomía dela que gozan los gobiernos locales no siempre fue tal. Recién en1981, con el segundo gobierno de Belaunde, se realizó la reformamunicipal que rompió la dependencia total que tenían losmunicipios del gobierno central. Es así que la historia deelecciones democráticas locales es relativamente corta y nocumple aún treinta años.Actualmente existen 1834 Municipalidades, entre distritales yprovinciales, a lo largo del territorio nacional. Su variedad, pornúmero de población a la que atienden, ubicación geográfica,niveles de pobreza o desarrollo, etc., las vuelve un universocomplejo y muy diverso. Lamentablemente, la Ley Orgánica deMunicipalidades no ha logrado dar respuesta a tal realidad y enmuchos casos, la legislación se vuelve una traba para el correctodesenvolvimiento de estas instancias de gobierno.La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) señala comofinalidades las siguientes:a) De representación de los y las vecinas: Tanto el Alcalde como los regidores han recibido el mandato del pueblo de ejercer el gobierno local. Este mandato, otor- gado democráticamente a través de procesos electorales, Página 19 de 139
  20. 20. tiene un conjunto de pautas, obligaciones y requisitos que deben cumplir para mantener tanto la legalidad (pues deben actuar conforme a Ley) como la legitimidad otorgada, siendo fundamental conservar el vínculo con la población manteniéndola informada y creando espacios adecuados de participación en la gestión local. Si hubiera indicios de incumplimiento o corrupción, la población puede retirar su confianza a través de mecanismos como el de revocatoria de autoridades.b) De promoción del desarrollo integral sostenible: La Municipalidad, en tanto órgano de gobierno local, es la entidad llamada y facultada para liderar la gestión del desarrollo integral de su ámbito, ya sea distrital o provincial. Se entiende por desarrollo integral sostenible un proceso de mejora de la calidad de vida de la población, en donde la persona, especialmente aquella en condiciones de pobreza y exclusión, se convierta en el centro de atención de todos los esfuerzos siempre y cuando ello no comprometa la calidad de vida de las poblaciones futuras.c) De prestación de servicios públicos: La Municipalidad debe prestar los servicios públicos señalados por Ley, además de los que considerara accesorios. Se consideran servicios públicos aquellos que Página 20 de 139
  21. 21. brinda la Municipalidad que permitan a los y las ciudadanas, de manera individual o colectiva, satisfacer necesidades básicas o consideradas de interés general y que beneficien a todos y todas.Los elementos claves de la gestión municipal son:a) La eficiencia: Implementando procesos de planificación y organización interna que fortalezcan las competencias y el desempeño del equipo municipal, e incorporando medidas que permitan brindar servicios modernos, oportunos y adecuados a la población y, evitando esperas improductivas y procedimientos y costos innecesarios en la atención.b) La participación: La elección de autoridades locales constituye un mandato de gobierno que debe ejercerse en una relación de comunicación entre quienes lo recibieron y quienes se lo otorgaron. En ese sentido, las autoridades municipales, tanto el/la Alcalde(sa) como los(as) regidores(as) están obligados a informar a la población sobre la gestión, a rendir cuentas de la misma, a recibir sus opiniones y propuestas, y, a consultarle sobre decisiones fundamentales para el desarrollo local. Para ello existen diferentes mecanismos de participación en la Ley y otros, que las autoridades pueden Página 21 de 139
  22. 22. desarrollar, de acuerdo con las particularidades de su realidad local. c) La transparencia: El ejercicio del gobierno local constituye una función pública, y como tal, su gestión en general, no solo el manejo presupuestal, debe estar abierto a la vista de la ciudadanía. Como ya se ha dicho, quienes ejercen la función pública, ya sea como autoridades o como servidores públicos, ejercen funciones que les son otorgadas por la población, y esta tiene el derecho de estar informada sobre su cumplimiento.1.2.3. La gestión municipal La gestión municipal o sea la acción del hombre en función de realizar las cosas con eficacia, eficiencia y calidad en la marcha institucional municipal, depende básicamente del desarrollo de la Ciencia Administrativa y su aplicación en estas realidades. Los módulos de gestión generalmente aceptados se relacionan intrínsecamente con las Escuelas de Ciencia Administrativa y se centran en dos concepciones: La teoría de la burocracia de Weber y el modelo gerencial. El modelo de Max Weber Weber imaginó un modelo de control social, que persigue como objetivos la eficiencia y la racionalidad, para lo cual se apoya en Página 22 de 139
  23. 23. una estructura jerárquica, inflexible, impersonal y altamentecentralizada. Esto lo escribió allá por 1914. Por suscaracterísticas, su modelo es absolutamente formal, pues nointroduce variables sobre el comportamiento, ni considera al serhumano en su dimensión pensante actuante. Por el contrario, enlas áreas en las cuales intervienen el individuo hace rígida suacción, restringiéndola a los términos formales definidos en sumodelo.a) Fundamento de sus ideas Para WEBER el modelo de burocracia representa la mayor posibilidad de lograr eficiencia administrativa en cualquier sistema económico. Sin la precisión de la burocracia y de su nivel de disciplina, estabilidad y funcionalidad, WEBER piensa que resulta imposible ejercer con eficiencia el control social de las organizaciones complejas y altamente tecnificadas. ETZIONI al referirse a la fundamentación de sus ideas señala: Las organizaciones que WEBER designa como burocracias establecen normas y necesitan hacerlas cumplir; tienen reglas y reglamentos y emiten órdenes que deben ser obedecidas si las organizaciones han de funcionar efectivamente. Hasta cierto grado, la organización puede descansar en su poder para hacer que los participantes obedezcan. Es decir, puede usar algunos de sus recursos para recompensar a aquellos que siguen sus reglas y Página 23 de 139
  24. 24. castigar a aquellos que no lo hacen.De esto se infiere con claridad la filosofía de la autoridad conque WEBER nutre su modelo, diferente del concepto deautoridad formal de TAYLOR, y FAYOL, pero que resultaigualmente autoritario en su esencia, y altamente formalistaen sus aplicaciones. Para WEBER el concepto poder es lacapacidad de inducir a otra a aceptar órdenes.Concomitantemente, define otro concepto, al cual llamólegitimación, referido al nivel de aceptación de las órdenespor parte de su subordinado, porque comparte o está deacuerdo con el sistema de valores del superior que se las haimpartido. Combinando ambos conceptos, el de poder ylegitimación, obtiene una sumatoria que define comoautoridad. Interpretado bajo esta concepción su esquema deautoridad legal, totalmente formalista y monocrático, sería uncaso límite, donde todos los miembros de la organizaciónaceptan la autoridad emanada de la cúspide, porque hanlegitimado el poder de toda la estructura de la organización ysu sistema de valores.El proceso de legitimación estaría asociado al nivel depermanencia dentro de la organización, cosa que no ocurre,dado que existen individuos que a pesar de permanecerdentro de la empresa no comparten su sistema de valores y,más aún, a veces actúan en oposición, tratando de Página 24 de 139
  25. 25. cambiarlo. Estos individuos adoptan lo que se denominaactitud de oposición. Esta falencia conceptual (que provienede su concepción formalista) es corregida y adecuadamenteresuelta por los sociólogos funcionalistas que forman partede esta escuela. Desde otra óptica incluye en su conceptode autoridad un análisis respecto del liderazgo, que para élse clasifica en tres tipos:a) Tradicional: Estaría conformado, por el sistema de autoridad donde la aceptación de los súbditos se verifica por tradición, por influencia de las subculturas; las órdenes se aceptaron por considerarse justificadas en la tradición; siempre ha sido y así debe ser;b) Carismático: Se aceptan las órdenes de un superior por la influencia de su personalidad, con quien los súbditos se identifican o lo reconocen como tal;c) Racional-legal o burocrático: Es el sistema mediante el cual los súbditos aceptan un reglamento como lógico, y en función de ello se acepta al sistema de poder porque proviene de una serie de normas legales legitimas por cada uno en virtud de su grado de pertenencia a la organización. WEBER se Página 25 de 139
  26. 26. decide por este último, sobre el cual desarrolla su modelo, aunque no descarta aplicaciones combinadas según e tipo y las características de la organización.b) Funcionamiento del modelo  El modelo WEBER cuenta en una autoridad legal, absolutamente despersonalizada, que nutre de autoridad a todos los cargos y establece la distribución de funciones, autoridad y responsabilidad en toda la estructura. En este punto, WEBER realiza, dentro de los modelos formales, el relevo de la tradicional autoridad de derecho natural o cuasi divino de FAYOL, que había nutrido incluso a los modelos neoclásicos de la década de los ‟40. Este es lógico; el contexto, tanto en lo político, como en lo social y económico, había cambiado. Las democracias reemplazaron a las monarquías, la industrialización aportó un nuevo régimen, menos sumiso que los resabios de feudalismo de la etapa anterior. La autoridad del padre pasó a un nivel de respeto, en lugar del anterior nivel de despotismo. La legislación laboral impedía los abusos de antaño, mientras las ciencias sociales desarrollaron muchos aspectos que despertaron una nueva conciencia en lo social y en lo humano. La administración recibió todas estas influencias, y de allí Página 26 de 139
  27. 27. la imposibilidad recibió todas estas influencias, y de allí imposibilidad de seguir sosteniendo el modelo de derecho divino. El nuevo enfoque permite sostener un modelo formal más refinado, aparentemente derivado de un proceso democrático, pero acentuadamente monocrático en su funcionamiento. La autoridad legal queda definida por una cantidad de leyes, decretos, normas, reglamentos, etc, que la nutre y la dinamiza. Las personas deben actuar en forma absolutamente impersonal, siguiendo exclusivamente los lineamientos que la autoridad legal ha definido. Existen los cargos, creados por la autoridad legal; cada uno de ellos está delimitado por funciones y por un nivel de autoridad y responsabilidad. Los cargos son ocupados por funcionarios y por agentes. Son funcionarios quienes ocupan los cargos de altos estatus en materia de autoridad; sus acciones son impersonales; deben mandar sólo en función de lo que indique la autoridad legal. Los cargos con estatus operativo son llenados por agentes, quienes deben obedecer a los funcionarios tal como se especificó en su respectiva norma legal. Existe una delimitación clara y expresa de los cargos, con las funciones que debe desarrollar y con el nivel Página 27 de 139
  28. 28. de autoridad con el que cuenta respecto de sus subordinados (agentes), identificándose, además, sus puestos en cantidad y en tipo de relaciones funcionales. Al mismo tiempo, se indica de quién o quiénes depende cada cargo y qué tipo de dependencia y características existen. De esta forma, se constituye la estructura de la organización. Los cargos están dispuestos en un orden jerárquico que une a todos entre sí con el objeto de lograr un nivel de operación eficiente. El conjunto de la organización está reglado por un conjunto de procedimientos y normas escritas que indican cómo debe hacerse cada cosa. Dado que esto fue aprobado por la autoridad legal, nadie puede desobedecer y operar en forma distinta. Cuando un funcionario o agente considere que alguna norma, procedimiento o nivel de funciones resulta inadecuada no puede modificarla por su cuenta, sino que, por el canal de la superioridad correspondiente, formulará una sugerencia de cambio o modificación. Esta será guiada a un cargo especialmente creado que lo analizará. Este cargo es el departamento de organización y métodos o la gerencia de sistemas, que estudiará el problema, y si de dicho análisis resultará que ese cambio sería beneficioso para la eficiencia y Página 28 de 139
  29. 29. no altera el nivel de control social, dicho órgano recomendará su aprobación, con lo cual se generará un expediente de modificación de normas o procedimientos que la autoridad legal aprobará y exigirá que, desde ese momento, se realicen en las operaciones de la forma ahora dispuesta. Es tan sólido el concepto de control que nadie puede cambiar nada, si no es aprobado previamente por la autoridad legal y revisado en forma profunda por una unidad que analizará prioritariamente si los cambios solicitados no afectan el nivel de control. Cada cargo debe ser llenado sobre la base de la capacidad de las personas, buscando a las personas más idóneas para cubrir cada cargo, teniendo siempre en cuenta sus características y no los factores de tipo personal, amistad, vínculos familiares, etc. Las personas que ocupen los cargos no deben tener ningún tipo de relación patrimonial con la organización (ni accionistas, ni dueños, ni relaciones afectivas, hijos, esposas de dueños o accionistas). Quienes desempeñan las funciones y se les paga por ello deben ser funcionarios profesionales. Con esto se pretende asegurar la objetividad en el desempeño del puesto e impedir la interferencia de otros factores, sean personales, afectivos, etc. Como conclusión, WEBER Página 29 de 139
  30. 30. enfatiza que los funcionarios y agentes deben estar totalmente separados de la propiedad de los medios de producción y administración y deben tener su residencia personal fuera de la organización.  Los cargos no pueden ser monopolizados por ningún titular y no serán por vida, sino que serán dados o quitados según las necesidades de la organización. Aclara WEBER que se debe asignar prioridad en la cobertura de un cargo a los funcionarios de nivel inmediato inferior, siempre que cuenten con la idoneidad para ello. A tal fin debe existir un sistema permanente de capacitación y entrenamiento en todos los niveles, de manera que en cualquier momento un funcionario pueda reemplazar a otro, sin que ello afecte la eficiencia organizacional.El modelo gerencialLo que fuera antes signo de la racionalidad moderna (laburocracia Weberiana), la sujeción de toda actividadadministrativa a reglas, códigos y programas explícitamenteformulados, empieza a presentar deficiencias, no está preparadapara casos especiales o situaciones nuevas e inesperadas. Sibien las competencias fijas en los planes de distribución defunciones alivian la jefatura de servicio, hacen más transparente ladivisión del trabajo y evitan conflictos en torno a las diversas Página 30 de 139
  31. 31. posibilidades, fomentan sin embargo una mentalidad de competencia combinada con una reducción del sentimiento de responsabilidad al ámbito estrecho del trabajo específico y no del producto final11. El principio jerárquico que permite estabilizar el carácter instrumental de la administración conduce a eludir las responsabilidades, enviando las decisiones hacia arriba, sobrecargando la capacidad de trabajo y de decisión del máximo nivel. Éste, a su vez, no está dispuesto a delegar su responsabilidad en instancias menores de la administración, por lo que la combinación y sumatoria de estos elementos (rigidez, falta de involucramiento, de misión, así como exceso de compartimentación) son responsables de la insuficiente capacidad de adaptación e innovación de la organización burocrática frente a una sociedad que se ha vuelto más compleja, dinámica y fragmentada12. El pasaje del modelo de gestión burocrático al "gerencial" supone la búsqueda de una mayor eficacia-eficiencia en las organizaciones, y que la lógica del control y de evaluación deje de ser de proceso y de normas para pasar a medirse según el impacto y la performance. Se trata de pasar a gobiernos "abiertos e innovadores" donde las estructuras organizativas tienden a no ser piramidales sino de interdependencia jerárquica y de autonomía funcional, favoreciendo el trabajo en equipos, o en11 D. M. Guillén y R. Esther. "Incidencia de los tipos de gerenciamiento en la administración de los fondos del Estado", FLACSO, Control y Gestión de Políticas Públicas, marzo de 1997 (mimeo),12 R. Mayntz. (2000) Sociología de la administración pública, Madrid, Alianza. Editorial Página 31 de 139
  32. 32. todo caso, dejar la hipertrofia del principio de legalidad y denormas como límites, y más bien convertidos en herramientas degestión. Cabe señalar al respecto la influencia de diversos aportesprovenientes de la administración privada, como los enfoques"calidad total", "reingeniería institucional" y la planeaciónestratégica en donde se apunta a que haya menor concentracióndel poder, mayor descentralización e incorporación de roles deauditoría, control y fiscalización. En todo caso, aparece uncuestionamiento posmoderno a la funcionalidad de lo jerárquico,vertical y piramidal de las organizaciones, junto a la promoción delo flexible, horizontal y de coordinación en red.Este proceso de reforma tiende a fomentar el buen manejo de losfondos públicos, la planificación y presupuestación en tiempo yforma (presupuestos por programa participativo, etc.), lainformatización del municipio. La eficacia y performance estánvinculadas a la calidad de los servicios, a un ciudadano redefinidocomo cliente, consumidor o usuario, lo que supone una lógica degestión basada en la demanda más que en la oferta, ensuministrar información y capacidad de control sobre laadministración. Por ello, dice Brunner, frente a la crisis actual loque se requiere es un "nuevo contrato social" entre lasinstituciones, la sociedad y el gobierno. Este nuevo contrato sedebe fundar en dos ejes: la rendición de cuenta (accountabilíty) yla evaluación institucional, por un lado, y la diversificación del Página 32 de 139
  33. 33. presupuesto público mediante criterios racionales, por el otro13. Pero en lo político las tendencias al cambio no son menores. Si bien en la mayoría de los municipios latinoamericanos todavía está presente el modelo tradicional de gestión -con integración vertical entre diferentes esferas públicas, centralización de las decisiones, falta de incentivos, bajo grado de instrucción del personal y acumulación política vía obra pública y clientelismo-, las mayores competencias con menores recursos llevan a tener que hacer más eficiente la gestión, adecuando a ello estructuras, procesos y recursos organizacionales. Muestran las limitaciones del modelo político tradicional basado en punteros y en el clientelismo para generar sinergias y nuevos recursos, así como otra disposición de la sociedad civil a participar por otras vías. La clase política, a partir de la fuerte pérdida de credibilidad, comienza a replantear formas de acumulación política vinculadas exclusivamente a lo partidario ideológico y a promover una articulación con organizaciones de la sociedad civil basada en otros canales. Lo que da lugar al surgimiento de otra esfera pública constituida por organizaciones sociales y una confi- guración del consenso sobre la base de la eficacia y de nuevas formas de participación social. Y también al surgimiento de un nuevo tipo de liderazgo .distinto. Se trata de líderes locales, y en un creciente número de mujeres. (ej. redes de intendentas), que13 J. Brunner. "Educación superior en América Latina: coordinación. financiamiento y evaluación", En C.Marquis (compilador). Evaluación universitaria en el Mercosur. Buenos Aires. Ministerio de Cultura yEducación. Página 33 de 139
  34. 34. se mueven en un contexto de decisión donde los inversoresprivados operan en escalas globales. Que requieren de unadistribución del tiempo distinta para posibilitar la innovación, yaque habitualmente en la administración pública lo urgente sueledevorar a lo importante, y los compartimientos sectoriales suelenllevar a que el liderazgo político sea devorado por las rutinas.En este sentido se revela también la voluntad de la sociedad departicipar a través de nuevos canales no partidarios o gremialesen un nuevo espacio público también ayudado a conformar por losmedios de comunicación. Al mismo tiempo que el funcionamientohabitual de los Concejos Deliberantes arrastra un fuertedesprestigio y lleva la necesidad de considerar la reforma política.Como señala Tecco (1997), éstos no cumplen adecuadamentecon la elaboración de políticas públicas municipales, en funciónde! Principio de “gobernabilidad”, en virtud del cual el partido quese impone en las elecciones tiene garantizado no sólo el ejerciciodel Poder Ejecutivo, sino también la mayoría absoluta en elConcejo: “Esto conduce a que los concejales oficialistas se limitena aprobar las iniciativas del Ejecutivo, mientras la oposición –sinposibilidad de viabilizar sus proyectos- a utilizar al concejo comocaja de resonancia de sus denuncias. Esta deficiencia se produceen la Argentina en parte por el „voto sábana‟, que impide a losciudadanos seleccionar a los candidatos de real valía por los quedesean votar; por los criterios predominantes en la selección decandidatos a concejales en los partidos donde predominan los Página 34 de 139
  35. 35. „punteros‟ de distrito con escasa e inadecuada preparación para el ejercicio de las funciones y, por último, por la persistencia de una „cultura clientelar‟ (intercambio de apoyo político por diversos tipos de valores desde el poder) que está particularmente desarrollada entre los miembros de estos concejos. Los aparatos tradicionales y las máquinas partidarias de listas sábanas y punteros, entonces, dificulta la selección de élites más flexibles, preparadas y con capacidad de trabajo en equipos”14 Cuadro Nº 1: Matriz político-organizacional Modelo Administrativo Modelo gubernativo burocrático GerencialLógica De rutinas, normas y procedimientos. De eficacia y performance. Legalismo Evaluación y monitoreoPrincipios Centralismo, verticalidad, Descentralización. Trabajo en equipos, Jerárquico, sectorialización, horizontalidad, flexibilidad, implicación Descompromiso. del personal, incentivos.Presupuestación Ausencia de programación del gasto y de Cierre de cuentas, presupuesto por caja, alta incidencia de la deuda flotante de programa, base cero y participativos. arrastre. Presupuestación general.Lógica política Acumulación vía punteros, Acumulación vía eficacia en la gestión, Clientelismo y centralismo nueva articulación público, privado, Partidario. Liderazgo tradicional. descentralización, nuevo liderazgo.Control Escasa cultura de control y evaluación. Nuevos roles de auditoría y control. Acercamiento de las estructuras a usuarios y clientes. Sin embargo, se presentan diversos problemas y dificultades para el cambio del modelo de gestión y estos son los siguientes: a) Los recursos humanos en los municipios plantean la paradoja de tener exceso de personal y, a la vez, falta de personal especializado; además, de tener tradiciones14 C. Tecco. "El gobierno municipal como promotor del desarrollo local-regional". Universidad Católica deCórdoba. 1997 Página 35 de 139
  36. 36. clientelares de reclutamiento y una carrera administrativa asociada a enfoques burocráticos centrados en la antigüedad más que basados en lo meritocrático y en la productividad. Se observa una crónica falta de técnicos preparados para asumir las responsabilidades que se les exige desde el nivel nacional, y este reclamo se agudiza en las instancias locales más pobres. Ello se re fuerza con la mayor capacidad que tienen las provincias con gestiones más profesionalizadas para capturar fondos de los programas nacionales y de la cooperación internacional, lo que aumenta las diferencias de oportunidades entre los distintos municipios. b) La reformulación del sector público y la búsqueda de eficacia convive con el peligro de reformas administrativas interpretadas como "minimización" del nivel municipal del Estado, objetivo que se lograría a través de la reducción ,del aparato institucional y del Estado (Tecco, 1997). Existe el riesgo de una, visión de transplante del modelo managerial del sector privado al público y de pensar al municipio exclusivamente como una empresa, dejando de considerar sus dimensiones políticas específicas15, o de considerar la eficacia exclusivamente en términos de "ajuste" y reducción del gasto. Del mismo modo, otro riesgo del proceso reformista es no tener en cuenta la significación que alcanza15 Ver: S. Richards, "El paradigma del cliente en la gestión pública", En Gestión y Análisis de PolíticasPúblicas, lNAP, Madrid, septiembre-diciembre 1994, y también P. Krugman. "A country is not a company".Harvard Business Review, january-february, 1996. Página 36 de 139
  37. 37. el clientelismo político, la escasa diferenciación entre cargos políticos y técnicos y aun la baja implantación del patrón burocrático del modelo anterior.c) En la dimensión política, si bien el nuevo modelo de gestión es bien visto por los funcionarios, se puede dilatar su incorporación, tanto porque en algunos casos no hay recursos para llevarlo a cabo -por recortes de la coparticipación provincial como por -Una menor recaudación percibida en las tasas-, como porque hay una tendencia a aferrarse a lo conocido y porque no se revela con claridad el rédito político que puede obtenerse encarando el cambio. Por las resistencias que despierta una transformación de esta naturaleza tanto en las culturas burocráticas como en las estructuras políticas centralizadas. También en esta dimensión se produce el conflicto entre el surgimiento de la nueva esfera pública -basada en modalidades de participación social desde organizaciones vecinales y ÓNG de carácter autónomas vinculadas a agencias del Poder Ejecutivo-, y la política tradicional de los partidos.d) Por último, subyace como obstáculo la histórica debilidad institucional y de recursos de estas instituciones. Como señala H. Cormick: "En el municipio argentino ha predominado una visión formalista y administrativista de la acción municipal. Uno de los resultados más graves de esta perspectiva se pone de manifiesto en la restricción de Página 37 de 139
  38. 38. recursos de los municipios. La lógica aplicada sería la siguiente: al no ser nivel estatal con competencias relevantes, no le corresponden recursos significativos. Como consecuencia, los recursos con que cuenta son los imprescindibles para encarar las tareas de administración. De este modo, se cierra un círculo que atenaza al municipio entre la incapacidad para encarar políticas activas y el cuestionamiento por parte de la sociedad por su ineficacia para dar cuenta de sus demandas"16. 1.2.4. El desarrollo local Joan Prats respecto al Desarrollo Local señala que el buen gobierno no depende tanto de la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamentales como de la capacidad de establecer una arquitectura y un proceso social que incentiven, coordinen, orienten, influencien y equilibren las interacciones antes aludidas. Gobernar la interacción significa, en primer lugar, procurar el equilibrio entre los diversos grupos y fuerzas sociales; pero significa también, y principalmente, influir en dichos grupos y fuerzas y orientar su dinámica con la finalidad de alcanzar nuevos y más deseables equilibrios. El gobierno debe mantener la cohesión social y procurar a la vez el cambio estructural, y hacerlo respetando y fortaleciendo la autonomía de los diversos grupos y16 H. Cormick. Op. cit., p. 27. Página 38 de 139
  39. 39. 17 organizaciones. Tal tarea no tiene nada de fácil. De ello se deduce que el desarrollo local no se puede conseguir si no existe una voluntad política local de hacerlo. Sin liderazgo y apoyo político es difícil que las iniciativas de desarrollo prosperen. Al diseñar políticas de desarrollo local, es importante recordar que este es un proceso donde se organiza el futuro de las personas en un territorio dado. Parte importante entonces, es la planificación que realicen los agentes locales que intervienen en el proceso, con el fin de aprovechar los recursos humanos y materiales que allí se encuentran. Las políticas de desarrollo deben buscar el bienestar social y la mejora de la calidad de vida de la comunidad local, donde, los agentes sociales, económicos e institucionales que forman parte del entorno generan un sistema de relaciones para favorecer los procesos de crecimiento y cambio estructural. Una política de desarrollo local consiste, por tanto, en un conjunto de iniciativas que surgen del estudio estratégico de los agentes locales y cuyo objetivo es hacer competitivas a las localidades, mediante la mejora de sus recursos y factores potenciales, combinando las inversiones e iniciativas de los agentes locales externos. Sin embargo, tradicionalmente se ha considerado a los gobiernos locales como empresas de servicios, orientadas a la ejecución de obras e infraestructuras, limitando las posibilidades de actuación17 Prats, Joan: Gobernar en tiempos de turbulencias. Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya,Colección de Papers. Paper Nro 19. http://www.iigov.org/documentos. Página 39 de 139
  40. 40. de los alcaldes y funcionarios públicos en la promoción e impulsode un desarrollo integral de sus territorios. Afortunadamente, estavisión está siendo superada en la mayoría de nuestros países queestán inmersos en un proceso de descentralización territorial que,entre otros, provee a las municipalidades y gobiernos regionalesde las herramientas formales necesarias para asumiradecuadamente un mayor grado de autonomía en la gestión ydistribución de los recursos. La unidad básica en el desarrollolocal es precisamente el territorio o municipio. Este tiene unconjunto de características que señalamos a continuación:a) Demarcación geográfica definida y características físicas espaciales.b) Gobierno con administración propia: municipalidad.c) Población vecinal vinculada: vecinos, sentido de pertenencia, etc.d) Patrón socio – productivo: actividades económicas definidas por sector y producto «estrella» de la economía.e) Dotación de recursos a utilizar: recursos naturales, posicionamiento, etc.f) Articulación regulada con las instancias públicas y privadas de mayor escala.g) Dinámicas, sectoriales y funcionales, que tienen una lógica de inversión no necesariamente racional en la localidad.No obstante, la característica principal es la dispersión de los Página 40 de 139
  41. 41. escasos recursos, ya sea por la escasa coordinación entre actores y agentes de desarrollo o la inexistencia de voluntad, capacidades y estructuras para gestionar los Planes de Desarrollo de manera sistémica. Vásquez Barquero, conceptúa el Desarrollo Local como un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora de nivel de vida de la población local en el que se pueden identificar al menos tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y finalmente, una dimensión político-administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local.18 Asimismo manifiesta que el desarrollo local debería lograr tres objetivos generales: La transformación del sistema productivo local, el crecimiento de la producción y la mejora de! nivel de vida y de empleo de la población con el fin último de crear puestos de trabajo cualificados para la población, alcanzar una estabilidad económica local y construir una economía local diversificada. Iván Silva entiende el desarrollo local, como resultado del previo18 Vásquez Barquero, A. Desarrollo Local. Una Estrategia de Creación de Empleo. Madrid: EditorialPirámide. Página 41 de 139
  42. 42. compromiso de una parte significativa de la población local, mediante el que se sustituye la concepción tradicional del espacio como simple contigüidad física por la de un espacio de solidaridad activa. Para ello es preciso que se produzcan cambios básicos en las actitudes y comportamientos de los grupos e individuos que componen la sociedad civil.19 Otra mirada del desarrollo local, es la de Enrique Gallicchio, quien indica que el desarrollo local aparece como una nueva forma de mirar y de actuar desde el territorio en este nuevo contexto de globalización El desafió para las sociedades locales está planteado en términos de insertarse en forma competitiva en lo global, capitalizando al máximo sus capacidades locales y regionales, a través de las estrategias de los diferentes actores en juego.20 En suma, el desarrollo local es un proceso de cambio progresivo y continuo hacia mejores niveles en la calidad de vida de las personas de modo que puedan y tengan la oportunidad permanentemente de desarrollar todas sus capacidades humanas en un determinado espacio local, en base a la voluntad política de sus autoridades y donde las personas son sujetos activos de su propio desarrollo. Igualmente podemos decir, que el Desarrollo Local es un proceso político y social con soporte técnico orientado a mejorar la calidad de vida de las personas, es decir, colocamos en el centro del desarrollo a las personas, En ese sentido plantear19 Silva Lira, Iván (1988) Manual de Desarrollo Local. Ed. ILPES, Chile, 1988.20 Gallicchio, Enrique (2002) El Desarrollo Local sus retos y desafíos; Ponencia en Seminario Taller:Contradicciones en un Mundo Globalizado; Córdova. Página 42 de 139
  43. 43. un proceso de desarrollo local, implica ante todo, disponer de una orientación hacia la transformación, de una dirección y un sentido de cambio hacia mejores condiciones de vida de las personas en un determinado territorio, en el cual pueden distinguirse varias dimensiones:21 a) Económica, en la cual, los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados. b) Formación de recursos humanos, en la que los actores educativos y de capacitación conciertan con los emprendedores locales la adecuación de la oferta de conocimientos a los requerimientos de innovación de los sistemas productivos locales. c) Socio-cultural e institucional, en la que los valores e instituciones locales permiten impulsar o respaldar el propio proceso de desarrollo. d) Político-administrativa, en la que la gestión local y regional facilitan la concertación público-privada a nivel territorial y la creación de «entornos innovadores» favorables al desarrollo productivo y empresarial. e) Ambiental, que incluye la atención a las características específicas del medio natural local, a fin de asegurar un desarrollo sustentable ambientalmente.21 OIT (20010) Manual para la gestión del desarrollo económico local. Lima: OIT Página 43 de 139
  44. 44. El desarrollo local, según la USAID,22 está referido a mejorar la calidad de vida y el bienestar de la población, empezando por las necesidades inmediatas: salud, alimentación, educación, trabajo, vivienda, ambiente limpio, sano y agradable. Para lograrlo es necesario llevar siempre hacia adelante un proceso que beneficie al conjunto de la población sin afectar a otros. Este proceso implica organizar mejor el espacio donde vive la población y el entorno que la rodea, y además, ir construyendo o reconstruyendo un tejido de relaciones sociales y oportunidades económicas que permita vivir en armonía al conjunto de la población presente y futura. El término desarrollo local, significa que nos referimos al proceso de una localidad a un lugar determinado, que cuenta con un territorio delimitado, una población y un gobierno o autoridad que rige sobre este espacio. En este sentido, en nuestro país, este espacio local se puede referir a una localidad, un municipio, un grupo de municipios circunvecinos o conectados unos con otros (una región) o un departamento. Esto es así si nos guiamos, principalmente, por los límites políticos administrativos del territorio. Además, el término desarrollo local se puede referir también al proceso que se desarrolla en una cuenca hidrográfica, una subcuenca o una microcuenca, esto es si nos guiamos por los límites naturales del territorio. Entonces, el término local no es propiamente un sinónimo de municipal o del municipio, aunque su22 USAID (2004) Desarrollo local y participación de la mujer. El Salvador. Proyecto USAID. Página 44 de 139
  45. 45. uso es más frecuente es con respecto al desarrollo de un determinado municipio o del conjunto de municipios del país. Si se agrega el apellido "Local" al nombre o a la palabra "Desarrollo", entonces se está haciendo referencia al desarrollo en un territorio que tiene unos límites determinados.23 Por tanto, el desarrollo local es la situación resultante y potenciadora de un proceso integral e integrador de componentes sociales, políticos, culturales, económico productivos, ambientales, que se dan en un territorio delimitado en el que se involucra la población y que busca generar en la actualidad y a futuro, mejores condiciones de vida de la población y mejorar las condiciones de entorno, de un determinado territorio o localidad. El desarrollo local en un país es este proceso que se realiza en un territorio determinado del país, que considera las particularidades de estos lugares o localidades, pero que no es aislado, sino que debe estar vinculado o articulado al desarrollo nacional, ya que forma parte de éste. El desarrollo implica componentes sociales, económicos, políticos, culturales y ambientales, que tienen elementos que están interrelacionados, y para lograr un desarrollo equilibrado es necesario el avance de todos los componentes. Elementos del desarrollo local23 Ibid. Página 45 de 139
  46. 46. Los procesos de democratización y desarrollo municipal, para 24 lograr un desarrollo sostenido, deben permitir: La participación de la población local: Es decir, el involucramiento de la gente en el quehacer del municipio o de un territorio determinado. Se refiere a la participación de la población, que es parte de esta unidad territorial, para conocer y analizar su situación, identificar y priorizar sus necesidades y problemas, proponer formas de atender esas necesidades y solucionar esos problemas. En otros términos, se refiere a la participación para decidir qué hacer en función del interés común del municipio; es participar, como individuos y como colectividad, en la toma de decisiones de su localidad, caserío, cantón y municipio; es participar en la orientación de este proceso. Requiere entonces de planificación, de organización, de concertación, de coordinación, de aportar en la realización de este proceso. Esta participación debe permitir también, velar por el buen desempeño de la administración pública, tanto del gobierno local como del gobierno central, así mismo, de cualquier instancia comunal y otras instituciones que tienen interés en apoyar alguno o varios aspectos del desarrollo local. Por24 Galván, G (1996) Consideraciones sobre desarrollo local. San Salvador: Documento de trabajo deFUNDAMUNI. Abril mayo. Página 46 de 139
  47. 47. tanto, el desarrollo local es y requiere de la participación dela población local.La democratización de los procesos sociales. Esto es,ampliar y asumir responsablemente los derechos, deberes ylibertades que estos procesos generan. Por ejemplo, esteproceso de participación ciudadana en el quehacer delmunicipio, así como requiere de condiciones de apertura,tolerancia e igualdad de oportunidades para participar, y demetodologías adecuadas para hacer posible esaparticipación, exige además, apertura, responsabilidad ycompromiso por parte de cada persona involucrada en esteproceso.Desarrollo de la infraestructura y los servicios básicos.Para lograr el desarrollo local es necesario contar con lainfraestructura y los servicios básicos que requiere lapoblación local, no basta con que el municipio tenga un altogrado de desarrollo local si existen muchas necesidadesbásicas insatisfechas. Es ampliamente conocido que sonlimitadas las posibilidades de desarrollo de una poblaciónque no cuenta con calles de acceso al municipio ni callesinternas, o que éstas se encuentran en mal estado, o quecarece de agua potable y energía eléctrica, o que le faltanlocales adecuados para atender la educación y la salud de lapoblación, o que no dispone de las instalaciones y/o lasmaquinarias y herramientas necesarias para poder crear Página 47 de 139
  48. 48. riqueza. Sin embargo, sería erróneo limitar el desarrollo localde un municipio, únicamente a la construcción de lainfraestructura básica que necesita. No se puede considerara un municipio desarrollado por haber resuelto la mayoría denecesidades de infraestructura y servicios, si aún hay otroscomponentes del desarrollo que no avanzan o que no estánen camino de ser resueltos.Pero es un hecho que al contar con la infraestructura yservicios básicos, si se aprovechan adecuadamente, segeneran condiciones que permiten o potencian avancesimportantes en otros componentes y en el proceso deldesarrollo local. Porque de nada serviría contar coninfraestructura en educación y en salud, con edificacionespara escuelas y clínicas, si no hay quien les de vida paraque funcionen. Hacen falta maestros y maestras, personalmédico, enfermeras, promotores de salud, etc., y recursospara que desarrollen los programas necesarios. Esto implicaatender también necesidades sociales y económicas.Por otra parte, tampoco se puede decir que un municipio halogrado su desarrollo por el hecho de tener resueltas lamayoría de necesidades en la cabecera municipal o cascourbano, si en las demás localidades (cantones y caseríosque son parte de ese municipio) sigue habiendo muchasnecesidades que no se han resuelto. Entonces, la cobertura Página 48 de 139
  49. 49. de esta satisfacción debe ser en todo el municipio, o entodas las localidades que se encuentran dentro del área deuna determinada unidad territorial.Desarrollo de las personas. La participación ciudadanaserá más efectiva o podrá aportar de mejor manera si cuentacon posibilidades de desarrollo personal, por tanto necesitade conocimientos y habilidades. Es decir, se trata de contarcon una población capacitada que pueda hacer un usoracional de los recursos municipales; que le dé vida a lainfraestructura o a las instalaciones, que las haga funcionar,y también que sepan utilizarlas y mantenerlas.El desarrollo local debe fortalecer las capacidades localesdel municipio o de la unidad territorial que se trate, en todoslos aspectos que sean necesarios para mejorar la condiciónde vida de la población que habita en estos espacios. Setrata de educación, formación y capacitación, de, laapropiación de valores que lleven a la práctica de lademocracia, así mismo, de superar las desigualdades entrehombres y mujeres.Es clave desarrollar el potencial humano de niños, niñas yjóvenes. Es con ellos y ellas en esta etapa de sus vidas, quemás se puede trabajar y lograr cambios en cuanto a lasdesigualdades entre hombres y mujeres; generar y afianzarvalores como la solidaridad, responsabilidad, respeto y otros; Página 49 de 139
  50. 50. promover y motivar su participación activa, dinámica ypropositiva, en relación con sus actividades y las de suscomunidades o municipios u otras unidades territoriales. Esla población joven la que dará continuidad a los procesos dedesarrollo local, por tanto se debe contribuir a sucrecimiento, formación, capacitación y recreación.Este proceso para desarrollar los recursos humanos, elpotencial de las personas, implica también que la poblacióndisponga de posibilidades de recreación. Es necesariocontar con oportunidades y espacios para una sanarecreación, tener tiempo y lugares donde divertirse, hacerdeporte, socializar e intercambiar con las demás personas.Crecimiento económico. Desarrollo económico local. Noexiste desarrollo sin crecimiento, de la misma forma, nopuede haber crecimiento económico del conjunto demunicipio si existen colectividades locales que no estánconsideradas en el esfuerzo o en el resultado de esecrecimiento. Los problemas de estabilidad económica, faltade empleo y de ingresos, entre otros, son consideradosprioritarios por la población local, resolverlos es unanecesidad del desarrollo local que a su vez permitirádesarrollo o lograr mayor desarrollo. Una clave estará eninvertir parte de la riqueza generada, y siempre seguirhaciéndolo, para seguir generando riqueza en forma Página 50 de 139
  51. 51. permanente y a futuro; y en cómo hacer esta situaciónsostenible.Si los logros en el crecimiento económico de un municipiosólo puede disfrutarlo parte de su población pero no todossus habitantes, o sólo un lugar pero no todas las localidades,lo más seguro es que generará desigualdades que afectaránlas posibilidades de avanzar en el desarrollo local.Reducir las desigualdades. El ámbito de las desigualdadeses amplio. Una de ellas es la desigualdad generada por lainjusta e inadecuada distribución de los recursos obeneficios obtenidos en un municipio o territoriodeterminado, entre la población que lo habita. Estadesigualdad es una de las más críticas porque impide opuede desbalancear el desarrollo local, y además, porquerepercute en otras desigualdades.En nuestro medio, esta desigualdad suele condicionar olimitar posibilidades, derechos y libertades a la poblaciónque carece de recursos, e incidir en otras desigualdades,aunque estas se salgan de la esfera propiamenteeconómica, por ejemplo, la desigualdad en las posibilidadesde participación, o la desigualdad en la posibilidad de teneruna buena educación, formación y capacitación, o deoportunidades para obtener un empleo, o de tener acceso auna buena atención en salud y a una buena alimentación. Página 51 de 139
  52. 52. Unas resultantes de esta situación son más poblacióndedicada a la delincuencia, y más población dispuesta aemigrar de sus comunidades y municipios hacia fuera delpaís, porque no encuentran perspectiva de mejorar sucalidad de vida en los lugares donde viven.Otro ámbito de desigualdad se presenta a nivel de género, laexclusión o la limitación de la mujer en diferentes actividadespor razones de una desigual carga de responsabilidades enel hogar y/o por patrones culturales muy arraigados que laexcluyen de participar en la dinámica del desarrollo de sucomunidad o de su municipio y que la relegan a la casa. Sonpatrones que pesan en el plano nacional y están tambiénpresentes en el ámbito local y muy marcadamente en losmunicipios del interior del país, que tienen característicasmás rurales que urbanasEs decir, que no basta con reducir determinado tipo dedesigualdades ni hacerlo sólo en algún momento enparticular o de manera temporal, sino que la preocupacióndebe ser por generar el marco, las condiciones y el ambientenecesarios para que haya igualdad de oportunidades enestos campos. Y habrá que poner especial atención a ladesigualdad generada por la forma de distribuir el productosocial, ya que esta agudiza o genera otras desigualdades. Página 52 de 139
  53. 53. Respetar la capacidad de la naturaleza. El desarrollo local con participación ciudadana, si logra mejorar la calidad de vida de la población, debe preservar el medio ambiente, para que el desarrollo pueda ser sostenible. No habrá sostenibilidad, si la acción de la población sobre el medio ambiente hace disminuir la productividad de la naturaleza de manera que esta no podrá proveer en el futuro los recursos con que contamos hoy. Esto significa que en la búsqueda del bienestar humano hay también límites que impone la naturaleza. El desarrollo local debe asumir los condicionantes que implica respetar esos límites, pero a la vez debe buscar la recuperación, mejoramiento y conservación del ambiente para tener un mayor margen de servirse de la naturaleza en función del bienestar humano. Este desarrollo del medio ambiente, significa cuidar la tierra, los animales, las plantas, el agua; crear un lugar donde se pueda respirar a gusto, sin contaminaciones, con abundante agua limpia; y cuidar todo lo que la naturaleza nos proporciona.1.3. Definición de conceptos 1.3.1. Municipio y municipalidad El municipio, es una comunidad de personas vinculadas por relación de vecindad dentro de los límites de un territorio y con capacidad para construir un gobierno local. Página 53 de 139
  54. 54. Es una interpretación sociológica “comuna” o municipio puededefinirse como una unidad territorial con sistemas vecinales deidentidad y conciencia colectiva y una entidad de derecho público.Desde un punto de vista político, el municipio constituye un marcoapropiado para la gestión de los interese locales y el desarrollo delos planes en el nivel inferior del estado. En consecuencia elmunicipio es una identidad social que agrupa tres elementos :territorio, población y capacidad de gobierno.Las municipalidades, son unidades del sistema políticodiferenciales en ámbitos comunales. Este subsistema del aparatoadministrativo del Estado opera sobre la base de distinciones depoder circunscrito territorialmente. En la tradición sociopolítica, lamunicipalidad se orienta a la administración de la comunaentendida típicamente como una unidad social espacialmentedelimitada.Más allá de los particularismos institucionales vigentes en unasociedad, la municipalidad o ayuntamiento normalmente ejerce elpoder local como representante del Estado dentro de los límitesde una jurisdicción comunal.Los gobiernos locales o municipales, en esencia, son el nivel delEstado Peruano más cercano a la ciudadanía. Por ello seconvierte en verdaderos ejes que articulan a la Sociedad Civil conla Sociedad Política (Estado) y al cumplir un rol de “bisagra” entreestas dos sociedades contribuyen al desarrollo democrático del Página 54 de 139
  55. 55. país. Las municipalidades, son entonces, órganos de gobierno local emanado de la voluntad popular con personería jurídica de derecho público interno y posee autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.1.3.2. Gobierno local Es un concepto de carácter político administrativo del Estado político, porque implica un régimen de poder ejercido por las municipalidades conforme a ley. Administrativo, porque constituye una parte en la organización que adopta el Estado. Es un nivel de gobierno subnacional generado por descentralización, está conformado por el Concejo Municipal. Es el gobierno que está más cerca al pueblo. Es base del Estado y célula fundamental de la democracia. Es la autoridad o instancia de ejercicio democrático de la función normativa y ejecutiva del municipio. Un concepto que es importante mencionar es el de gestión local, el cual se refiere a la capacidad de administrar, gestionar y gobernar con éxito un territorio, sus recursos y las personas que lo habitan. Dado que la gestión municipal tiene que ver fundamentalmente con recursos públicos, la gestión deberá estar orientada al bien público, por lo que debe entenderse la gestión Municipal como las capacidades de administrar con eficiencia y eficacia recursos públicos y también recursos privados de modo Página 55 de 139
  56. 56. que se avance permanentemente hacia el desarrollo integral en el ámbito local. 1.3.3. Gobierno municipal Los especialistas suelen distinguir entre gobierno, gobernabilidad y gobernanza. De modo esquemático, el gobierno es el sujeto político que maneja el Estado determinando las políticas públicas; la gobernabilidad se refiere a la mayor o menor capacidad del gobierno en relación a la sociedad para aplicar sus políticas, generar consensos e impulsar el desarrollo. En tanto, la gobernanza dice relación con los rasgos o habilidades que debe poseer el gobierno para generar la gobernabilidad. Es decir, puede haber mal gobierno con la consiguiente ingobernabilidad o puede haber un buen gobierno que de estabilidad y acelere los mecanismos del progreso presentes en la sociedad. En la realidad, las cosas pueden ser analíticamente bastante más complejas, pero por ahora quedémonos aquí. Dado los niveles de abstracción de la discusión en este nivel, el movimiento municipalista25 ha optado por utilizas el concepto de “buen gobierno local”, gobierno municipal, para referirse a la gobernanza. En este sentido, gobernanza y buen gobierno pueden ser entendidos como conceptos sinónimos y se refieren a los atributos del gobierno que permiten la gobernabilidad. Pero no25 Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA) Página 56 de 139
  57. 57. nos interesa quedarnos en el solo debate conceptual, sino pasar a los elementos más operativos ligados a la política contingente. El mundo del gobierno es el de la operación de las políticas y no el del debate académico. Así como se suele criticar a los políticos por una cierta simplicidad y ligereza conceptual, éstos consideran que la mayor parte del debate académico es estéril, al no traducirse en instrumentos efectivos para la acción social. Por eso en el mundo concreto de la política y de la vida ciudadana el concepto de “buen gobierno” tiene gran utilidad porque es “intuitivo” y todo el mundo lo puede entender. En tanto la idea de gobernanza es abstracta y genera polémica “teórica”, lo cual no es conveniente cuando se trata de lograr consensos para conseguir resultados en plazos breves. No obstante, el mundo académico ha trabajado detalladamente el concepto de buen gobierno local y, en lo sustancial, hay gran coincidencia entre esos debates y la discusión de la realidad política latinoamericana. En lo central el concepto de “buen gobierno local” se refiere a la capacidad de los sistemas sociales complejos para “autodirigirse” sin que medie un mando férreo central, sino sobre la base de construir consensos articulando los roles, tareas y recursos de muy diversos actores públicos, privados y sociales.1.3.4. Desarrollo local Página 57 de 139
  58. 58. Se refiere a la magnitud con que se producen bienes y servicios en un determinado ámbito distrital y el consiguiente mejoramiento del nivel de vida o calidad de vida de su respectiva población, según la escala propuesta por las Naciones Unidas, en términos de desarrollo pleno o integral. Lo que supone mejores logros en sectores sociales básicos tales como: salud, educación, alimentación, trabajo productivo, vivienda, saneamiento ambiental, etc. El desarrollo local requiere de la participación de actores y los que por mandato legal lo están, deben estar en condiciones de gestionar ese desarrollo, entendido como un proceso que implica coordinar todos los recursos disponibles para conseguir determinados objetivos; desarrollar amplias y fuertes interacciones fundamentalmente entre el entorno, las estructuras, el proceso y los productos que se deseen obtener. Es decir, planificar y ejecutar un conjunto de acciones a través del cual se busca el logro de los fines, objetivos y metas que han sido encargados a la institución municipal.1.3.5. Organizaciones de base El concepto está referido a las organizaciones económicas (empresas productores, comerciales o de servicios), de apoyo social (ONG, comedores populares, etc.), culturales (asociaciones de escritores, de artistas, etc.) y grupos políticos reconocidos. Se puede sintetizar como “organizaciones productivas y sociales. Página 58 de 139
  59. 59. Segunda Parte: Planteamiento Metodológico2.1. Planteamiento del problema En el actual momento, la ciudadanía, los grupo, partidos o movimientos políticos, las organizaciones de base y los grupos independientes, plantean sugerencias para que en lo posible las elecciones de autoridades regionales y municipales, permitan profundizar el ejercicio de mecanismos democráticos; entre ellos los que conciernen a la mayor participación ciudadana o grupos organizados en el ejercicio del poder local, hecho que incidiría positivamente en los niveles de desarrollo de sus respectivas poblaciones. En el último quinquenio, en el Perú, se presentan una serie de protestas, marchas y contramarchas y pedidos de revocatoria de autoridades municipales en diferentes regiones, con expresiones penosas y antidemocráticas como las que sucedieron en la Provincia del Collao, Ilave, Puno. Estas y otras manifestaciones que afectan los procesos de gobernabilidad en las regiones y en los gobiernos locales, se deben en Página 59 de 139

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