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Apostila deadministracaofinanceiraorcamentaria

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Apostila deadministracaofinanceiraorcamentaria

  1. 1. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 1 APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTARIA PÚBLICA O GOVERNO ESTIMA AS SUAS RECEITAS E FIXA EM LEI AS SUAS DESPESAS.
  2. 2. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com ORÇAMENTO PÚBLICO Cada pessoa ou grupo familiar, mesmo sem perceber, elabora em diversos momentos de suas vidas um orçamento pessoal ou familiar, conforme o caso. Levantamos, um a um, nossos desejos de gastos com vestuário, alimentação, habitação, saúde, diversão etc., e somamos os respectivos valores. Ao mesmo tempo, somamos a renda que esperamos receber com salário, rendimentos financeiros, dividendos etc. e confrontamos o total apurado com a nossa estimativa de gastos. Como um dos problemas básicos da sociedade consiste na limitação dos recursos frente às suas necessidades, é bem possível que o nosso desejo de realizar despesas seja superior às receitas que esperamos receber. Por essa razão, devemos estabelecer um planejamento de nossos gastos, onde elegemos as despesas prioritárias, ou seja, as mais importantes a serem realizadas, deixando de lado, ou para outra oportunidade, aquelas que não consideramos tão essenciais. No caso do setor governamental, esse planejamento é consubstanciado em lei e recebe o nome de orçamento público. Nessa lei são listadas, para um determinado exercício, todas as despesas eleitas como prioritárias pelos Poderes da República, bem como as estimativas das receitas previstas para serem arrecadadas e que custearão aqueles gastos. Como exemplos de despesas públicas, podemos citar os gastos com a manutenção dos órgãos (ministérios, autarquias etc.), com o sistema de saúde, com a educação, com os investimentos, com o pagamento de juros e amortização da dívida pública. Como exemplos de receitas públicas, temos aquelas originadas dos tributos cobrados das pessoas e das empresas, da exploração do patrimônio, da prestação de serviços etc. e aquelas que envolvem a tomada de recursos de terceiros (empréstimos ou operações de créditos) e as derivadas da venda de ativos governamentais. O orçamento público, juridicamente, materializa-se numa lei ordinária, de validade anual, que exprime, em termos financeiros e técnicos, as decisões políticas na alocação dos recursos públicos, estabelecendo as ações e programas prioritários para atender às demandas da sociedade. Além de permitir o controle das finanças públicas, evitando que sejam realizados gastos não previstos, o orçamento público atua como instrumento da programação de trabalho do governo como um todo, e de cada um de seus órgãos em particular. O orçamento público, e bem dizendo, as despesas e as receitas nele contidas, afeta de várias maneiras a vida dos cidadãos. Do lado das despesas, verificamos que, dependendo do tipo de gasto, pode-se estar beneficiando mais um segmento social do que outro. Por exemplo, os gastos com a saúde atendem mais às camadas sociais de menor poder aquisitivo do que às mais bem BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 2 remuneradas, que contam com planos de saúde particulares. O mesmo pode-se dizer da educação pública fundamental. ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL IMPÉRIO # 1788 – 1789 (Tiradentes) Tiradentes luta contra a arbitrariedade do governo de Portugal pela cobrança de tributos, a qualquer tempo, do Brasil Colônia. A Inconfidência Mineira representou verdadeiro marco na luta pelos direitos civis no orçamento, pois buscava a imposição de limites à cobrança descontrolada de tributos. # 1808 D. João VI criação o Erário Público, uma espécie de Ministério da Fazenda dos dias de hoje, o Conselho da Fazenda e o Banco do Brasil, a fim de administrar as finanças do país. # 1821 Criação da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda em substituição ao Real Erário Público. # 1824 (Constituição Imperial de 1824) A Constituição Imperial estabelece competência ao Executivo para elaboração da proposta orçamentária e à Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado) para aprovação da proposta. A legislação sobre impostos fica a cargo da Câmara dos Deputados. De acordo com o artigo 172 da Constituição de 1824: "O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da receita e despesas do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas." # 1830 Primeiro orçamento aprovado pelo Legislativo. # 1834 Emenda à Constituição confere às Assembléias Legislativas das províncias competência para fixar despesas municipais e provinciais. Determina também a repartição das rendas entre municípios e a fiscalização da aplicação dos recursos. REPÚBLICA # 1891 (1ª Constituição Republicana) Poder Legislativo elabora o orçamento a partir de proposta do Executivo. É instituído o Tribunal de Contas como órgão de controle. “Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional: 1º) orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro;” # 1934
  3. 3. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com A Constituição confere ao Presidente da República competência para a elaboração do orçamento e ao Legislativo para apreciá-lo. Da Elaboração do Orçamento Art 50 - O orçamento será uno, incorporando-se obrigatoriamente à receita todos os tributos, rendas e suprimentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos. § 1º - O Presidente da República enviará à Câmara dos Deputados, dentro do primeiro mês da sessão legislativa ordinária, a proposta de orçamento. § 2º - O orçamento da despesa dividir-se-á em duas partes, uma fixa e outra variável, não podendo a primeira ser alterada senão em virtude de lei anterior. A parte variável obedecerá a rigorosa especialização. § 3º - A lei de orçamento não conterá dispositivo estranho à receita prevista e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados. Não se incluem nesta proibição: a) a autorização para abertura de créditos suplementares e operações de créditos por antecipação de receita; b) a aplicação de saldo, ou o modo de cobrir o déficit. § 4º - É vedado ao Poder Legislativo conceder créditos ilimitados. § 5º - Será prorrogado o orçamento vigente se, até 3 de novembro, o vindouro não houver sido enviado ao Presidente da República para a sanção. # 1937 (DASP) Criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP com atribuições de da elaboração do orçamento e coordenação das ações de planejamento. Art. 67 - Haverá junto à Presidência da República, organizado por decreto do Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes atribuições: a) o estudo pormenorizado das repartições,departamentos e estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamento, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público; b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados; c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária. # 1946 A Constituição confirma competência do Executivo para elaboração da proposta orçamentária e admite possibilidade de emendas. # 1964 A Lei nº 4.320 estabelece normais gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, estados, municípios e Distrito Federal, e institui a metodologia do BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 3 orçamentoprograma para todas as esferas públicas. Criação do Ministério Extraordinário de Planejamento e Coordenação Econômica. # 1967 É da competência do poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias, vedado ao Legislativo emendar o orçamento. O Decreto-lei nº 200, de fevereiro de 1967, disciplina a organização administrativa da União e define o planejamento como "princípio fundamental" de administração. # 1988 Com a Constituição Federal de 1988, o sistema orçamentário federal passou a ser regulado por três leis: • a Lei do Plano Plurinanual (PPA); • a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO); e • a Lei Orçamentária Anual (LOA). Possibilita também ao Congresso Nacional emendar restritamente o orçamento. # 2000 Publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que dispõe sobre a responsabilidade na gestão fiscal. Experiência Histórica do Orçamento Público no Brasil A evolução e o desenvolvimento da técnica orçamentária são recentes no Brasil, o que não significa que o orçamento tenha sido valorizado ao longo da história do país. Ao contrário, reflete uma curiosa tradição de se copiarem modelos. Foi assim no período do Império, quando prevaleceu o modelo do orçamento inglês. No início da República, foi adotado o modelo norte-americano de conferir amplos poderes ao Legislativo para elaborar o orçamento. Na década de 60, o Brasil adotou o modelo do orçamentoprograma, também de inspiração norte-americana. As atividades administrativas brasileiras foram exercidas de forma empírica, apesar da abundância de leis e de regulamentos e do funcionamento de instituições criadas por improvisações mais ou menos felizes. A evolução tecnológica e a expansão econômica mundial forçaram o início da expansão do aparelho administrativo, a criação de novos órgãos e o recrutamento de servidores para funções técnicas. O processo de elaboração foi aperfeiçoado na tentativa de eliminar a prática já tão enraizada nas unidades orçamentárias de elaborar propostas pedindo o máximo de recursos possível, de modo que se pudesse conferir aos órgãos centrais (com poder político-decisório) a faculdade de ajustar o volume das demandas à receita existente, de modo que cada unidade fosse contemplada com um montante de recursos "suficiente" para o desenvolvimento de suas atividades e para os novos projetos.
  4. 4. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com A principal mudança refere-se à transição entre a época de altos índices de inflação para a realidade atual, na qual as taxas parecem ser controláveis. No período inflacionário, o orçamento era elaborado a preços correntes e, ao longo da execução, corrigiam-se as distorções de preços através de suplementações, pois os valores orçados já não correspondiam, quando do desembolso, ao montante necessário ao cumprimento da despesa. Não havia correspondência entre a realidade da execução orçamentária com a execução financeira das despesas, que acabavam sendo mensalmente corrigidas. Com a redução dos índices de inflação, nova metodologia foi adotada, qual seja a introdução da sistemática de indexação do orçamento à sua execução a preços constantes, o que acabou permitindo às unidades executoras a reavaliação permanente de seus gastos, sobretudo em face da efetiva disponibilidade de recursos. Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para o controle financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas em volume, dentro de um determinado período de tempo. Breve Histórico • Inconfidência Mineira Em 1788, com tantas medidas arbitrárias e impopulares, um grupo integrado por intelectuais, proprietários rurais, mineradores, militares e membros do clero acreditou ter chegado a hora de colocar um fim na opressão metropolitana e criar limites para o governo interferir na vida das pessoas. • Império A administração das finanças passou a ser feita no país. Foi criado o Erário Público, ancestral do atual Ministério da Fazenda, e o Banco do Brasil. O banco respondia pela gerência dos fundos para a manutenção da Corte, pelo pagamento dos soldos e pela promoção das transações mercantis. Entretanto, a instituição de tributos continuou nas mãos do Imperador e este outorgou a primeira Constituição Brasileira, que teve como modelo a inglesa. • República Iniciamos com uma nova Constituição, a novidade foi conferir ao Poder Legislativo a competência para a elaboração dos orçamentos. O Poder Executivo elaborava uma proposta que era entregue informalmente ao Congresso como subsídio. As tentativas para a padronização do orçamento público começaram em 1939, com a realização da primeira Conferência de Técnicos em Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários, promovida pelo Governo Federal para discutir o projeto do padrão orçamentário BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 4 elaborado pelo Conselho Técnico de Economia e Finanças. Ao longo da República, as classificações das despesas do poder público mostram nitidamente a evolução do caráter social do contrato orçamentário. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quase que exclusivamente para as ações de manutenção da máquina estatal, como Administração Geral e Financeira e Segurança. • Governo Militar A Constituição de 67, no artigo 67, eliminou qualquer tipo de emenda à peça orçamentária por parte do Poder Legislativo. Este impedimento vigorou até 1988. Os militares procuraram valorizar os princípios do planejamento. Recriaram o Ministério do Planejamento e elaboraram planos nacionais de desenvolvimento. Através do Decreto-lei 200, de fevereiro de 67, definiram o planejamento como princípio fundamental de administração pública e elevaram o orçamentoprograma ao status de plano geral de governo. • Brasil Atual A atual Constituição de 1988 promoveu importantes mudanças na legislação orçamentária. Criou a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual de ação governamental, em substituição ao antigo orçamento plurianual de investimentos. Devolveu aos parlamentares a prerrogativa de apresentarem emendas ao orçamento, embora com restrições, como a impossibilidade de alterar a receita proposta e as despesas com pessoal. Outra criação importante foi a CPI do Orçamento. Ela teve o mérito de levar ao conhecimento da população o estado lamentável das finanças públicas do país, desmascarando um esquema perverso de benefícios privados em que vários segmentos do próprio governo vinham se envolvendo, durante décadas. Apesar do papel positivo da CPI do Orçamento para a democratização do país e para a moralização da gestão das finanças públicas, ela não teve maiores conseqüências na modernização dos mecanismos de gerência orçamentária.
  5. 5. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com As sucessivas crises que se abateram sobre a economia brasileira, no início da década de 1980, propiciaram oportunidade para que se promovesse ampla reavaliação dos instrumentos de gestão das finanças públicas até então adotados no País. Iniciou-se na ocasião um longo processo de busca por maior conhecimento quanto às origens dos desajustes estruturais de nossa economia, ao tempo em que se desenvolveram diversos esforços para superar a situação de descontrole que então marcava a gestão das contas públicas no País. Até meados da década de 1980, a elaboração de estatísticas sobre as contas públicas brasileiras tinha como principal deficiência a carência de dados confiáveis acerca da execução orçamentária e financeira dos governos, em todos os níveis. As poucas informações existentes somente eram disponibilizadas com expressiva defasagem temporal e com níveis de detalhamento inadequados às necessidades de análise. No governo federal, o problema era agravado pela multiplicidade de peças orçamentárias: o orçamento geral da União, o orçamento da previdência social e o orçamento monetário. A premência de obtenção de melhores informações, que propiciassem as condições para o adequado gerenciamento das contas públicas, a partir das crises fiscais vividas na década de 1980, coincidiu com a introdução das novas tecnologias de informação no setor administrativo. Esse cenário permitiu que a ampla reforma institucional no governo central brasileiro, então promovida, fosse acompanhada da implementação de modernas ferramentas de gestão, o que terminou transformando radicalmente a administração das finanças do País. Infelizmente, ainda não podemos considerar que tal tarefa esteja concluída, apesar do longo caminho já percorrido. E esse não foi um caminho fácil. Como em todos os processos de mudança, especialmente quando se trata de assunto de tamanha relevância para a sociedade, obstáculos se impuseram, reveses foram necessários. Mas o tempo, como sempre o faz, conspirou a favor da mudança, e muitas vitórias já podem ser contabilizadas por aqueles que dedicaram esforços no aperfeiçoamento da gestão das finanças públicas brasileiras. Não foi trabalho de um governo, mas sim de todo o País. Os primeiros estudos para a reforma das finanças do governo federal se iniciaram ainda no governo do General João Figueiredo e tiveram forte impulso no governo do Presidente José Sarney, tendo sido fundamental, nos dois períodos, a liderança de Maílson da Nóbrega, primeiro na condição de Secretário-Geral do Ministério da Fazenda e, depois, já como Ministro daquela pasta. Os governantes dos períodos seguintes deram continuidade à tarefa, de forma que a Lei de Responsabilidade Fiscal é o último grande marco desse processo que ainda hoje continua, com a introdução de ajustes pontuais. Mais recentemente, são relevantes os BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 5 esforços no sentido do aperfeiçoamento dos instrumentos de planejamento e da gestão dos programas governamentais. A mobilização dos agentes envolvidos permitiu promover amplo reordenamento institucional do governo federal. Realizaram-se modificações profundas no arcabouço normativo, que abrangeram desde o texto constitucional até as normas operacionais. Foram reformuladas as funções do Banco do Brasil, do Banco Central e do Tesouro Nacional, processo que conduziu à criação da Secretaria do Tesouro Nacional e a ajustes de contas entre essas instituições. Foram introduzidos modernos recursos tecnológicos na administração pública federal, voltados para a execução das tarefas relacionadas com a gestão das contas públicas. Nesse sentido, foi instituído o Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, do governo federal, por intermédio do qual passaram a se realizar, de forma integrada e automatizada, as transações orçamentárias e financeiras e seus respectivos registros contábeis. Não se descuidou também da busca pela constituição de um quadro de servidores adequadamente motivado e capacitado para o desempenho das tarefas com o nível de qualidade desejado. O alcance de todas as mudanças ainda não se encontra devidamente reconhecido. Por isso, nesta apostila pretendemos contribuir para desfazer a impressão de “caixa preta” que tem sido atribuída às contas públicas. Trouxemos um pouco da história recente, imprescindível para que se compreendam a origem e a motivação de alguns dos mecanismos de gestão hoje adotados. Elencamos princípios, conceitos e fundamentos que norteiam as normas e os procedimentos hoje adotados. Para aqueles que devam ou queiram se dedicar com maior profundidade ao mundo das finanças públicas, são apresentados detalhamentos de mecanismos operacionais, abrangendo desde a elaboração do planejamento até as execuções orçamentária e financeira. Acreditamos que o público em geral poderá, aqui, encontrar respostas para alguns dos questionamentos sobre como o governo administra o dinheiro público, ou seja, o seu dinheiro. Também os servidores que exercem atividades nas áreas de planejamento, de execução, de controle, ou de simples acompanhamento da despesa pública encontrarão aqui orientações para a realização de suas tarefas. A imprensa, os profissionais e estudantes de economia e os fornecedores do governo poderão melhor compreender os mecanismos operacionais de gestão, assim como o alcance e as limitações das informações e dos dados usualmente divulgados pelos governos municipais, estaduais e federal.
  6. 6. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com Conceitos Básicos de Gestão de Finanças São apresentados os fundamentos das finanças públicas, o ordenamento imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, assim como as diferentes visões do planejamento governamental, com um histórico de sua evolução no Brasil. A Lei de Responsabilidade Fiscal1 - LRF, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, introduziu novas obrigações para o administrador público dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, impondo disciplina fiscal em relação à elaboração e à execução dos orçamentos da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios. O leitor observará ao longo do livro que muitos dos capítulos farão referência a este que é um dos grandes marcos institucionais da gestão das finanças públicas no país. A leitura da primeira parte traz ainda alguns conceitos fundamentais ao entendimento das demais etapas do ciclo de gestão dos recursos públicos como, por exemplo, os conceitos de resultado primário e de resultado nominal. Ciclo de Gestão dos Recursos Públicos A sociedade, na medida em que se torna mais esclarecida e ciosa de seus direitos e responsabilidades, tem exigido a melhoria da qualidade e a ampliação da abrangência dos serviços prestados pelo Estado. Para atender às novas demandas, cada vez mais complexas e qualificadas, a administração pública brasileira deparou-se com a necessidade de imprimir mudanças estruturais em sua forma de planejar e administrar. No final da década de 1990, a mudança mais evidente foi a transformação da classificação funcional-programática dos orçamentos em estruturas programáticas flexíveis, para que viessem a constituir verdadeiros instrumentos de gestão da estratégia do governo. Dessa transformação derivou a total integração dos instrumentos de planejamento e orçamento (PPA, LDO e LOA), enquanto que os processos inerentes ao planejamento, ao orçamento, às finanças e ao controle passaram a conviver sob uma agenda única, interdependente. A Constituição atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, que tem como principais instrumentos: • O Plano Plurianual (PPA); • A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e; • A Lei Orçamentária Anual (LOA) No que diz respeito a esta parte do livro, é importante destacar que, como co-responsável e participante na elaboração dos instrumentos de planejamento e orçamento, cabe ao parlamento (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Câmara Legislativa BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 6 do Distrito Federal e Câmaras de Vereadores) discutir, aperfeiçoar e aprovar os projetos dessas leis. A forma constitucional prevista para a atuação legislativa, em sua participação na elaboração dos planos e orçamentos, dá-se por meio de emendas aos referidos Projetos de Lei. Uma visão panorâmica do processo integrado de planejamento e orçamento pode ser representada pela figura a seguir, que identifica os grandes marcos ao longo do ciclo2: 1. Até o final de agosto do primeiro ano de mandato, o Poder Executivo encaminha ao Poder Legislativo a proposta de lei do PPA para os quatro anos seguintes; 2. Até 15 de abril de cada ano, o Poder Executivo encaminha ao Poder Legislativo o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) para o exercício seguinte, para ser analisado e aprovado até 30 de junho. 3. Até 31 de agosto de cada ano, o Poder Executivo encaminha ao poder legislativo o Projeto de Lei Orçamentária do ano seguinte para ser analisado e aprovado até 31 de dezembro. 4. Até 30 dias após a publicação do Orçamento, os poderes elaboram a programação financeira e o cronograma mensal de desembolso. Apos serão abordados os aspectos relacionados ao Plano Plurianual - PPA, que define os rumos do governo para um período de quatro anos. A Constituição Federal estabelece que o PPA deve conter "as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada". Entao, trata-se da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), instrumento de governo que estabelece as metas e prioridades
  7. 7. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alterações na legislação tributária; estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento e as metas fiscais para três exercícios seguintes. Com base na LDO, o órgão da administração pública responsável pelo orçamento coordena a elaboração da proposta orçamentária do ente para o ano seguinte, juntamente com os demais órgãos e unidades orçamentárias, incluídos os poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público. Na próxima etapa, propicia ao estudante os conceitos básicos para elaboração do Orçamento Público, os princípios que norteiam sua elaboração e evolução ao longo do tempo. Por intermédio do Projeto de Lei Orçamentária Anual o governo define, dentre os objetivos do PPA, aqueles que serão priorizados no Orçamento, assim como as metas a serem atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária Anual é o principal instrumento da política fiscal do governo e disciplina todas as suas ações. Cabe ressaltar que nenhuma despesa pública pode ou deve ser executada sem que se encontre prevista no Orçamento. As leis orçamentárias dos entes governamentais brasileiros estimam as receitas e fixam os valores das despesas autorizadas, em montantes compatíveis com a previsão de arrecadação. Se, durante o exercício financeiro, houver necessidade de realização de despesas acima do limite previsto na Lei, o Poder Executivo pode e deve submeter ao Legislativo projeto de lei de crédito adicional. Abordará a dinâmica da receita pública, sua caracterização, as diversas definições e os estágios percorridos até o momento do recolhimento aos cofres públicos. Além disso, trata o capítulo das classificações da receita de acordo com sua origem (natureza da receita) e sua destinação (fonte de recursos), com destaque para as vinculações constitucionais aos Estados, Municípios e regiões. A execução da despesa pública será abordada, no que tange à sua caracterização, definições e classificações (institucional, funcional, econômica, e outras). As etapas da execução da despesa também são tratadas desde a geração até o pagamento, inclusive quanto aos recolhimentos de retenções. Também são tratadas no capítulo 8 as questões relacionadas ao estabelecimento de limites mínimos de aplicação de recursos em determinadas áreas, como aqueles relacionados aos gastos nas áreas de educação e saúde. Após a aprovação do orçamento, cabe ao chefe do poder, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, elaborar a programação financeira e o cronograma mensal de desembolso. Pode ser que os parâmetros macroeconômicos (PIB, inflação, câmbio) projetados e utilizados para elaboração do orçamento em meados do ano anterior, apresentem comportamento diferente daqueles inicialmente projetados. Caso nova estimativa de arrecadação indique que a receita estimada não será integralmente BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 7 arrecadada, o Poder Executivo poderá ser premido a reduzir seus gastos. Em situações como essa, são editados os chamados Decretos de Programação Orçamentária e Financeira (ou Decretos de Contingenciamento), nos quais são estabelecidos limites de gasto em montantes menores que o valor das dotações orçamentárias aprovadas pelo Legislativo. Trataremos dos mecanismos e dos principais aspectos que o responsável pela administração do caixa do ente governamental deve levar em consideração a fim de que seja cumprida a meta fiscal para o período. Aborda também aspectos a serem observados para que o ente administre as obrigações a pagar dentro da sua capacidade de arrecadação, respeitados os limites de endividamento estabelecidos pela LRF. Terminado o exercício, algumas despesas contratadas ao longo do ano ainda não terão sido pagas. Seus valores constituem os chamados restos a pagar. Abordaremos os procedimentos e normas que tratam desse assunto. É importante destacar que, nos aspectos conceituais, esta parte do livro abrange todo o setor público, compreendendo a administração direta e indireta das três esferas de governo. Parte III: A Experiência do Governo Federal O estudante terá contato com a experiência de gestão dos recursos públicos no âmbito do governo federal, tratando nesse caso dos aspectos sistêmicos, operacionais e de legislação concernente ao governo federal. As práticas abordadas ao longo dos capítulos têm relação direta com os principais sistemas estruturantes do governo federal (SIAFI, SIASG, SIDOR, SIGPlan e outros), com destaque para o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal Assim, o estudante poderá conhecer como se processa a arrecadação das receitas federais, como funcionam os mecanismos de ingresso e saída de recursos da conta única do Tesouro Nacional, os principais instrumentos de pagamentos utilizados, conceitos básicos da estrutura do SIAFI e os impactos do Sistema de Pagamentos Brasileiro - SPB sobre as rotinas de gerenciamento da conta única. São também apresentados os procedimentos, orientações normativas e instrumentos utilizados na elaboração da programação orçamentária e financeira, bem como seus respectivos registros no SIAFI. Busca-se, adicionalmente, desmistificar as rotinas de utilização do Cartão de Pagamentos do Governo Federal - CPGF, que é utilizado principalmente como forma de adiantamento de recursos a título de suprimento de fundos. Assim, procuramos oferecer elementos para que o leitor entenda melhor o funcionamento, sob o enfoque normativo e operacional, da administração orçamentária e financeira no âmbito do setor público brasileiro.
  8. 8. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com 1 INTRODUÇÃO No início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida externa, o crédito externo ao Brasil ficou escasso, fazendo com que o país tivesse mais uma vez que recorrer ao Fundo Monetário Internacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquela época o cenário fiscal do país apontava para os seguintes problemas: a) déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre o valor exato desse déficit, em decorrência das dificuldades de mensuração; b) ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas práticas internacionais; c) inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público, que possibilitasse respostas imediatas às diretrizes da política econômica. O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde então houve muitos avanços. A principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI e do governo, no final de 1982, quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série de compromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco Central para registrar as operações de endividamento do setor público. Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit público, mais conhecido entre os economistas como Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP, sendo introduzidos no país os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal e Resultado Operacional, como instrumento para avaliar a sustentabilidade da política fiscal do país. Os principais avanços aconteceram a partir da segunda metade da década de 80 com a necessidade de manter o endividamento público controlado mediante monitoramento do déficit público, e de um modo geral da política fiscal do governo. Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação de problemas históricos que contribuíam para a falta de controle da política fiscal, colaborando para um maior controle e transparência das contas públicas, destacam-se: a) criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a finalidade de unificar, gerir e contabilizar os pagamentos e recebimentos do governo federal; b) criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988, extinguindo a conta movimento mantida no Banco do Brasil; c) implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI; d) eliminação do orçamento monetário, incorporando suas despesas ao Orçamento Geral da União - OGU; BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 8 e) transferências das operações de fomento, até então realizadas pelo Banco Central, para o OGU; f) incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas públicas federais, inclusive as das autarquias, fundações e fundos; g) transferência da administração da dívida pública para a Secretaria do Tesouro Nacional e incorporação ao OGU das despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites de endividamento. Assim, durante a década de 90 as informações relativas às Necessidades de Financiamento do Setor Público ganham uma ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria do Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Banco Central as informações detalhadas do endividamento do setor público, informando aos agentes econômico e à sociedade, por meio de boletins mensais, os principais aspectos relacionados às contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, o resultado da previdência social e o resultado do Tesouro Nacional. A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que propiciou o refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção de compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário sustentável, os conceitos de metas fiscais e resultado primário passam a se incorporar à legislação do país. Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei Complementar 101, de 04/05/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivo de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal, estabelecendo os seguintes postulados: a) ação planejada e transparente; b) prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas; c) garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar. A LRF se consagra desde então como principal instrumento da legislação de finanças públicas do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então utilizados apenas pelo governo federal, como resultado primário e resultado nominal. Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamento dos atuais instrumentos de planejamento, orçamento e programação financeira na Administração Pública Federal.
  9. 9. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com 2 PLANEJAMENTO 2.1 Conceito Planejamento é um processo de análise e decisão que precede, preside e segue a ação individual ou coletiva dos agentes sociais na procura da solução dos problemas aproveitando as possibilidades com eficiência, eficácia e constância. Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos previamente determinados, sendo o pilar sobre o qual será desenvolvida a previsão orçamentária. 2.2 Base legal De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: Planejamento Coordenação Descentralização Delegação de Competência Controle Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na consecução de todas as atividades da administração pública federal. No que se refere ao planejamento reza o seu artigo 7º: A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional norteando-se segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com adaptações) De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos de planejamento são: I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada; II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas: Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício financeiro seguinte; Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA); Alteração da Legislação Tributária; Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos orçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e compreenderá: a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º, Inciso I); BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 9 b) O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II); c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III). 2.3 Processo de integrado de planejamento e orçamento O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público. O quadro abaixo identifica as quatro etapas do processo de planejamento: 2.4 Prazos de encaminhamento Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete privativamente ao Presidente da República : XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "(grifos nossos) 2.4.1 Das Propostas do PPA e da LDO Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seu encaminhamento para discussão e aprovação do Congresso Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 da CF/1988). E com relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve ser encaminhada pelo Presidente de República até oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercício (15.04) financeiro e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro período legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, a sessão legislativa poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação do plano plurianual e a lei de orçamento (Ver artigo 57, § 2º). 2.4.2 Da Proposta de Lei Orçamentária Anual De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto
  10. 10. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com de lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (que só assim poderá ser encerrada). Observe que não são determinadas datas fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de início e fim do exercício financeiro e da sessão legislativa. Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme o artigo 35 da Lei nº 4.320/1964, será considerada como proposta a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um tanto descabida, mas é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não contemplou tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa o Executivo deixar de elaborar o projeto de lei orçamentária anual. 2.5 Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOA Com relação à emendas ao projeto de lei de orçamento por parte do Presidente, a CF/1988, em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na Comissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em relação à CF/1969, era permitido enquanto não estivesse concluída a votação da parte de cuja alteração estivesse sendo proposta. Isto se dá também para o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na Comissão mista, que emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, na forma regimental. É preciso destacar que as emendas que modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias; sejam relacionados à correção de erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre: Pessoal e seus encargos sociais; Serviço da dívida; e; Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal. Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá rejeitar as emendas do Legislativo ao projeto de lei orçamentária anual (veto parcial ou total). O Congresso Nacional apreciará o veto presidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados e senadores, em voto secreto, o que determinará a devolução do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo para promulgação do Executivo. 2.6 Conteúdo e a forma da proposta orçamentária De acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº 4.320/1964, "...a proposta orçamentária que o Poder Executivo BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 10 encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á: i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital; ii - Projeto de Lei de Orçamento : a) texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem o Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinado limite, e b) e a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, obedecida a legislação em vigor;..." Além disto a proposta orçamentária deverá conter diversos quadros demonstrando a receita e despesas de acordo com as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação pertinente; quadro das dotações por Órgãos do Governo e da Administração; quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo em termos de realizações de obras e prestação de serviços. Finalmente, devem constar tabelas explicativas com o comportamento da receita e da despesa de diversos exercícios financeiros. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de 05/05/2000, trouxe várias alterações na elaboração da lei orçamentária anual dentre as quais a obrigação de: Conter demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais; Previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública;
  11. 11. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com 3 OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL 3.1 O Sistema de Planejamento Federal e Orçamento As atividades de planejamento, orçamento e coordenação têm como órgão central o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MP e divide-se em dois subsistemas: Subsistema de Planejamento O Subsistema de Planejamento tem como órgão central a Secretaria de Programas e Investimentos – SPI com os seguintes objetivos principais: Coordenar a elaboração dos planos e programas gerais de governo e promover a integração dos planos regionais e setoriais; Acompanhar a execução desses planos e programas; Assegurar mediante normas e procedimentos orçamentários, a aplicação de critérios técnicos, econômicos e administrativos para o estabelecimento de prioridades entre as atividades governamentais; e Estabelecer fluxos permanentes de informações entre as unidades componentes do sistema, a fim de facilitar os processos de decisão e coordenação das atividades governamentais. Subsistema de Orçamento A Secretaria de Orçamento Federal é a unidade administrativa encarregada do subsistema de orçamento, que visa dar suporte ao Sistema de Planejamento e tem como função elaborar e consolidar o Orçamento Geral da União conforme os objetivos e metas gerais do Governo Federal, dotando de recursos os programas de trabalho de acordo os objetivos e metas estabelecidos. Como órgãos setoriais, temos: as Coordenadorias de Orçamento da Secretaria de Administração Geral dos Ministérios Civis e órgãos equivalentes dos Ministérios Militares e da Presidência da República, que tem a finalidade de orientar e consolidar, a nível setorial, as propostas orçamentárias. A nível seccional, temos: os órgãos de funções equivalentes nas Entidades da Administração Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista). 3.2 Os Sistemas de Programação Financeira e Controle Interno O Subsistema de Programação Financeira tem como órgão central a Secretaria do Tesouro Nacional - STN/MF. O Subsistema de Controle Interno do Poder Executivo é exercido pela Secretaria Federal de Controle - SFC e é composto das atividades de auditoria com as seguintes finalidades, conforme o artigo 74, da Constituição Federal: Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto a eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 11 órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle sobre as operações de crédito, avais e garantias, bem como os direitos e haveres da União; e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
  12. 12. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA PÚBLICA CONCEITO • É o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei; • É um processo de planejamento contínuo e dinâmico de que o Estado se utiliza para demonstrar seus planos e programas de trabalho, para determinado período. • Ele abrange a manutenção das atividades do Estado, o planejamento e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de governo. PRINCIPAL FUNÇÃO • Controlar os recursos com que a sociedade terá que contribuir para manter em funcionamento os serviços públicos necessários ao atendimento das necessidades econômicas e sociais da população, bem como da aplicação desses recursos por parte do Estado. TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS - Orçamento Tradicional - Orçamento Base Zero - Orçamento com Teto Fixo - Orçamento com Teto Móvel - Orçamento Incremental - Orçamento Sem Teto Fixo - Orçamento Tradicional - Orçamento de Desempenho - Orçamento Programa Orçamento Tradicional (Orçamento Clássico) Processo orçamentário que se caracteriza por adotar instrumentos para controlar as despesas por: - unidade administrativa (órgãos responsáveis pelo gasto) - objeto de gasto (elemento de despesa) Orçamento Base Zero (OBZ) É uma previsão orçamentária ou um “Budget”, projetado sem levar em consideração o que ocorreu nos anos anteriores. Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 12 todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. Orçamento com Teto Fixo Critério de alocação de recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas em determinado período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, como “teto burro”. Orçamento com Teto Móvel Critério de alocação de recursos que representa uma variação do chamado “teto fixo”, pois trabalha com percentuais diferenciados, procurando refletir um escalonamento de prioridades entre programações, órgãos e unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como “teto inteligente”. Orçamento Incremental Orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. Orçamento Sem Teto Fixo Critério de alocação de recursos que consiste em conferir total liberdade aos órgãos/unidades no estabelecimento dos quantitativos financeiros correspondentes às suas propostas orçamentárias parciais. Em gíria orçamentária, conhecido como “o céu é o limite”. Orçamento de Desempenho Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho (ainda não vinculado a um sistema de planejamento), contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase reside no desempenho organizacional (o que o Estado faz), sendo também conhecido como orçamento funcional. Orçamento Programa • É um plano de trabalho no qual são detalhados os programas e despesas que se pretende realizar durante o exercício financeiro, evidenciando a política econômica do governo, isto é, é um instrumento de atuação governamental voltado para aspectos administrativos e de planejamento; • Foi instituído pela Lei Nº 4.320/64, mas somente implantado após a CF/88 com a criação do PPA , LDO;
  13. 13. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com • São demonstrados os propósitos, objetivos e metas para as quais a administração solicita os recursos necessários, identificando o um custo dos programas propostos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que medem as realizações e o trabalho realizado dentro de cada programa; • Está direcionado para o alcance dos objetivos almejados pela Administração Pública, sendo muito mais do que mero instrumento financeiro; • É um tipo de técnica de orçamento que mais se aproxima do modelo ideal do orçamento, tornando-se um instrumento fundamental de todo o processo de gestão dos objetivos do Estado; • Fornece o instrumento necessário para que o administrador público, a partir do estudo de problemas da sociedade, possa estabelecer políticas públicas que irão solucionar esses problemas; • Lógica do orçamento programa: – Identificar e priorizar os problemas; – Estudo das alternativas de solução desses problemas; – Alocação dos recursos necessários para a solucioná-los. • Todas as decisões sobre a alocação dos recursos são tomadas à luz do planejamento, de forma a maximizar a atuação estatal e o retorno dos recursos investidos pelo setor privado no setor público; • O orçamento programa permite: BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 13 √ Integração do planejamento e orçamento;  Os recursos são alocados (orçamento) às ações dos diversos programas (planejamento); √ Quantificação de objetivos e metas;  Está intimamente ligado aos problemas que a sociedade pretende ver solucionados; √ Relação insumo/produto;  Identifica o volume de recurso necessário/utilizado para cumprir objetivos; √ Alternativas programáticas;  é o estudo de todas as formas de se alcançar o objetivo do programa;  escolha da melhor maneira e o menor custo para a resolução do problema; √ Acompanhamento físico-financeiro;  Identifica quanto de meta e de recursos que já foram executados/gastos; √ Avaliação de resultados;  fornecimento de dados para avaliação do que foi produzido para saber se os objetivos estão sendo alcançados; √ Atribui responsabilidades ao Administrador Público;  Deve haver a prestação de contas do responsável/gerente das ações previstas e dos resultados alcançados;
  14. 14. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com Principais Diferenças entre Orçamento Tradicional e Programa TRADICIONAL - integrado ao planejamento; aloca recursos para adquirir “meios”; - aloca recursos para atingir objetivos e metas; ênfase nos aspectos contábeis; - ênfase nos aspectos administrativos e de planejamentos; co nas necessidades financeiras das unidades organizacionais; - considera todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício; não há mensuração de resultados; Página(s) Pag. 14 - controle visa avaliar a honestidade do agente governamental; - controle visa avaliar a eficiência e eficácia das ações governamentais; - principais critérios classificatórios : - unidades administrativas e elementos; - principal critério de classificação: - funcional-programático; - decisões tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais. - decisões tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis. PROGRAMA Dissociado do planejamento; BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 - há mensuração de resultados; Os objetivos podem ser classificados em: √ derivados – demonstram quantitativamente os propósitos específicos do governo, contribuindo para o alcance dos objetivos finais ou básicos; √ finais ou básicos – demonstram os fins últimos de toda a ação do governo, evidenciando uma avaliação qualitativa dos objetivos e indicando as orientações para as políticas nas áreas econômica e social; QUESTÕES DE CONCURSOS 01- (FCC/AFC-TCU/1999) Assinale a única opção correta pertinente ao conceito de orçamento-programa. A) A estrutura do orçamento enfatiza os aspectos contábeis de gestão. B) O principal critério de classificação é o funcionalprogramático. C) O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento. D) O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação. E) As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais. 02(ESAF/AFC STN 2000 II) - Assinale a única opção que é pertinente ao orçamento tradicional e não ao orçamentoprograma. A) Os principais critérios classificatórios são unidades administrativas e elementos. B) Na elaboração do orçamento, são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício. Fonte: Giacomoni, James - 13ª Edição pág. 159 C) estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento. D) alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas. E) Existe utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados. 3) (ESAF/TCI - PI 2003) - No tocante ao conceito de orçamento-programa, identifique a opção falsa. a) O principal critério de classificação é o funcionalprogramático. b) Na elaboração do orçamento-programa são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício. c) O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais. d) O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação. e) Existe a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição dos trabalhos e dos resultados. 4) (ESAF/TCU - 2000) - Somente uma das afirmações a seguir, referentes ao orçamento-programa, não é verdadeira, assinale-a. a) A alocação dos recursos tem em vista a consecução de objetivos e metas. b) A utilização de indicadores e padrões de desempenho não é relevante para o setor público. c) O orçamento está inserido num processo mais amplo de planejamento. d) A estimativa dos custos dos programas é essencial para o seu acompanhamento e avaliação.
  15. 15. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com e) O orçamento identifica os responsáveis pela execução dos programas. 5) (ESAF/MPU - 2004) - A programação orçamentária, com base nas metas fiscais, admite vários processos na elaboração do orçamento. Identifique qual é o processo que expressa financeira e fisicamente os programas de trabalho de governo, possibilitando a integração do planejamento com o orçamento, a quantificação de objetivos e a fixação de metas, as relações insumo, produto e a avaliação de resultados. a) orçamento de desempenho b) orçamento-programa c) orçamento base-zero d) orçamento tradicional e) orçamento com teto fixo 6) (ESAF- AFC/STN - 2005) - Confrontando-se as diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamentoprograma, não se pode afirmar que a) o orçamento tradicional é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. b) o orçamento-programa é o responsável por apresentar os propósitos, objetivos e metas para as quais a administração terá de prover os fundos necessários. c) a integração planejamento-orçamento é uma característica básica do orçamento-programa. d) o orçamento tradicional compatibiliza as programações anuais com os planos. e) o orçamento-programa parte da previsão de recursos para que sejam definidos as atividades e os projetos que serão executados. 7) (ESAF - AFC/CGU 2006 - Auditoria e Fiscalização) Indique a afirmativa incorreta com relação ás diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa. a) No orçamento tradicional, a estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento, enquanto no orçamento-programa a estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão. b) No orçamento tradicional, o processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação, enquanto no orçamento-programa, o orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização. c) No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa a aquisição de meios enquanto no orçamento programa a alocação de recursos visa a consecução de objetivos e metas. BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 15 d) Na elaboração do orçamento tradicional, são consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais, enquanto na elaboração do orçamentoprograma são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício. e) No orçamento-programa, o principal critério de classificação das despesas é o funcional-programático, enquanto no orçamento tradicional os principais critérios classificatórios são as unidades administrativas e os elementos. 8) (ESAF - TCU 2006 - Analista) - Assinale a única opção incorreta em relação a orçamento-programa. a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-programa. b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar. c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos. d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades. 9) (ESAF - MPOG/2002) Com relação ao conceito de orçamento-programa, assinale a única opção correta. a) No orçamento-programa, os critérios de classificação baseiam-se em uni¬dades administrativas. b) No orçamento-programa, o controle visa avaliar a eficiência e a eficácia das atividades governamentais. c) O orçamento-programa é totalmente dissociado do processo de planejamento. d) A estrutura do orçamento-programa prioriza os aspectos contábeis da gestão. e) Na elaboração do orçamento-programa, são respeitadas as necessidades financeiras das unidades administrativas. 10) (FCC) É característica da técnica de elaboração orçamentária denominada orçamento base zero: (A) dissociação dos processos de planejamento e programação. (B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária. (C) ênfase aos aspectos contábeis da gestão e controle externo dos gastos.
  16. 16. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS (D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no cumprimento do orçamento. (E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente outorgadas. 11) (ESAF- AFC/STN - 2005) - De acordo com o conceito de orçamento, identifique a única opção incorreta. a) Orçamento público é o processo mediante o qual o governo traça um programa de projetos e atividades, estimando suas receitas e planejando sua aplicação, com prévia fixação das despesas. b) Os princípios orçamentários estão basicamente definidos na Constituição Federal e na Lei nº 4.320/64. c) O orçamento incremental é o orçamento elaborado por meio dos ajustes marginais nos itens de receita e despesa. d) O orçamento tradicional destaca as metas, os objetivos e as intenções do governo, consolidando um conjunto de programas a ser realizado durante determinado período. e) No Brasil, a Lei nº 4.320/64 estabelece a obrigatoriedade do orçamento-programa, determinando que a Lei Orçamentária conterá a discriminação da receita e despesa. 12) O orçamento-programa foi introduzido no Brasil por meio da Lei no 4.320/64 e do Decreto-Lei no 200/67. A Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, ao vincular o processo orçamentário ao PPA, à LDO e à LOA. Orçamento-programa é um (A) documento que prevê apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, constituindo a principal peça contábilfinanceira para a orientação da ação governamental. (B) programa que compreende as metas e prioridades da Administração Pública Federal, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (C) documento que se preocupa com a efetividade e a eficiência dos gastos públicos das estatais. (D) plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados. Página(s) BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com Pag. 16 (E) plano de trabalho que tem por finalidade estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal, de forma regionalizada, orientando a ação governamental apenas dos governos subnacionais. 13. Com relação à técnica do orçamento base zero, assinale a opção incorreta. A) É uma técnica de elaboração de orçamentos públicos e privados cujo objetivo é eliminar a prática nociva de se alocar recursos a determinada unidade orçamentária ou departamento com base apenas na justificativa do aumento de vendas ou projetos nessas unidades, em relação ao ano anterior. B Essa técnica foi desenvolvida no final dos anos 60 do século passado, na empresa privada Texas Instruments. Sua metodologia é centrada no conceito conhecido como pacote de decisão. C O pacote de decisão é o documento que identifica e descreve uma atividade específica, de modo que a administração possa avaliá-la e priorizá-la em relação a outras atividades. D A adoção dessa técnica tende a reduzir os custos e o trabalho de preparação do orçamento, além de diminuir a resistência por parte dos indivíduos/grupos, que deixariam de se preocupar com a priorização de suas atividades. 1. GABARITO 2. A 3. D 4. B 7. A B 8. D 9. B 5. B 6. 11. D D 10. B 12.D 13.D
  17. 17. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS • São premissas a serem observadas na concepção da proposta orçamentária, implícita ou explicitamente expressas na legislação; • São os princípios: √ da Unidade ou da Totalidade; √ da Universalidade; √ da Anualidade ou Periodicidade; √ da Especificação, Especialização ou Discriminação; √ da Exclusividade; √ do Equilíbrio; √ da Não Afetação; √ do Orçamento Bruto; √ da Clareza; √ da Publicidade; √ da Unidade de Caixa; √ da Programação; √ da Legalidade; √ da Precedência; √ do Estorno de verbas. Princípio da Unidade ou da Totalidade √ O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um só orçamento para um exercício financeiro; √ Possibilita o controle sobre os gastos públicos, evitando o excesso de despesas e conseqüentemente, o déficit público; √ Procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos (orçamentos paralelos); √ O princípio da totalidade prevê a coexistência de múltiplos orçamentos que, no entanto, devem ser consolidados em uma única lei (LOA). √ Princípio orçamentário constitucional que determina que a Lei Orçamentária Anual (LOA) deverá conter os orçamentos:  Fiscal;  de Investimento das Estatais;  da Seguridade Social. Exceção: créditos adicionais Princípio da Universalidade √ O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; √ Evita que a arrecadação de algum recurso financeiro, bem como a sua aplicação, fuja à competente apreciação e aprovação do Poder Legislativo. BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 17 √ Propicia a identificação das receitas e despesas de transferências; √ Princípio orçamentário constitucional (art 165, § 5º ). Princípio da Anualidade ou da periodicidade √ O orçamento tem vigência limitada a determinado período; √ Vigência = 01 ano (exercício financeiro); √ Coincide com o calendário civil (1º de jan a 31 de dez); √ Exceções: Créditos adicionais: Especiais e Extraordinários. Princípio da Especificação, Especialização ou da Discriminação √ As receitas e despesas devem ser detalhadas, ao máximo para conhecimento das origens e aplicações dos recursos; √ Não se pode agregar despesas ou receitas que inviabilize conhecer sua fonte e seu destino; √ Despesa deve ser discriminada, no mínimo por elementos (pessoal, material, obras, etc); √ Elementos – são os recursos colocados à disposição do estado para a consecução de seus fins; Exceção: Dotações globais - Dotação não especificamente destinada a órgão, unidades orçamentária, programa ou categoria econômica (reservas de contingências). Princípio da Exclusividade √ Princípio orçamentário constitucional; √ A Lei Orçamentária deverá tratar de matéria exclusivamente orçamentária, somente estimativas de receitas ou a fixação de despesas. Exceção: Poderá conter autorizações para:  Abertura de créditos suplementares;  Operações de crédito, inclusive por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO); Princípio do Equilíbrio √ Não é mais previsto na Constituição Federal; √ Valor da despesa = Valor da receita; √ Tem a finalidade de impedir que o setor público exerça suas atividades sem a preocupação com os saldos orçamentários (déficits ou superávits) que influenciam nas finanças:  Públicas – aumento do endividamento;  Privadas – aumento da redução da demanda agregada da economia; √ Quando o orçamento atua de forma deficitária, esse princípio, informa que deverá existir fonte (operação de
  18. 18. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com crédito) que financie o excesso de despesas sobre o montante das receitas. √ Regra de Ouro Art. 167. São vedados: III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; Receitas Despesas Operações de Créditos Princípio da Não-Afetação de Receitas de Impostos √ Princípio orçamentário constitucional; √ É vedada a vinculação de impostos a órgão; fundo; ou despesa, salvo:  Participação de estados, DF e municípios na arrecadação tributária;  Recursos para saúde e educação;  Prestar garantia à União;  Pagamento de débitos para com a União; e  Garantia de operações de antecipação de receita. Princípio do Orçamento Bruto √ Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções; √ Os valores líquidos impedem:  a averiguação do fluxo/caminho percorrido pelos recursos orçamentários; e  que os recursos sejam disponibilizados de forma transparente. Receitas Imposto 100,00 de Renda Princípio da Clareza Despesas R$ Transferência para Estados e Municípios R$ 47,00 BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 18 √ O orçamento tem que ser claro e de fácil entendimento; √ Princípio de difícil execução, devido à linguagem específica do orçamento. Princípio da Publicidade √ Princípio orçamentário constitucional; √ Os atos da administração devem ser acessíveis a todos, salvo disposição contrária; √ Objetiva garantir o acesso público do conteúdo do orçamento; Princípio da Unidade de Caixa √ Os recursos do governo devem ser recolhidos/depositados em uma única conta, facilitando a administração e o controle de seus respectivos fluxos e estoques; Princípio da Programação √ É o princípio mais moderno; √ O orçamento deve:  servir como verdadeiro instrumento de administração do governo; e  atuar como ferramenta que auxilia de forma fundamental no planejamento e gerenciamento das ações do estado. Princípio da Legalidade √ As receitas e despesas públicas só podem ser efetuadas se autorizadas mediante lei. Princípio da Precedência √ O orçamento deve ser aprovado antes de iniciar o exercício financeiro; Princípio da Proibição do Estorno de verbas √ O Poder Executivo não pode desfazer o que o Poder Legislativo discutiu, apreciou e votou; √ As alterações na Lei Orçamentária só podem ser efetuadas mediante nova autorização legislativa; QUESTÕES DE CONCURSOS 01. (ACE/2002) A ação planejada do Estado materializa-se através do orçamento público. Indique o princípio orçamentário que consiste na não-inserção de matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa. A) princípio da discriminação B) princípio da exclusividade C) princípio do orçamento bruto D) princípio da universalidade E) princípio do equilíbrio 02. (FCC - Mare – Analista de Orçamento – 1999) Relacionase diretamente com o princípio da unidade de tesouraria A) a previsão da receita.
  19. 19. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com B) o recolhimento das receitas. C) a arrecadação da receita, apenas. D) a liquidação da despesa, apenas. E) a arrecadação da receita e a liquidação da despesa. 03. (FCC - TRT – 20ª Região – Analista Judiciário – 2006) Em relação ao princípio orçamentário da universalidade, é correto afirmar que: A) em regra, não se inclui na lei de orçamento, normas estranhas à previsão de receita e à fixação de despesa. B) Cada orçamento deve se ajustar a um modelo único não querendo dizer que deva compreender todas as receitas e despesas numa única peça. C) O orçamento inclui todas as receitas e despesas, quer da Administração direta, quer da Administração Indireta. D) O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa, e manter o equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre os valores de receita. E) O orçamento inclui somente as receitas e despesas da Administração Direta. 04. (FCC - Analista Judiciário – TRF 4ª REGIÃO/2001) Constitui exceção ao princípio da anualidade: A) os créditos especiais e extraordinários abertos nos últimos quatro meses; B) a inscrição em restos a pagar processados C) a inscrição em restos a pagar não processados D) a inscrição do serviço da dívida a pagar E) a utilização do superávit financeiro do exercício anterior. 05. (AFC-TCU/1999) No tocante aos objetivos dos princípios orçamentários, assinale a opção correta. A) Segundo o princípio da exclusividade, o orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos poderes da União. B) De acordo com o princípio da unidade, o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária. C) O princípio da publicidade representa uma regra técnica administrativa, segundo a qual a lei do orçamento somente deve veicular matéria de natureza financeira. D) O princípio da legalidade determina que o conteúdo do orçamento deve ser divulgado por veículos oficiais de comunicação. E) O princípio da unidade recomenda que deve existir apenas um orçamento. BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 19 06. (FCC - PMJAB – Auditor Tributário – 2006) Todas as receitas e despesas constarão da Lei Orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Trata-se do principio orçamentário A) da Unidade. B) do Orçamento Bruto e Universalidade. C) do Equilíbrio Orçamentário. D) da Anualidade. E) da Não-Afetação de Receitas. 07. (FCC - MARE – Analista de Orçamento – 1998) Constitui exceção ao Princípio da Anualidade A) os restos a pagar. B) a dívida ativa. C) a reabertura de créditos. D) o serviço da dívida a pagar. E) o plano plurianual. 08. (FCC - TRF - Analista Judiciário – 4ª Região – 2004) O princípio da anualidade estabelece que as autorizações orçamentárias e, conseqüentemente, o exercício financeiro no Brasil deve corresponder a doze meses e coincidir com o ano civil. Contudo, constitui EXCEÇÃO ao princípio mencionado A) o processo dos fundos especiais. B) os restos a pagar não processados. C) a autorização para os créditos reabertos. D) as receitas vinculadas. E) o processamento das despesas orçamentárias de exercícios anteriores. 09. (TCU/1996) Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada por uma série de regras, com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal tarefa, que é auxiliar o controle parlamentar sobre os executivos. No Brasil, a prática orçamentária, que é fundamentada nessas regras, também chamadas princípios orçamentários, A) não respeita o princípio da unidade, dada a existência do orçamento fiscal, do orçamento das estatais e do orçamento da seguridade social. B) respeita o princípio da universalidade, mesmo não havendo a exigência de inclusão das receitas e das despesas operacionais das empresas estatais. C) não respeita o princípio do orçamento bruto, porquanto permite que algumas despesas sejam deduzidas de certas receitas.
  20. 20. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com D) respeita o princípio da anualidade, mesmo havendo a exigência de elaboração de planos plurianuais. E) respeita o princípio da exclusividade, mesmo havendo a possibilidade de o orçamento conter autorizações para a abertura de créditos suplementares. 10. (TRT 4ª Região – Analista Judiciário – 2006) A autorização, na lei do orçamento, para abertura de créditos suplementares é exceção ao princípio orçamentário A) da não afetação de receita B) da unidade C) da universalidade D) da exclusividade E) do orçamento bruto 11. (FCC – TCM/CE – Auditor – 2006) O princípio que estabelece que todas as receitas e despesas do ente público devem constar na elaboração do orçamento é denominado principio da A) unidade. B) exclusividade. C) universalidade. D) não afetação. E) especificação. 12. (TCU/1996) Assinale a opção correta referente à aplicação dos princípios orçamentários. A) De acordo com o princípio da unidade, os orçamentos das três esferas da Administração deveriam ser unificados em um orçamento nacional. B) Em consonância com o princípio do orçamento bruto, as transferências no âmbito interno de cada esfera da Administração se anulam. C) A existência da conta única encontra respaldo no princípio da unidade de caixa. D) A destinação dos recursos das taxas para o custeio de serviços específicos contraria o princípio da não-afetação de receitas. E) A adoção do princípio da exclusividade condiciona a criação ou aumento de impostos a sua inclusão no orçamento. 13. (TRE-AM/2003) “Todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções”, constitui enunciado do princípio orçamentário A) da unidade. B) da universalidade. C) da não afetação da receita. BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 20 D) do orçamento bruto. E) da exclusividade. 14. (TRT-21ª REG/2003) A inclusão de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa na Lei Orçamentária Anual fere o princípio orçamentário A) da não afetação da receita. B) da unidade. C) da anualidade. D) da exclusividade. E) do orçamento bruto. 15. (TRF 5ª REG./2003) O domínio orçamentário próprio e independente pela pessoa jurídica central do Estado, em coexistência com os das suas entidades da administração indireta e a visão geral do conjunto das suas finanças públicas é obtido por consolidação, segundo o princípio orçamentário A) da anualidade. B) da totalidade. C) da universalidade. D) da não afetação das receitas. E) da exclusividade. 16. (TRF-CE/2004) O princípio da anualidade estabelece que as autorizações orçamentárias e, conseqüentemente, o exercício financeiro no Brasil deve corresponder a doze meses e coincidir com o ano civil. Contudo, constitui EXCEÇÃO ao princípio mencionado A) a autorização para os créditos reabertos. B) as receitas vinculadas. C) o processamento das despesas orçamentárias de exercícios anteriores. D) o processo dos fundos especiais. E) os restos a pagar não processados. 17. (TRE-AP/2003) No que diz respeito ao orçamento público, a formulação de objetivos e o estudo das alternativas da ação futura para alcançar os fins da atividade governamental; assim como a redução dessas alternativas de um número muito amplo a um pequeno e, finalmente, a prossecução do curso da ação adotada, referem-se ao princípio da A) programação. B) unidade. C) universalidade. D) estabilidade orçamentária. E) exclusividade.
  21. 21. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com 18. (CESPE-STM/Analista/2004) O princípio da legalidade dispõe que o orçamento deve ser objeto de uma lei resultante de processo legislativo completo. Isso não impede que o orçamento seja às vezes entendido como uma lei especial, ou lei apenas no sentido formal, já que o seu conteúdo guarda mais correlação com os atos administrativos que propriamente com preceitos legais. 19. (CESPE–Anatel/Analista/2004) Com base na Lei nº 4.320/1964, a LOA conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômicofinanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade. A partir da Constituição Federal de 1988, nenhum outro princípio poderá ser relacionado ao orçamento público. 20. (CESPE-Procurador TCU/2004) Em cumprimento ao princípio da exclusividade, todas as receitas e todas as despesas dos poderes, fundos, órgãos e das entidades da administração pública direta e indireta devem estar incluídos no orçamento anual geral. 21. (CESPE-Procurador TCDF/2002) Os basilares princípios da universalidade e da exclusividade, expressamente previstos no texto constitucional, implicam, respectivamente, que o orçamento deve conter todas as receitas e despesas, inclusive a dos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, e que o orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não incluídas nessa proibição as hipóteses definidas na própria Constituição da República. 22. (CESPE-Procurador TCDF/2002) O princípio da nãovinculação ou da não-afetação da receita, positivado no texto constitucional, veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, admitindo, todavia, algumas exceções, expressamente definidas, a essa regra geral. 23. (CESPE-TCE-PE/Auditor/2004) Pelo princípio da nãovinculação da receita de impostos, é proibido vincular a receita de impostos a órgãos, fundos e a despesas. Apesar disso, é admissível a utilização da receita de impostos para a realização de atividades de administração tributária. 24. (CESPE-Procurador TCU/2004) Em observância ao princípio da especificação, que comporta exceções, o orçamento não contem dispositivo estranho à previsão das receitas e à fixação das despesas. Página(s) Pag. 21 25. (CESPE-Procurador TCDF/2002) O princípio do equilíbrio orçamentário, considerado, em uma concepção clássica, como o verdadeiro princípio fundamental dos orçamentos públicos, está expressamente previsto na Constituição da República. 26. (CESPE – Técnico Judiciário – TRE Alagoas – 2004) O orçamento brasileiro tem alto grau de vinculações, tais como transferências constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social e receitas próprias de entidades. Essas vinculações tornam o processo orçamentário extremamente rígido. 27. (CESPE – 2004 – Contador - Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará) O princípio do equilíbrio surgiu com o objetivo de impedir que a lei de orçamento, em função da natural celeridade de sua tramitação no legislativo, seja utilizada como meio de aprovação de matérias que nada tenham a ver com questões financeiras. GABARITO 1. B 2. B 3. C 4. A 5. E 6. B 7. C 8. C 9. E, C, E, C, C 10. D 11. C 12. C 13. D 14. D 15. B 16. A 17. A 18. E 19. E 20. E 21. C 22. C 23. C 24. E 25. E 26. C 27. E
  22. 22. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com Orçamento na constituição de 1988: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA) LEIS ORÇAMENTÁRIAS Características - São leis ordinárias, entretanto, as leis que as regulam, são leis complementares; - São privativas do chefe do executivo; - A CF/88 estabelece que a competência para legislar sobre matéria orçamentária é “concorrente” entre União, Estados e Distrito Federal; - São leis apenas no sentido formal; Os prazos estão dispostos no ADCT art. 35 Base legal De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: Planejamento Coordenação Descentralização Delegação de Competência Controle Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na consecução de todas as atividades da administração pública federal. No que se refere ao planejamento reza o seu artigo 7º: A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional norteando-se segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com adaptações) De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos de planejamento são: Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: O PLANO PLURIANUAL – PPA BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 22 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA PLANO PLURIANUAL (PPA) A lei que o instituir estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Art. 167. São vedados: § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Lei complementar prevista no art. 165, § 9º da CF, irá dispor sobre o exercício financeiro, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO e LOA. Como ainda não temos esta lei utilizaremos o que está disposto no art. 35 do ADCT. Prazo do PPA O ADCT estabelece que no âmbito federal o projeto de lei do PPA será encaminhado, pelo Poder Executivo, ao Congresso Nacional até 4 meses antes do encerramento do exercício (31/08) e devolvido para sanção ate o encerramento da sessão legislativa (22/12). Vigência do PPA O ADCT estabelece que o PPA cobrirá o período compreendido entre o inicio do segundo ano do mandato presidencial e o final do 1º exercício do mandato subseqüente. Esta regra, entendida como norma geral, é extensiva aos demais entes da Federação. O PPA tem a mesma duração do mandato do chefe do Poder Executivo, porém vigência distinta.
  23. 23. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) Objetivos Instituída pela Constituição de 1988, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO é o instrumento norteador da elaboração da lei orçamentária anual na medida em que estabelece para cada exercício: • as prioridades e metas da administração pública federal. • a estrutura e organização dos orçamentos •  as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações. •  as disposições relativas à dívida pública federal. • as disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais. • a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento. • as disposições sobre alterações na legislação tributária da União. A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu à LDO a responsabilidade de tratar de outras matérias: • estabelecimento de metas fiscais • a fixação de critérios par a limitação de empenho e movimentação financeira. • a publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores civis e militares. • a avaliação financeira do Fundo de Amparo ao Trabalhador e as projeções de longo prazo dos benefícios de amparos assistenciais - LOAS. • a margem de expansão das despesas obrigatórias de natureza continuada. • avaliação dos riscos fiscais. Anexo de Metas Fiscais O Anexo de Metas Fiscais – AMF demonstrará como será a condução da política fiscal para os próximos exercícios e avaliará o desempenho fiscal dos exercícios anteriores. Desta forma, o AMF fixará as metas de Receita, Despesa, Resultado Primário e Nominal e BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 23 montante da dívida pública a ser observado no exercício financeiro a que se refere, além de sinalizar com metas fiscais para os dois exercícios seguintes. O anexo conterá, ainda: I - a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; IV – avaliação da situação financeira e atuarial do regime próprio dos servidos públicos e dos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; e V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. É primordial, para a elaboração do Anexo de Metas Fiscais, o domínio dos conceitos de resultado primário e nominal, renúncia de receita e margem de expansão. Anexo dos Riscos Fiscais Conterá a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Para entender a finalidade do Anexo de Riscos Fiscais é necessário, primeiramente,
  24. 24. ALUB CONCURSOS APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS Prof. Marcelo Rux marcellorux@gmail.com compreender o que são passivos contingentes. Definese passivo contingente como uma despesa incerta ou eventual, ou seja, como a situação de risco que envolve um grau de incerteza quanto à sua efetiva ocorrência. Entretanto, para que conste no anexo, o mesmo deverá ser capaz de afetar o equilíbrio das contas públicas. O Anexo de Riscos Fiscais resguarda o equilíbrio das contas públicas. Por intermédio deste anexo serão determinadas, previamente, as medidas que serão adotadas em caso de efetivação da despesa. Esse relatório poderá servir como base para a fixação do percentual a ser destinado a Reserva de Contingência, conforme dispõe a alínea "b" do inciso III do art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal. Critérios e Forma de Limitação de Empenho A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, em até trinta dias após a aprovação da Lei Orçamentária, o Poder Executivo deverá estabelecer as metas bimestrais de arrecadação bem como a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, respectivamente arts. 13 e 8º da mencionada lei. Destes dispositivos legais inferimos que a execução da despesa deverá ficar atrelada a realização da receita. O Poder Executivo, bimestralmente, fará a verificação do comportamento da receita e, caso se constate que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, todos os Poderes deverão proceder, no prazo de trinta dias, a limitação de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) nos montantes necessários para o cumprimento do resultado fixado. Após a LRF, todos os Poderes são co-responsáveis pelo atingimento das metas fiscais BRASÍLIA/DF 1º Semestre de 2011 Página(s) Pag. 24 estabelecidas, cabendo ao Poder Executivo informar o montante de limitação para cada Poder. Caso o chefe do Poder deixe de expedir o ato determinando a limitação de empenho e movimentação financeira ficará sujeito à multa de trinta por cento dos seus vencimentos anuais. A data para a informação dos demais poderes, bem como das despesas que ficarão sujeitas à limitação, deverá constar na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Desde já, cabe ressaltar que a LRF Administração Financeira e Orçamentária dispõe que não serão objeto de limitação as despesas originárias de obrigações constitucionais e legais, bem como as destinadas ao pagamento do serviço da dívida. Ressalte-se que, conforme o disposto no § 1° do art. 9° da LRF, no caso de restabelecimento da receita prevista na lei orçamentária, ainda que parcialmente, as dotações serão recompostas, desde que se preserve a meta de resultado. Prazos da LDO Segundo o ADCT o projeto da LDO deverá ser encaminhado ao Congresso Nacional até 8 meses e meio antes do encerramento do exercício (15/04), e devolvido para sanção até o encerramento do 1º período da sessão legislativa (17/07). O primeiro período da sessão legislativa somente será encerrado após aprovação da LDO (art. 57, § 2º, CF). As emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA (art. 166, § 4º, CF). Vigência da LDO Em relação à execução da LOA: exercício financeiro; Em relação à elaboração e execução da LOA: superior a 1 ano.

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