BANCO MUNDIAL: Los recursos naturales en AL y el Caribe ¿Más allá de bonanzas y crisis?

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BANCO MUNDIAL: Los recursos naturales en AL y el Caribe ¿Más allá de bonanzas y crisis?

  1. 1. ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL SOBRE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE los recursos naturales en américa latina y el caribe¿Más allá de bonanzas y crisis? Emily Sinnott John Nash Augusto de la Torre
  2. 2. LOS RECURSOS NATURALESEN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE¿MÁS ALLÁ DE BONANZAS Y CRISIS?
  3. 3. LOS RECURSOS NATURALESEN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE¿MÁS ALLÁ DE BONANZAS Y CRISIS?Emily SinnottJohn NashAugusto de la Torre
  4. 4. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not ne-cessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors,denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgementconcerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del (los) autor (es) y no reflejan ne-cesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores,los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte delBanco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptaciónde tales fronteras.This work was originally published by the World Bank in English as Natural Resources in Latin Americaand the Caribbean: Beyond Booms and Busts? in 2010. This Spanish translation was arranged by Mayol Edi-ciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, theoriginal language will govern.Publicado originalmente en inglés como: Natural Resources in Latin America and the Caribbean. BeyondBooms and Busts? por el Banco Mundial en 2010. La traducción al castellano fue hecha por Mayol EdicionesS.A., editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original.Natural Resources in Latin America and the Caribbean. Beyond Booms and Busts?© 2010, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank© 2010 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street NW Washington, DC 20433Todos los derechos reservadosPrimera edición en castellano: agosto de 2010ISBN 978-958-8307-91-6Traducción al castellano: Ignacio Caviedes H.Diseño de cubierta: Naylor Design, Inc.Coordinación editorial: María Teresa Barajas S.Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A.Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in ColombiaPara más información del Banco Mundial sobre la región de América Latina y el Caribe, visitewww.worldbank.org/lacpublications (o en castellano: www.bancomundial.org/publicaciones).
  5. 5. ContenidoAgradecimientos ................................................................................................................................................................. ixPrólogo ............................................................................................................................................................................... xiSiglas .................................................................................................................................................................................. xiiiCapítulo 1. Introducción ...................................................................................................................................................... 1 ¿Qué diferencia a los bienes primarios y por qué esto es importante? ............................................................................. 2Capítulo 2. Hechos estilizados sobre la producción y el comercio de bienes primarios en ALC ......................................... 5Capítulo 3. Los recursos naturales y el crecimiento a largo plazo: explorando los vínculos .............................................. 13 Los movimientos de precios de los bienes primarios no han seguido una tendencia a largo plazo relativa a los manufacturados ..................................................................................................................................................... 15 La producción de bienes primarios genera grandes rentas, haciendo a los países susceptibles a la enfermedad holandesa ............................................................................................................................................. 19Capítulo 4. Las instituciones y la maldición o bendición de los recursos ........................................................................... 23 La dependencia de los bienes primarios y los efectos de “búsqueda de rentas” ................................................................ 24 ¿Quién dirige el espectáculo? La administración de los sectores de los recursos naturales ................................................ 29 Rentas de recursos naturales, democracia y conflicto ...................................................................................................... 31Capítulo 5. El manejo de la volatilidad de los precios de los bienes primarios................................................................... 35 La volatilidad de los precios de los bienes primarios, la concentración de las exportaciones y la volatilidad del producto están relacionadas...................................................................................................................................... 35 Los hidrocarburos y la minería aportan una proporción sustancial –y creciente– de los ingresos fiscales de la región ...... 36 La volatilidad de precios, sobre todo los de los alimentos y los combustibles, constituye también un problema en el ámbito de los hogares ............................................................................................................................................ 40 Políticas sobre la tasa de cambio ..................................................................................................................................... 41 v
  6. 6. L O S R E C U R S O S N AT U R A L E S E N A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B ECapítulo 6. Consecuencias ambientales y sociales de la producción de los bienes primarios ........................................... 47 Minería.......................................................................................................................................................................... 47 Producción de petróleo .................................................................................................................................................. 48 Agricultura .................................................................................................................................................................... 49 Pesca .............................................................................................................................................................................. 50 Impactos sociales de la producción de bienes primarios.................................................................................................. 50Capítulo 7. Conclusiones e implicaciones para las políticas............................................................................................... 53 ¿Maldición de los productos básicos? ............................................................................................................................. 53 Poner la enfermedad holandesa en perspectiva ............................................................................................................... 53 Manejo de la política fiscal ............................................................................................................................................. 53 Mejorar la productividad en los países dependientes de los bienes primarios .................................................................. 58 Mejorar la gobernabilidad en los países dependientes de los bienes primarios ................................................................. 60 Lograr una explotación de los recursos social y ambientalmente acertada ....................................................................... 62Anexo .................................................................................................................................................................................. 67Referencias......................................................................................................................................................................... 71Cuadros3.1 Diferencias entre las existencias de capital estimadas y los datos de inversión real y los contrafactuales (porcentaje) ........... 214.1 América Latina ha evitado los conflictos violentos ............................................................................................................. 32Gráficos2.1. La mayor parte de las personas de ALC vive en países exportadores netos de bienes primarios y gran parte del PIB de la región se genera en los mismos .................................................................................................................................. 52.2 La abundancia en ALC es modesta en relación con la de los países de ingreso alto ricos en recursos naturales .................... 62.3 Sin embargo, ALC es más dependiente de los bienes primarios, sobre todo en términos fiscales ......................................... 72.4 Los ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales han ganado importancia para muchos exportadores de bienes primarios de ALC .............................................................................................................................................................. 82.5 La proporción de las exportaciones de productos básicos ha disminuido menos en ALC, el Medio Oriente y África .......... 82.6 La concentración por destinos ha disminuido ligeramente desde los años noventa, mientras la concentración por productos ha aumentado ............................................................................................................................................. 92.7 La participación de las exportaciones de ALC es más que proporcional en la mayoría de los grupos de productos básicos ... 92.8 La última bonanza fue la más general, al menos desde que hubo disponibilidad de datos detallados a principios de los años sesenta ............................................................................................................................................................. 102.9 Los precios más altos para el petróleo crudo y los metales desde la primera guerra mundial se dieron durante la bonanza reciente, mientras que los precios reales de los productos agrícolas se mantuvieron por debajo de las alzas de los años setenta ............................................................................................................................................................. 113.1 El capital natural per cápita se correlaciona positivamente con el PIB per cápita ................................................................ 143.2 Los precios de los productos básicos y la hipótesis de Prebisch-Singer ................................................................................ 163.3 El comercio intraindustrial de metales es comparable al de otros productos ....................................................................... 18 vi
  7. 7. CONTENIDO3.4 La participación del mercado de ALC aumentó a lo largo del tiempo, debido tanto al mejoramiento entre productos como al mejoramiento en la calidad de los mismos ............................................................................................................ 183.5 La volatilidad de los precios de los bienes primarios es mayor que la de los productos manufacturados .............................. 204.1 Subsidios a la energía en los países de ALC ........................................................................................................................ 284.2 Después de la privatización, en Bolivia cayó la participación del gobierno en los ingresos por hidrocarburos mientras que aumentó la desigualdad............................................................................................................................................... 315.1 La función de respuesta de impulso a los choques de precio de bienes primarios en Colombia........................................... 375.2 La volatilidad de los ingresos de bienes primarios es mucho más alta que la de otras fuentes de ingresos ............................ 385.3 En la mayor parte de los países, los aumentos en el gasto se acercaron a los aumentos en los ingresos, o los sobrepasaron, durante la última bonanza ................................................................................................................................................. 385.4 Posiciones fiscales de los exportadores latinoamericanos de bienes primarios en la última bonanza..................................... 395.5 Apreciación real e inflación durante la última bonanza ...................................................................................................... 427.1 ¿Gestión económica recompensada? Registros de aprobación presidencial en Bolivia, Chile, Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela ................................................................................................................................................... 567.2 Ahorro genuino y ganancias extraordinarias de recursos naturales ...................................................................................... 57Recuadros3.1 Un breve recuento del pensamiento económico sobre la enfermedad holandesa ................................................................. 154.1 ¿Sin salida? Cómo un país puede quedar atrapado en la trampa de las malas instituciones ................................................. 255.1 Anclas potenciales para la política monetaria para productores y consumidores de bienes primarios .................................. 436.1 Subsidios malignos para el medio ambiente: tarifas de electricidad para los irrigadores en México ..................................... 496.2 Ejemplos de conflictos sociales en Perú durante la última década ....................................................................................... 517.1 Elementos clave del diseño de un fondo de recursos naturales............................................................................................ 557.2 Reglas fiscales como políticas sociales................................................................................................................................. 557.3 Bienes y servicios primarios del BIRF ................................................................................................................................ 587.4 La innovación tecnológica como medio para enfrentar la enfermedad holandesa: la experiencia chilena............................. 597.5 La iniciativa de transparencia en las industrias extractivas .................................................................................................. 617.6 Reforma de subsidios perjudiciales al medio ambiente a través del desacoplamiento: tarifas de electricidad para irrigadores en México ........................................................................................................................................................ 637.7 Pagos por servicios ambientales.......................................................................................................................................... 64 vii
  8. 8. AgradecimientosE n este libro, Los recursos naturales en América La- Los documentos de investigación fueron preparados por tina y el Caribe ¿Más allá de bonanzas y crisis?, se Richard Auty (Lancaster University), Juan Carlos Belauste- condensan los resultados de un gran proyecto de guigoitia (Banco Mundial), Mauro Boianovsky (Universidad investigación sobre bienes primarios realizado por de Brasilia), Irene Brambilla (Yale University), Joseph Byr- la región de América Latina y el Caribe del Ban- ne (Universidad de Glasgow), Óscar Calvo-González (Ban-co Mundial durante el año pasado. Se trata en realidad de un co Mundial), Máximo Camacho (Universidad de Murcia),esfuerzo colectivo basado en una considerable recopilación de Roberto Chang (Rutgers University), Simón Cueva (Uni-documentos de investigación escritos por economistas y cientí- versidad de las Américas, Ecuador), John Dick (consultor,ficos políticos que trabajan dentro y fuera del Banco Mundial. Banco Mundial), Thad Dunning (Yale University), Eduar-Agradecemos mucho a los autores de esos documentos su con- do Engel (Yale University), Giorgio Fazio (Universidad detribución y lamentamos que determinados artículos hayan sido Glasgow), Norbert Fiess (Banco Mundial), Jeffrey Frankelutilizados excesivamente y otros, en cambio, subutilizados, en (Harvard University), Constantino Hevia (Banco Mundial),vista de la riqueza de material de antecedentes que contienen. Miguel Kiguel (EconViews, Buenos Aires), Daniel LedermanEsperamos que este trabajo continúe asistiendo a los investiga- (Banco Mundial), Daniella Llanos (Harvard University),dores en este campo en el futuro. Norman Loayza (Banco Mundial), Benjamin Mandel (Jun- Tres unidades de la región de América Latina y el Caribe del ta de Gobernadores de la Reserva Federal), Patricio NaviaBanco Mundial fueron las encargadas de preparar el informe: (New York University), Christopher Neilson (Yale Universi-la Oficina del Economista Jefe, el Departamento de Reduc- ty), Javier Okseniuk (Universidad de Buenos Aires), Gabrielción de la Pobreza y la Gestión Económica y el Departamento Pérez (Banco de España), Guido Porto (Universidad de Lade Desarrollo Sostenible. El trabajo fue llevado a cabo por un Plata), Justin Ram (London School of Economics), Marce-equipo central dirigido por Emily Sinnott y John Nash, y sus lo Regúnaga (Universidad de Buenos Aires), Michael Rossotros miembros Barbara Cunha, Ole Hagen Jorgensen, Glenn (UCLA), Giovanni Ruta (Banco Mundial), Rashmi ShankarMorgan y Carlos Prada Lombo, bajo la dirección general de (Banco Mundial), Carlos Toranzo (Instituto Latinoamerica-Augusto de la Torre. El equipo recibió la orientación y asesoría no de Investigación Social, La Paz), Riccardo Trezzi (Bancode Marcelo Giugale y Laura Tuck. Mundial), Rodrigo Valdés (FMI), Felix Várdy (Universidad Agradecemos de manera especial a los revisores Phil Kee- de California en Berkeley y FMI), Steven Webb (Bancofer (Banco Mundial), Bill Maloney (Banco Mundial) y John Mundial) y Colin Xu (Banco Mundial).Tilton (Colorado School of Mines), quienes dedicaron mucha También hicieron contribuciones específicas y comentariosatención a la lectura de las primeras versiones del informe e valiosos para el informe John Baffes (Banco Mundial), Erikhicieron extensas y constructivas sugerencias, que contribuye- Bloom (Banco Mundial), César Calderón (Banco Mundial),ron a moldear nuestro pensamiento sobre muchos temas. Los Ashley Camhi (Banco Mundial), Mauricio Cárdenas (Broo-aportes recibidos de los participantes en los talleres de antece- kings Institution), Diego Cerdeiro (Banco Mundial), Rodri-dentes, organizados por los autores en Washington, D.C., en go Chaves (Banco Mundial), Edith Cortés (Banco Mundial),septiembre y octubre de 2009, fueron también de gran valor Adriana de la Huerta (Universidad de Chicago), Alberto Díaz-para el equipo. Cayeros (Universidad de California, San Diego), Louise Cord ix
  9. 9. L O S R E C U R S O S N AT U R A L E S E N A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E(Banco Mundial), Tito Cordella (Banco Mundial), Francisco Guillermo Perry (Fedesarrollo, Bogotá y Centro para el De-Ferreira (Banco Mundial), Christian González (Banco Mun- sarrollo Global), Roberto Rigobón (MIT), Jamele Rigolinidial), Stephen Haber (Stanford University), Alain Ize (Banco (Banco Mundial), Maurice Schiff (Banco Mundial), Luis Ser-Mundial), Carlos Felipe Jaramillo (Banco Mundial), Kai Kai- vén (Banco Mundial), Julio Velasco (Banco Mundial), Lorenaser (Banco Mundial), Kieran Kelleher (Banco Mundial), Steve Vinuela (Banco Mundial), Deborah Wetzel (Banco Mundial) yKnack (Banco Mundial), Stefan Koeberle (Banco Mundial), Alonso Zarzar (Banco Mundial).Donald Larson (Banco Mundial), Eduardo Ley (Banco Mun- El equipo recibió un excelente apoyo editorial y de produc-dial), Julio Loayza (Banco Mundial), Nick Manning (Banco ción para el informe de Erika Bazan Lavanda, Ruth Delgado yMundial), William Magrath (Banco Mundial), Anil Markand- Tammy Lynn Pertillar.ya (Banco Mundial), Víctor Menaldo (University of Washing- Por último, agradecemos mucho la asistencia de Santiagoton), Carlos Muñoz (Instituto Nacional de Ecología, México), Pombo Bejarano, Patricia Katayama, Andrés Meneses y DinaRolando Ossowski (Independent Public Policy Professional), Towbin en la Oficina del Editor del Banco Mundial, en las ac-Stefano Pagiola (Banco Mundial), Chris Papageorgiou (FMI), tividades de publicación y difusión del informe. x
  10. 10. PrólogoL a riqueza de los recursos naturales ha sido mejor que otros y parecería que hay mucho que aprender de de importancia crítica para los países de la región estas experiencias y del gran cuerpo de investigación económica de América Latina y el Caribe (ALC) a través de sobre la materia. su historia. En varios períodos, estos países –y sus Los dramáticos movimientos en los mercados de los bienes potencias coloniales– llegaron a ser algunos de los primarios desde principios de la década de 2000, así como lamás prósperos del mundo gracias a la producción de metales reciente crisis económica, ofrecen nuevos datos para el análi-preciosos, azúcar, caucho, granos, café, cobre y petróleo, bienes sis y también resaltan la importancia de tener una mejor com-primarios que, en diversas formas, han cambiado el curso de la prensión de los asuntos relativos a los ciclos de bonanza y crisishistoria en el mundo en general. En América Latina se produjo de los bienes primarios. Hasta el momento, el actual patrónalrededor del 80% de la plata mundial desde el siglo XVI hasta de recuperación global ha favorecido a la región, las políticasel XIX, nutriendo los sistemas monetarios no sólo de Europa, contracíclicas han apoyado la demanda interna en las mayoressino también de China e India. Basados en que una gran can- economías de ALC, y la demanda externa de mercados emer-tidad de las riquezas que recibió Brasil con el descubrimiento gentes de rápido crecimiento ha impulsado las exportacionesdel oro a finales del siglo XVII se empleó en importaciones pro- y los términos de intercambio para los exportadores netos devenientes de Inglaterra, algunos historiadores sostienen que ese bienes primarios de la región. Las perspectivas de ALC en eldescubrimiento fue instrumental para establecer los fundamen- corto plazo son halagadoras.tos de la Revolución Industrial. La producción y exportación Sin embargo, independientemente de los cambios cíclicos,de bienes primarios sigue siendo una de las actividades clave el reto más fuerte para la región a largo plazo será el de ensam-para países que dan cuenta de una gran parte de la población blar un programa audaz de productividad. Esto bien puede sery de la participación de la actividad económica en la región, posible, ya que ALC está saliendo de esta crisis relativamenteaun cuando ALC sea ya una región relativamente urbanizada e en buena posición y, especialmente, considerando que la ma-industrializada entre las naciones en desarrollo. yor flexibilidad macrofinanciera de la región ofrece una mejor Sin embargo, el hecho de que esta región, con todas sus ri- garantía de que las crisis financieras no anularán las futuras ga-quezas naturales, no haya experimentado un crecimiento para- nancias del crecimiento. Además, la región ha venido avanzan-lelo al de países que ya han alcanzado la condición de países de do notablemente en sus programas de igualdad y esto puedeingreso alto, suscita el interrogante de si los recursos naturales contribuir a generar consenso a favor de un programa de re-han sido entonces más una maldición que una bendición para formas orientadas al crecimiento, necesarias desde hace muchola región. Ciertamente, los patrones recurrentes de bonanzas y tiempo. No obstante, todavía debe cerrar grandes brechas encrisis por los precios de los bienes primarios han creado una in- campos clave como los del ahorro, la acumulación de capitalcertidumbre significativa en ALC, tanto para los exportadores humano, la infraestructura física y la capacidad de adoptar ynetos como para importadores netos. Pero varios países que son adaptar nuevas tecnologías, por lo que aún está por verse si laahora de ingreso alto fueron países con una gran dependencia región podrá aprovechar la oportunidad de impulsar el creci-de los bienes primarios que supieron utilizar esta riqueza como miento a largo plazo.un trampolín para el desarrollo. Hoy, algunos países de ALC y La riqueza de recursos naturales de la región puede contribuirotras regiones en desarrollo aparentemente manejan estos ciclos a que se aproveche la oportunidad para crecer, porque ofrece a xi
  11. 11. L O S R E C U R S O S N AT U R A L E S E N A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B Elos gobiernos un mayor espacio fiscal y puede constituir direc- mista Jefe para la región de América Latina y el Caribe en variostamente una fuente clave para el crecimiento si se maneja apro- aspectos de la dependencia de los bienes primarios. Creo quepiadamente. Pero esta oportunidad sólo podrá aprovecharse si el momento es adecuado para un examen más profundo y es-las ganancias imprevistas se manejan juiciosamente dentro de un pero que los nuevos análisis e investigaciones efectuados comohorizonte de largo plazo, a fin de evitar convertirse en víctima de parte de este estudio, amplíen las fronteras del conocimiento yla “maldición de los recursos naturales”, como ha sucedido algu- demuestren ser de valor práctico para ayudar a los países a apro-nas veces en ciclos pasados. Pueden evitarse los riesgos negativos vechar en su totalidad las oportunidades que se les presentande la abundancia de bienes primarios si los países exportadores con sus recursos naturales.de estos productos se las ingenian para ahorrar (vía los excedentesfiscales primarios ajustados cíclicamente) una parte sustancial delas rentas imprevistas relacionadas con los bienes primarios. Pamela Cox En ese contexto, el estudio insignia regional de este año si- Vicepresidenta para América Latina y el Caribegue los pasos de varios otros informes de la Oficina del Econo- Banco Mundial xii
  12. 12. SiglasPE Presupuesto equilibrado TI tecnología(s) de informaciónCARE Cooperation for American Relief Everywhere ALC América Latina y el CaribeCERC Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea Libor London Interbank Offered RateCMI Comité Ministerial para la Innovación GPL gas de petróleo licuadoCNIC Consejo Nacional de Innovación para la Competiti- MUV* índice de valor unitario de manufacturas vidad OCDE Organización para la Cooperación y el DesarrolloIPC índice de precios al consumidor EconómicosDRP Doe Run Peru Olade Organización Latinoamericana de EnergíaEITI* Programa de Transparencia en las Industrias de Ex- OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo tracción PAMA Programa de Adecuación y Manejo AmbientalFEM Fondo de Estabilización Macroeconómica PEP* fije el precio de exportaciónFIC Fondo para la Innovación y la Competitividad PES* pago de servicios ambientalesPIB producto interno bruto IPP índice de precios al productorINB ingreso nacional bruto SOTE Sistema de Oleoducto TransecuatorianoBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento NU Naciones UnidasFMI Fondo Monetario Internacional WWF* Fondo Mundial para la NaturalezaINE Instituto Nacional de Ecología* Por sus iniciales en inglés. xiii
  13. 13. CAPÍTULO 1 IntroducciónE n América Latina y el Caribe (ALC) el mural que tienen que tratar con los muchos problemas asociados con de la historia económica se ha pintado con los co- este asunto. lores de sus bienes primarios: el oro y la plata que No existe todavía un consenso sobre el impacto de los re- cautivaron a los primeros exploradores y conquis- cursos naturales en el crecimiento económico, no obstante los tadores, el “oro verde” del azúcar, el rico marrón muchos ejemplos de países ricos en bienes primarios que sedel café, el magenta de la cochinilla, el cobre, y el “oro negro” rezagan en el desarrollo. Por cada caso de país “maldito”, seen el siglo XX, para nombrar sólo unos pocos. Las exporta- encuentra otro de un país rico en recursos naturales que losciones de bienes primarios siempre han activado las economías administra bien y logra un alto crecimiento; y la evidencia másde la región, llenado las arcas de los gobiernos y constituido reciente sugiere que, en general, los recursos naturales puedensu enlace principal con los mercados mundiales. Inclusive, en realmente tener un impacto positivo en el crecimiento. En laalgunos períodos, el papel de estas exportaciones ha sido im- última crisis financiera se destacó el lado positivo de la de-portante en la formación de las economías de otras regiones pendencia de los bienes primarios, pues aun con la crisis dedel mundo, pero, a pesar de todo, no ha dejado de llamar la créditos hipotecarios que se difundió por todo el mundo in-atención y de suscitar comentarios de los economistas, desde el dustrial, las economías de ALC se mantuvieron efectivamenteinicio de esta profesión, la cuestión aparentemente intrincada “desacopladas” desde agosto de 2007 hasta mediados de 2008,de que, a pesar de todas sus riquezas naturales, muchos países continuando su crecimiento mientras permanecieran altos losde la región se hayan retrasado en el desarrollo. precios de los bienes primarios. En todo el mundo, los países Debido a esta situación, algunas personas han llegado a que sufrieron los peores colapsos de crecimiento en la recesiónconcluir que existe algo inherente a la producción de los bienes fueron aquellos con una mayor proporción de exportacionesprimarios que debe ser perjudicial para las perspectivas de creci- de productos manufacturados. Ahora en la recuperación de esamiento de una economía. Adam Smith aseguraba en La riqueza crisis, ALC está en un ascenso bastante fuerte, impulsado porde las naciones que la minería era la industria que “escogería en la demanda de exportaciones de bienes primarios en China yúltimo lugar un legislador prudente que desease incrementar el otros mercados emergentes. Si se mira hacia el futuro, ALCcapital de su nación, para estimularla de manera importante”, puede derivar beneficios significativos por ser la mina y el gra-y todavía en los tiempos modernos, la pregunta sobre cómo nero de esas economías.tratar la producción de dichos bienes continúa acosando a los Sin embargo, el hecho de que la abundancia de recursos“legisladores prudentes”, particularmente a raíz de la reciente naturales no necesariamente impida el crecimiento, no implicavolatilidad en los mercados mundiales. Manejar estos ciclos que inevitablemente conduzca hacia él. La varianza entre losrecurrentes de bonanzas y crisis ha representado siempre un países sigue siendo alta y muchos ejemplos muestran que puededesafío para los responsables de la formulación de políticas en surgir una maldición si se administran los recursos en formalos países cuyas economías dependen de bienes primarios, y ese deficiente. Los economistas han hecho postulados e investiga-manejo es prioritario en las agendas de políticas en América ciones en los últimos años sobre las vías por las cuales la pro-Latina y el Caribe, donde su producción ha sido siempre de la ducción de bienes primarios puede tener efectos adversos enmayor importancia para la economía. El objetivo del presente el bienestar económico y las instituciones de un país, o en lasinforme es ofrecer apoyo a quienes formulan las políticas, ya perspectivas de crecimiento a mediano y largo plazo. 1
  14. 14. L O S R E C U R S O S N AT U R A L E S E N A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E En este informe se analiza la evidencia existente sobre el ducen con facilidad a bajo costo, la extracción y venta de“panorama general” de la maldición de los bienes primarios, estos recursos en los mercados mundiales genera grandespero una buena parte de él se centra en analizar canales más ganancias extraordinarias, es decir, beneficios por encimaespecíficos, que podrían denominarse “inquietudes sobre los de los rendimientos normales de las inversiones.1 Inclusobienes primarios”, las que agrupamos ampliamente en cuatro en países donde los rendimientos a largo plazo son bajosconjuntos. El primero, trata sobre los efectos económicos di- debido a los costos fijos altos, la extracción de recursosrectos de la dependencia de tales bienes y sus implicaciones tiende a generar grandes flujos de efectivo –llamados al-para el crecimiento a largo plazo (capítulo 3). Otro trata sobre gunas veces cuasi-ganancias extraordinarias– después delas interacciones entre la producción de bienes primarios y las la inversión inicial, porque los costos variables (operati-ganancias extraordinarias que genera, por un lado, y las insti- vos) son usualmente bajos.tuciones de un país, por otro (capítulo 4). Un tercero se ocupa Las ganancias extraordinarias generan dos peligrosde los desafíos macroeconómicos de manejar la volatilidad de potenciales, el primero de los cuales es un efecto econó-los flujos de ganancias extraordinarias, incluyendo las implica- mico puro: las altas ganancias extraordinarias durante unciones que plantea un gasto social cíclico sobre la distribución período de bonanza de exportaciones de bienes prima-en el ámbito de los hogares (capítulo 5). Y un cuarto conjunto rios suelen causar una apreciación de la tasa de cambiose relaciona con los impactos potenciales negativos ambientales real y atraer recursos de otras actividades, desalentandoy sociales (capítulo 6). En el capítulo 7 se exploran las implica- la diversificación de exportaciones de bienes no transa-ciones políticas del análisis de los capítulos anteriores. Sin em- bles, lo que se conoce como la enfermedad holandesa. Labargo, antes de iniciar esta discusión orientada a los problemas, especialización en la producción de bienes primarios noen el capítulo 2 se presentan los hechos estilizados sobresalien- se percibiría como un problema de no ser por otros dostes de la producción y comercio de los bienes primarios en la argumentos, que son polémicos, pero que han tenidoregión de América Latina y el Caribe. En esta introducción se de todas formas influencia en el debate a lo largo de losdiscuten brevemente las características de estos bienes que los años. Uno es la famosa hipótesis de Prebisch-Singer, quehacen especiales y las implicaciones que tienen para los asuntos postula que los precios internacionales de los bienes pri-que se exploran en el resto del informe. marios han mantenido una tendencia secular decrecien- te, implicando que los países que dependen principal- mente de las exportaciones de dichos productos tendrán¿Qué diferencia a los bienes primarios términos de intercambio decrecientes. Este argumentoy por qué esto es importante? constituyó un soporte intelectual importante para las es-Para los efectos de este estudio, se definen los bienes primarios trategias de crecimiento de sustitución de importacionescomo aquellos bienes comerciados, sin marcas y a granel, a los basadas en la industria que adoptaron muchos países deque se ha efectuado poco procesamiento, su calidad y caracte- la región durante las décadas de 1950 a 1970. Un se-rísticas pueden establecerse en forma objetiva y se ofrecen en gundo argumento, es la idea de que la explotación delos mercados sin diferenciación cualitativa. Bajo nuestra defini- los recursos naturales tiene poco potencial para víncu-ción, entonces, los bienes primarios son los recursos naturales los, actualización de productos y efectos económicos en(minerales, petróleo y gas) o bienes producidos directamente otros sectores.mediante la explotación de recursos naturales (como la agri- El segundo peligro de las ganancias extraordinarias,cultura), por lo cual se utilizan estos términos de forma inter- que estimamos de gran importancia para ALC y al cualcambiable. dedicamos un capítulo completo, es institucional. Este Diversas características de los bienes primarios los distin- fondo de dinero fácil, especialmente cuando es de pro-guen de otras clases de productos o de actividades económi- piedad del gobierno, crea condiciones que inducen a lacas, lo que ocasiona diferentes efectos económicos, políticos y búsqueda de ganancias extraordinarias y a una goberna-sociales en los países que dependen de su producción o venta. bilidad deficiente, y puede socavar el desarrollo de bue-Algunas de estas características son comunes a todos los bienes nas instituciones y, por consiguiente, del crecimiento aprimarios y otras son más pronunciadas en los hidrocarburos largo plazo. La producción agrícola de bajo costo generae industrias minerales que en los mercados de productos agrí- en ocasiones ganancias extraordinarias sustanciales –se-colas. A continuación, se exploran las características específicas gún se ha visto, por ejemplo, en el café en Colombia,consideradas usualmente como propias de los bienes primarios. Brasil y América Central durante bonanzas anteriores, ySe revisarán sólo las más importantes para los asuntos que se últimamente en las semillas oleaginosas y granos en Bra-investigan en este informe: sil y el Cono Sur– pero éstas generalmente son efímeras y de difícil obtención para los gobiernos. Como resulta- • Los sectores de los bienes primarios –especialmente los mine- do, no generan a menudo el mismo grado de problemas rales e hidrocarburos– producen ganancias extraordinarias. fiscales y efectos de búsqueda de rentas asociados con En países con recursos naturales abundantes que se pro- los recursos agotables, pero los efectos de la enfermedad 2
  15. 15. INTRODUCCIÓN holandesa pueden ser también significativos para estos • Los recursos minerales y de hidrocarburos no son renovables. bienes primarios. Si bien los nuevos descubrimientos, los avances tecnoló-• Los precios internacionales de los bienes primarios son muy gicos y los movimientos de los precios pueden aumentar volátiles debido a que su oferta y demanda son relativamente las reservas probadas, la reserva de los recursos minerales inelásticas. Esto es cierto al menos en el corto plazo. Las y de hidrocarburos es inmodificable. (En contraste, los fluctuaciones en los índices de precios para cada uno de los recursos agrícolas, la silvicultura y la pesca pueden reno- principales grupos de bienes primarios, son mucho mayo- varse, aunque en forma lenta para los dos últimos). Para res que los de, por ejemplo, los índices de valor unitario generar una trayectoria de crecimiento sostenible que de los productos manufacturados (ver gráfico 3.5). La vo- beneficie en forma óptima a las generaciones actuales y latilidad en los términos de intercambio es más alta para futuras, debe transformarse la riqueza natural en otras los países exportadores de combustibles, seguidos de otros formas de capital, algo que ha representado un desafío exportadores de bienes primarios y luego de países que considerable en términos de las políticas, en particular se especializan en exportaciones de productos manufac- donde no hay presencia de instituciones apropiadas. turados (véase, por ejemplo, Baxter y Koupartisas, 2006). • Los recursos naturales pueden ser de propiedad común y Con la volatilidad de precios aumentan la incertidumbre la tecnología para su explotación puede producir externa- y el riesgo en toda la economía, lo que puede desalentar lidades negativas. Algunos recursos (pesca, depósitos de la inversión. Cuando va acompañada de la apreciación del petróleo y gas, bosques de propiedad pública) son de tipo de cambio real durante bonanzas de bienes primarios, propiedad común por excelencia: son relativamente no puede también fomentar la concentración de las canastas exclusivistas (una vez descubiertos, resulta costoso im- de exportación, lo que puede, a su vez, aumentar los efec- pedir a otros utilizarlos) y “sustraíbles” (si una persona tos adversos de la volatilidad de los precios en la econo- utiliza algo del recurso, quedará menos disponibilidad de mía. En conjunto con una alta dependencia fiscal de ga- éste para otros). Cuando no existen mecanismos públi- nancias extraordinarias provenientes de bienes primarios, cos o privados para regular su uso, el resultado frecuente ocasiona también inestabilidad en las rentas del gobierno es la sobreexplotación: la tragedia de los comunes. Más y dificultades en el manejo macroeconómico. Para los ho- aún, incluso donde sea razonablemente fácil impedir gares, la volatilidad de los precios tiene distintos efectos que otros extraigan recursos –por ejemplo, minerales– dependiendo de si el ingreso (o gasto) está supeditado la extracción genera desechos que se deben eliminar, lo en forma significativa a la producción (o el consumo) de que, con mucha frecuencia, impone costos sobre otras bienes primarios. Pero si una crisis de precios crea la ne- personas al contaminar el agua, el suelo o el aire, efecti- cesidad de mayores gastos sociales en la misma forma en vamente utilizándose los servicios ambientales como un que reduce las rentas del gobierno, se dificulta el manejo bien público y creando grandes externalidades negativas. del gasto público. Los ciclos de precios crean también una Estos costos externos con mucha frecuencia son sopor- dinámica política que ocasiona problemas de gobernabi- tados por las poblaciones locales, en especial los pueblos lidad en los sectores de los bienes primarios, por ejemplo, indígenas, que tienen menor capacidad de abordarlos, y ciclos repetidos de privatización y nacionalización. tales situaciones han fomentado en ocasiones el conflicto• La explotación de recursos minerales e hidrocarburos de- social. manda una alta inversión inicial con horizontes de tiempo • La explotación a menudo tiene lugar a través de producción largos e inciertos para su recuperación, creando desincen- enclave en localizaciones específicas. Por naturaleza, la pro- tivos para la inversión privada. La explotación y perfo- ducción de bienes primarios es inmóvil, pues debe tener ración petrolera, la construcción de tuberías y la exca- lugar en el sitio donde se encuentran los recursos. Aun vación minera demandan grandes costos iniciales no para los bienes primarios del sector agrícola, para los recuperables. Los avances tecnológicos han disminuido cuales la zona apropiada es más grande que para los mi- en gran medida la incertidumbre en la exploración, pero nerales y los hidrocarburos, el clima, el tipo de suelo, la la producción continúa siendo técnicamente arriesgada infraestructura y otras restricciones imponen límites, de y todavía son pertinentes los riesgos políticos, como los modo que la producción tiende a concentrarse geográ- controles de precios y la nacionalización. Tales desincen- ficamente. Esto con mucha frecuencia genera tensiones tivos a la inversión pueden superarse mediante un en- –y algunas veces conflictos armados– sobre la propiedad torno favorable para los negocios, como lo demuestran de los recursos y las ganancias extraordinarias asociadas muchos ejemplos de grandes inversiones privadas, pero a ellos, cuando los habitantes o gobiernos locales cues- con mucha frecuencia los riesgos y costos no recupera- tionan las pretensiones del gobierno central y, además, bles han ocasionado el predominio del gobierno en la limita las opciones para mitigar el daño ambiental por producción y, algunas veces, una baja gobernabilidad y medio de la selección apropiada de sitios, pues las zonas excesiva dependencia fiscal de las ganancias extraordina- óptimas para la explotación pueden ser sensibles am- rias de los recursos naturales. bientalmente. 3
  16. 16. L O S R E C U R S O S N AT U R A L E S E N A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E Estos factores, específicos de la producción de bienes pri- es necesario que el gobierno formule políticas de gasto anticícli-marios, interactúan de maneras dinámicas y pueden afectar el cas activas a través de ciclos de corto plazo de los precios y que,crecimiento económico, las instituciones y la estabilidad social, de igual manera, ahorre parte de la riqueza proveniente de losa través de diversos canales. Muchas de las complejidades en recursos por períodos de tiempo largos. Es políticamente difí-la administración de los recursos son creadas por la naturaleza cil mantener este comportamiento, a menos que el electoradointertemporal de las decisiones y de las acciones, en términos de confíe en que el gobierno administrará los ahorros con acierto.políticas, requeridas para enfrentar tales interacciones. Aun así, el fondo de ganancias extraordinarias puede tener un En este informe, se trata en forma recurrente el asunto de efecto corrosivo en las estructuras del gobierno, socavando todaque la volatilidad de los precios de los bienes primarios y las la confianza necesaria para permitir que éste haga tal compro-ganancias extraordinarias asociadas con la extracción de los miso con credibilidad. Estas interacciones se explorarán en losrecursos, pueden conjuntamente generar círculos viciosos que capítulos siguientes, después de describir en el capítulo 2 algu-afectan las estructuras económicas y las instituciones de gober- nos hechos sobre los mercados de bienes primarios pertinentesnabilidad. Las crisis de precios suelen causar grandes fluctuacio- para el resto del informe.nes en la tasa de cambio real, que desalientan la diversificacióny ocasionan la concentración de las estructuras de producción Notay exportación, y de la base de rentas del gobierno. Esta concen- 1. En la bibliografía económica sobre los recursos naturales se hacetración aumenta, entonces, la proporción de actividad econó- distinción entre las ganancias extraordinarias ricardianas y las de Ho-mica y rentas fiscales expuestas a las crisis de precios –el “valor telling. Para propósitos de los asuntos considerados en este informe, laen riesgo”, en la terminología del manejo de riesgos financie- distinción no es muy relevante y sólo se anota aquí que las gananciasros– haciendo que la economía y la posición fiscal del gobierno extraordinarias que corresponden a los productores de minerales e hi-sean aún más vulnerables a crisis futuras. Para responder a esto, drocarburos tienen elementos de ambas. 4
  17. 17. CAPÍTULO 2 Hechos estilizados sobre la producción y el comercio de bienes primarios en ALCL a producción de recursos naturales es muy Salvador (-39%) y Guatemala (-34%), mientras los que más heterogénea en los países latinoamericanos en va- ganaron fueron Bolivia (261%) y la República Bolivariana de rios aspectos. Antes de analizar sus implicaciones Venezuela (149%).1 En promedio, los siete países más grandes para el crecimiento y el desarrollo a largo plazo, se ganaron un 22%. Por supuesto, hay que tener presente que analizará lo que une y lo que divide a los países de una gran parte de la población, en especial los pobres, pierdela región en cuanto a la explotación y manejo de los recursos, cuando suben los precios de los bienes primarios esenciales ocomparando estos factores frente a otros exportadores de bienes socialmente sensibles (como alimentos y combustibles), sobreprimarios en el mundo. Se resumen a continuación las seme- todo en una región fuertemente urbanizada como la de Amé-janzas y diferencias en siete hechos estilizados. rica Latina y el Caribe.Hecho 1. Las exportaciones de bienes primarios son impor- Hecho 2. Los exportadores de bienes primarios de Améri-tantes para la mayor parte de la región, en términos de su ta- ca Latina y el Caribe tienen mucha menos provisión (co-maño económico, población o área geográfica. Los países máspopulosos y económicamente grandes de la región –México GRÁFICO 2.1y las naciones suramericanas– suelen ser exportadores netos La mayor parte de las personas de ALC vive en países exportadoresde bienes primarios. Los menos populosos y más pequeños netos de bienes primarios y gran parte del PIB de la región se genera–la mayoría de ellos ubicados en América Central y el Cari- en los mismosbe– suelen ser importadores netos de bienes primarios. En 7 3los países exportadores netos de estos bienes habita el 93% de 100 100 90 90la población de América Latina y el Caribe y estos países con- 80 80tribuyen con un 97% al PIB de la región (gráfico 2.1), pero 70 70en número representan sólo algo más del 50% de los países 60 60 Porcentaje Númerode la región. Por otra parte, los importadores netos de bienes 50 93 97 50primarios se ubican principalmente en América Central y el 40 40 30 30Caribe. Es la condición de un país como exportador o impor- 13 20 20tador la que determina si éste gana o pierde cuando varían en 10 10 15forma drástica los precios de los bienes primarios, sea hacia 0 0arriba o hacia abajo, y es por esto que, aunque la mayoría Proporción de Proporción del Número de la población de ALC, PIB de ALC, 2008 paísesde las economías más grandes obtuvo beneficios sustanciales 2008 (eje izquierdo) (eje izquierdo) (eje derecho)con la bonanza de dichos productos entre 2001 y 2008, lospaíses más pequeños de Centroamérica y el Caribe obtuvie- Países importadores netos de productos básicosron pérdidas. Empleando como medida un índice de precios Países exportadores netos de productos básicosneto para el comercio de bienes primarios (la razón pondera- Fuentes: Indicadores de desarrollo del Banco Mundial, United Nations Commo-da del índice de precios de las exportaciones e importaciones dity Trade Statistics Database y cálculos del personal del Banco Mundial.de productos básicos) los países que más perdieron fueron El 5
  18. 18. L O S R E C U R S O S N AT U R A L E S E N A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B Enocida) de recursos naturales per cápita si se les compara depósitos minerales” es causante de la tardía explotación decon los países de ingresos altos y abundancia de recursos, los recursos en América Latina.pero son mucho más dependientes de los ingresos por re- Aun así, los exportadores de bienes primarios de ALC de-cursos naturales. Esta falta de diversificación en las fuentes penden mucho más de los ingresos fiscales de la producción dede ingresos crea problemas, que serán tratados más adelante tales bienes: a pesar de ser similares las proporciones de ingresoscon mayor detalle. En términos per cápita, la abundancia de fiscales de bienes primarios con respecto al PIB (un 6 y un 5%recursos naturales en América Latina continúa siendo sig- para los productores avanzados ricos en recursos), para los pro-nificativamente más baja que en los países exportadores de ductores de ALC esos ingresos son, en promedio, el 24% de losingreso alto y con riqueza de bienes primarios (gráfico 2.2), ingresos fiscales totales, comparado con el 9% para los paíseslo que puede causar alguna sorpresa, pero hay que notar que avanzados ricos en recursos (gráfico 2.3). Gran parte del PIB dela abundancia –medida como las reservas probadas de un la región se genera también en países que dependen fuertemen-país– no es constante a través del tiempo. Como sostiene te de los ingresos fiscales de la producción de bienes primarios.Wright (1990), la abundancia de recursos refleja principal- De los siete países (ALC-7) que representan aproximadamentemente una “mayor explotación del potencial geológico”. Las un 85% del PIB regional, la proporción en el total de los ingre-instituciones y las políticas innovadoras no sólo afectan la sos por bienes primarios es sustancial en seis de ellos: varía delforma en que un país utilice sus recursos naturales, sino, en 10 al 49% en promedio entre 2004 y 2008. Los seis son Argen-primera instancia, también si los explota. David y Wright tina (bienes primarios agrícolas de exportación), Chile (cobre),(1997) anotan que un entorno legal propicio, la inversión Colombia (petróleo), México (hidrocarburos), Perú (minería)en conocimiento público y la educación en minería y me- y República Bolivariana de Venezuela (hidrocarburos) y los in-talurgia, fueron factores que hicieron posible la rápida ex- gresos de petróleo del país restante de ALC-7, Brasil, tambiénploración y explotación de los depósitos minerales en los están creciendo a raíz de los últimos descubrimientos. AdemásEstados Unidos, y Wright (2001) propone que la “falta de de los países de ALC-7, algunas economías más pequeñas deconocimiento exacto sobre la magnitud y distribución de los la región son altamente dependientes de los ingresos de bienes primarios, sobre todo los productores de hidrocarburos: Bolivia (gas natural), Ecuador (petróleo) y Trinidad y Tobago (hidro- GRÁFICO 2.2 carburos). La abundancia en ALC es modesta en relación con la de los países de En todos los países exportadores de bienes primarios de la ingreso alto ricos en recursos naturales región, con excepción de México, la participación de los recur- sos naturales en los ingresos totales ha aumentado en la última Tierra para pastos Tierra para cultivos 3,3 1,6 década (gráfico 2.4). El aumento ha sido estimulado, en gran medida, por los mayores precios tanto del petróleo como de los bienes primarios no derivados del petróleo, aunque a esto 1 también han contribuido la mayor producción y las mayores ta- 0,9 sas impositivas sobre los minerales en Chile, Perú y Bolivia. La Activos del Capital subsuelo 1,4 1,1 natural creciente dependencia de los bienes primarios como fuente de 5,5 4,1 ingresos fiscales, se ha visto emparejada en muchos países con 0,8 un aumento en la dependencia de ingresos de bienes primarios 0,7 para financiar grandes incrementos en el gasto fiscal. Sin em- bargo, Chile es una excepción notable, pues mientras su gasto público sí aumentó cada año entre 1999 y 2009, ahorró una 6,3 1,2 gran parte de los ingresos provenientes de la bonanza del cobre. Recursos maderáceos Reservas de hidrocarburos (barriles per cápita) ALC Avanzados Hecho 3. La proporción de recursos naturales en el total de las exportaciones ha disminuido con el tiempo, pero mucho Fuentes: World Bank Natural Capital Database (Banco Mundial, 2006), Bri- menos que en algunas otras regiones emergentes y continúa tish Petroleum Statistical Yearbook 2009 y cálculos del personal del Banco Mundial. siendo relativamente grande. América Latina y el Caribe si- Nota: las variables de capital son iguales a (suma [capital de cada país –en gue siendo más vulnerable a crisis de términos de intercambio niveles]/suma [población de cada país])/(capital mundial/población mundial). de lo que sería con una canasta de exportaciones más diversi- Para todas las variables, salvo las reservas de hidrocarburos, ALC corresponde a los países de ALC-7 más Bolivia, Ecuador y Trinidad y Tobago. Se excluye ficada. Desde los años setenta, la participación de los bienes Chile para reservas de hidrocarburos. Países avanzados incluye Australia, Ca- primarios en las exportaciones ha caído en todo el mundo, nadá, Nueva Zelanda y Noruega para variables de capital natural. Se excluye a pero la importancia de esos productos en la canasta de ex- Nueva Zelanda de la categoría de reservas de hidrocarburos. Los valores para variables de capital natural corresponden al año 2000; las de reservas probadas portaciones de la región ha disminuido mucho menos que en de hidrocarburos corresponden a 2008. otras regiones de ingreso mediano como Asia oriental, Asia meridional, y Europa oriental y Asia central (gráfico 2.5). Los 6
  19. 19. HECHOS ESTILIZADOS SOBRE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO DE BIENES PRIMARIOS EN ALC Venezuela, las dos mayores exportaciones de bienes primarios GRÁFICO 2.3 en 2006 son diferentes a las de 1962 en todos los países de Sin embargo, ALC es más dependiente de los bienes primarios, sobre ALC-7. Aunque las exportaciones de tales productos son ahora todo en términos fiscales menos importantes en la canasta de bienes en ALC, han au- mentado en valor absoluto a través del tiempo. Exportaciones de Sector primario bienes primarios como proporción como proporción del Hecho 4. Desde los años noventa las exportaciones de bienes del PIB (%) total de exportaciones (%) primarios de ALC se han concentrado más en torno a menos Índice de 16,3 66,8 Concentración de 61,6 bienes primarios en términos de valor; en cambio, la creciente Exportaciones Herfindahl- de bienes concentración en los mercados de destino entre los primeros Hirschman, exportaciones primarios como años de la década de 1980 y mediados de la de 1990 dio mar- de bienes 4,7 proporción cha atrás. La concentración de productos de las exportaciones primarios del PIB (%) 0,15 0,08 15,6 16,5 de bienes primarios de ALC (en términos de valor) declinó has- ta mediados de los años ochenta, se estabilizó por más de una 9,4 década y luego empezó a aumentar alrededor del cambio de siglo (gráfico 2.6). La concentración en los mercados de destino 4,7 se redujo hasta mediados de la década de 1980 y luego aumentó 23,8 6,2 hasta finales de la del noventa, antes de nivelarse y luego caer Rentas de bienes primarios Rentas de bienes primarios ligeramente. Ambas medidas de concentración se encuentran como proporción de ingresos como proporción del PIB (%) ahora cercanas a sus niveles de principios de la década de 1960. fiscales totales (%) Nótese que, aun dada una mayor concentración en los merca- ALC Avanzados dos de destino, hubo un cambio sustancial, de exportar bienes primarios hacia países avanzados, a comerciar, en cambio, con Fuentes: Indicadores de desarrollo del Banco Mundial, UN Commodity Trade Statistics, autoridades nacionales, FMI y cálculos del personal del Banco Mun- economías emergentes. Por ejemplo, la proporción de los Es- dial. tados Unidos como mercado de destino se redujo del 44% en Nota: para las variables fiscales, en los grupos se utilizan sólo productores de 1990 al 37% en 2008, mientras que la de China pasó de un 0,8 hidrocarburos y minerales, pues los ingresos de la producción de otros bienes primarios usualmente no se informan por separado de las fuentes de los demás a un 10% en el mismo período. ingresos. Entonces, los países para cada grupo fueron Bolivia, Chile, Colombia, Sin embargo, hay un grado considerable de heterogeneidad Ecuador, Perú, Trinidad y Tobago, y la República Bolivariana de Venezuela para en la concentración de las exportaciones. En cuanto a concen- ALC, y Canadá y Noruega para la categoría de ingreso alto. Para las demás variables, se utilizaron los países de ALC-7 más Bolivia, Ecuador y Trinidad y tración de productos, Ecuador y la República Bolivariana de Tobago, para ALC, y Australia, Canadá, Noruega y Nueva Zelanda para la cate- Venezuela son las economías menos diversificadas y la concen- goría de ingreso alto. Estos fueron los países en cada grupo que se clasificaron tración de las exportaciones para estos dos países fue alta inclu- entre los 50 primeros exportadores de bienes primarios del mundo (como pro- porción del total de sus exportaciones) y que tenían una población de más de so en los años noventa, cuando los precios del petróleo bajaron medio millón de habitantes. en forma significativa. En contraste, Argentina tiene uno de los índices más bajos de concentración para la mayor parte del período analizado. Colombia parece ser el país más efectivo en diversificar de manera exitosa la canasta de exportaciones,bienes primarios representan todavía la mitad del valor de las habiendo logrado una gran reducción en la concentración, enexportaciones totales. parte como consecuencia de un incremento sustancial en la Aunque esto sigue siendo significativamente menor que apertura del comercio en la década de 1990. En los últimosen el Medio Oriente o en el África subsahariana, es prueba de años, Colombia ha logrado el mismo grado de concentraciónque América Latina no ha podido diversificar sus exportaciones que Brasil, México y Perú, que tienen una concentración relati-tanto como las regiones de Asia oriental y de Europa oriental vamente baja de exportaciones para la región.y Asia central, donde en 30 años la participación de los bienesprimarios en las exportaciones bajó aproximadamente de un 90 Hecho 5. La participación de ALC en las exportaciones mun-a un 30% e incluso 15%. diales en la mayoría de los bienes primarios es mucho más alta Sin embargo, ha habido una gran heterogeneidad entre los que su importancia económica en el PIB mundial. La impor-países de ALC y la dependencia ha seguido alta en algunos de tancia de los recursos naturales para la región y la significaciónellos (la proporción en Chile, Perú y la República Bolivariana de ésta en los mercados mundiales de bienes primarios, se refle-de Venezuela es todavía de más del 75% de las exportaciones) jan en su participación desproporcionada de las exportacionesy ha caído mucho más drásticamente en otros (por ejemplo, mundiales de estos productos en relación con su importanciaBrasil y México). También ha habido cambios significativos en económica, medida por su contribución al PIB mundial (gráfi-la composición en muchos países. Con excepción del cobre en co 2.7). En todas las categorías de bienes primarios, salvo unaChile y el petróleo en Colombia y la República Bolivariana de –la silvicultura– la participación de ALC en las exportaciones 7
  20. 20. L O S R E C U R S O S N AT U R A L E S E N A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E GRÁFICO 2.4 Los ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales han ganado importancia para muchos exportadores de bienes primarios de ALC 60 Rentas de recursos naturales como proporción de rentas totales (%) 50 40 30 20 10 0 bia i co ia io o ile a or e ú ag tin .d r liv ed ad Ch Pe lom éx ob n Bo .B om u M ge Ec yT Co ,R Pr Ar ela d da zu i ni ne Tr Ve 1998 2008 Fuentes: autoridades nacionales, FMI, cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: para Argentina los datos corresponden sólo a impuestos a las exportaciones y excluyen otros ingresos fiscales de la producción de petróleo y gas. Para Colombia, los datos reflejan el promedio de los ingresos fiscales de hidrocarburos de 2000 a 2005. GRÁFICO 2.5 La proporción de las exportaciones de bienes primarios ha disminuido menos en ALC, el Medio Oriente y África 100 96,8 93,9 90 88,0 85,5 87,4 83,2 primarios sobre las exportaciones totales (%) Proporción de las exportaciones de bienes 80 77,1 70 60 51,6 51,0 50 40 28,4 29,9 30 17,8 18,8 20 14,7 10 0 Países Asia oriental Europa América Latina Medio Oriente Asia África avanzados y Pacífico y Asia central y el Caribe y África meridional subsahariana septentrional 1970-79 2000-09 Fuentes: UN Commodity Trade Statistics Database y cálculos del personal del Banco Mundial. 8

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