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Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS como zona intangible”(art. 1.III). La doble condición se hace ...
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Tipnis consulta

  1. 1. Bolivia: caso TIPNIS 26/04/12 Por Bartolomé ClaveroTIPNIS es el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure. ComoTerritorio Indígena y como Parque Nacional, ambas cosas desde antes dela actual Constitución, de la Constitución del Estado Plurinacional deBolivia, éste tiene contraída una obligación redoblada de protección delárea, redoblada por territorio indígena y por parque nacional, valga lainsistencia.TIPNIS es el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure, símbolo hoy delas contradicciones entre orden constitucional y políticas públicas en Bolivia. Comolo uno y como lo otro, como Territorio Indígena y como Parque Nacional, ambascosas desde antes de la actual Constitución, de la Constitución del EstadoPlurinacional de Bolivia, éste tiene contraída una obligación redoblada de proteccióndel área, redoblada por territorio indígena y por parque nacional, valga lainsistencia. La actual Constitución ha añadido o, mejor dicho, antepuesto elreconocimiento, por título expresamente superior a ella misma, del derecho a lalibre determinación de los pueblos indígenas que se ejerce a través de laautonomía, razón por la cual la misma responsabilidad de la referida protección hade recaer jurídicamente, si se guarda consecuencia con tal reconocimiento, en lospueblos originarios del TIPNIS antes que en el propio Estado.Tras la Constitución se han sucedido normas y políticas contradictorias en relaciónespecífica al caso. Voy a centrarme en su aspecto normativo, aunque las mismascontradicciones entre normas postconstitucionales harán necesaria más de unareferencia a un contexto político que resulta bien determinante.Aunque hayamos luego de referirnos a determinaciones anteriores, comencemospor la Ley de Protección del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS, Ley 180, de 24 de octubre de 2011, en cuyo primer pronunciamiento “sedeclara al Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS patrimoniosociocultural y natural, zona de preservación ecológica, reproducción histórica yhábitat de los pueblos indígenas Chiman, Yuracaré y Mojeño-trinitario cuyaprotección y conservación son de interés primordial del Estado Plurinacional deBolivia” (art. 1.I).Estos términos de protección y conservación se refuerzan. Tras ratificarse el“carácter indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible ycomo área protegida de interés nacional” del TIPNIS (art. 1.II), se agrega algo entérminos que destacan su novedad: “Asimismo, adicionalmente se declara al
  2. 2. Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS como zona intangible”(art. 1.III). La doble condición se hace valer: “Teniendo el Territorio Indígena yParque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS, además de la categoría de territorioindígena, la categoría de área protegida, se constituye, en garantía deconservación, sostenibilidad e integridad de los sistemas de vida, la funcionalidadde los ciclos ecológicos y los procesos naturales en convivencia armónica con laMadre Tierra y sus derechos” (art. 2).La propia Ley 180 extrae consecuencias: “Dado el carácter intangible del TerritorioIndígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS se deberán adoptar las medidaslegales correspondientes que permitan revertir, anular o dejar sin efecto los actosque contravengan a esta naturaleza jurídica” (art. 4). Incluso especifica: “Deconformidad al Artículo Primero de la presente Ley al ser declarado territoriointangible, los asentamientos y ocupaciones de hecho promovidas o protagonizadaspor personas ajenas a los titulares del Territorio Indígena y Parque Nacional IsiboroSécure–TIPNIS, son ilegales y serán pasibles de desalojo con intervención de lafuerza pública si fuera necesario a requerimiento de autoridad administrativa ojudicial competente” (art. 5). Y asciende todavía a un detalle mayor: “Se disponeque la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos, como cualquier otra, noatravesará el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS” (art. 3).Una ley tan atenta con un territorio indígena concreto es extraño que no hagareferencia a la consulta previa con los pueblos indígenas concernidos. Según laDeclaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas(art.19), incorporada por Bolivia a su ordenamiento jurídico, el Convenio de laOrganización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en PaísesIndependientes (art. 6) y la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia(art.30.15), los pueblos indígenas tienen el derecho “a ser consultados medianteprocedimientos apropiados, y en particular a través de sus institucionesrepresentativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativassusceptibles de afectarles”, dicho con el lenguaje de la Constitución, procedente entodo caso de dichos instrumentos internacionales. ¿Cómo es que, con estecategórico precepto constitucional y más que constitucional, el Estado Plurinacionalde Bolivia no ha procedido a la debida consulta para una ley que concierne de llenoa unos pueblos indígenas? La Ley 180 no registra su realización porqueefectivamente no se efectuó.Hay una razón que no sólo explica, sino que además legitima la Ley 180 pese a lacarencia de consulta previa por parte del Estado. Con anterioridad, una serie dedecisiones parlamentarias y gubernamentales habían decidido la construcción de lareferida carretera entre Villa Turani y San Ignacio de Moxos. Incluso los contratoscon las empresas se habían realizado y las obras, emprendido. Para ninguna deestas actuaciones el Estado había procedido a la consulta indígena. Ante tal políticaacumulativa de hechos consumados, los pueblos indígenas afectados recurrieron alcamino del derecho. Las autoridades y las comunidades del TIPNIS, así como lasorganizaciones indígenas representativas, adoptan acuerdos formales contrarios aun proyecto de carretera que divide en dos el territorio. Ante la falta de respuestadel Gobierno se recurre al ejerció de las libertades de expresión y manifestación, unmedio no menos jurídico e incluso constitucional. Su forma principal fue unamarcha desde el TIPNIS, la llamada VIII Marcha Indígena, cuya entradaliteralmente apoteósica, por el calor popular, en la ciudad sede del Gobierno, LaPaz, lleva a éste a recapitular. La recapitulación se llama Ley 180. Los pueblosindígenas se habían manifestado aunque el Estado no les hubiera consultado.Aunque en derecho internacional se debata el valor vinculante de la que puedellamarse autoconsulta indígena, en este caso está claro que lo tiene desde elmomento en que el Estado aceptara el resultado precisamente mediante la Ley180. Además, en el caso, los pueblos indígenas han hecho uso del derecho a la libre
  3. 3. determinación a través del ejercicio de autonomía, un derecho expresamentereconocido no sólo por el derecho internacional, sino también por el derechoconstitucional boliviano. Como resultas de todo esto, al avenirse el Estado a lareclamación indígena, la ley 180 es producto de un acuerdo entre pueblos indígenasy Estado.La Ley 180 ha tenido incluso una norma reglamentaria. Es el Decreto Supremo1146, de 24 de febrero de 2012, por el cual el Presidente Constitucional del EstadoPlurinacional de Bolivia, “considerando que es deber del Estado la gestión integralde las áreas protegidas y el respeto a los derechos de gestión territorial de lospueblos indígenas en las áreas de doble condición, Área Protegida–TerritorioIndígenas”, decreta (art. 3) que “se garantiza el uso tradicional no comercial de losrecursos naturales renovables por parte de los pueblos indígenas Yuracaré, Tsinamey Mojeño-Trinitario que lo habitan, de acuerdo con su cultura y concepción propiade desarrollo” y que “la intangibilidad se aplica a agentes internos y/o externos envirtud de la necesidad de conservar los valores naturales y culturales excepcionalesy garantizar la protección y conservación de los recursos naturales, la biodiversidady el patrimonio cultural de los pueblos indígenas dentro del TIPNIS”; enconsecuencia, se prohíben “asentamientos humanos externos u ocupación ilegal detierras al interior del TIPNIS”, “autorizar el aprovechamiento forestal maderable confines comerciales y/o mercantiles” y “ejecutar megaproyecto, obras y actividadesde gran escala que provocan y/o pudieran provocar impactos ambientales ycambios socioeconómicos y culturales negativos”, en cuya prohibición, dada eltenor de la Ley que así se reglamenta, ha de entenderse que queda comprendida lareferida carretera por el corazón del TIPNIS. Para proyectos no prohibidos seestablece un proceso de evaluación, así como se adoptan otras previsiones para ladefensa del TIPNIS en “gestión compartida” e “integral” con los pueblos referidos,yuracaré, tsiname y mojeño-trinitario.El Decreto Supremo 1146 prevé planes de reparación, de gestión, de prevención,de vigilancia, de sanciones, de interdicciones…, pero lo que ha venido respecto alcaso específico del TIPNIS prácticamente al mismo tiempo, pocos días antes, esotra ley de tenor diverso a la 180, a la Ley de Protección del Territorio Indígena yParque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS. Es la Ley de Consulta a los PueblosIndígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS, Ley222, de 10 de febrero de este mismo año 2012. De entrada, esta secuencianormativa puede producir extrañeza. El asunto de la consulta parecía que podía
  4. 4. darse ya por dirimido a la vista de las razones dichas. El mismo Decreto Supremo1146 parece darlo por hecho pues no hace referencia a ella, pese además a que esposterior, aunque sólo sea en días, a dicha otra ley, la de consulta. La nueva leytambién se produce como si el reglamento de la anterior no fuera a existir. Desalida, lo que la misma, la Ley 222, viene a implicar es lo que conviene ver: “Lapresente Ley tiene por objeto convocar al proceso de Consulta Previa Libre eInformada a los pueblos indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional IsiboroSécure–TIPNIS, y establecer el contenido de este proceso y sus procedimientos(art. 1). En fin, ¿a qué viene a estas alturas la consulta mediante una ley para uncaso concreto?El objeto de la consulta lo define la Ley 222 de modo doble; de una parte, “definirsi el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure–TIPNIS debe ser zonaintangible o no, para viabilizar el desarrollo de las actividades de los pueblosindígenas Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, así como la construcción de laCarretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos”; de otra, “establecer las medidas desalvaguarda para la protección del Territorio Indígena y Parque Nacional IsiboroSécure–TIPNIS, así como las destinadas a la prohibición y desalojo inmediato deasentamientos ilegales respetando la línea demarcatoria del TIPNIS”. Lo segundo esredundante. Lo primero es lo novedoso, tan novedoso que afecta a la línea deflotación de la Ley 180. Ahora, a estas alturas, se pone en cuestión la intangibilidaddel TIPNIS para reconsiderarse la construcción de la carretera que lo atraviesa, loque había quedado precisamente excluido por la Ley 180. Como si ésta noexistiera, sin nombrarla ni siquiera, la nueva ley se ocupa del procedimiento de laconsulta. De hecho, la Ley 222 sustituye a la Ley 180, pero no la deroga. Laextrañeza de entrada se acentúa de salida. Al contrario de lo que es usual y de loque no faltaba en la ley primera, la nueva ley no contiene cláusula derogatoriaalguna.Igual que ocurría con la Ley 180, la Ley 222 no puede explicarse sin una mirada alcontexto. Tras la suspensión de las obras de avance de la carretera se ha producidootra movilización, en ejercicio de libertades, a la contra, esto es a favor delproyecto, incluso mediante otra marcha, con cierta participación también indígena.En el TIPNIS no sólo existen hoy las comunidades de los pueblos yuracaré, tsinamey mojeñotrinitario, pues anda en curso un proceso de colonización por población enbuena parte quechua y aymara, donde arraigan intereses adversos. Soncomunidades de colonos hoy llamados interculturales. Políticamente, quienesdefienden el giro de la Ley 222 pretenden que responden a un impulso siempreindígena, pero el mismo no puede prestar la legitimidad que alcanzara respecto a laLey 180. Se le deja subsistente para fagocitársele. A esto se debe que no se lederogue formalmente. La pretensión llega al punto de presentarse la ley segundacomo un complemento de la primera, como su desarrollo por imperativos departicipación y democracia. Por sí sola, una ley inconsulta para un caso concreto,cuando podría haberse intentando una ley general de consulta con el acuerdoincluso de comenzar aplicándosele al caso del TIPNIS, no se explica ni se justifica.Una ley general de consulta habría impedido lo que está ocurriendo en detrimentode este mismo mecanismo. El Gobierno se ha lanzado a actuar a favoraparentemente de la consulta y sustancialmente, sin mucho disimulo, de lacarretera que atraviesa el TIPNIS. Lo primero le presta la coartada de que estáahora ateniéndose a derecho internacional y constitucional garante de los derechosde los pueblos indígenas.El Gobierno ha preparado un protocolo igualmente inconsulto y en el cual sedesdibuja definitivamente algo tan esencial como el sujeto de la consulta,incluyéndose comunidades actualmente no identificadas con los pueblos originariosdel TIPNIS, comunidades hoy más cercanas a las formadas por la colonización. Hay
  5. 5. casos problemáticos desde luego, pero el problema reside en que el Estado haacabado atribuyéndose el poder de definir la identidad indígena como si noexistieran instituciones representativas indígenas. Y dígase lo propio de la mismaconsulta. El Estado la organiza sin la cooperación de los pueblos indígenas y seatribuye también el poder de proclamar su resultado, como si de un referéndum setratase. Cierra el camino a cualquier posibilidad de dialéctica entre distintaspropuestas consustancial a un proceso que debiera ser ajeno a la mera alternativaentre el sí y el no para poder conducir a acuerdos consensuados. Bien se dice en losartículos citados del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo y de laDeclaración de las Naciones Unidas: “llegar a un acuerdo o lograr el consentimientoacerca de las medidas propuestas”; “obtener su consentimiento libre, previo einformado”, el de los pueblos indígenas.La consulta está así, con todo ello, convirtiéndose a ojos vista en un mecanismoque no cumple su función esencial de garantizar los derechos de los pueblosindígenas o que incluso puede servir para conculcarlos. No es una desnaturalizaciónexclusiva de Bolivia pues opera incluso a escala del derecho y de las políticas de lasinstancias y agencias internacionales. La consulta se ha mitificado aislándosele desu contexto, de un contexto de libre determinación que se ejerce a través de laautonomía y de una participación a discreción, consecuentemente, tambiénindígena. A estos efectos invito a repasarse artículo por artículo la Declaración delas Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas que es derecho enBolivia. Ahí está el contexto de la consulta como garantía, junto a la autonomía, dela totalidad de los derechos de los pueblos indígenas, todos ellos ademásfundamentados en el derecho a la libre determinación.Y recuérdese lo dicho por la Constitución del Estado Plurinacional: “Los tratados einstrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sidofirmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declarenderechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán demanera preferente sobre ésta”, ya no digamos sobre leyes y sobre políticas (art.256.I). Se dice instrumentos por incluirse, no sólo convenios y tratados, sinotambién declaraciones. En este escenario normativo de orden internacional yconstitucional, ¿qué valor de derecho puede restarte a la Ley 222 y a suconvocatoria de consulta que comienza por no merecer el nombre? Resulta no sólopor su forma inconstitucional, sino también contraria por su fondo a derechoshumanos, a los derechos humanos de los pueblos indígenas. Ni lo uno ni lo otro encambio aqueja a la Ley 180.Respecto al caso, el Caso TIPNIS con mayúsculas porque en él se concentrancontradicciones y conflictos del desarrollo constitucional en Bolivia, si se me pideuna recomendación como en efecto se me ha solicitado durante estos días en másde un foro, con todas las reservas por no ser ni indígena ni ciudadano boliviano,daría la siguiente.El problema no reside a mi entender en que la consulta sea en el caso innecesaria oahora además extemporánea por irremisiblemente no previa, sino en que se leplantea en una situación de hechos consumados y presiones por consumar que lahacen imposible. Convendría retrotraer el estado de derecho a un momento delegitimidad que no puede ser otro que el de la Ley 180. Plantéese acto seguido,mediante la consulta que conduzca a acuerdo, una ley general de consulta. Yprocédase entonces. www.ecoportal.netBartolomé Clavero - Profesor de la Universidad de Sevilla -http://clavero.derechosindigenas.org
  6. 6. Bolivia, Aeropuerto de El Alto, 23 de abril de 2012.Nota del Autor:Elaboro este informe tras una nueva visita a Bolivia, entre el 17 y el 23 de abril,auspiciada por el Sistema Plurinacional de Comunicación Indígena OriginarioCampesino Intercultural que integran las organizaciones que formaron el Pacto deUnidad en el momento constituyente (Consejo Nacional de Ayllus y Markas delQullasuyu, Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia, Confederación Nacionalde Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa,Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia yConfederación Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia), y por el CEFREC(Centro de Formación y Realización Cinematográfica), y durante la cual me hanabierto también espacio CEADESC (Centro de Estudios Aplicados a los DerechosEconómicos, Sociales y Culturales), la Carrera de Antropología y Arqueología de laUniversidad Mayor de San Andrés, CNAMIB (Confederación Nacional de MujeresIndígenas de Bolivia), MUSEF (Museo Nacional de Etnografía y Folklore), CEJIS(Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social), así como diversos media: ABI(Agencia Boliviana de Información), ERBOL (Educación Radiofónica de Bolivia),Bolivia TV-Canal 7, Patria Nueva, Cambio y La Palabra del Beni. Gracias a todas ytodos. (Originalmente publicado en http://clavero.derechosindigenas.org dondepuede además compulsarse la documentación pertinente)

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