Successfully reported this slideshow.
Your SlideShare is downloading. ×

Časopis Moderna uprava broj 1

Ad
Ad
Ad
Ad
Ad
Ad
Ad
Ad
Ad
Ad
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 1
MODERNA UPRAVA
МОДЕРНА УПРАВА
ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu2
MODERNA UPRAVA
Издавач
Агенција за државну управу Републике Српске
Владике ...
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 3
MODERNA UPRAVA
С А Д Р Ж А Ј
LIST OF CONTENTS
ЧЛАНЦИ.........................
Advertisement
Advertisement
Advertisement
Advertisement
Advertisement
Advertisement
Advertisement
Advertisement
Advertisement
Advertisement
Loading in …3
×

Check these out next

1 of 205 Ad
Advertisement

More Related Content

More from Majkic.net (20)

Advertisement

Časopis Moderna uprava broj 1

  1. 1. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 1 MODERNA UPRAVA МОДЕРНА УПРАВА ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ
  2. 2. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu2 MODERNA UPRAVA Издавач Агенција за државну управу Републике Српске Владике Платона бб 78000 Бања Лука web site: www.adu.vladars.net e-mail: adurs@adu.vladars.net За издавача Драгомир Кутлија Главни и одговорни уредник Мр Владимир Карајица Редакциони одбор Бранкица Арежина, Рада Божић, Слободан Гаврановић, Хузеир Гламочак, др Тихомир Глигорић, др sc. Енвер Ишерић, мр Владимир Карајица, Ђурађ Козомора, доц. др Остоја Кременовић, проф. др Петар Кунић, Драгомир Кутлија, Зоран Липовац, Ендрју Мекбрајд, Невенка Савић, Сања Тајисић, Далибор Ћопић, Стојанка Ћулибрк, Јакоб Финци Лектор Татјана Атлагић Превод на енглески језик Далибор Ћопић Штампа Штампање помогли: Национална школа за управу из Велике Британије Уписано у регистар издавача под бројем 200 – Рјешењем Министарства просвјете и културе бр. 07.3-83-22/07 од 03.05.2007. године ISSN 1840-2283 Тираж 2450 комада Штампање завршено јануара 2008. године
  3. 3. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 3 MODERNA UPRAVA С А Д Р Ж А Ј LIST OF CONTENTS ЧЛАНЦИ.........................................................................................................................7 ARTICLES I ЗАКОНОДАВНОПРАВНИ АСПЕКТИ ДОБРЕ УПРАВЕ ..................................9 LEGISLATIVE ASPECTS OF GOOD ADMINISTRATION 1. Проф. др Петар Кунић: "ЦИЉЕВИ И ПРАВЦИ РЕФОРМЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ У БИХ И РС" ...............................................................................................................11 Petar Kunic, PhD: "GOALS AND DIRECTIONS OF THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN BIH AND RS" 2. Проф. др Мирјана Рађеновић: "МЈЕСТО СЛУЖБЕНИЧКОГ ПРАВА У СИСТЕМУ ПРАВА РС" .........................................................................................21 Mirjana Radjenovic, PhD: "POSITION OF ADMINISTRATIVE LAW IN THE LEGAL SYSTEM OF RS" 3. Проф. др Валерија Шаула: "ЕВРОПСКИ ОМБУДСМАН – ЗАШТИТНИК ПРАВА ГРАЂАНА ЕВРОПЕ НА ДОБРУ АДМИНИСТРАЦИЈУ" ...................29 Valerija Saula, PhD: "EUROPEAN OMBUDSMAN – PROTECTOR OF THE CITIZENS' RIGHT ON GOOD ADMINISTRATION" 4. Проф. др Миле Дмичић: "МОДЕРНИЗАЦИЈА, ПРОФЕСИОНАЛИЗАМ И УСАВРШАВАЊЕ ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У СИСТЕМУ УСТАВНИХ ПРОМЈЕНА У БиХ"................................................................................................37 Mile Dmicic, PhD: "MODERNIZATION, PROFESSIONALISM AND IMPRO- VEMENT OF THE LOCAL SELF-GOVERNANCE IN THE SYSTEM OF CON- STITUTIONAL CHANGES IN BIH" 5. Проф. др Сњежана Савић: "ДИСКРИМИНАЦИЈА И ЉУДСКА ПРАВА И СЛОБОДЕ" ..............................................................................................................59 Snјezana Savic, PhD: "DISCRIMINATION AND HUMAN RIGHTS AND FREE- DOMS" 6. Проф. др Здравко Злокапа: "РЕФОРМЕ ЈАВНОГ СЕКТОРА: ДА ЛИ ЈЕ МОГЛО БОЉЕ? ВАШИНГТОНСКИ МОДЕЛ НОВОГ ЈАВНОГ МЕНАЏМЕНТА: ПОЧЕЦИ И РЕЗУЛТАТИ"......................................................69 Zdravko Zlokapa, PhD: "PUBLIC SECTOR REFORMS: COULD IT HAVE BEEN DONE BETTER? WASHINGTON MODEL OF THE NEW PUBLIC MANAGEMENT: BEGINNINGS AND RESULTS"
  4. 4. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu4 MODERNA UPRAVA 7. Проф. др Душко Медић: "НЕКИ АСПЕКТИ ЗАШТИТЕ ВИТАЛНИХ НАЦИО- НАЛНИХ ИНТЕРЕСА У РС" ................................................................................79 Dusko Medic, PhD: "SOME ASPECTS OF VITAL NATIONAL INTERESTS PROTECTION IN RS" 8. Доц. др Остоја Кременовић: "ЛОКАЛНА САМОУПРАВА У ДЕМОКРАТ- СКОМ РАЗВОЈУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ" ..........................................................87 Ostoja Kremenovic, PhD: "LOCAL SELF-GOVERNANCE IN A DEMOCRATIC DEVELOPMENT OF THE REPUBLIC OF SRPSKA" 9. Зорица Дрљача, специјалиста јавних финансија и финансијског права: "ФИС- КАЛНИ СУВЕРЕНИТЕТ КАО ОСНОВ УРЕЂИВАЊА ПОРЕСКИХ СИСТЕ- МА У БиХ" ..............................................................................................................93 Zorica Drljaca, Specialist in Public Finances and Financial Law: "FISCAL SOVE- REIGNTY AS BASIS FOR ORGANIZATION OF TAXATION SYSTEMS IN BIH" II ИНФОРМАЦИОНЕ ТЕХНОЛОГИЈЕ ..............................................................101 IT 10. Др Жељко Јунгић: представник БиХ у Радној групи "bSEE": СПРЕМНОСТ БиХ И ЊЕНИХ ЕНТИТЕТА ЗА УВОЂЕЊЕ 'E-GOVERNMENT'-а И ДРУГИХ ЕЛЕКТРОНСКИХ СЕРВИСА"............................................................................103 Zeljko Jungic, PhD, BiH representative in the "bSEE" Working Group: "READI- NESS OF BIH AND ITS ENTITIES FOR INTRODUCTION OF 'E-GOVERN- MENT' AND OTHER ELECTRONIC SERVICES" III МЕНАЏМЕНТ ЉУДСКИХ ПОТЕНЦИЈАЛА...............................................115 HUMAN RESOURCES MANAGEMENT 11. Мр Владимир Карајица: "МЕТОДОЛОШКА ЗАСНОВАНОСТ И ДРУШТВЕ- НА ОПРАВДАНОСТ ИСТРАЖИВАЊА МОТИВАЦИЈЕ ДРЖАВНИХ СЛУЖ- БЕНИКА РС".........................................................................................................117 Vladimir Karajica, MA: "METHODOLOGICAL BASIS AND SOCIAL JUSTIFI- CATION OF RS CIVIL SERVANTS' MOTIVATION SURVEY" IV КОМУНИКАЦИЈЕ ..............................................................................................127 COMMUNICATIONS 12. Томо Марић: "ВИЈЕК ШТАМПЕ И ШТАМПАРИЈА У БАЊОЈ ЛУЦИ И БО- САНСКОЈ КРАЈИНИ И РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ"...........................................129 Tomo Maric: "A CENTURY OF PRINTING AND PRINTING HOUSES IN BA- NJA LUKA, BOSANSKA KRAJINA AND THE REPUBLIC OF SRPSKA"
  5. 5. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 5 MODERNA UPRAVA V ПРЕДСТАВЉАЊЕ AДУ РС................................................................................135 PRESENTING THE CSA RS 13. Мр Владимир Карајица: "ПРЕДСТАВЉАЊЕ АГЕНЦИЈЕ ЗА ДРЖАВНУ УП- РАВУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ – интервју са директором г. Драгомиром Кутли- јом"...............................................................................................................................137 Vladimir Karajica, MA: "PRESENTING THE CIVIL SERVICE AGENCY OF THE REPUBLIC OF SRPSKA – interview with the Director, Mr. Dragomir Kutlija" VI СУДСКА ПРАКСА ..............................................................................................147 COURT PRACTICE 14. Ђурађ Козомора: "СИСТЕМ КОНТРОЛЕ ЗАКОНИТОСТИ УПРАВНИХ АКА- ТА"..........................................................................................................................149 Djuradj Kozomora: "SYSTEM OF CONTROL OF LEGALITY OF ADMINIS- TRATIVE DOCUMENTS" VII ПОГЛЕДИ И МИШЉЕЊА..............................................................................159 VIEWS AND OBSERVATIONS 15. Ендрју Мекбрајд: SEPARB И РЕФОРМА ЈАВНЕ УПРАВЕ У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ – ПЕРСПЕКТИВА ПРОЈЕКТА ............................................161 Andrew Mcbridge: SEPARB AND THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN BOSNIA AND HERZEGOVINA – THE PROJECT PERSPECTIVE 16. Сања Тајисић: "ПОСТИГНУЋЕ КАО ИЗАЗОВ ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИ- КЕ"..........................................................................................................................165 Sanja Tajisic: "ACHIEVEMENT AS A CHALLENGE FOR CIVIL SERVANTS" 17. Далибор Ћопић: "ЗНАЧАЈ ЕНГЛЕСКОГ ЈЕЗИКА У ПРОЦЕСУ РЕФОРМЕ И ТРАНСФОРМАЦИЈЕ УПРАВЕ".........................................................................169 Dalibor Copic: "IMPORTANCE OF ENGLISH LANGUAGE IN A PROCESS OF ADMINISTRATION REFORM AND TRANSFORMATION" VIII ОСВРТ.................................................................................................................175 REFLECTION 18. Тихо Џакић: "ДЕРИВАТИВНО КОМУНИТАРНО ПРАВО"...........................177 Tiho Dzakic: "DERIVATIVE COMMUNITARIAN LAW" 19. Хузеир Гламочак: "ЦЕНТРАЛНИ РЕГИСТАР КАДРОВА У ДРЖАВНОЈ УП- РАВИ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ"............................................................................183 Huzeir Glamocak: "CENTRAL PERSONNEL DATABASE IN THE REPUBLIC OF SRPSKA CIVIL SERVICE"
  6. 6. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu6 MODERNA UPRAVA 20. Дејан Мајкић: "ЕЛЕКТРОНСКА ПОШТА КАО СРЕДСТВО КОМУНИКАЦИ- ЈЕ У СИСТЕМУ УПРАВЕ"..................................................................................193 Dejan Majkic: "E-MAIL AS A COMMUNICATION TOOL IN AN ADMINIS- TRATIVE SYSTEM"
  7. 7. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 7 MODERNA UPRAVA "МОДЕРНА УПРАВА" Часопис за управно-правну теорију и праксу Из ширег миљеа и контекста идеја и напора које Агенција за државну управу чини, издваја се она примарна, тј. како реформу јавне управе у Републици Српској и БиХ учинити динамичнијом, ефикаснијом и садржајнијом. Зато је покретање стручног часописа "Модерна управа" у функцији ових стремљења и настојања. Наиме, пошло се од релевантног сазнања да на просторима Републике Српске и БиХ у ововременим условима не постоји стручни часопис који би на једном мјесту и на цјеловит начин третирао проблематику јавне управе и елаборирао битна и актуелна питања и проблеме везане за реформу јавне управе, њене домете, циљеве и сврхе. То истовремено значи да је утврђивање коначног захвата поља истраживања јавне управе резултат дужег промишљања и сериозног истраживања реформских циљева, инструмената и оквира даљих праваца развоја јавне управе Републике Српске тј. БиХ, као и садржајних – стручних дискусија и разматрања са ширим кругом научних и јавних радника. Бављење и третирање проблематике јавне управе као сложеног феномена, претпоставља и одређен ниво потребе да се одређени хипотетички оквири учине предметом свестраног, вишеслојног и сериозног истраживања. А то опет прет- поставља онај квантум знања, жеље и потребе да се савремени проблеми у јавној управи рјешавају оном осмишљеном стручном методологијом која валоризује и проводи у праксу ефикасност, критичност и иновације. Тестирање властитог сазнања претпоставља да се преиспитују не само тачни или нетачни погледи, мишљења и искази, већ и искристалисане идеје које чине стварни садржај научно- емпиријског сазнања. У часопису треба да се формира другачије мишљење, које уобзирује и потребу за разумијевањем савремене епохе, динамику праксе свијета у којем живимо, поготово процесе транзиције. Покретањем овог часописа жеља нам је да фокусирамо и објединимо све значајније теорије, искуства и сазнања везане за питања и проблеме модерне јавне управе, како бисмо везу између социјалног миљеа и духовних творевина очували и учинили што конзистентнијом, јер дрво сазнања и дрво живота треба да припадају истом свијету. Поред ових релевантних разлога, који су експлицитно научно-стручне природе и суштине, намећу се као незаобилазни и други једнако вриједни актуелни разлози. Издавањем часописа "Модерна управа", настоји се јасније, прецизније и стручније пружити неопходна подршка реформи јавне управе Републици Српској и БиХ, а чији је циљ идентификација потреба за развојем способности и моти- вације код државних службеника да унутар сопствених сфера одговорности креирају и имплементирају одговарајуће политике, праксе, структуре и процесе везане за људске ресурсе, који омогућавају неопходан развој јавне управе, која ће бити у функцији грађана и привреде. Наиме, реформа јавне управе Републике
  8. 8. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu8 MODERNA UPRAVA Српске и БиХ иницирана је захтјевом за новом организационом структуром која профилира такве односе и процесе који ће допринијети и бржем укључивању Републике Српске и БиХ у европску заједницу народа. Часопис "Модерна управа" намијењен је првенствено државним службе- ницима, широј научно-стручној читалачкој популацији, студентима правних наука и осталих друштвених наука, као и свима онима који се из било којих разлога ин- тересују о различитим аспектима и питањима добро организоване и транспарентне јавне управе. Р е д а к ц и ј а
  9. 9. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 9 MODERNA UPRAVA ЗАКОНОДАВНОПРАВНИ АСПЕКТИ ДОБРЕ УПРАВЕ
  10. 10. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu10 MODERNA UPRAVA
  11. 11. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 11 MODERNA UPRAVA Проф. др Петар Кунић ЦИЉЕВИ И ПРАВЦИ РЕФОРМЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ И РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ РЕЗИМЕ Реформа јавне управе представља сложен и дуготрајан процес и чини важан елемент читавог транзиционог реформског процеса. Тржишно оријенти- саном друштву, какво је Република Српска и Босна и Херцеговина у цјелини, потребна је реформисана управа у складу са стандардима на којима се заснива јавна управа развијених демократских држава. Успјех реформе мјери се, превасходно, њеном способношћу да ефикасно пружа услуге привреди и грађанима са што мање трошкова. Посебан изазов за реформу јавне управе произлази из општег политичког консензуса за укључивање Босне и Херцеговине у Европску унију. Шире интеграције захтијевају прилагођавање управног система новим изазовима, што захтијева интензивну законодавну активност, посебно изградња правног система на принципима Acquis Communautaire. Циљеви и правци реформе јавне управе су формулисани, при чему је за процес и ток реформи пресудна чињеница да политички субјекти схвате њен значај, а да овлаштени субјекти планирају и брижљиво организују промјене. 1. УВОДНА РАЗМАТРАЊА Реформа државне управе (на свим нивоима) представља примарну важност за економски развој сваке земље, посебно земаља које су у транзицији, па стога мора имати безрезервну политичку подршку. Стварање повољног стимулативног амбијента, како политичког тако и правног, чини кључну димензију реформе. Снажна консолидација политичке воље мора бити ослонац стратешке улоге коју има управа на развој економских активности, посебно на економску ефикасност и активности у приватном сектору. Да би одговорила на изазове насталих промјена у стварању новог друштва, јавна управа се мора суочити са насталим потребама њеног ефикаснијег дјеловања у сложеним и промјењивим условима савременог друштва. У условима када су тржиште и демократија постали универзална социјална формула, монополске структуре морају се трансформисати у конку- рентске, јер у противном ометају реформски капацитет. Ако се од економских субјеката захтијева већа продуктивност, зашто се то не би тражило од јавне управе. Наслијеђени модел управе са бирократском и хијерархијском структуром, са недовољном стручношћу, недовољним знањем и претјераним процедурама које
  12. 12. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu12 MODERNA UPRAVA користи у свом раду, није у стању да прати стварање новог друштва и њему прилагођеног привредног амбијента. Осјећа се недостатак избора и одговорност према корисницима услуга, те претјерани трошкови а слаб квалитет услуга. Увођењем система стратегијског и предузетничког управљања у јавном сектору (државној управи и јавним службама), стварају се услови за повећање квалитета, економичности и ефикасности у пружању услуга корисницима. Од јавног сектора се тражи резултат, јер реформски процес се не може мјерити ријечима него дјелима. На том трагу активности јавне управе морају бити у складу са политичким циљевима и одлукама, уз пуни респект корисника. Организациона структура не само да мора бити прилагођена новим задацима него се мора кретати у законски постављеним оквирима. Државни монопол у сфери јавног сектора је показао неефикасност, траже се друга рјешења по угледу на економске субјекте који се брже прилагођавају условима пословања. Економска међузависност рађа нове видове организација и пред управу ставља нове задатке. Нови задаци захтијевају флексибилнију организациону структуру уз осмишљену децентрализацију која ће брже реаговати на импулс времена и потребе корисника и тиме остварити свој пуни потенцијал. Децентра- лизација јавног сектора и преношење власти на ниже (ближе) субјекте је тренд који преовлађује у реформи јавне управе, све у циљу квалитетнијег и бржег рјешавања потреба корисника. Расте значај средњег и локалног нивоа јавног сектора, од којег се тражи да ефекат услуга буде бољи и да корисник буде задо- вољан1 . Децентрализација је темељни принцип и она претпоставља супсидијар- ност, што ће рећи да све управне активности које се могу обавити на нижој разини треба да се обављају на нижој разини, а само оне које не могу обављају се на вишој разини. Јавни сектор мора пратити промјене настале у постављеним циљевима и вриједносним оријентацијама у изградњи новог друштва, посебно у третману приватног сектора, као и односе између јавног и приватног сектора. Примарно је да нове вриједносне оријентације и циљеви нађу свој израз у управном законодавству. 2. ИНСТИТУЦИОНАЛНА ДОГРАДЊА И ПОСЛОВИ УПРАВЕ Темпо промјена у области јавне управе је убрзан, посебно ако се има у виду да садржај њених активности расте. Управа постаје, уз своје услужне, регулативне и извршне активности, све више организатор и координатор низа послова везаних за остваривање егзистенцијалних и развојних циљева друштва. Транзициони период у којем се налази Република Српска и Босна и Херцеговина у цјелини, захтијева многобројне промјене и нова рјешења како у садржају њених 1 Др Предраг Димитријевић, Менаџмент локалне самоуправе, Правни живот, тематски број 10, 2005, том II, стр. 89–93.
  13. 13. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 13 MODERNA UPRAVA активности, тако и у методама рада. Стратегија предузетничког управљања у реформи државне управе мора наћи запажено мјесто. Њена организациона структура не само да мора бити прилагођена новим задацима (посебно везаним за рад приватног сектора) него се мора кретати у оквирима унутрашње административно-територијалне структуре земље, тј. мора бити у складу са уставним и законски постављеним оквирима. Посебан изазов за јавну управу произлази из општег политичког консензуса за укључивање Босне и Херцеговине у Европску унију2 . Европска међузависност рађа нове видове и пред управу поставља многе нове задатке. Развој индустријских капацитета није више кључни показатељ усп- јешног друштва, већ су то знање и тржиште, гдје апсолутну превагу имају услуге. У Босни и Херцеговини, посебно у Републици Српској, од 2000. године тј. од потписивања меморандума са Министарством за међународни развој Велике Британије, на основу чега је ангажован Колеџ за државну управу из Лондона као подршка Влади Републике Српске у реформи државне управе, учињени су значајни помаци у институционалној доградњи и креирању управног система по европским стандардима. Треба констатовати да је процес реформе јавне управе у Федерацији БиХ започео нешто касније него у РС и државним институцијама БиХ. Иако су учињени значајни реформски кораци, још увијек предстоје велики изазови у погледу стварања административног капацитета на свим нивоима власти у циљу достигнућа стандарда који мора да испуни свака држава прије уласка у Европску унију. У цјелини гледано, управа је још увијек неефикасна, недовољно професио- нална, корумпирана и надасве бирократизована и нееластична, тако да њена сер- висна улога ни приближно не долази до правог изражаја. Правни систем у Босни и Херцеговини је неефикасан и инкопатибилан у цјелини, јер га не стварају само домаћи субјекти. Стално инсистирање на реформама, које често имају политичке циљеве (промјену унутрашње структуре БиХ) а не суштинску основу за европске интег- рације, представља ограничавајући фактор, не само што реформски процеси (под притиском) имају сумњиве ефекте, него стварају политичку атмосферу која није потицајна. Стална условљавања од једног дијела Међународне заједнице која не ува- жавају реалност и услове живљења у Босни и Херцеговини уз кориштење метода искључивости у спровођењу својих циљева, није у функцији изградње постојећих институција, како државних тако и ентитетских. И сувише се занемарује чињеница да је Босни и Херцеговини потребна боља управљачка структура која ће напустити институционализацију хипокризије у функционисању правног система и створити услове за економски развој. 2 Проф. др Драгољуб Кавран, Јавна управа, Бгд, 2003, стр. 21–24; Проф. др Петар Кунић, Управљање промјенама у јавним службама, Годишњак Правног факултета, Б. Лука, 2005, стр. 88–89.
  14. 14. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu14 MODERNA UPRAVA Преокупација државом и њеном организационом структуром не може перманент- но бити поприште за рјешавање било чијих максималистичких политичких амби- ција које нису у стању да се суоче са реалношћу. У демократској правној држави, самовласно поступање (чега је у БиХ на претек) и незаконит рад подлијежу одго- ворности. То у БиХ још увијек није могуће, јер у њој још политика и ставови одређених међународних кругова доминирају над правом. Производња напетости и конфронтације ствара политичке подјеле а не повољан политички амбијент који подстиче на активност. Јачање централних институција државе не мора значити и јачање њене функционалности. Више нам се чини да је то једна обмањујућа теза са политичким циљевима, него реална чињеница, јер управо децентрализација политичке власти је важан тренд у свије- ту, јер се показао ефикаснијим и флексибилнијим, више окренут грађанима и њиховим потребама. У правном систему који је нестабилан, какав је у БиХ, и који не зависи само од домаћих субјеката, већ и од одређених међународних кругова чија воља је институционализована у OHR-у, тешко је одржати задовољавајући темпо у реформи јавне управе, јер она дијели судбину правног система у цјелини3 . У таквим околностима гдје је воља народа, односно домаће политичке елите често ирелевантна и то у доношењу кључних политичких одлука, власт дјелује деструктивно на читаву друштвену заједницу. Држава и њена управа могу постати функционалне само у стабилном политичком и правном систему, а то је могуће постићи само консензусом водећих политичких структура. Друштво у којем одлуке не доносе легитимни представници квалификује се као бесперспек- тивно друштво, које није у стању да изнађе излаз из проблема. Грађани на домаће власти гледају са неповјерењем, јер нису одлучујућа инстанца. 2.1. ИНСТИТУЦИОНАЛНА ДОГРАДЊА Реформа јавне управе није једнократна већ дугорочна и представља, у ствари, перманентан процес. Посебно у земљама транзиције пројекти реформе морају бити планирани на дугорочној основи. У Босни и Херцеговини односно Републици Српској учињени су значајни кораци у изградњи нормативно-правног оквира на чијој основи се темеље промјене. На државном нивоу донесени су Закон о управи, Закон о Савјету мини- стара, Закон о министарствима, Закон о државној служби у институцијама БиХ, Закон о раду у институцијама БиХ, Закон о општем управном поступку, Закон о управним споровима, Кодекс понашања државних службеника, као и многи подзаконски прописи. 3 Проф. др Петар Кунић, Организација и кадрови државне управе у Босни и Херцеговини, Зборник реферата са II међународног научног скупа одржаног на тему "Модернизација државне управе у свјетлу европских интеграција" у организацији Агенције за државну управу, Бања Лука, 2006 год., стр. 103.
  15. 15. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 15 MODERNA UPRAVA У Републици Српској донесени су: Закон о административној служби у управи Републике Српске, Закон о влади, Закон о министарствима, Закон о радним односима у органима државне управе (који се примјењује на лица која немају статус државних службеника), Закон о општем управном поступку, Закон о управним споровима, те многи други подзаконски прописи, као и Кодекс понашања државних службеника. Сви законски прописи респектују савремене стандарде које захтијева јавна управа модерног доба, реалне потребе и pro futuro хармонизација домаћих прописа са прописима Европске уније, што захтијева интензивну законодавну активност, посебно изградња правног система на принципима Acquis Communautaire. Концепт јавне управе, успостављен регулативном активношћу државе и њених ентитета, полази од принципа на којима се заснива организација и функционисање у савременим друштвима те обима и сложености послова који убрзано расту. Природа нових задатака захтијева прилагођен организациони облик и нова правила игре. Послови управе шире своју садржину и нове методе рада, што захтијева нове вјештине (менаџерске) и одговорност за постигнути резултат. Ова развојна тенденција условила је стварање нових организационих облика управе, превасходно у виду агенција. Ови организациони облици инспирисани су независним, односно тзв. извршним агенцијама насталим у САД-у и Великој Британији крајем прошлог вијека. Нови организациони облици резултат су реформе јавног сектора у циљу смањења трошкова и буџетског дефицита и стварање услова да се скупе и неефикасне службе учине ефикаснијим и јефтинијим4 . 4 Реформа јавног сектора у САД-у врши се под утицајем идеја Дејвида Озборна и Теда Геблера промовисаних у дјелу "Поновно осмишљавање владе", у којем се посебно истиче да је посао владе да "усмјерава" а не да "весла". Влада креира политику, а пружање услуга односно остваривање политике препушта агенцијама и другим тијелима која дјелују у име државе (Према: Е. Хејвуд, Политика, Бгд, 2004, стр. 675, превео са енглеског Јован Јова- новић). Реформа јавног сектора у Великој Британији започела је у вријеме М. Тачер која је била доста успјешна, посебно у смањењу трошкова јавне управе и повећања њене ефикасности. Реформски курс је настављен и у вријеме Џ. Мејџора а касније и Т. Блера, посебно покре- тањем иницијативе "Слиједећи корак" којом је извршена диференцијација јединствене државне администрације. Министарства, као кључни облик органа државне управе, огра- ничавају се на вођење политичке функције док се тзв. извршним агенцијама повјерава одговорност спровођења политике. У јавним службама (образовању, здравству, простор- ном планирању и др.) дошло је до формирања тзв. квазивладиних тијела састављених од именованих лица а не министара или државних службеника. Крајем прошлог вијека дошло је до потискивања државе из области јавних служби проведеном приватизацијом у телекомуникацијама, електроиндустрији, индустрији гаса и воде као и локалном превозу. Партнерство између јавног и приватног сектора поспјешило је јачу позицију приватних организација у услугама које пружа држава. Овај процес резултат је тзв. новог јавног управљања које уноси предузетнички дух у управљачке структуре јавним сектором тј. помјерање од хијерархије ка тржишту (Према Е. Хејвуд... стр. 675–676).
  16. 16. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu16 MODERNA UPRAVA У управном систему БиХ, агенције се оснивају односно образују у различитим областима и нивоима. На нивоу БиХ, као и на нивоу Републике, агенције се оснивају Законом о министарствима и другим органима управе Босне и Херцеговине5 односно За- коном о министарствима Републике Српске6 . Поред ових закона којима се уређују организациони облици управе на државном и републичком нивоу, агенције се оснивају посебним законима у одређеним областима7 . За поједине агенције донесени су закони о њиховом оснивању8 . Анализом прописа којима се уређују организациони облици управе уочљиво је да се оне оснивају под окриљем државе. Углавном имају статус посебних управних организација у саставу министарства или су самосталне под директном контролом Савјета министара односно влада ентитета. Образују се ради вршења стручних и њима повезаних управних послова. Иако се налазе у оквиру организационе структуре државе, управе не представљају органе управе у ужем смислу. Пред- стављају посебну врсту тзв. државних организација чиме им је компонента самосталности ограничена јер "припадају" држави. У односу на органе управе, уп- равне организације имају одређене сличности и разлике. Сличности се могу наћи у начину организовања, у одређивању организационе структуре, начину руково- ђења, овлаштењима и одговорностима функционера. Оснивају се у правилу истим законским актом. Разлика је у томе што им је основна дјелатност обављање стручних послова чије вршење подлијеже стручним правилима а не управним про- писима. У правилу имају својство правног лица, што органи државне управе немају, што ће рећи да у правном промету могу иступати у своје име и за свој рачун, тј. могу у одређеном обиму самостално стицати приходе и иступати на тржишту иако им је основни извор финансирања буџет9 . Постоје извјесне разлике између агенција које се оснивају прописима о организацији управе и агенција које се оснивају посебним прописима односно прописима о оснивању одређених агенција. Разлика се испољава у степену само- сталности, с обзиром на то да су агенције које се оснивају посебним прописима, односно прописима о оснивању одређених агенција, самосталније и независније у односу на државу, јер су више потчињене правилима струке. Иако у већини случајева имају статус посебних управних организација, њихова унутрашња организациона структура ближа је јавним предузећима него управним организацијама под окриљем државе. Имају свој статут, а од органа управни одбор (или савјет агенције) и директора агенције, те статус правног лица. Дјелују у складу са принципима објективности, транспарентности и недискри- минације у интересу грађана. Доносе правила агенције, упутства, технолошке 5 "Службени гласник БиХ", бр. 5/03. 6 "Службени гласник РС", бр. 70/02. 7 Нпр. Законом о храни БиХ предвиђа оснивање Агенције за осигурање хране ("Службени гласник" бр. 50/04). 8 Нпр. Законом о утемељењу Извозно-кредитне агенције БиХ ("Службени гласник БиХ", бр. 62/04). 9 Проф. др Петар Кунић, Управно право, Б. Лука, 2006, стр. 112–113.
  17. 17. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 17 MODERNA UPRAVA прописе, издају и одузимају лиценце односно дозволе за рад, прате стање у својим областима и др.10 Упоредним прегледом уочљиво је да законски прописи којима су основане поједине агенције нису у доброј мјери уједначени, да организациона структура није уједначена, да поједина питања нису статусно дефинисана, да заштита општег интереса није прецизно дефинисана, затим није им прецизирана одговорност, што представља важно питање кад је у питању рад ове врсте инсти- туција. Свакако да не треба испустити из вида чињеницу да неке агенције у ок- виру државне структуре, као што је Агенција за државну управу, нису правна лица, што није на трагу развоја предузетничког духа у јавном сектору. Све ово упућује на потребу доношења једног законског прописа како на нивоу државе тако и на нивоу Републике, којим би се створио нормативни оквир и стандард за оснивање и рад агенција у Републици Српској и Босни и Херцеговини. Садашње стање омогућује раст ових институција неконтролисано, уз честе зло- употребе одређених бирократских структура. 2.2. ПОСЛОВИ ЈАВНЕ УПРАВЕ Јавна управа представља сложен систем структура и односа. Са организационог аспекта чине је многобројни органи и организације како у оквиру државне тако и вандржавне структуре. У савременим друштвима организациону основу све више чине инстру- менти и методе рада које чине јавни менаџмент. Са функционалног аспекта јавна управа обухвата многобројне активности којима остварује своје задатке и послове у складу са важећим правом и пропи- сима. Њене активности нису само значајне за функционисање извршне власти јер чини њену темељну подлогу, већ она пружа специфичне врсте услуга како законодавној (припрема законе и друге акте) тако и судској власти (у области пра- восудне управе). Управа припрема и извршава законе и друге прописе не само парламенту већ извршава и прописе других овлаштених органа. Њена улога постаје све важнија у организацији и координацији низа послова везаних за ост- варење егзистенцијалних и развојних циљева друштва. Садржајне активности управе све више се окрећу потребама грађана и сервисирању њихових потреба, уз кориштење нових метода као што су управљање циљевима и управљање резултатима. 10 Види о томе: Закон о комуникацијама БиХ ("Службени гласник БиХ", 33/02) којим је установљена Регулаторна агенција за комуникације (чл. 36–48); Закон о поштама Босне и Херцеговине ("Службени гласник БиХ", бр. 33/05) којим је установљена Агенција за поштански саобраћај Босне и Херцеговине (чл. 10).
  18. 18. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu18 MODERNA UPRAVA Рад на припреми закона, прописа и општих аката представља посебно значајну активност управе у правним системима у процесу транзиције, какав је у Републици Српској односно Босни и Херцеговини. Припремна фаза у процесу доношења закона и других одлука има одлу- чујућу улогу на квалитет ових аката . Промјена јавне политике је могућа сама ако је регулисана. Процес стварања нове регулативе је услов за стварање новог реформиса- ног друштва. Није могуће доћи до "добрих прописа" без темељне регулаторне реформе и увођења анализе ефеката регулативе11 . Прописи високог квалитета пресудно утичу на легитимност, његову флексибилност и способност одржања12 . На том трагу Савјет OECD-а је 1995 год. дефинисао Препоруке за унапређење квалитете прописа13 . Добра управа изналази прецизну дијагнозу стања, транспарентност поступка израде прописа и даје алтернативна рјешења. У циљу припреме квалитетних прописа користе се различите методе, при чему се посебна пажња посвећује учешћу заинтересованих група у доношењу про- писа. Користе се јавне консултације у циљу дефинисања одређене политике. Истраживачки метод за прикупљање релевантних података доприноси јачању информационе основе за доношење прописа уз смањење ризика нежељених посљедица. Консултације могу бити у виду неформалних састанака са интересним групама, јавних расправа, објављивањем прописа (путем јавних медија, интернета и др.). Квалитетну припрему законских прописа и одлука може извршити само квалитетна управа која располаже квалитетном кадровском структуром која има потребна знања и вјештине неопходне за вршење послова јавне управе. Од кадровске политике се захтијева нови систем регрутовања кадрова. Треба напустити погрешно усмјеравање људских ресурса и користити их на адек- ватан начин. Одсуство мотивације код великог броја службеника за стицање нових зна- ња и вјештина је примјетно. Професионализација, деполитизација и информатиза- ција не тече потребним темпом. Зато је трансфер знања и његова практична примјена од изузетног значаја, посебно у усвајању нове праксе у менаџменту. Захтијевају се промјене понашања у организацији и подизању нивоа ефикасности на сваком радном мјесту. Припрема квалитетних прописа и квалитетних одлука захтијева знања и вјештину из разних области чија симбиоза је могућа само у тимском раду. Разви- јање овог вида рада посебно треба да буде његовано и развијано за ову врсту послова. Припрема закона је посао посебно сложене природе, и готово да је 11 Шире о томе види: Драгољуб Кавран и други: Анализа ефеката регулативе у Србији, Правни живот, бр. 10, 2005. 12 Д. Миловановић, Анализа ефеката регулативе као модерна техника јавног менаџмента, Правни живот, 2003, стр. 1013–1030. 13 Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation, OECD, March 1995.
  19. 19. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 19 MODERNA UPRAVA немогуће да то појединац обави, не само због недостатка специфичних стручних знања и вјештина већ и због обима посла. Зато је тимски рад у обављању ових послова неопходан и захтијева висок степен кооперативности, координације и креативности као и висок степен професионалности., стално обнављање знања и вјештина и надасве лојалност закону и стручност. Колико ће тим бити успјешан тј. постићи жељени резултат, зависи од организованости и способности менаџмента у јавној управи. Организовање тима и управљање њиме ствар је односно посао и вјештина менаџера, који може знатно унаприједити овај надасве важан посао који обавља управа. Иако нови јавни менаџмент (new public menagment) представља глобални тренд у реформи јавног сектора, он не би био успјешан без увођења модерних технологија у њен рад. Ту се у првом реду мисли на е-управу која представља темељну подлогу и предуслов за стварање модерне и ефикасне јавне управе. Увођење е-управе не пружа само велике могућности за грађане који успостављају електронску комуникацију са јавном управом која им пружа услуге путем интернета, већ она омогућава стварање информационе основе са богатим фондом информација које ће се користити у функцији припреме квалитетних политичких одлука и законских прописа. Executive Summary Reform of public administration is a complex and long lasting process and forms an important element of the whole process of the transitional reforms. A market- oriented society, such as the Republic of Srpska and Bosnia and Herzegovina in its entirety is, requires reformed administration which follows the standards that forms the basis of public administration of developed democratic countries. How successful reform is shall be measured primarily by its capability to provide for efficient service delivery to business and to citizens with use of the smallest possible costs. A special challenge for reform of public administration comes from general political consensus for the joining of Bosnia and Herzegovina into European integration. Wider integration requires adaptation of the legal system to new challenges, involving intensive legislative activities, and especially the building up a new legal system on the basis of Acquis Communautaire. Aims and directions of public administration reform are established, whereas for the process of the reform and its direction an understanding of its significance by political factors are of crucial importance and that those in power plan and organise for these changes carefully.
  20. 20. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu20 MODERNA UPRAVA
  21. 21. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 21 MODERNA UPRAVA Проф. др Мирјана Рађеновић МЈЕСТО СЛУЖБЕНИЧКОГ ПРАВА У СИСТЕМУ ПРАВА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ РЕЗИМЕ О радним односима државних службеника и мјесту правне регулативе која их уређује у правној теорији, како у прошлости, тако и данас, воде се велике дискусије. Све оне, својом садржином, могу се свести на сљедеће варијанте – од појаве схватања о двојству радних односа (радника и јавних службеника), преко готово једнодушних концепција о јединствености радних односа, до оних из новијег времена које раздвајају радно-службеничке од осталих радних односа па, сходно томе, и респективне правне режиме који се на те односе примјењују. Чињеница је да су радно-службенички односи по многим својим обиљеж- јима специфични, особени односи, и да се правне норме које их уређују својом садржином издвајају од општих радноправних норми, градећи посебан режим тзв. службеничког права. У правном систему Републике Српске радни односи државних службеника уређени су готово цјеловито и оригинално. На њих се примјењују специјални управноправни прописи који су, с једне стране, инкорпорирани у управно право као грану права, а с друге стране, везују се и мијешају са важећим прописима радноправне гране. Радни односи су врста друштвених односа који имају посебан карактер и који су за друштвену заједницу од нарочитог значаја. У радном праву као засебној грани правног система која се бави овим односима садржане су како норме којима се ти односи свеобухватно уређују, тако и норме којима се регулишу поједини институти и правни односи који се везују за њихово успостављање, остваривање, мијењање и престанак те мјере посебне заштите које друштвена заједница гаран- тује лицима у радном односу, односно њиховим породицама.1 Сâм радни однос, као темељни појам, не само теорије, него и позитивног радног права, различито се дефинише. Појмовна одређења која се крећу од свођења радног односа на уговор о раду, до дефиниција у којима је мање или више евидентан дефицит свих битних, 1 Види: Никола Тинтић, Радно и социјално право, Загреб, 1969, стр. 4, према Иви Борко- вићу, Службеничко право, Загреб, 1999, стр. 20–21.
  22. 22. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu22 MODERNA UPRAVA суштинских елемената тог појма, различита су у доктрини радног права капиталистичких и социјалистичких држава.2 Радни односи појављују се у различитим облицима, што зависи прије свега од типа организације у којој се рад обавља, природе посла, начина, мјеста и сврхе рада, као и других параметара. Ипак, постоји специфичан појавни облик радних односа који се тиче посебне категорије радника, и то оних запослених у државним органима, посебно органима државне управе за које се не само у конвенцио- налном говору, него и у правној литератури и позитивном законодавству, како у свијету, тако и код нас, користи термин "службеници" или "чиновници". То ука- зује на постојање посебних, тзв. радно-службеничких односа, као особене катего- рије радних односа. Будући да се на те односе примјењује специфичан правни режим који у много чему одступа од општег радноправног режима, у теорији и управног и радног права раније, а и данас, актуелне су полемике око тога чини ли службеничко право посебну, самосталну грану права или је само дио, подграна управног, односно радног права. Тако је у теорији радног права готово општеприхваћено становиште да су сви радни односи, без обзира на облике у којима се појављују и област (привредну или непривредну) на коју се односе, обухваћени класичним радним правом као јединственом граном правног система. Евентуална одступања, као израз специ- фичности њихових појединих појавних облика, по мишљењу теоретичара радног права, не оправдава успостављање неког специјалног радног права као посебне гране права која би тангирала радне односе само једне одређене категорије радника и која би била независна од општег радног права.3 У бившој држави, 50-их година прошлог вијека, службеничко право којим су били уређени радни односи државних службеника није припадало радном, него управном праву.4 Поред Закона о радним односима, били су донијети и Закон о државним службеницима (1946. године) и Закон о јавним службеницима (1957. године) који је (са више својих измјена и допуна) важио као главни извор службеничког права, будући да је њиме ранији Закон о државним службеницима био стављен ван снаге. На тај начин, по схватању већег броја аутора тог времена, правни режим регулисања положаја, права и обавеза државних службеника који су послове јавне управе обављали као своје редовно занимање, био је одвојен од режима, мјеродавног за остале службенике и раднике у тадашњој Југославији. Другим ријечима, поред општег радног права, постојало је и тзв. специјално радно право које је третирало само јавне службенике. Та схватања, међутим, нису била генерално прихваћена. Након доношења Устава ФНРЈ од 1963. године и Закона о савезној управи, као и републичких закона о управи те Општег и посебних закона о самоуправ- љању радних људи у органима управе, чије је доношење потом услиједило, радни 2 Види: Влајко Брајић, Радно право, Београд, 2001, стр. 123. 3 Види: Предраг Јовановић, Радно право, Нови Сад, 1998, стр. 65; Александар Балтић и Милан Деспотовић, Основи радног права Југославије, Београд, 1981, стр. 82. 4 Види: Иво Крбек, Основи управног права ФНРЈ, Загреб, 1950, стр. 314–315, према Предрагу Јовановићу, Радно право, Нови Сад, 1998, стр. 65.
  23. 23. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 23 MODERNA UPRAVA односи радника запослених у државним органима управе и свих осталих радника били су јединствено правно уређени (радно-службенички односи као терми- нолошка сложеница нису чак ни постојали) Основним законом о радним односима из 1965. године. Тај закон, горе наведеним законима, допуштао је извјесне спе- цифичности у регулисању радних односа запослених у државној управи. Дакле, увођењем самоуправљања, уставна концепција о једнакој радноправној позицији свих људи (радника, трудбеника), независно од тога гдје су били запослени, потискивала је потребу за неким посебним законодавством које би у садржајном погледу значајније одступало од опште радноправне регулативе тог времена.5 У бившој Босни и Херцеговини, од посебног значаја за правни статус радника запослених у органима државне управе био је Закон о државној управи ("Службени гласник СР БиХ", 38/78) који је ступио на снагу 1979. године. Норме овог закона, између осталог, биле су посвећене и регулисању радних односа радника у државној управи, а на питања која нису била регулисана овим специ- јалним законом примјењивале су се норме радног права, као норме генералног карактера. Након рата, у Републици Српској за радне односе државних службеника били су мјеродавни Закон о државној управи ("Службени гласник Републике Српске", 11/94) и Закон о радним односима у државним органима ("Службени гласник Републике Српске", 11/94 и 6/97). У новије вријеме, због битних промјена у важећим правним прописима којима се уређују радни односи, све више је присутна тенденција прихватања модела тзв. подијељеног радног односа који потенцира раздвајање општих радних односа од радно-службеничких односа. На ове посљедње, с обзиром на специ- фичности које постоје у погледу њиховог настанка, суштине, садржине и улоге које имају, по том виђењу, примјењивао би се (по многим рјешењима) особен правни режим. То би значило успостављање посебног, службеничког (чинов- ничког) права које би у садржинском смислу представљало укупност правних норми којима би се уређивала основна питања радноправног положаја државних, односно јавних службеника. Тако би се правне норме које регулишу правни статус запослених у државним органима управе (као и у другим државним органима), под условом да су у довољној мјери сабране и систематски сређене, у односу на остале, опште радноправне норме издвојиле у посебан подсистем норми који би се приближавао систему норми управног права па чак чинио и његов дио.6 Прије него што о напријед поменутом проблему одређивања мјеста службеничког права у систему права Републике Српске изразимо сопствени став, осврнућемо се на нека есенцијална обиљежја радно-службеничких односа у нашем праву и указати на одређене квалитативне разлике које постоје између ових и општих радноправних односа. 5 Види: Никола Стјепановић, Управно право у СФРЈ, Београд, 1978, 382–383; А. Балтић, М. Деспотовић, исто; Сеад Дедић, Управно право Босне и Херцеговине, Бихаћ–Сарајево, 2001, стр. 175–176. 6 Зоран Р. Томић, Управно право, Београд, 2002, стр. 139–142.
  24. 24. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu24 MODERNA UPRAVA Најприје, треба скренути пажњу на то да се као учесници радно-служ- беничких односа на једној страни појављују државни органи, односно државни органи управе, а на другој, државни службеници који обављају државне послове (послове државне управе) из надлежности појединих државних органа (органа државне управе). Државни службеници обављају превасходно ауторитативне послове, дакле, послове који по својој природи (основној супстанци) представљају вршење прерогатива државне власти. То подразумијева да они у односу према другим субјектима са којима остварују одговарајуће контакте иступају са јачом вољом, што опет значи да њихови међусобни односи не почивају на основама споразумијевања и сагласности њихових воља. Тако је органима државне управе, као основна дјелатност којом се баве, уставним нормама повјерена управна дјелатност (управни рад) – једна од државних дјелатности из оквира постојећих дјелатности државе. Поред ове, као другоразредну, пратећу дјелатност, државни органи управе обављају и обимом незанемарљиву, и садржајно разнородну, стручно-техничку дјелатност. Вршење државних послова је примарни задатак ових органа. Он има за циљ остваривање јавног интереса. А јавни интерес је кон- кретан облик општег интереса и, као такав, шири је од државног интереса у коме се остварује, али не и исцрпљује, будући да јавни интерес оживотворују и недржавни јавноправни колективитети.7 Из наведеног произилази да се радно- службенички односи успостављају у вези са радом органа државне управе, однос- но ингеренцијама државних структура власти које се кроз реализацију јавног интереса, у односу на друге врсте рада (недржавних субјеката) много шире и знатно јаче рефлектују на чланове друштвене заједнице као цјелине. Иако правни поредак осигурава заштиту и приватних и јавних интереса, ипак превагу, приори- тет, има јавни интерес, јер се он одговарајућим (правним и ванправним аутори- тативним инструментима) увијек штити, за разлику од приватних интереса који се штите само када су у складу са јавним интересом и експлицитно одређени зако- ном. Све ово говори у прилог томе да овлашћења и дужности, као и сва друга радностатусна питања државних службеника, треба да буду стављена у норма- тивноправни контекст, различит од онога којим се регулишу радни односи оста- лих радника. Када је ријеч о радно-службеничким односима који се успостављају унутар органа државне управе важно је истаћи да се државни службеници, шире гледано грађани, у тим односима појављују у својству управних кадрова, изврши- лаца управних и других послова, а не у улози странака (корисника управних услуга). Отуда се правне норме које регулишу радно-службеничке односе тичу унутрашњег уређења, интерне стране главних субјеката или вршилаца управног рада. Вањска, екстерна димензија рада ових субјеката изражава се кроз успос- тављање управноправних односа у којима су они правно јача, надмоћнија страна у односу на позицију субјеката друге стране (физичких или правних лица), чија је 7 Предраг Димитријевић, "Јавни интерес и креативност управне функције", Стварање права, Трећи скуп Југословенског удружења за теорију, филозофију и социологију права, Милочер, 1999, Београд, 2000, стр. 166–167.
  25. 25. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 25 MODERNA UPRAVA воља далеко слабија. Однос који се успоставља ступањем у рад државног службеника није обичан равноправни однос. Будући да одражава специфичан по- ложај државног службеника према државној, односно управној служби, по логици ствари, тај однос добија посебно управноправно значење. За управноправне односе карактеристично је то што се формирају тако што правно јача страна одређује начин поступања другој, правно слабијој страни па и противно њеној вољи. Ти односи настају на различите начине – на темељу закона, правним и материјалним инструментима ауторитативног карактера (издавањем управног акта или вршењем управне радње). Стога није тешко закључити да су одлуке државних органа управе (и других државних органа) које се односе на радноправни статус државних службеника (постављење, именовање, распоређивање у оквиру државне службе), по својим садржинским одликама, одлуке на које се примјењују правила управног поступка – управне одлуке (управни акти). А те акте обиљежава сљедеће – поред своје индивидуалности, конкретности правне ситуације на коју се односе, они морају посједовати и друга садржинска својства (ауторитативност, непос- редну извршивост, рјешавајући и то екстерни карактер и ванспорност животне ситуације коју уређује) која кумулативно морају бити задовољена. Одређивање правне природе ових аката8 од нарочитог је значаја, јер може имати важне практично-правне посљедице.9 За разлику од радно-службеничких односа, радноправни односи почивају на приватноправном акту – уговору о раду, који се закључује између послодавца и радника на бази равноправности у начелне сагласности њихових воља, односно рјешењу о пријему на рад. Исто тако, битно је истаћи да је на подручју дјеловања управе упечатљива претежна заступљеност хијерархијског принципа и субординације који долазе до изражаја не само у односима између појединих органа управе, него и унутар органа управе, у првом реду у оквиру радно-службеничких односа. С једне стране, хијерархија и субординација су у служби осигурања континуитета и јединства различитих степена (нивоа) у вршењу управне функције те спречавања непошто- вања правила, немара, арбитрарности и пристрасности, нарочито чиновника нижег ранга, а с друге, оне спутавају слободу и ограничавају самосталност потчињених државних службеника у процесу извршења припадајућих професионалних зада- така, кочећи њихову мотивацију за успјехе на послу. Значај ових принципа сим- болизован је устројством цјелокупног државноуправног сектора по моделу успос- тављања једног ступњевитог међузависног система надређених (виших) и подре- ђених (нижих) органа, односно професионалних управних кадрова (службеничких положаја) између којих се успоставља конструктивна и кооперативна радна комуникација. Сама хијерархија, иначе, двојако се испољава – као власт над акти- ма нижег органа (ужи смисао) и као власт, не само над актима, него и службеним 8 О правној природи аката постављења, види: Иво Крбек, Право југославенске јавне управе II, Загреб, 1961, стр. 280–281; А. Балтић, М, Деспотовић, исто, стр. 193–197. 9 Види пресуду Врховног суда РС, У-936/03 од 27.09.2006. године и Окружног суда у Бањалуци, У-520/05 од 11.10.2005. године.
  26. 26. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu26 MODERNA UPRAVA лицима органа нижег ранга (шири смисао) у виду постављања, разрјешавања и одлучивања о одговорности тих лица.10 Радно-службеничке односе карактерише и то што државни службеници морају посједовати релевантно специјалистичко знање и искуство те добро позна- вати управно и уставно право. То значи да њихове квалификације морају бити професионалне, на неки начин специфичне у односу на оне које се стичу у грађан- ској служби. Карактерише их и то што државни службеници, као носиоци јавног ауторитета, своје послове морају обављати непристрасно, водећи рачуна првен- ствено о јавном интересу (без истицања својих личних, колективних или полити- чких опредјељења) те читав низ других специфичних карактеристика (у погледу оцјене рада и напредовања, трајања и услова рада, материјалне и дисциплинске одговорности, престанка рада итд.).11 У садашњем праву Републике Српске радни односи државних службеника регулисани су хетерономно. Поред Закона о административној служби у управи Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске", 16/02, 62/02, 38/03, 42/04 и 49/06), Уредбе о категоријама државних службеника ("Службени гласник Републике Српске", 23/03 и 41/06) и Правилника о јединственим правилима и процедури провођења јавне конкуренције за запошљавање, именовање и постав- љење државних службеника ("Службени гласник Републике Српске", 84/03), који (као посебни управноправни прописи) аутономно регулишу највећи број елеме- ната личног статуса државних службеника, на ове односе као суплеторни, допун- ски, примјењују се и општи радноправни прописи – Закон о раду ("Службени гласник Републике Српске", 38/00, 40/00, 41/00, 47/02, 38/03 и 66/03), Општи ко- лективни уговор ("Службени гласник Републике Српске", 27/06 и 31/06) и По- себни колективни уговор за запослене у области управе у Републици Српској ("Службени гласник Републике Српске", 16/98 и 37/01).12 Како сва питања радноправног статуса државних службеника нису регулисана нормама које припадају само једној грани права, може се констатовати да кодификација норми службеничког права код нас није потпуно проведена. Отуда се о службеничком праву може говорити само као подграни неке друге гране права. Будући да је већина питања у вези радно-службеничких односа регулисана претходно поменутим управноправним прописима, то подразумијева да правне норме које се односе на специфичан правни положај носилаца управне дјелатности чине посебан подсистем норми који припада систему норми управног права (и то оном низу норми које се тичу унутрашњег устројства органа државне управе као главних вршилаца управног рада). У исто вријеме, норме тог подсис- тема везују се и преплићу са нормама радноправне гране. 10 Види: Славољуб Поповић, Управно право, Београд, 1974, стр. 144. 11 Види, члан 49–78 Закона о административној служби у управи Републике Српске; Ми- лан Влатковић, "Начело једнакости при ступању у јавну службу", "Правни живот", 9/95, стр. 749–763; Зорица Вукашиновић-Радојичић, "Европски стандарди статуса државних службеника", "Правни живот", 10/06, стр. 389–402 12 Види, члан 125. Закона о административној служби у управи Републике Српске.
  27. 27. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 27 MODERNA UPRAVA Executive Summary There have been numerous discussions in the past and today about work re- lations of civil servants and the place of legislation which defines them in legal theory. All of them can be formulated, according to their content, in the following directions – from the understanding of duality of work relations (workers and public servants), to concept of singularity of work relations, to the modern concepts which differentiate ad- ministrative from other work relations, and, in accordance with that, legal systems applied on those relations. The fact is that administrative relations are, according to a lot of their chara- cteristics, specific relations, and legal criteria which regulate them are different from general labour-legislative criteria, creating a special system of so called administrative law. In the legal system of the Republic of Srpska, work relations of civil servants are defined almost completely. Special administrative legislation is applied on them, which is incorporated into administrative law as a legal branch on one side, and, on the other side, it is connected to existing regulations of administrative-legal branch.
  28. 28. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu28 MODERNA UPRAVA
  29. 29. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 29 MODERNA UPRAVA Проф. др Валерија Шаула ЕВРОПСКИ ОМБУДСМАН – ЗАШТИТНИК ПРАВА ГРАЂАНА ЕВРОПЕ НА ДОБРУ АДМИНИСТРАЦИЈУ РЕЗИМЕ Ауторка овог рада приказала је укратко мандат и процес поступања по жалбама упућеним Европском омбудсману. Европски омбудсман је установљен Уговором из Мастрихта, када је основана Европска унија. Главни задатак тог тијела је да прати провођење права грађана Европске уније на добру администрацију. Физичка и правна лица која сматрају да им је неки орган или тијело Европске уније повриједило право на добру администрацију могу поднијети жалбе Европском омбудсману. У циљу ефикасног рјешавања проблема грађана који се обраћају жалбама које не улазе у надлежност Европског омбудсмана, та институција сарађује са националним институцијама за заштиту људских права и слобода, преко европске мреже омбудсмана, као и на друге начине. I УВОД Европска економска заједница, касније прерасла у Европску заједницу, те Европска унија, појавни су облици или сегменти специфичне регионалне међународне организације са елементима супранационалности, који имају своје надлежности и институције. Од оснивачких уговора из 1951. и 1957. године до данас структура ових организација се мијењала, а њене институције су се повећавале, трансформисале или мијењале своје надлежности. У даљем тексту ћемо, ради једноставности, појавне облике и развој европских интеграција о којима је овдје ријеч означавати генеричким појмом Европска унија1 . Главне институције Европске уније су: Европски парламент (представља грађане земаља чланица, који директно бирају своје посланике у његов састав). Тренутно Парламент броји 785 заступника. Савјет министара Европске уније представља поједине државе чланице (27) и један је од главних органа који доноси одлуке. 1 О прецизном правном значењу појмова Европска економска заједница, Европска заједница, те Европска унија види, умјесто свих у Вукадиновић, Р., Право Европске уније, Бањалука/Крагујевац, 2006, стр. 12–26.

×